Este documento presenta una introducción al derecho administrativo y la administración pública. Explica que la administración pública puede estudiarse desde una perspectiva jurídica (derecho administrativo) y no jurídica (ciencia de la administración). Luego resume las diferentes etapas históricas en la evolución del concepto de administración y la formación del derecho administrativo como disciplina autónoma, desde la época del estado policía hasta el estado de derecho del siglo XIX. Finalmente, introduce los temas que se abordarán en el primer m

1. DIPLOMADO
DERECHOADMINISTRATIVOY
CONTENCIOSOADMINISTRATIVOTutor:
EDUARDO E. GUTIÉRREZ FLORES
Catedrático de Derecho Administrativo e Introducción al Derecho
de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad
Particular César Vallejo (UCV)), maestrista de la Universidad
Nacional de Trujillo en la mención de Derecho Constitucional y
Administrativo. Conferencista en temas de Derecho Administrativo
y de Responsabilidad Civil. Miembro del Instituto de Investigación
Jurídica Pro Jus (Proyecto Justicia); co-autor de los materiales de
enseñanza para el curso de introducción al Derecho (UCV) y autor
de los materiales de enseñanza para el curso de Derecho
Administrativo del Programa de Titulación para Abogados (UCV).
Abogado en ejercicio y consultor administrativista; asesor externo
de municipalidades; ex funcionario público en calidad de
Director de la Dirección de la Oficina de Asesoría Legal de la
Municipalidad Distrital de Lurigancho-Chosica, Lima.
Correo Tutorial:
egf_deradm@hotmail.com
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ABREVIATURAS
Art., arts. Artículo, artículos.
LPAG Ley del Procedimiento Administrativo General.
Ley N° 27444.

2. LPCA Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo.
Ley N° 27584.
T. P. Título Preliminar.
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MÓDULO I
DERECHO ADMINISTRATIVO Y
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
SUMARIO: 1. El concepto de Administración en la evolución del Derecho Administrativo.
2. El
Poder Ejecutivo y la Administración Pública. 3. La Administración como persona jurídica.
4. La
Administración como cuarto poder. 5. Excursus sobre la teoría del órgano. 6. Funciones
de la
Administración: Su clasificación: 6.1. Función activa de la Administración. 6.2. Función
consultiva. 6.3.
Función de control. 6.4. Función jurisdiccional de la Administración.
1. EL CONCEPTO DE ADMINISTRACIÓN EN LA EVOLUCIÓN DEL
DERECHO ADMINISTRATIVO
Como sabemos la administración pública no es materia exclusiva del Derecho.
Existe también un tratamiento distinto de la administración pública que se rige por
principios técnicos que establece la ciencia de la administración. La administración
pública, entonces, presenta una dicotomía en su estudio: uno de tipo jurídico y otro de
tipo no jurídico. En el primer caso su estudio corresponde al Derecho Administrativo y,
en el segundo, a la ciencia de la administración1.
En ambas ciencias la administración pública comprende estructura y
funcionalidad 2. Es por ello que se la estudia como administración orgánica y
administración material. Es preciso indicar aquí, tal como lo enseña el administrativista

3. argentino Manuel María Diez, que el objeto de estudio común para ambas ciencias es la
administración pública debiendo delimitar sus zonas en donde se presenta la
exclusividad del tratamiento. Diez dice, citando a Garrido Falla: «Ello no supone que el
objeto formal que se delimitó para el derecho administrativo, sea también el que
corresponde a la ciencia de la administración. Ciertas materias podrán estudiarse en la
ciencia de la administración y no pueden serlo en el campo del derecho administrativo.
Así, por ejemplo, éste último no estudia el ordenamiento jurídico de la administración
1 Manuel María Diez, DERECHO ADMINISTRATIVO, T. I. 2° edic., edit. Plus Ultra, Buenos
Aires, p. 235,
nos enseña: «La administración pública puede estudiarse, (...) en dos formas, ya sea
desde un punto de
vista jurídico o desde un punto de vista no jurídico. Corresponde el estudio de la
administración desde el
punto de vista jurídico al derecho administrativo y desde el punto de vista no jurídico a la
ciencia de la
administración (...) ».
2 Según la vigésima segunda edición del Diccionario de la Lengua Española de la Real
Academia
Española, Administración (...) es la acción y efecto de administrar. // 2. Empleo de
administrador. // 3.
Casa u oficina donde el administrador y sus dependientes ejercen su empleo. // 4. En los
Estados Unidos
de América y otros países, equipo de gobierno que actúa bajo un presidente (...). Y
administrar:
Gobernar, ejercer la autoridad o el mando sobre un territorio y sobre las personas que
lo habitan. // 2.
Dirigir una institución. // 3. Ordenar, disponer, organizar, en especial la hacienda o los
bienes. // 4.
Desempeñar o ejercer un cargo, oficio o dignidad. // 5. Suministrar, proporcionar o distribuir
algo. (...).
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privada ni el régimen de los actos de contenido administrativo dictados por el órgano
legislativo y judicial, que podrían ser estudiados por la ciencia de la administración» 3.
Debe tenerse en cuenta que la construcción del Derecho Administrativo es
posterior a la administración pública. La formación del Derecho Administrativo como
rama autónoma de la Ciencia Jurídica se gestó a partir de la Revolución Francesa y
fueron justamente las nuevas concepciones filosóficas sobre la nueva modelación del
Estado las que dieron a la administración pública una renovación de las formas de
gobierno y a la vez se constituyó en objeto de estudio de la dogmática jurídica
administrativista. Diez4 afirma que la doctrina enseña que, en la época del Estado
policía, la ciencia consideraba como misión propia registrar sobre qué objetos se
extendía la tutela policial y qué motivos impulsaban la intervención del Estado.
Compartamos con él, ad lítteram, la evolución, el contenido, la existencia y la utilidad
de la ciencia de la administración:
(...)
«8. Etapas históricas de la ciencia de la administración5
La ciencia de la administración ha atravesado por distintas etapas: a) En una
primera fase esta disciplina surge a la grandeza y luego se agota. b) En una segunda
etapa viene negada y se dispersa. c) En la tercera etapa, con conocimiento de sus
propios límites, emprende su camino. Actualmente, la ciencia de la administración se
encuentra en su tercera etapa.
Estudiaremos ahora rápidamente las tres etapas de la formación de la ciencia de
la administración.
a) La primera etapa. Desde tiempos muy remotos, en los grandes imperios de la
antigüedad, en la época diocleciana y en el imperio de Carlo Magno, existían una
administración y una burguesía. La administración se caracterizaba por tres elementos
constitutivos que eran: 1) Un sistema de atribuciones fijas de los funcionarios, fuera de

5. las cuales carecían de competencia. 2) Paralelamente, el otorgamiento de poderes fijos
predeterminados, independientes del titular en cada momento. 3) Un sistema de
selección del personal haciendo abstracción de la clase social.
El Estado de la edad moderna se conoce con el nombre de Estado policía, porque
lo que justifica su actuación es la conservación de la paz pública, que se conoce también
con el nombre de orden público. La ciencia política es la cameralista, como ya dijimos,
o ciencia cameral, destinada a orientar la práctica por los distintos órganos del Estado
(camera o kamer). Los trabajos de carácter pragmático eran muchos pero faltos de
sistematización. Abundaban las materias y había confusión de métodos. Con
posterioridad comenzó la sistematización. La obra de sistematización es amplia, y la
3 DIEZ, MANUEL M., op. cit., t. I, p. 248.
4 Op. cit., t. I, p. 248.
5 Op. cit., t. I, pp. 249-253.
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más importante en el derecho francés del siglo XVIII es la de Delamare, Traité de la
Police.
b) En el comienzo del siglo XIX aparece el Estado de derecho y con él
aparecieron dos tendencias, una de las cuales acabará por prevalecer. La primera
reconocía como jefe a Lorenzo von Stein (1815-1890, profesor de Kiel y más tarde de
Viena), que exige un estudio científico de la administración pública, reduciendo a
sistema el caos cameralista en su Verwaltungslehere. Para von Stein la administración
constituye un todo único, por lo que debe ser tratada en forma unitaria integrándose en
un sistema el conjunto de ciencias relativo a ella, sistema que constituye la ciencia de la
administración. Para von Stein el Estado es un Estado de Derecho que garantiza la
igualdad de todos los ciudadanos, pero también es un Estado social en cuanto favorece

6. el progreso social y económico de la sociedad. La ciencia de la administración en su
aspecto interno no sería sino una de las cinco ciencias políticas (asuntos exteriores,
ejército, finanzas, administración de justicia y administración interna). Von Stein
profetiza para la ciencia de la administración un porvenir extraordinario. Dice: “la
ciencia de la administración, no solamente va a reemplazar a la codificación del derecho
administrativo, no sólo asegurará la unidad de la materia, sino que tiene la misión de
asegurar la ciencia del porvenir, esta especial ciencia de la sociedad, casi aún
desconocida o casi aún inexplorada actualmente en su aplicación práctica, en su
significación por la vida real, su derecho y su desarrollo positivo. La segunda parte de la
base de la aparición en la Europa continental del siglo XIX de una administración dotada
de una enorme cantidad de prerrogativas frente a los particulares y la necesidad de
someter esta administración a derecho. Ello determinó que los investigadores se
inclinaran por una consideración jurídica de dicha materia, olvidándose de los aspectos
no jurídicos(29). La ciencia de la administración pasó a ser la pariente pobre del derecho
administrativo y el cajón de sastre que va recogiendo los desechos del estudio de la
administración, es decir todo lo que no es susceptible de un estudio jurídico (30)”.
En el siglo XIX, entonces, se impuso el estudio puro y formal del derecho
administrativo y se restó toda clase de consideración a la ciencia de la
administración(31). El nuevo movimiento a favor del derecho administrativo es obra de
varios autores; entre otros, el más importante es Otto Mayer en Alemania, que comenzó
a estudiar la administración utilizando un método jurídico. Hubo entonces en esta
manifestación un repudio al ansíen régime y a su arbitrariedad, ya que el derecho
administrativo traduce la aspiración de someter la acción administrativa al derecho
objetivo y defender al particular contra los abusos del poder. Por ello, toda parte
29 En Italia se creó en el año 1833 una cátedra de ciencia de la administración que fue
suprimida en 1935.
Vid. ENTRENA CUESTA, op. cit., pág. 91. A partir de 1885 se dejaba en ese país que
cada profesor a su

7. arbitrio explicara con independencia o voluntariamente el derecho administrativo o la
ciencia de la
administración. Los profesores se erigieron entonces en detractores y defensores de la
autonomía de la
nueva disciplina y así mientras Ferraris intentaba fundamentar su independencia, Salandra la
negaba. Vid.
GARRIDO FALLA, op. cit., t. I, pág. 199. [Cita de Diez].
(30) Vid. VILLAR PALASÍ, op. cit., pág. 175. [Cita de Diez].
(31) CAETANO, op. cit., pág. 54, enseña que el derecho administrativo utiliza disciplinas que
ayudan al
jurista interpretar y aplicar las leyes administrativas. Son las disciplinas subsidiarias, una de las
cuales es
la ciencia de la administración. [Cita de Diez].