1. Introducción al estudio del futuro 2. ¿Para qué planear? 3. ¿Qué planear? 4. ¿Qué significa planear? 5. ¿Qué es el Sistema Nacional de Planeación Democrática?

4. VIADUCTOTLALPANNÚM.100, COL.ARENALTEPEPAN,
C.P. 14610,Míxico, D.F.

5. IV.ANEXOS: INSTRUMENTOS DEAPOYO ........................................79
1. BREVESUMARIO DE PLANEACI~NINTEGRAL .........................................79
2. SISTEMADE INFORMACI~NPARA LA PLANEACI~NY EL CONTROL ...............83
...............3. S~NTESISDE LOS CICLOS DE SOLUCI~NGRUPAL DE PROBLEMAS 86
ACERCA DELAUTOR .......................................................................... 93

6. La planeación representa búsqueda
creativa, organizada, sistemática, sis-
témica y comprometida de incidir sobre el
futuro. Planear implicaformular escenarios
y determinar objetivos y metas, estrategias y
prioridades, asignar recursos, responsahili-
dades y tiempos de ejecución, coordinar
esfuerzos, evaluar etapas, resultados,y ase-
gurar el control de los procesos.

7. ACERCA DELAUTOR
Tomás Miklos es ingeniero químico por la UNAM y cuenta con Doc-
torado en Ciencias por La Sorbona.Tiene, además, estudios de Psico-
logía, Análisis Transaccional, Administración y una Maestría en
Psicoanálisis. Cursó, asimismo, un Diplomado en Política Internacio-
nal y Análisis Político. Ha sido subdirector de Desarrollo Social y coor-
dinador de asesores en la Secretaría de Asentamientos Humanos y
Obras Públicas, coordinador sectorial de Evaluación Educativa y ase-
sor de la Subsecretaría de Planeación y Coordinación en la Secretaría
de Educación Pública. Actualmente es consultor en el Consejo de
Normalización y Certificación de Competencia Laboral y coordinador
general de la Red de Formación de Adultos.
Ha publicado los siguientes libros: Planeación prospectiva: una
estrategia para el diseño del futuro, y Planeación interactiva: nueva es-
trategiapara el logro empresarial, así como diversos artículos sobre de-
sarrollo personal y planeación en revistas especializadas.
Es miembro de la Academia Nacional de Historia y Geografía,la
American Association for the Advancement of Science,la Asociación
Mexicana de Ingenieros Industriales, la Asociación Mexicana de Socio-
logía, el Círculo Europeo de México, el Instituto Mexicano de Ejecu-
tivos de Finanzas, el Instituto Mexicano de Ingenieros Químicos, la
Sociedad Mexicana de Geografía y Estadística, la Sociedad Química de
México, la New York Academy of Sciences y la World Future Society.

8. Criterios básicos de planeación, se terminó
de imprimir en la ciudad de México durante
el mes de agosto de 1998.
La edición consta de 2,000 ejemplares.

9. La nueva colección denominada Cuadernos de orientación metodoló-
gica representa un nuevo enfoque que la Dirección Ejecutiva de Ca-
pacitación Electoral y Educación Cívica pone a disposición de los
funcionarios del Instituto Federal Electoral con la finalidad de coadyu-
var al desarrollo de su misión.
Esta colección presenta aspectos metodológicos que, llevados a la
práctica, constituyen herramientas básicas para la óptima realización
de actividades en materia electoral.
En los últimos años, México ha experimentado cambios funda-
mentales que se manifiestan en los ámbitos político, económico y so-
cial. Lo anterior significa que las actividades del Instituto deben
adaptarse a la nueva realidad.
Bajo este contexto, se presenta el primer número de la colección
titulado Criterios básicos de planeación, cuyo autor es el Dr. Tomás
Miklos, destacado investigador en materia de planeación estratégica.
La planeación se convierte en un instrumento prioritario para ra-
cionalizar la toma de decisiones; su éxito depende de la manera en que
se enfrentan los problemas y se conjugan los elementos creativos, los
recursos, las prioridades y las alternativas de solución que permitan
lograr los objetivos con mayor eficacia y eficiencia.
Asimismo, la planeación en el ámbito electoral debe tener un ca-
rácter anticipatorio para la toma de decisiones sobre acciones político-
electorales que se reflejen en las actividades del proceso electoral.
No hay duda de que esta obra fortalecerá el desarrollo de las ac-
tividades de los funcionarios del Instituto.
Instituto Federal Electoral

11. Desde siempreelhombreha deseadoconocerycomprenderelmundoque
lorodea:eluniverso,elplaneta,la naturaleza,la sociedady a símismo.Este
deseo de conocimiento y de comprensión proviene de, por lo menos,
tres propósitos fundamentales:
Descubrir su significado y su sentido.
Domesticarlo para ponerlo a su servicio.
Satisfacer su curiosidad innata.
El primero, de naturaleza trascendental, busca respuestas a pre-
guntas tales como: ¿quién soy?, ¿qué hago aquí?, ¿para qué o para
quién estoy?, ¿qué se espera de mí?, ¿qué debo hacer?, etcétera.
El segundo,de supervivencia y bienestar, busca responder a otras
preguntas: ¿cómo satisfacer mis necesidades vitales de comida, ropa y
vivienda?; ¿cómo reducir mis temores e incrementar mi seguridad per-
sonal y colectiva?,y ¿cómovivir más cómodamente y asegurarmi perma-
nencia?,entre otras.
El tercero responde al deseo de conocimientoy a la búsqueda del
placer intelectual. En este nivel las preguntas típicas son: ¿cómo fun-
ciona?, ¿para qué?, ¿por qué?, ¿qué implica?, ¿qué significa?, ¿cómo
generalizarlo?, ¿cómo teorizarlo?, etcétera.
De manera similar, el ser humano desea conocer su futuro. Aho-
ra bien, en lo concreto y palpable, para muchos autores y filósofos "el
futuro no existe"; por lo menos no "aquí y ahora". Sin embargo, no
puede negarse su existencia en la imaginación: lo que se tiene, lo de-
seado,lo posible, lo probable, etcétera. Esto forma parte de la realidad
más humana, pues se siente, piensa, imagina, desea y teme al futuro,

12. al mismo tiempo que se convive con lo real y concreto del contexto ca-
sual y coyuntural.
Para el hombre, el futuro se inscribe sobre todo en los ámbitos de
su libertad,de su voluntad, de su incertidumbre, de sus deseos y de sus
aprehensiones (nada menos seguro ni más temible o más deseado que
el futuro).
Podemos representar a ese futuro como "destino", pues se inscri-
be en el ámbito del descubrimiento. Existe pero permanece oculto:sólo
puede develarse o descubrirse. Cuando el deseo del hombre por des-
cubrirlo obedece a su interés personal (sobre sí mismo), por lo gene-
ral se le clasifica como "adivinación"; cuando es de interés más general
(social), la clasificación es de "profecía".
Cuando se concibe (o se representa) al futuro como "porvenir",
es decir, el conjunto de estados posibles de la naturaleza a un pla-
zo más o menos lejano, será objeto de la descripción imaginaria del
hombre y, por lo general, se lo encontrará en los ámbitos de las uto-
pías o de la ciencia ficción. En cambio, cuando se lo concibe como
"devenir" (algo que se irá construyendo), es objeto del discurso de
la acción. En este caso se habla de "estudios del futuro", de "futu-
rología" o de "prospectiva".
En su primera acepción toma el sentido de "predicciones"; en la
segunda de "conjeturas" o "escenarios futuros".
En un sentido estricto, mientras que los múltiples acercamientos
metodológicos para conocer el futuro utilizan técnicas e instrumentosde
proyectiva, previsión, predicción, pronóstico, etcétera, la prospectiva
no pretende "adivinar" o "descubrir" un futuro único y unidimensio-
nal, sino que lo concibe y lo visualiza como múltiple y pluridimensional.
Es más, no únicamente lo imagina como porvenir (estará por venir)
sino que instrumenta su construcción como devenir (estará sucedien-
do con, y quizá gracias a, nosotros).
La más arcaica y primitiva posición del hombre ante las situaciones
problemáticas ha sido reaccionar, tratar de resolver los problemas don-
de y cuando éstos se presentan, aprovechando todos los recursos e ins-
trumentos disponibles en ese lugar y en ese momento. Mientras no
haya problemas adopta una posición inercialmente pasiva, así como
una intensamente reactiva cuando aquéllos se presentan ("aparecen"
o "emergen").

13. Sin embargo, la capacidad del hombre de pensar, imaginar y crear
abstracciones, desde siempre y de manera diversa, le brinda la posibi-
lidad de anticipar y de anticiparse a los problemas por venir. Gracias
a ello es capaz de prever, predecir, prevenir, preparar, etcétera;esto es,
de tomar decisiones y adoptar posiciones previas a las situaciones
problemáticas.
Todo ello le ayuda a prepararse mejor para la situación previsible,
a contar con mejores o mayores recursos para enfrentarla (incluidos gen-
te, dinero, bienes, tecnología, tiempo, instrumentos, ayuda, etcétera) e,
inclusive,a evitar tal situación,a reducir sus efectos perniciosos,o a apro-
vecharla como oportunidad en beneficio personal o colectivo.
Para ello planeamos, para salir airosos de las situaciones proble-
máticas (presentes o futuras), para enfrentarlas racional y organizada-
mente, y para resolverlas de la mejor manera posible. Es más, cuando
los recursos disponibles son escasos o insuficientes, la planeación per-
mite obtenerlos a tiempo y optimizar su utilización.
Así, se planea tanto con fines de racionalidad y de eficacia (alcan-
zar las metas planteadas), como con propósitos de eficiencia (alcanzar-
las con el menor costo posible) y de trascendencia (lograr el mayor
impacto previsible).
Si se tuviera que elaborar la lista nominal de electores con fotografía
se deben considerar todos los detalles que requiere un proyecto así,lo
que implicaría su planeación,su programación, y su control y segui-
miento, todo ello,en función del tiempo disponible previo al proceso
electoral.Además será necesario seleccionar,capacitary dirigir funcio-
narios;programar y operacionalizarel ingreso de todos al actualizar el
Padrón Electoral;elaborarla campaña de difusión a la ciudadanía;Ile-
var a cabola licitaciónpública para contratarel serviciode fotocreden-
cialización, capacitar a quienes serán responsables de los módulos de
atención,etcétera.Todo esto-y muchos detallesmás- a partir del co-
nocimiento del tiempo disponiblehasta la fecha prevista (anunciada)
para las eleccionesy de la disponibilidadde otros recursos.
La planeación afecta prácticamente todas aquellas actividades del hom-
bre en las que éste aplica su inteligencia a algún asunto que no ha ocurri-
do aún o donde él pudiera llegar a hacer algo. Se puede planear un
aprendizaje, una tarea, la consecución de un fin, la fabricación de algún

14. objeto,la prestación de un servicio,una reunión con los amigos,una sali-
da al cine,una excursión alTepozteco,un viaje por el océano.Índico, un
proyecto de investigación,uno de intervención,una revolución, un desa-
rrollo,un acto electoral,una campaña política,etcétera.
Dependiendo delobjeto de estudio existenplanes globales,regiona-
les y sectoriales;planes de vida, de patrimonio,fiscales,de educación,de
capacitación,de desarrollohumano y de desarrollode recursoshumanos;
planes de corto,mediano y largoplazos; planeación económica,rural, ur-
bana, social, suburbana y socioeconómica;planeación centralizada, des-
centralizada, desconcentrada, compensadora y democrática; planeación
econométrica,estructural,flexible,imperativa,indicativa,normativa,par-
ticipativa,interactiva, estratégica, prospectiva;planeación de ventas, de
ingresos,de egresos,de balances,de utilidad,de empleo,de salud y de se-
guridad; planes de prevención y de aseguramiento contra los efectos de
catástrofes, incendio,simulaciones,temblores, gastos médicos, robo, ac-
cidentey muerte;planeaciónpolítica,electoralydeintervención;planesde
descentralización,de desconcentración,de federalizacióny de transferen-
cia de poderes, de funciones,de responsabilidades o de recursos;planes
de mercadeo,de fabricación,de producción y de desarrollo de proyectos,
etcétera.
Así pues, es factible planear casi todas las actividades humanas.
Casi, porque es necesario considerar (¿prever?) la posibilidad de ac-
titudes y de respuestas de carácter espontáneo, urgente o intempes-
tivo. Sin embargo, inclusive la espontaneidad pudiera ser planeada
conscientemente (si no totalmente, por lo menos la posibilidad de que
ocurra).
Toda planeación es fundamentalmente una elección sobre el futuro.Pre-
supone la capacidad de escoger,entre varias alternativas, la que resulte
más conveniente. Los planes y la planeación se refieren necesariamen-
te a actividades futuras, cuya orientación y propósito han sido trazados
de antemano.' En términos concretos, planear significa llevar a cabo
acciones de planeación;implica decidir,en el presente, las acciones que
habrán de ejecutarse en el futuro,con el fin de arribar a objetivos pre-
Isaac Guzmán Valdivia, Problemas de administración de empresas, Editorial Limusa-Wiley,
México, 1967.

15. viamente establecidos.De acuerdo con ello,laplaneación puede definir-
se como un proceso anticipatorio de asignación de recursos (personas,
bienes, dinero y tiempo) para el logro de fines determinado^.^
Algunosautores establecenclaramente la diferenciaentre plan, pla-
neación y planificación.Elplan representa la concrecióndocumental del
conjunto de decisiones explícitasy congruentes para asignar recursos a
propósitos preestablecidos. La planeación implica el proceso requerido
para la elaboración del plan. En cambio,la planificación representa el
ejercicio (la aplicación concreta) de la planeación vinculada con la ins-
trumentación teórica requerida para transformar la economía o la socie-
dad. La planificación ha sido entendida como la tecnología de
anticipación de la acción política en materia socialy10 económica.
En materia electoral, la planeación representa el proceso antici-
patorio de toma de decisiones sobre las acciones político-electorales a
desarrollar y sobre la asignación explícita de los recursos a las mismas.
Asimismo, implica el establecimiento de los mecanismos de ejecución
de un plan, concepción que pudiera identificarse con aquella etapa de
la planeación denominada planeación táctica.
El carácter anticipatorio de la planeación implica necesariamente
que ésta debe ser realizada previamente a los sucesos.En este sentido,
se planea con,por lomenos,uno de los dos siguientesobjetivos en mente:
Aminorar los efectos negativos derivados de algo indeseable
que, se prevé, pudiera ocurrir en el futuro.
Aprovechar futuras conjeturas favorables.
Por lo general, la planeación se entiende como un proceso de re-
flexión sobre qué hacer para pasar de un presente conocido a un futuro
deseado. Se caracteriza por el deseo de orientar el curso de acción que
ha de adoptarse con el fin de alcanzar el objetivo. La definición de éste
y la selección del curso de acción integran una secuencia de decisiones y
eventos que,cuando se realizan de manera sistemáticay ordenada,cons-
tituyen un ejercicio de planeación.Adoptar estas decisionesy actos sig-
nifica aceptar como tipo de organización el esquema más racional para
definiry concertar elfuturo deseable.Elloimplicael uso del conocimien-
Tomás Miklos y María Elena Tello,Planeación interactiva, Editorial Lirnusa-Noriega,
México, 1993.

16. to objetivo disponible que permita la orientación de decisiones sobre el
futuro del quehacer institucional.
La planeación, como técnica o instrumento, se encuentra destina-
da a adecuar y racionalizar el proceso de toma de decisiones. Su éxito
depende de la manera en que se enfrenten las limitaciones del proce-
so al recurrir al pensamiento creativo para seleccionar nuevas opcio-
nes de operación. En consecuencia, además de un instrumento de
racionalización, constituye un factor de objetivación y creación de al-
ternativas en términos sociales.
La planeación conforma e integra diversas visiones, escenarios
y etapas, dentro de un proceso que consta de pasos sucesivos e inter-
relacionados, producto de la racionalidad y de la conjugación de ele-
mentos creativos para responder a condiciones peculiares. De esta
manera, si bien la planeación se ha apoyado tradicionalmente en una
concepción de racionalidad formal, por las circunstancias actuales
resulta necesario considerar también factores creativos menos racio-
nales y actividades alternas que se encuentren mejor identificadas con
la situación económica y social.
Con base en lo anterior, se parte de una concepción más aliá de es-
quemas solamenteracionalesy se incorporan instrumentos erninentemen-
te creativos.
La planeación así concebida no significa solamente crear planes
de acción y ejercerlos; implica, también, el esfuerzo creativo y constan-
te que asimile y proyecte, en los cambios coyunturales, la orientación
y el ritmo de las variables socioeconómicas en aras de que prevalezca
una mayor racionalidad social.Este enfoque concede a la planeación una
connotación más amplia: la creación. -
De esta manera, han de establecerse principios que coordinen las
actividades actuales con las futuras y que permitan lograr los objetivos
con mayor eficacia y eficiencia. En este sentido, la planeación es efi-
caz porque racionaliza, prevé y facilita la creatividad; es decir, permi-
te opciones de variables y recursos que coadyuven a la aplicación del
proceso o sistema de planeación seleccionado, conforme a los reque-
rimientos de cada empresa u organización.
Como instrumento,la planeación se convierte en un factor gradual
de cambio que debe crear las condiciones para afectar el presente y
comprometer el futuro.
Existen diversas formas de incorporar estructuras de planeación,
todas ellas con el fin de formular y ejecutar un plan determinado e
incluso para la aplicación de diversos modelos de planeación como

17. posibilidades de adecuación a la estructura soc~oeconómicapropia y
~ i g e n t e . ~
5. ¿ QuÉ ES EL SISTEMANACIONALDE PLANEACI~NDEMOCRÁTICA?
La planeación en México,establecidaen el artículo26 de la Constitución,
ha mostrado la capacidad del Estado en la conducción del proceso de
desarrollo dentro de un marco integral de congruencia,para dar rumbo,
orden y racionalidad al esfuerzo colectivo,dar certidumbre a la sociedad
sobre las acciones del gobierno y avanzar hacia el cabal cumplimiento
del proyecto nacional. Su concepción tiene un carácter esencialmente
político,ya que considera el proceso de toma de decisiones,selecciónde
alternativas y asignación de recursos en el marco de la transformación
deliberada de la realidad social, y alienta la participación popular en la
integración de sus prioridades y accionesfundamentales.
Como resultado sociedad y gobierno disponen, en los planes y los
programas elaborados con base en la consulta popular, de una clara
definición y orden en los propósitos que se desea alcanzar y las accio-
nes para lograrlos. Con esto, la sociedad puede evaluar resultados y
señalar desviaciones, así como apreciar la influencia de elementos ex-
ternos sobre los propósitos iniciales.
La planeación democrática es un ejercicio de naturaleza política
y es empleada para cumplir con los grandes objetivos del proyecto na-
cional delineados claramente en la Constitución de 1917.
Complementariamente,el Ejecutivo federal ha impulsado el de-
sarrollo regional del país y la descentralización de la vida nacional me-
diante acciones tendientes a consolidar y fortalecer el vínculo entre la
planeación estatal y la planeación nacional del desarrollo.
El perfeccionamiento de los instrumentos de planeación permitió
a la política regional contribuir a fortalecer la coordinación de accio-
nes entre la Federación y los gobiernos estatales, así como la concen-
tración de los grupos sociales regionales.
El Sistema Nacional de Planeación Democrática constituye un
conjunto articulado de relaciones funcionales que establecen las de-
pendencias y entidades del sector público entre sí, con las organizacio-
nes de los diversos grupos sociales y con las autoridades de las
entidades federativas,con el fin de llevar a cabo proyectos de común
Tomás Miklos y María Elena Tello, Planeación prospectiva, Editorial Limusa, México, 1995.

18. acuerdo. El Sistema comprende mecanismos permanentes de partici-
pación, por medio de los cuales los grupos organizados de la sociedad
y la población en general hacen propuestas, plantean demandas,forma-
lizan acuerdos y participan en el proceso de la planeación.
La estructura del Sistema tiene su fundamento jurídico en la
Ley de Planeación y en la Ley Orgánica de la Administración Pú-
blica Federal, donde se precisan las áreas de responsabilidad y de
coordinación de las dependencias y entidades para llevar a cabo la
planeación nacional del desarrollo.
Se apoya en una estructura institucional que, en distintos niveles
de operación, define responsabilidades claras para todos los participan-
tes y cuenta con una infraestructura básica que sirve de apoyo a su fun-
cionamiento general.
A partir de lo anterior se generan distintos documentos de pla-
neación que se distinguen por su jerarquía, su cobertura espacial y
temporal, y por la función a cumplir dentro del Sistema. Todos estos
documentos pueden ser revisados, modificados y actualizados en fun-
ción de las distintas necesidades que vayan surgiendo. Dicha situación
permite sostener que la planeación es más importante que los planes
o programas mismos,y que lo fundamental para el éxito de la planea-
ción no sólo es la generación de documentos sino su ejecución real y
su incidencia directa en la toma de decisiones.
En el seno del Sistema pueden constituirse subsistemas específi-
cos para atender aspectos o áreas que, por su naturaleza prioritaria o
estratégica, sejuzgue conveniente operar con ciertas características. Si
bien la planeación nacional cubre todos los aspectos del desarrollo, es
preciso aplicarla sobre sus prioridades con la finalidad de que, en for-
ma gradual, incorpore realmente todos los aspectos. Estos subsistemas
no son autónomos y su constitución responde a determinados criterios
de efectividad, por lo que mantienen comunicación permanente entre
sí y a través del Sistema.Naciona1del Plan de Desarrollo.
La estructura institucional del Sistema está integrada por las de-
pendencias y entidades de la Administración Pública, por los organis-
mos de coordinación entre la Federación, los estados y los municipios,
y por las representaciones de los grupos sociales que participan en las
actividades de planeación, vinculadas por medio de:
Las unidades de planeación de cada dependencia o entidad pa-
raestatal, como responsables de las actividades de planeación.
Los gabinetes especializados,como órganos asesores del Sistema.

19. e Las comisiones intersectoriales que se establezcan para coordi-
nar y operar ciertas áreas o temas de la planeación.
e Los responsables de las actividades de planeación estatal o mu-
nicipal, dentro de los órganos de coordinación existentes y a
través de convenios entre la Federación y los estados.
Los mecanismos de participación social en cada etapa del pro-
ceso de planeación.
Otras instancias de comunicación y diálogo que sean instituidas
en función de las necesidades del Sistema.
En la estructura del Sistema Nacional de Planeación Democráti-
ca se vinculan funcionalmente tres niveles:
Global.
Sectorial.
Institucional.

21. De entre los múltiples enfoques aceptados por los planificadores y los
administradores, cabe destacar los seis siguientes:
Enfoque Principalesrepresentantes
Incrementalismo inconexo Braybrooke y Lindblom
Exploración mixta Etzioni
Racional Manheim, Banfield, March y Simon
Normativo Ackoff, Ozbekhan y Sachs
Transactivo Friedmann
Participativo Grabow y Heskin,Ackoff, Davidoff y Schon
Incrementalismoinconexo. Surge como crítica a la planeación racional
comprensiva, con un carácter simplificatorio,adaptativo y mucho me-
nos riguroso. Tiene esa denominación en virtud de que se presenta
como una estrategia en la toma de decisiones en una sociedad que se
encuentra parcializada y fragmentada en diversos grupos, en la que no
es posible centralizar las decisiones. Sus principales características son:
Se realizan importantes cambios a variables poco relevantes de
un sistema, o bien modificaciones insignificantes a variables
trascendentes.
Se ajustan los fines de acuerdo con las políticas y se modifican
en función de los medios con que se cuenta.
Se analizan, valoran y resuelven los problemas en forma se-
cuencial.
Se reduce el alcance de los propósitos y se considera que otras
decisiones (ajenas) influirán en sus resultados.

22. Se selecciona por margen, esto es,se establece la diferencia en-
tre la situación actual de la organización y el estado que se lo-
graría con el desarrollo de cada acción incrementada.
Exploración mixta. Uno de los enfoques que enfatiza el ámbito social
en el que se desarrolla la planeación es la exploración mixta, la cual
presenta las siguientes características:
No programa todas las acciones a futuro en virtud de la com-
plejidad y turbulencia del entorno.
m El reto de la planeación consiste en capacitar a la gente que
toma decisiones con el fin de que actúe y obtenga, en cualquier
situación, resultados y efectos positivos.
m Para una decisión se consideran todas las alternativas relevan-
tes e incluso las que se estimen poco viables; posteriormente se
eliminan opciones -con análisis cada vez más profundos-
hasta que sólo quede una.
Define etapas de acuerdo con criterios políticos, administrati-
vos y económicos.
En la ejecución se realizan exploraciones continuas y se reali-
zan de modo más exhaustivo conforme las decisiones presenten
mayor complejidad.
Enfoque racional. De acuerdo con Arredondo," la sola noción de pla-
neación implica la idea de "racionalidad". Por esto, la necesidad de
desarrollar la planeación social puede tener su origen en los diferen-
tes desafíos confrontados por la mente humana en el dinámico contexto
social. Estos desafíos, expresados en categorías, son:
Complejidad: cuando diferentes unidades o grupos sociales
aumentan y se multiplican surge la necesidad de comprender,
relacionar y controlar dicho fenómeno de crecimiento.
m Organización: una vez que los múltiples elementos de uno o
varios subconjuntos sociales son conocidos surge la necesidad
de coordinar su dinámica y,al hacerlo, de aprovechar sus poten-
cialidades en beneficio de todo el conjunto.
Vicente Arredondo, Planeación educativa y desarrollo, OEA-CREFAL,México, 1990.

23. Cohesión: la complejidad social hace necesaria la creación de
mecanismos que hagan posible la organización del conjunto so-
cial, para ser mantenido y desarrollado de acuerdo con su pro-
pia naturaleza y estar en capacidad de satisfacer el constante
flujo de nuevas necesidades.
Propósito: corresponde a la necesidad axiomática de cualquier
grupo social de tener un sentido de dirección y un propósito co-
mún compartido. Conviene precisar que esta categorización no
prejuzga sobre sistemas y metodologías de planeación ni sobre
el papel que deben desempeñar los diferentes sujetos de la pla-
neación.
Debido a que en lo operativo la planeación es la respuesta a necesi-
dades específicas, tales como toma de decisiones,solución de problemas
y pronóstico de tendencias y sucesos,la actividad de la planeación social
puede verse como un proceso de razonamiento aplicado, encaminado a
determinar e implantar políticas socialesorientadas a la producción y dis-
tribución de bienes sociales y servicios.En este proceso destacan tres ti-
pos de pensamiento: optimizante, satisfaciente y racional-comprensivo.
La planeación optimizante emplea modelos matemáticos y de si-
mulación. Éstos consideran estratos de ambigüedad y conocimiento
como variables cualitativas, cuyo tratamiento estadístico y matemáti-
co consigue la obtención del valor óptimo de una función denomina-
da propósito u objetivo, la cual, a su vez, puede mostrar la medida en
que se lograrán los objetivos.
La planeación satisfaciente puede ejecutarse sin información ex-
haustiva, pues asume que el hombre es capaz de identificar en forma
limitada tanto el abanico de alternativas posibles como el impacto glo-
bal asociado con cada una de ellas.Plantea que las organizaciones e in-
dividuos tienden a obtener sólo niveles de satisfacción sin intentar con
serenidad la optimización de sus elecciones. De este modo, mediante
aproximaciones sucesivas, ajusta los fines y los medios. Para la selec-
ción de alternativas plantea, inicialmente, las variables que se hallan
bajo el control de quien toma las decisiones; si no se encuentra un
programa satisfactorio se procede a modificar las variables no controla-
das; si persiste esa situación se opta por reducir los criterios de satisfac-
ción. Es pertinente destacar que el concepto de satisfacción se encuentra
estrechamente relacionado con el nivel de aspiración; esto es, a mayor
nivel de aspiración, menor nivel de satisfacción; a menor nivel de satis-
facción, mayor esfuerzo en la búsqueda de opciones de acción.

24. La planeación racional-comprensiva requiere de un amplio y
profundo diagnóstico de las circunstancias en virtud de que se pro-
pone abarcar todos y cada uno de los elementos de la situación pro-
blemática; además, considera y coordina los objetivos del sistema y
propone posibles alternativas con los efectos de cada uno de ellos.
Entre las principales características de la planeación racional-com-
prensiva destacan las siguientes:
Es exhaustiva, ya que pretende identificar y analizar la interac-
ción de todos los elementos del sistema.
Es política, pues se compromete con las metas del bien públi-
co y porque trata de conciliar los posibles conflictos entre los
sectores y grupos de poder.
Es sistemática, debido a que aglutina y estructura las acciones
del sistema y constituye una herramienta de control.
En cuanto a las formas de llevarla a cabo, la planeación puede ser:
Planeación normativa. La planeación normativa, o por ideales, tiene
una orientación sistemática, participativa y fuertemente orientada ha-
cia el futuro deseado (ideales o fines últimos). El primer resultado del
ejercicio de planeación es el diseño de la imagen que se desea, la cual
es producto de los valores y estilos de la organización. Los ideales con-
forman una serie de criterios para la selección de los objetivos. Éstos
se plantean de acuerdo con los fines y las consecuencias de cada uno
de ellos, es decir, se conciben como aproximaciones operativas a los
ideales. Posteriormente se definen las políticas, estrategias y tácticas
que procuren lograr la imagen propuesta.
Planeación trarzsactiva.También llamada innovativa o de investigación-
acción, se basa en las ideas del valor de la persona y la reciprocidad, y
promueve el aprendizaje mutuo y efectivo mediante el diálogo. Este
enfoque transforma el conocimiento en acción a través de una secuen-
cia ininterrumpida de relaciones interpersonales. Este tipo de planeación
sigue dos vertientes: la de asignación y la de innovación. La primera
se dirige a la predicción del futuro y a la preparación necesaria hacia
ese porvenir. La segunda se concentra en los cambios organizaciona-
les que tienen una orientación básica hacia la acción y la movilización
de los recursos necesarios. Es, en síntesis,un tipo de planeación analí-
tica, normativa y estratégica.

25. Planeación participativa. Aquí pueden encontrarse diversos enfoques,
desde el más radical -en el cual se eliminan los grupos de planea-
ción- hasta los de carácter más inductivo, en el que los planificadores
y usuarios interactúan continua y dinámicamente. Sin embargo, tanto
en Davidoff (planeación por apoderado),Ackoff (planeación partici-
pativa) y Schon (planeación inductiva), la participación se entiende
como un requisito fundamental en virtud de que permite compartir
objetivos comunes, la conjugación de valores,el aprendizaje, y la acción
responsable y comprometida por parte de los afectados o usuarios.
En cuantoa las actitudes prevalecientes hacia la planeación,AckofF
señala tres: reactiva, preactiva, y proactiva o interactiva. Éstas aparecen
combinadas en diferentes proporciones en cada individuo y organización.
A continuación se describen en forma breve. Pueden ser reconocidas fá-
cilmente, a pesar de la diversidad de mezclas en que suelen darse.
Reactivismo. Los reactivistas prefieren un estado anterior al cual
se encuentran y creen que las cosasvan de mal en peor,por lo que
no solamente se resisten al cambio sino que tratan de deshacer
10 que sea necesario para volver a donde ya estuvieron. Lo an-
terior significa que su acción se centra en aumentar su habilidad
para deshacer los cambios;tratan de hacer lo mejor para "satis-
facer" con la perspectiva de lograr que la organización sobrevi-
va. Reaccionan en vez de anticiparse. En síntesis,su enfoque es
más un remedio que una corrección estructural. Buscan evitar lo
indeseable más que lograr lo deseable. Según Ackoff, los reacti-
vistas no "viajan con la marea"; tratan de nadar en contra de ella
a playas más conocidas. Su reacción a la mayoría de los cambios
propuestos es "ya lo intentamos y no sirve".
Preactivismo.Lospreactivistas creen que el futuro es mejor que el
presente y el pasado,y que el grado demejoría depende de lo ade-
cuado de su preparación; la prediccióny la preparación son las dos
etapas básicas de este tipo de planeación. Estos planificadores
desean incrementar su habilidad para pronosticar los cambios que
ocurrirán.Seocupan de aprovechar lasoportunidades y de"optimi-
zar" los recursos con el fin de lograr que la organizacióncrezca.
Russell Ackoff,et al.,Guíapara controlar el futuro de la erapresa,Limusa, México,1986,y RUS-
se11 Ackoff,Rediseñando elfuturo, Limusa, México, 1984.

26. Los preactivistas no buscan los cambios del sistema integral o
del entorno sino en el interior del sistema mismo. Ackoff seña-
la que no se debe buscar ir con la corriente ni contra ella, sino
viajar por delante. Plantean que de este modo pueden aprove-
char oportunidades antes de que otros accedan a ellas.
Proactivismo (o interactivismo).Se orienta hacia la obtención de
un control sobre el futuro. Los proactivistas diseñan el futuro que
desean y crean los mecanismos y herramientas para lograrlo. No
seconforman con la supervivencia o el crecimiento; buscan el au-
tocontrol, el autodesarrollo y la autorrealización. Se proponen
incrementar su habilidad para influir o controlar el cambio o sus
efectos con el fin de responder con rapidez y eficacia a los cam-
bios que no pueden controlar. El proactivismo se preocupa por
eliminar amenazas y aprovechar oportunidades. Los proactivis-
tas intentan ser mejores en el futuro en comparación con su si-
tuación presente; se proponen alcanzar niveles ideales, procuran
que la organización se desarrolle. Son radicales. Tratan de cam-
biar tanto las bases comola superestructura de la sociedad,asícomo
susinstitucionesy organizacionesNo desean niresistir,niviajar con
la corriente,nipor delante de ésta;tratan de encauzarla.
Perfil actual en la planeación. Conforme pasa el tiempo existe mayor
consenso acerca de la necesidad de dirigir campañas, organizaciones,
empresas e instituciones con base en la planeación. Sin embargo, han
surgido importantes dificultades cuando ésta se ha limitado a informar
y justificar el quehacer de la organización. Esa situación no ha permi-
tido que los planeadores tomen decisiones o que las funciones tengan
congruencia con la planeación. Aún más, con frecuencia se utiliza a
técnicos e instituciones especializadas como simples organizadores y
analistas de datos. A continuación se exponen brevemente algunas de
las características de este proceso:
La planeación va del nivel macroeconómico al nivel microeco-
nómico, sin evaluación ni retroalimentación. Lo anterior provo-
ca, al nivel de la empresa, que los objetivos y políticas, aún con
sus características generales, sean distantes de su realidad par-
ticular. De esta manera, los propósitos y estrategias son simila-
res pero la práctica es diversa, ya que la situación requiere otro
tipo de prioridades. La congruencia e integración son sólo ele-
mentos del discurso sobre este proceso.

27. De acuerdo con lo anterior,la planeación estratégica tiende a fluir
de arriba hacia abajo;esta es una táctica inversa a la lógica,con po-
cos puntos de contacto y básicamente de índole administrativa.
Tiende a generar un concepto inmediatista, pues el plazo que
se contempla es casi siempre de un año. Es posible que, debi-
do a lo anterior, prevalezca aún la idea de programar o presu-
puestar como equivalente a planear. Asimismo,en relación con
el presupuesto anual, además de que es un proceso desgastan-
te por las negociaciones que implica el poder obtenerlo - e l
presupuesto generalmente es asignado por una instancia cen-
tral-, conduce a las instituciones a retrasos e interrupciones
continuas de proyectos que impiden el desarrollo de cualquier
alternativa o estrategia. Esto significa,generalmente, un desfase
entre los costos reales y los previstos.
Presenta una tendencia marcada a la centralización, sin parti-
cipación directa de los involucrados.
La prioridad de la planeación tiene como fin la solución de pro-
blemas de orden cuantitativo.
Hay dificultad para armonizar la planeación con tareas de con-
trol administrativo y financiero, y con estructuras organizacio-
nales poco flexibles.
Se da desconocimiento e indiferencia hacia el proceso y produc-
tos de la planeación, a menos que se trate de su etapa de pro-
gramación-presupuestación.
Existe reacción más que previsión y creación.
Se observa una separación significativa entre planeación y ope-
ración.
Se logra escasa participación, información y comunicación, en
virtud de que estos elementos se encuentran asociados con el
mantenimiento o consecución de poder.
No hay continuidad en el proceso pues los planes elaborados
con anterioridad pocas veces son considerados para que formen
parte de un diagnóstico cuando se valoran las brechas y opor-
tunidades encontradas en los esfuerzos precedentes.
Como puede apreciarse, el grado de racionalidad que impera en
muchas de las empresas es consecuencia de una serie de decisionesorien-
tadas por la intuición o algún tipo de interés, sin una visión holística de
la situación;aún más,se fragmentan sus elementos y relaciones, aunque
éstos sean positivos para el desarrollo y crecimiento de la empresa.

28. Requerimientos de la planeación. Conducir lo planeado a los hechos y
practicar lo previamente determinado, demanda un trabajo realista y
comprometido. De ninguna manera es suficiente elaborar o seguir un
modelo, un manual o un instructivo de planeación; existen reque-
rimientos previos, operativos y de seguimiento. Lo primero es identi-
ficar aspectos vulnerables que, de no corregirse, podrían obstaculizar
los procesos de planeación y programación. Estos aspectos pueden ser:
Insuficiente claridad en los objetivos.
Ausencia de lajerarquía necesaria que solucioneen forma oportu-
na el esquemade planeacióny loscompromisosque elioimplica.
Predominio de actitudes reactivas sobre las de índole proactiva.
Escasa funcionalidad e inoperatividad de las atribuciones de la
planeación frente a las de programación y presupuestación.
Inexistencia de mecanismos de normatividad necesarios para
evaluar y controlar las acciones de planeación.
Carencia de sistemas de información oportunos y confiables
para la toma de decisiones y la instrumentación del proceso.
Insuficiente consolidación y concertación entre las partes den-
tro del marco de planeación de la organización.
Para que la planeación responda efectivamente a los retos del fu-
turo se requiere, entre otras cosas, que sean consideradas las siguien-
tes acciones en el modelo o sistema de planeación:
Reducción progresiva del distanciamientoplaneación-operación.
Mayor motivación y compromiso.
Manejo de indicadores de eficiencia,eficacia, equidad, trascen-
dencia y relevancia.
Aprendizaje institucional y capacidad efectiva de adaptación.
Formación de cuadros técnico-operativoscomo elementobásico
para una descentralización estratégica.
Prioridad al alcance más que a la profundidad.
Interacciónmás que accionesaisladaso con contactosesporádicos
Mayor capacidad de identificación y análisis de las causas de
desviaciones cuantitativas y cualitativas.
Actualización, extensión y corrección permanentes.
Convergencia de las acciones organizacionales con la planea-
ción y reconocimiento de su labor por parte de la sociedad.

29. En esta perspectiva,destacala necesidad de contarcon un modelode
planeación accesibley prácticoque,aprovechandola experienciay trayec-
toria organizacional,permita afrontar la problemática detectada y genere
una actitud preventiva y creativa. De esta manera se incrementaría la ha-
bilidad de aprender y adaptarse a nuevascircunstancias,con el menor cos-
to posible y con niveles superioresde relevancia,trascendencia,eficacia y
equidad.En consecuencia,seránecesario tambiénvislumbrarla realización
de modificaciones importantesen la caracterizaciónde las funcionesinsti-
tucionales y, por ende,en sus políticas de dirección y operación,con el fin
de que se logre un mayor grado de convergenciaentre ambas líneas.
En este sentido,la planeación habrá de ser integral,participativa y
continua, con un alto grado de flexibilidad y de adaptación, para con-
seguir la actualización constante sin detrimento de los servicios.
Independientemente de la metodología de planeación selecciona-
da, ésta comprenderá al menos los cinco pasos siguiente^:^
a) Diagnóstico. Elaboración de un diagnósticodel presente para
identificar causasy efectos de los aciertos y problemas del sis-
tema bajo estudio. Este paso responde a la necesidad de co-
nocer el estado de cosas que prevalece en la realidad.
b) Escenarios.Elaboraciónde escenariospara darse una idea de la
situacióndelfuturo.Los escenariosabarcan desde la extrapola-
ción tendencial de las estructuras del presente - e n cuyo caso
se habla de un escenariotendencialo de una proyección de re-
ferencia- hasta elotro extremo,donde secaracterizanescena-
rios deseables con estructuras muy diferentes a las actuales.
Entre estosescenariosextremospueden figuraruna variedad de
escenariosintermedios La imaginaciónycreatividadde quienes
planificandeben conducir a la definiciónde escenariosque,por
realismooperativo,tendrán que ser tecnológica,política,jurídica
y económicamenteviables para no caer en utopías.
c) Fines.Definición de fines (objetivosy metas) asociados a cada
uno de losescenarios.Losobjetivoscorrespondena la definición
operativa de las característicasde un escenario;esta definición
Juan Prawda, Teoría y praxis de la planeación educativa en México, Editorial Grijalbo,
México, 1985.

30. implica que los objetivos deben ser teóricamente alcanzables y
que la aproximación de este alcancetendrá que ser medible.Las
metas son objetivos cuantificados en el tiempo y en el espacio.
Se pueden fijar metas a corto,mediano y largo plazos.
d) Medios. Definición de medios (políticas,estrategias,programas,
tácticas,acciones,presupuestación) que supuestamente condu-
cirán al sistema de su estado presente al escenario elegido.
Las políticas son reglas que se deben respetar durante la
instrumentación de los medios. Las estrategias indican el
modo de empleo de los medios, dada una serie de políticas y
fines a alcanzar. Los programas son un conjunto de acciones
que, puestas en práctica, deben llevar de un estado presente
a uno futuro, al escenario elegido. Las tácticas indican el
modo de ejecutar los programas. Las acciones asociadas a los
programas consumen recursos, los cuales han de presupues-
tarse y aplicarse de acuerdo con la realización calendarizada
de actividades, esto es, la programación de las actividades.
e) Evaluación y control.Elaboración de mecanismosde evaluación
y control para medir en forma permanente los logros alcanza-
dosycompararlos con los previstos; si se encuentran diferencias
no tolerables entre lo deseadoy lo logrado deberán identificar-
se las causas para corregirlas;esto último constituye un control
(cibemético, administrativo o logístico,no policiaco).
Al convertirse el futuro en presente, el último paso de un ciclo de
planeación (evaluación y control) se convierte en el primero del ciclo
subsecuente (diagnóstico); de ahí que la planeación sea una cadena.
Asociados a los fines de la planeación, sobre todo en la planeación
política, figuran varios problemas técnicos y éticos que se pueden sin-
tetizar en las siguientes preguntas:
¿Cómo se definen los contenidos de los fines que se persiguen?
¿Qué criterios morales deben orientar el establecimiento de
objetivos y metas, y la selección de los medios para alcanzarlos?
¿Qué puede (o debe) ser ofrecido o prometido?
¿Cuálesla posibilidad de cometererrores aldecidirloque se hará?
¿Qué garantía se tiene de que los objetivos y metas que se ha-
yan seleccionado sean auténticamente representativos del sentir
de una comunidad?

31. En el proceso de planeación se distinguen cuatro actores princi-
pales: el planificador, el que decide, los afectados o beneficiados direc-
tamente,y otros afectados o beneficiados indirectamente. En ocasiones,
el planificador y el que decide son la misma persona; en otras, forman
parte de la comunidad objeto de la planeación.
Un objetivode la planeación esconvencer de la factibilidad y bon-
dad de los cambios propuestos, por lo que la actividad está dirigida a
motivar voluntades; presupone una relación dialógica entre el planifi-
cador y los actores en la cual se transmiten lo mismo razonamientos
que subjetividades.Al definir los contenidos del plan, el planificador
tiene que interpretar adecuadamente los intereses de los usuarios y, en
este caso, de los electores (de la "clientela comercial" o de la "cliente-
la política").
Por ello, un buen enfoque de naturaleza tanto sistémica como sis-
temática es el que visualiza la planeación en su calidad de función ad-
ministrativa. En síntesis, para operacionalizar los procesos de
planeación se agrupan las actividades que los constituirán en cuatro
subsistemas básicos y secuenciales que aseguren la continuidad y con-
gruencia entre las acciones y los resultados del modelo.
LA PLANEACIÓN COMO FUNCIÓN ADMINISTRATIVA
Definición Establecer
Objetivos Establecer marco
de las bases
generales normativo
estrategias administrativas
- Corto plazo. - De acuerdo con - De la institución. - Programación.
- Mediano plazo. las prioridades - De las actividades. - Financiamiento.
- Largo plazo. de los objetivos. - Administración
de personal.
- Control y
evaluación
de resultados.
En las páginas siguientes se presentan, en forma gráfica, los cua-
tro subsistemas básicos y secuenciales:
Subsistema de formulación de planes.
Subsistema de elaboración de programas.
Subsistema de elaboración de presupuestos.
Subsistema de evaluación y control.

32. Sistema Naciwia
BAporiacbm doi modobinionctivo

34. BApoitscioner del modelo lnterictivo

35. BAportacloner del modelo interactivo
t

36. Dado el carácter propositivo y pedagógico de este documento y
de su presentación, y tomando en cuenta la multiplicidad de enfoques
empleados en planeación, se seleccionaron cuatro de las metodologías
de más reciente aplicación en procesos de naturaleza política y social:
Planeación prospectiva.
Planeación estratégica.
Planeación interactiva.
Planeación política.
Se pueden resumir los fundamentos conceptuales de la planeación
prospectiva en los cuatro grandes bloques metodológicos siguientes:
a) Para todo fenómeno complejo se abre una multiplicidad de
futuros. Debe hablarse, pues, de futuros en plural y no de
un futuro en singular cuando se lleva a cabo un ejercicio
prospectivo. Normalmente ni el "futuro inercia1 o proyec-
tivo", que se esboza a través del análisis de tendencias y su
extrapolación, ni el presente proyectado como futuro, co-
rrespondiente al estilo de planeación anacrónico o reacti-
vo, son los más probables ni los más importantes de los
"futuros posibles" para efecto de la formulación de planes
contingentes.
Para fines de análisis pueden formularse diversos "futuros
libres de sorpresas", "futuros deseables" y "futuros indesea-
bles", cada cual con distintas probabilidades de realización
y con promesas o amenazas de impactos diferentes,así como
con un continuo de futuros intermedios.
Por ello,en planeación prospectiva es indispensable apren-
der a pensar en términos de futuros y no de futuro, a contem-
plar contingencias, a programar acciones con flexibilidad y
apertura de miras, y a aceptar la incertidumbre esencial que
todo ello encierra como un elemento más de trabajo, como
un reto insoslayable que no cabe ignorar.
b) El futuro no es sólo un objeto potencial de pronóstico proba-
bilístico,sino también el resultado de acciones sobre las que en
ocasiones se puede tener influencia directa o tangencia1signi-

37. ficativa.De este modo,al decir deAckoff ,7 el futuro es en parte
previsible, y en parte diseñable y construible. Bajo este enfo-
que, nuestros futuros no son tanto destinos que se nos impo-
nen, cuanto productos de nuestros actos, de nuestras ideas, de
nuestro trabajo y de nuestros errores. Por ello, los determinis-
mos de todo género son ajenos a la prospectiva. El futuro no
ha sido trazado de antemano.No existe más que como poten-
cialidad plural. Esto, desde luego, no significa caer en la inge-
nuidad de pensar que todo futuro es posible. Unos son,
definitivamente, más posibles (o más probables) que otros.
c) La adecuada comprensión de la velocidad de cambio de los
fenómenos cuyos futuros se busca delinear,es pieza clave de
la calidad de los pronósticos formulados.No es indispensable
que esta comprensión sea sistematizada totalmente o que sea
de naturaleza cuantitativa, pero no puede estar ausente pues
sin ella los pronósticos difícilmente serán los adecuados.
Por ello,en todo ejerciciorealmente prospectivo es indispen-
sable vincular a diversos expertos que tengan visiones comple-
mentarias o hasta contradictorias acerca del sistema analizado.
La prospectiva puede definirse, desde este punto de vista,
y en primera instancia, como una tarea esencialmente interac-
tiva, de extracción no sesgada y eficaz, de la opinión experta
sobre el devenir de uno o más fenómenos complejos.
Para fines de prospectiva, el experto no es necesariamen-
te un buen teórico del fenómeno sino alguien que lo conoce
y lo comprende bien desde algún punto de vista, sea como di-
señador o como usuario, como estudioso, como operador o
como víctima; por ejemplo, si lo que se analiza es el futuro de
un proceso electoral, si bien algunos investigadores o estudio-
sos pudieran considerarse dentro de la muestra de expertos,
también pudieran serlo algunos electores.
d) Como el presente es infinitamente denso no resulta conve-
niente centrarse en él como punto de partida del estudio del
futuro, aunque resulta cierto que es lo usual en el análisis de
coyuntura. Partir del presente multifacético implica recorrer
demasiadas trayectorias potenciales de cada porción de la
realidad actual. Conviene, por el contrario, comenzar por
identificar "futuribles" holísticos, es decir, futuros a la vez
' Russell Ackoff, Rediseñando el futuro, Limusa,México, 1984.

38. posibles y deseables, para volver después al análisis de sus
trayectorias e inserciones y de los codeterminantes que nos
permitirían alcanzarlos.
De este modo, en prospectiva la planeación se enfoca desde el@-
turo hacia el presente, en contraposición con los enfoques más tradicio-
nales en los que se adoptan perspectivas ancladas en el pasado o en el
presente y sobreimpuestas como constantes a un futuro que no es sino
su reflejo forzado.
En tanto se utilice la metodología prospectiva, su aplicación re-
quiere de las cuatro etapas siguientes:*
Normativa.
Definicional.
Confrontativa.
Determinativa.
La primera engloba la conformación del futuro deseado,es decir,
el diseño del "futurible" (futuro deseable y posible).
La definicional se orienta a la elaboración del modelo de la reali-
dad en la cual habrán de tomarse las decisiones.En la tercera se contras-
tan los resultados de las dos anteriores, provocándose la convergencia
para definir el marco de orientación global. Por último, en la fase de
determinación estratégica y de factibilidad se definen los futuros posi-
bles y se muestran opciones políticas concretas. Estos elementos pueden
observarse claramente en el diagrama de la página siguiente.
Tomás Miklos y María Elena Tello, Planeación prospectiva, op. cit.
40

39. Orientación Resultado
-+ NORMATIVA
'Cual es el futuro
que deseamos?
'Cómo puede ser
nuestro futuro?/
FUTURO
DESEABLE
FUTURO
L~GICOA
'Cómo es el
4 DEFlNlClONAL MODELO DE
LAREALIDAD
relevantes e
f interacción?
~ ~ u /
'Qué distancia existe
CONFRONTACI~N entre el "futurible"
'
C
CONVERGENCIA
IDEAL-REALIDAD
MARCO GENERAL
DE DESARROLLO
6
v 'Cómo ir construyendo
el futuro? j,C~ales son
las vias para-) ESTRAT~GICA
acercarseY FACTIBILIDAD
progresivamente
al 'futurible"?
-
ESTRATEGIAS
FUTURAS
GENERADORASY
ADAPTATIVASDE
APROXIMACI~N

40. La planeación estratégica es el esfuerzo sistemático y más o menos
formal de una institución u organización política para establecer sus
propósitos, objetivos, políticas y estrategias básicos, para desarrollar
planes detallados que pongan en práctica las políticas y estrategias que
los lleven a lograr sus objetivos y propósitos fundamentales.
De entre las múltiples concepciones existentes de estrategia, cabe
rescatar aquella que la considera como el conjunto de características
básicas de la dinámica armónica que conviene generar entre una situa-
ción o una organización actual y su futuro, su entornoy su propia estruc-
tura interna.Al ensamblaje cronológico de estas múltiples características
progresivas (las cuales suelen plantearse en términos de objetivos o de
escenarios intermedios), que van desde el inicio de la planeación hasta
alcanzar los objetivos y los escenarios deseados y posibles,se le denomi-
na planeación estratégica. Esta característica del proceso permite vincu-
lar con claridad la planeación estratégica con la planeación prospectiva;
es más, hace depender a la primera de esta última.
Así, la planeación estratégica invita a visualizar el corto y el me-
diano plazos como etapas "estratégicas" de largo plazo.
Ahora bien, desde una visión histórica, fuera de sus acepciones
dentro de la milicia, la concepción y la conceptualización del término
estrategia proviene de la práctica administrativa:
a) La planeación trata con el porvenir de las decisiones actua-
les. Esto significa que la planeación estratégica observa la ca-
dena de consecuencias de causas y efectos durante un tiempo,
relacionadas con una decisión real o intencionada. La planea-
ción estratégica también observa las posibles alternativas de
cursos de acción en el futuro y al escoger determinadas opcio-
nes, éstas se convierten en la base para tomar decisiones pre-
sentes. La esencia de la planeación estratégica consiste en la
identificación sistemática de las oportunidades y peligros que
surgirán en el futuro, los cuales, combinados con otros datos
importantes, serán la base para que se tomen mejores deci-
siones en el presente. Planear significa diseñar un futuro de-
seado e identificar las formas para lograrlo.
b) La planeación estratégica es un proceso que se inicia con el
establecimiento de metas; define estrategias y políticas para
lograrlas, y desarrolla planes detallados pa;a asegurar la im-

41. plantación de las estrategias y obtener los fines buscados.
También es un proceso para decidir de antemano qué tipo de
esfuerzos de planeación deben hacerse,cuándo y cómo deben
realizarse, quiénes los llevarán a cabo y qué se hará con los
resultados. La planeación estratégica es sistemática en el sen-
tido de que es organizada y conducida con base en una rea-
lidad entendida.
Para la mayoría de las instituciones, la planeación estraté-
gica representa una serie de planes producidos después de un
periodo de tiempo específico. También debería entenderse
como un proceso permanente, especialmente en cuanto a la
formulación de estrategias,ya que los cambios en el ambiente
son continuos. La idea no es que los planes se cambien a dia-
rio sino que la planeación debe realizarse en forma continua
y ser apoyada por acciones apropiadas cuando sea necesario.
c) La planeación estratégica es una actitud, una forma de vida;
requiere dedicación para actuar con base en la observación
del futuro y determinación para planear constante y sistemá-
ticamente como parte integral de la dirección. Además, re-
presenta un proceso mental, un ejercicio intelectual, más que
una serie de procesos, procedimientos, estructuras o técnicas
prescritos. Para lograr mejores resultados, los directivos y el
personal de una organización deben creer en el valor de la pla-
neación estratégica y deben tratar de desempeñar sus activi-
dades lo mejor posible. Ackoffg dice: "No hacerlo bien no es
un pecado, pero no hacerlo lo mejor posible, sí lo es."
d) Un sistema de planeación estratégica formal une cuatro tipos
de planes fundamentales: estratégicos, a mediano plazo, a
corto plazo y planes operativos. En una institución con divi-
siones descentralizadas puede existir este tipo de unión en-
tre cada plan por división, y una unión diferente entre los
planes estratégicos elaborados en las oficinas u órganos y
los planes de cada división. Mediante estas uniones las estra-
tegias de la alta dirección se reflejan en las decisiones locales.
" Ibídem.

42. El proceso de planeación estratégica forma parte de un proceso
mayor denominado administración estratégica. Se basa en la convic-
ción de que toda organización debería monitorear continuamente tanto
los eventos externos e internos como sus tendencias,para que puedan
tomarse decisiones y realizarse los cambios necesarios en forma opor-
tuna, cuando y donde se requieran.
En el entorno social, económico y político de los últimos tiem-
pos, mucho más que en cualquier otra época, lo único constante y
seguro es el cambio. El ritmo y la magnitud de los cambios que afec-
tan a las organizaciones se incrementa velozmente. Sólo las organi-
zaciones bien dirigidas pueden manejar en forma correcta y provechosa
el cambio, adaptando permanentemente (como nunca antes había
sido necesario) sus estrategias, estructuras,burocracias, sistemas,com-
petencias,cultura y productos de manera que puedan sobreponerse a los
golpes y beneficiarse de las fuerzas que diezman o incrementan la
competitividad.1°
En la práctica, cabe citar cinco elementos importantes de la pla-
neación estratégica:"
a) El primer elemento al desarrollar una estrategia es poder
identificar los problemas y las oportunidades que existen.
b) El segundo elemento se refiere a la fijación de metas y obje-
tivos. Éstos no pueden ser considerados independientemente
de la identificación de las oportunidades.
c) Una vez precisados los problemas y las metas, el tercer paso
habrá de consistir en diseñar un procedimiento para encon-
trar posibles soluciones o "caminos" que la institución o la
organización pueda seguir para encontrar una solución.
d) Ahora ya se tienen precisados los problemas, las soluciones
posibles y las metas. El cuarto elemento de la planeación es-
tratégica consiste en escoger la mejor solución, suponiendo
que existan soluciones y que se conozcan los objetivos. ¿So-
bre qué criterio se habrá de escoger la mejor solución?, ¿cuál
método deberá escogerse? Se podrá escoger aquel camino
'O Fred R. David, Concepf of Sfrafegic Managemenr, Maxwell McMillan lnternational Editors,
EUA, 1991.
l 1 Harold BiermanJr., Planeaciónfinancieraestratégica,Compañía Editorial Continental (CECSA),
México, 1987.

43. que proporcione el valor presente neto más elevado. Pero
también será necesario tomar en consideración dentro del
análisis lo concerniente al riesgo. Elegir la mejor solución,
inclusiveteniendo metas bien definidas,constituye una tarea
muy difícil.
e) El quintoyúltimoelementode la planeación estratégicaconsiste
en tener algunosprocedimientosde controlpara comprobarqué
resultados se obtuvieron con la solución tomada. La manera
como esta función de control habrá de llevarse a cabo depen-
derá de las preferencias y del estilo de conducción de la coor-
dinacióno de la administración.
Los seis principios del modelo de planeación interactiva son:12
Prospectivo.
Participativo.
Sistémico.
De continuidad.
Estratégico.
Holístico.
Principio prospectivo. Se considera al futuro como horizonte abierto,
susceptible no sólo de ser diseñado sino también construido. En pla-
neación este estilo funciona a la inversa del procedimiento tradicional,
ya que este último se inicia con la caracterización de los futuros facti-
bles para después seleccionar el más adecuado.
Bajo el principio prospectivo se determina el futuro deseado y se
le diseña, creativa y dinámicamente, sin considerar el pasado ni el pre-
sente como restricciones; éstos se incorporan en una segunda fase al
confrontarse con el "futurible"(galicismo que implica la conjunción de
lo deseable con lo posible) para que, con base en ello, se analicen y se
exploren los futuros posibles y se seleccione el más satisfactorio.
Con este principio se aporta una serie de nuevos elementos al pro-
ceso de toma de decisiones, ya que identifica peligros y oportunidades
lZ Tomás Miklos y María Elena Tello,Planeación interactiva, op. cit.

44. de una determinada situación futura; además, permite ofrecer políti-
cas y acciones alternativas, aumentando de esa manera las posibilida-
des de elección.También prepara a la gente para que viva en un mundo
cambiante, y la estimula a emplear su imaginación y creatividad con el
fin de lograr un mejor futuro.
Principio participativo. La riqueza y el beneficio de un ejercicio de pla-
neación se encuentra más en su proceso que en el producto. Esto im-
plica, entre otros elementos, lograr la participación en su diseño e
implantación.
Este principio se encuentra bastante relacionado con el principio
prospectivo del modelo de planeación interactivo dado que se parte de
la necesidad de una visión compartida del futuro, por lo que se moti-
va a los involucrados a que conozcan y valoren la relación entre lo que
aquél realiza y lo que otros hacen, asícomo los efectos de sus acciones
sobre la realidad en su conjunto.
La planeación efectiva no se puede hacer para una organización;
debe ser hecha por ella. Sin embargo, es pertinente destacar la impor-
tancia de la participación no sólo como una forma moderna de llevar
a cabo algunas acciones o ejercicios,sino como una función interna de
trabajo en que la información, el compromiso, la responsabilidad y la
comprensión constituyen elementos clave para contribuir en las mejo-
rías del desempeño total y, por consecuencia, en un mayor nivel de
competitividad y excelencia.
Principio sistémico. El modelo considera prioritario el análisis y fun-
cionamiento sistémico con el propósito de obtener un incremento en
la eficacia y en la relevancia.
En este sentido, cabe destacar que no se trata únicamente de co-
nocer o consolidar los componentes de la organización, sino de enfa-
tizar, dilucidar y valorar las actuales interacciones.
Principio de continuidad.Conlleva la presencia de actitudes dinámicas,
creativas y sistemáticas. Implica la capacidad de aprendizaje del siste-
ma y una adaptación constante hacia las nuevas demandas y re-
querimientos. Dado que los sistemas y su entorno se modifican
constantemente, no existe ningún plan que conserve su valor con el
tiempo. Por tanto, los planes deben actualizarse,extenderse y corregirse
de forma continua, si no es que permanentemente. Debe permanecerse
atento a los cambios reales y posibles para comparar el desempeño real

45. con lo planeado e identificar las causas de desviación y las medidas co-
rrectivas y preventivas adecuadas.
Principio estratégico. En éste destacan dos aspectos básicos: informa-
ción y sensibilidad. El primero implica la necesidad de generar, anali-
zar y circular información prioritaria y significativa, tanto en una
perspectiva inmediata como de largo alcance. El segundo se refiere al
nivel de sensibilidad no sólo para analizar las oportunidades sino para
aprovecharlas o crearlas, rebasando la sola reacción coyuntural.
Principio holístico. Implica tanto la perspectiva global como la integri-
dad e integración del sistema. La perspectiva global es aquella en la que
cada elemento, con sus propiedades y comportamientos,desempeña un
rol importante en un marco amplio. Del estudio de la influencia mu-
tua (de la parte y el todo) resulta un componente analítico por medio
del cual pueden captarse -por lo menos parcialmente, aunque parezca
antagónico- las complejidades presente y futura. Por ello, es necesa-
rio enfatizar tanto el modo en que los casos interactúan como las cir-
cunstancias mismas, ya que la comprensión de las partes y su
vinculación contribuyen a la comprensión del todo.
Por su parte, la integración se asocia con una meta común y con
la coordinación e interdependencia necesarias para lograrlo.
Finalmente,el elemento de integralidad se refiere a la consideración
de los diversos aspectos, funciones y niveles de la institución, así como
al entorno donde se desarrolla. Debe señalarse que lo anterior conlleva
los enfoques cualitativo y cuantitativo.
Así, estos principiosdel modelo de planeación interactiva mantienen
un alto grado de interdependencia, el cual deberá permear la operación.
El cambio general propuesto por el modelo puede sintetizarse en la
modificación de la tendencia del proceso de planeación por medio de
la participación, creatividad, integración e interrelación operativa, comu-
nicación e información, con una visión prospectiva y de anticipación.
La aplicación de las metodologías de planeación a la política, o la po-
litización de la planeación, responde al contexto social, económico y
político de cada país y a cada momento de su historia.
La planeación política constituye una actividad que debiera abor-
darse en forma integrada y unitaria, reconociendo las múltiples inter-

46. relaciones que existen entre los procesos económicos, políticos,socia-
les y físicos.
En este sentido, la planeación puede subdividirse en sectores o
con referencia a sus dimensiones de espacio y tiempo. Tradicional-
mente, los sectores constituyen temas o visiones que tienen su pro-
pia racionalidad, tales como agricultura, industria, política interior,
comunicaciones y transportes, o bienestar social. La organización del
gobierno en México identificó "cabezas de sectorv-y funcionó a tra-
vés de ellas- con el propósito manifiesto de establecer una subdivi-
sión más coherente y operativa. El espacio suele subdividirse en
niveles tales como nacional, regional, estatal, municipal, urbano y
rural. El tiempo se subdivide en plazos que se refieren a horizontes
cortos, medianos y largos.
En México la planeación se ha llevado a cabo,hasta ahora, con un
fuerte énfasis sectorial, sin consideraciones coherentes del espacio y
con una visión temporal limitada al corto y al mediano plazos. Cada
uno de los planes que conforma el sistema general de planeación tiene
una serie de relaciones: primero, una relación entre el objeto de trans-
formación (fenómeno real que procura transformar el plan) y el contex-
to social, económico y político en el que se inscribe.Tanto el contexto
como el mismo objeto de transformación pueden ser motivo de aten-
ción de otros planes de diferente naturaleza sectorial, perspectiva tem-
poral o ámbito espacial.
Si no se adapta el concepto genérico de planeación a la realidad
histórico-política, aquél pudiera verse reducido a un simple ejercicio
académico y pretendidamente "neutro".13
Existe una diferencia significativaentre la planeación política y el
ejercicio que implica tomar decisiones sobre el control que el Estado
o la sociedad deben poseer en algunos renglones que se consideren
neurálgicos en la economía. Así, se han dado serios intentos por racio-
nalizar la intervención del Estado en la economía que caen entre esa
planeación y el conjunto de decisiones sobre ramas y sectores funda-
mentales.
Según argumentaArturo Ortega Blake,14la planeación política no
es posible con el solohecho de controlar lasvariables más importantes ni
l' Alejandro E.Lerma Kirchner,Cómo organizar una campaña política, Edamex, México, 1995.
" Arturo Ortega Blake, El campo conceptual de la planeación y de la planificación, y Arturo
Ortega Blake (compilador),Planeación, la opción al cambio, Editorial Edicol, México, 1984.

47. tampoco únicamente interpretando la realidad en la elaboración de pla-
nes y programas. Son necesarias ambas medidas: no tan sólo la integra-
ción teórica del conocimiento de la realidad a través de la fijación de
metas de las principales variables políticas y sectores de la sociedad,
sino también su valoración empírica. La posibilidad de utilizar los co-
nocimientos sobre la realidad y sobre la modificación de dicha reali-
dad no sólo tiene que ver con la magnitud, exactitud e integración
teórica de dichos conocimientos, sino que depende en mayor medida
de la construcción de una teoría normativa de la acción racional.
Para dar paso hacia una verdadera planeación política se necesi-
ta, en primer lugar, concebirla plenamente, para lograr apoyo y énfa-
sis en aquellas transformaciones ideológicas estructurales sin las cuales
no es posible impulsar un auténtico desarrollo; se requiere, además,
considerar que la planeación sólo será eficaz cuando se vincule con la
etapa de la planificación, es decir, cuando la planeación vaya íntima-
mente ligada al ejercicio y la práctica del poder.
De ahí que sea necesario considerar que el ejercicio y la práctica
del poder están determinados por:
a) Acciones o decisiones concebidas de modo consciente y con
una finalidad definida.
b) El fin o la situación futura que se pretende conseguir median-
te dichas acciones o decisiones.
c) Los elementos en que se desarrollan las acciones o decisio-
nes y sobre los que se tiene control y posibilidad de instru-
mentación en función de la consecución del fin.
d) Las condiciones, es decir,el conjunto de elementos sobre los
cuales se tiene control, y
f) Las consecuencias de las acciones o decisiones. Es decir, la
vinculación de la planificación con la capacidad de relacionar
la asociación y la competencia,la racionalidad y el control, y la
producción y el consumo, lo que implica ubicar el ejercicio de
planificación en un sistema de ideas y puntos de vista socia-
les, entre ellos las ideas políticas, el derecho, la moral, la filo-
sofía y la religión.
Ahora bien, hay que considerar que los principios de racionalidad
económico-social de la planificación, interpretada en un conjunto de
decisiones, son similares en todos los países; pero es necesario dejar
claro que en cada nación operan o se ejercen de acuerdo con circunstan-

48. cias y condiciones específicas,y con las modalidades políticas y particu-
lares que en dicha sociedad se estén dando.
Cualquier nación puede reemplazar la planificación por sistemas
que se sitúan entre ésta y un régimen liberal, pero renunciar a la au-
téntica planeación política o adoptar esquemas parciales o demagógi-
cos implica desistir del control del hombre sobre su propio futuro. La
planeación política representa no una opción para un estilo de enfren-
tar la crisis sino la única alternativa para realmente impulsar un autén-
tico desarr~llo.'~
En este sentido, como puede observarse claramente en la gráfica
siguiente,la planeación política obedece y forma parte de la planeación
del desarrollo, pues integra en ella a la planeación social con la econo-
mía. De igual manera, la planeación del desarrollo procede de y es de-
terminada por la planeación integral, de carácter eminentemente
holístico y totalizador.
Planeación
1 sU.1 l
integral desarrollo
Planeacion
]--zJ/
Ahora bien, a manera de ejemplo de interés particular en la coyun-
tura nacional actual, de entre los diversos ámbitos de planeación y de
acción política se destaca a continuación la correspondiente al fenóme-
no electoral. Como se explica en el diagrama siguiente, la planeación
electoral es determinada por y forma parte de la planeación política, re-
" Arturo Ortega Blake, op. cit.

49. presentando a su vez su vínculo privilegiado con la acción política. De
manera similar,la propia planeación política contempla e integra las di-
versas fuerzas y actores políticos, verbi gratia:factores externos o exó-
genos, sociedad civil, grupos de presión, grupos de interés, instancias y
órganos gubernamentales, partidos políticos, etcétera.
la capacitacibn
politica
electoral
Una parte importante de la planeación electoral es, naturalmen-
te, la planeación de elecciones.
Sobre esto, cabe rescatar de la literatura especializada los plantea-
mientos siguientes:
Planificar unas eleccionesno es una labor sencilla;hay que ensamblar
muchas actividades,adiestrar a muchas personas y resolver problemas
de logística. En unas elecciones se involucra, directa o indirectamen-
te, un considerablenúmero de personas,entre funcionarios y emplea-
dos, personas de las mesas o lugares de recepción de los votos,
candidatos y electores. Todo eso crea un gran problema de gerencia.
Por otra parte, como es un evento masivo,el proceso electoral cuesta
dinero y esosrecursos deben ser presupuestadoscon precisión y admi-

50. nistrados con rigor, sobre todo en países en vías de desarrollo, preci-
samente en los que no abundan.
¿Por qué y para qué planificar las elecciones? ¿Qué beneficios aca-
rrea? Ante todo, proporciona al administrador electoral la orientación
y la determinación de lo que tiene que hacer. En efecto, permite iden-
tificar las metas, establecer el curso de acción a seguir y calcular el tiem-
po, las energías y los recursos necesarios para llevarlos a cabo.Todo ello
crea un ambiente de seguridad en quienes tienen la responsabilidad de
organizar las elecciones, porque se sabe de antemano todo lo que ha-
brá de hacerse. Además, facilita el control y la supervisión en la ejecu-
ción de las tareas, evita la sobrecarga de trabajo, el "recalentamiento"
de algunas áreas de la estructura organizativa, ayuda durante la fase de
prevotación y libera de mucha presión y tensiones.
El diseño de la estructura básica de un plan de organización elec-
toral es relativamente una tarea fácil. Las legislaciones electorales tien-
den a reglamentar con bastante detalle todas y cada una de las etapas
del proceso electoral.Ahora bien, esto no significa que el montaje del
plan deje de ser sumamente complejo.
Para diseñar un plan de organización electoral se deben dar algu-
nos pasos previos antes de ensamblar el mismo, a saber:recolección de
información,sistematización de la información y, por último, definición
de las actividades.
En primer lugar, hay que analizar atentamente la legislación elec-
toral. Con ello se busca extraer la secuencia del proceso electoral; es
decir,sus fases, los procedimientos y los plazos en que deben realizar-
se las actividades previstas en cada etapa del mismo.
En segundo lugar, como no todos los detalles se encuentran definidos
en la ley electoral, se tiene que recopilar información acerca de cómo se
han llevado a cabo en la práctica esas actividades.Esta información es de
vital importancia para determinar cómo se desarrollaron en el pasado las
distintas actividades organizativas,quiénes las realizaron,qué dificultades
se presentaron. Esta recolección de información permite completar de
manera exhaustiva el inventario de actividades,tareas y acciones que han
de incluirse en el planteamiento y que no son consideradas en la ley elec-
toral.Este esfuerzo,además,permite extraer ideaspara operacionalizar en
detalle disposiciones contenidas en la normatividad electoral.
Compilada la información, se impone luego organizarla y sistemati-
zarla. Esto se puede realizar con base en dos criterios: partiendo de lo
general a lo particular, por una parte y, por la otra, de acuerdo con la
secuencia cronológica en que deberán llevarse a cabo las actividades.

51. Ya se dijo que la legislación electoral determina las etapas del pro-
ceso electoral. Estas etapas constituyen lo general.A partir de ellas se
procede entonces a desglosarlas en conjuntos de actividades y las ac-
tividades, a su vez, en tareas y acciones específicas. Logrado este de-
talle se reagrupan las actividades en conjuntos, y las tareas y acciones
específicas por cada actividad. Si bien las etapas del proceso electoral
tienen una lógica secuencial, desde el punto de vista administrativo
algunas actividades tienen que ser realizadas en secuencia, pero otras
deben llevarse a cabo simultánea o paralelamente.
El inventario de actividades a realizar puede ser estructurado en
tres momentos o partes: etapa de preparación de la votación, eta-
pa de votación, escrutinio y conteo electoral, y etapa posterior a la
elección.
Si bien la identificación de lo que tendrá que realizarse puede re-
sultar una tarea relativamente fácil, el montaje del plan y su estructu-
ración es complejo. En efecto, para cada conjunto de actividades,tareas
y acciones se deben formular algunas preguntas que requieren de res-
puestas claras y precisas:
¿Por qué debe hacerse?
¿Qué se persigue?
¿Qué se necesita para llevarlo a cabo?
¿Dónde tendrá lugar?
¿Cuándo deberá realizarse?
¿Quién lo hará?
¿Cómo se hará?
Lo que se pretende con esto es determinar los cinco aspectos cuya
definición es necesaria para el ensamblaje del plan de organización.A
saber: determinación de los objetivos, descripción de las tareas a rea-
lizar, estimación del tiempo de realización, asignación de la ejecución
y supervisión de los trabajos, presupuestación de gastos. Vale la pena
comentar brevemente cada uno de ellos.
En primer lugar está la determinación de los objetivos;es decir, de-
finir el resultado que se persigue y las metas que se desean alcanzar.
A simple vista esto podría parecer muy simple;sin embargo, el esfuerzo
puede resultar arduo y difícil. Los objetivos deben definirse a distintos
niveles: general, intermedio y específico. Los objetivos principales son
sustentados por lo regular por sus objetivos concretos. De esta mane-
ra, los objetivos forman una jerarquía y también una red. Esta jerarqui-

52. zación e interrelación corresponde a la jerarquización en los niveles de
dirección en la organización.
Los objetivos deben concebirse con un gran sentido práctico y, de
ser posible, expresarse en términos mensurables para facilitar
su verificabilidad. Definir y hacer conocer los objetivos es un verdadero
desafío. En su formulación deben participar tanto los directivos de alto
nivel como los de nivel medio. Todos deben conocer cuáles son las
metas, y debe motivarse y estimular al personal a trabajar unido para
alcanzarlas. Los objetivos forman un tejido de resultados y aconteci-
mientos que se desean. Si no están debidamente interconectados y no
se sustentan entre sí, los miembros de la organización seguirán rutas
que parecerán buenas en lo personal o para un departamento,pero que
podrían resultar desastrosas para la institución como un todo.
En segundo lugar se debe proceder a describir y detallar lo más po-
sible cada una de las actividades, tareas y acciones. Cuanto mayor deta-
lle y precisión, mayor seguridad y posibilidad de control podrá alcanzarse
durante la ejecución y gerencia del plan. Aquí lo que importa es deter-
minar qué se debe hacer y cómo. Resulta imprescindible,para quienes
tendrán la responsabilidad de llevar a cabo el trabajo, saber esto con
suficiente antelación. De tal manera, quien asigna el trabajo podrá ve-
rificar su cumplimiento y evaluar el incumplimiento.
En tercer lugar está la necesidad de calcular el tiempo de realización
que requerirán las distintas actividades, tareas y acciones.Con tal fin,no
sólo se deberá precisar la fecha de inicio y de culminación de cada una
de ellas sino también un margen posible de rejuego, así como el límite
crítico,es decir,la fecha en que tiene que ser concluida inevitablemente.
Estimar debidamente el factor tiempo es vital tanto en el plantea-
miento como en la fase de control durante el proceso de administración
electoral. Por lo general, la votación se realiza en un día determinado.
Todo tiene que estar listo para esa fecha. La posibilidad de una poster-
gación de las elecciones por dos o tres días es impensable y puede oca-
sionar graves dificultades políticas.Aunque los funcionarios electorales
fallen las elecciones se tienen que celebrar. Precisamente por eso las la-
bores de administración electoral son de mucha responsabilidad y crean
mucha tensión.
Calcular el tiempo implica, también,determinar el "tiempo optimis-
ta" (el estimado con un buen margen de holgura si todo sucediera como
se ha previsto), el "tiempo probable" (aquél que se considera necesario
para realizar el trabajo) y el "tiempo pesimista" (una estimación basa-
da en el supuesto de que se enfrenten condiciones adversas). Otro aspec-

53. to importante a determinar es la "ruta o camino crítico"; esto es, la se-
cuencia de tareas que requiere de mayor tiempo y que,por lo tanto,im-
plica el menor tiempo de holgura.
En cuarto lugar se debe proceder a la asignación de los trabajos por
realizar,tanto al personal queserá encargadode su ejecución directa como
a quienes los supervisarán,de tal manera que se pueda en todo momento
determinar quién deberá hacer qué y quién tendrá la responsabilidad de
controlar o supervisar dichas labores
Un plan de organización electoral estará incompleto si no incluye
un presupuesto de gastos detallado. Por ello, para cada actividad, ta-
rea o acción se debe estimar el costo en que se incurrirá para llevarla
a cabo.Aquí se parte de lo particular a lo general.
El costo de las elecciones aumenta cada día. Y en el caso de Amé-
rica Latina, con la crisis económica en la que está sumida y los efec-
tos devastadores de la inflación,esta situación se torna más dramática.
El altísimo costo de avanzadas tecnologías, sobre todo en el área de
informática y procesamiento de datos,limita muchas veces su utiliza-
ción. Por ello cada vez son más considerables los recursos económi-
cos que se invierten en la adquisición de equipos y para solventar
el trabajo de organizar y mantener un registro civil confiable que sea el
fundamento de las listas electorales, la compra de la utilería electo-
ral, los requerimientos de un sistema de comunicación eficaz para las
distintas operaciones de recolección de información en la fase del
conteo electoral, las necesidades de adiestramiento del personal que
se involucra en todo el proceso electoral, por mencionar sólo algunos
ejemplos.
Con estos elementos determinados,definidos y desarrollados en la
manera explicada, se puede proceder entonces al ensamblaje final del
plan, a estructurar10 y presentarlo de una manera sistémica, debida-
mente calendarizado en sus diferentes etapas y conjuntos de activida-
des, tareas y acciones.
Es importante advertir que ningún plan general de organización
electoral logra preverlo todo;que no es ni puede ser perfecto. El inten-
to de manejar racionalmente,en términos administrativos, un proceso
electoral es un gran reto. Se requiere de mucho pensamiento, de un
gran sentido práctico y de un conocimiento particular del medio en el
que se opera. Una tarea de este género no debe ser obra de una sola
persona sino, más bien, de un equipo de trabajo. Si administrar es
coordinar eficazmente un esfuerzo colectivo,entonces la planificación
debe ser resultado de un trabajo en equipo.

54. La mejor planeación se logra cuando los administradorestienen la
oportunidad de contribuira los planes que afectan a las áreas sobre las
cuales tienen autoridad. Una forma de asegurar que se conozcan bien
los planes y de lograr la ventaja de lealtad hacia los mismos es que par-
ticipe el mayor número posible de administradores en la planeación.
Bajo esta circunstancia,es más probable que el plan se ejecute con en-
tusiasmo e inteligencia.lh
En las primeras versiones de un plan de organización electoral siem-
pre se olvidan detalles.Por eso debe procurarse que exista una retroa-
limentación continua durante su ejecución. Los planificadores y
analistas deben asumir una actitud presta a aceptar la existencia de
errores y a reajustar algunos de sus aspectos si se demuestra que es
necesario y conveniente.
Como se aprecia, para planificar unas elecciones es mucho lo que
se debe pensar y escribir antes de iniciar los trabajos de organización.
Pero toda esta labor previa produce, como ya se destacará, incalcula-
bles beneficios.
Una vez ensambladoel plan de organización,éste seconvierteen una
especiede manual de administración electoral que,evaluadoyrevisado
periódicamente,puede servir para futuras elecciones.Su confección es,
entonces,una inversiónrentable yun medio de institucionalizaciónelec-
toral."
Cabe destacar, a manera de ilustración, algunos elementos clave
en el caso de nuestro Instituto Federal Electoral:
Registro Federal de Electores. Para la realización de los procesos elec-
torales es indispensable, entre otras actividades, registrar, actualizar y
depurar oportunamente los nombres y datos generales de los ciudada-
nos mexicanos en edad de votar contenidos en el Padrón Electoral y
en la Lista Nominal de Electores.
En nuestro país, el encargado de realizar estas funciones es el Ins-
tituto Federal Electoral, a través de la Dirección Ejecutiva del Regis-
tro Federal de Electores.
I h KoontzJO'DonnelllWeihrich,Administración, McGraw-Hill, México, 1985.
l7 Diccionario Electoral, Serie Elecciones y Democracia, Centro Interamericano de Asesoría y
Promoción Electoral (CAPEL), Costa Rica, 1990.

55. El Registro Federal de Electores ubica,en función de su domicilio,
a cada ciudadano en el ámbito territorial para facilitar su derecho al voto.
Dicha área territorial se denomina sección electoral y es la unidad
básica en que se divide el territorio nacional para la inscripciónde los ciu-
dadanos en el Padrón o Registro de Electores y en las listasnominales de
electores, donde se incluyen los nombres de los ciudadanos empadrona-
dos que han obtenido su respectiva Credencial para Votar con fotografía.
Muestra de la gran participación e interés ciudadano en el progra-
ma para las elecciones de 1994 es que más de 47.5 millones de mexi-
canos estuvieron inscritos en el Padrón Electoral y más de 45.5 millones
contaron con su Credencial para Votar. Del mismo modo, es de seña-
lar la asistencia a los módulos de cerca de 13millones de ciudadanos
para solicitar su inscripción al Padrón; 2.4 millones a reportar cambios
de domicilio; 1.4 millones a corregir sus datos y 900 mil a solicitar re-
posición de credencial por pérdida o deterioro grave en sus micas.
Es importante destacar que al Padrón Electoral y a las listas nomina-
lesse les realizaron 36verificaciones,entre 1991y 1994,tanto a nivel nacional
comoestatal,mediante distintosenfoquesmetodológicos.Estas verificacio-
nes han sido realizadas por diferentes actores sociales: partidos políticos,
diversos organismos de consultoría, instituciones académicas y la propia
autoridad electoral.Los resultadosde estasverificacionesarrojaron en pro-
medio un 96% de confiabilidad.
Es pertinente señalar que los partidos políticos recibieron las listas
nominales de electores en medios magnéticos y de manera impresa, con
el fin de que realizaran una revisión más al Padrón Electoral y a las lis-
tas nominales con suficiente anticipación a los comicios federales.
Prerrogativas y partidos políticos. En este rubro, la Dirección Ejecutiva
responsable realiza la recepción de solicitudes para el registro de los par-
tidos políticos y la entrega del financiamiento público a que tienen dere-
cho; vigila el uso de las franquicias postales y telegráficas que les
corresponden, asícomo el uso de prerrogativas y contratación de tiempos
en radio y televisión para dar a conocer plataformas políticas y candida-
tos; da seguimiento al registro de integrantes de los órganos directivos de
los partidos políticos y el de sus representantes ante los órganos del Insti-
tuto a nivel nacional, localy distrital;todas estas actividades requieren de
una adecuada planeación para el logro de óptimos resultados.
Organización electoral. Durante la etapa preparatoria de las eleccio-
nes federales, y en los términos de las atribuciones que le confiere el

56. Artículo 94 del Cofipe, el Instituto Federal Electoral se aboca a la de-
bida integración y funcionamiento de los órganos locales y distritales,
así como a los aspectos operativos de los comicios.
A nivel nacional, la coordinaciónde los trabajos que desarrollan los
órganos permanentes y temporales del Instituto en cada entidad federa-
tiva y en cada distritoelectoral federal corresponde a la DirecciónEjecu-
tiva de Organización Electoral. Con tal propósito, esta área desarrolla
esquemasque le permiten mantener comunicaciónpermanente con las 32
Juntas Localesy con las 300Juntas DistritalesEjecutivas,mismas que,por
mandato de ley,son de carácter permanente y realizan actividadestanto
en el año del proceso electoral como en los dos años intermedios
Asimismo, en el proceso electoral se instalan 32 Consejos Loca-
les y 300 Consejos Distritales que son los reponsables de vigilar el ade-
cuado desarrollo de las elecciones.
Sobre este asunto cabe destacar que para los comicios federales
de 1997se instalaron 104,716casillas,lo que implicó el diseño y prepa-
ración de la documentación electoral a utilizarse en virtud de los
47'009,968 electores que tenían posibilidades de ejercer su derecho ciu-
dadano al voto.
Capacitación Electoral y Educación Cívica. Como parte operativa del
proceso de planeación, el programa de capacitación electoral está di-
señado para ejecutarse a través del esquema de "cascada", que ubica
piramidalmente a los grupos de población a capacitar, con el propósi-
to de establecer un flujo descendente en la impartición de los conoci-
mientos para hacer posible la preparación que requieren los diferentes
actores del proceso electoral.
Con este esquema, la Estrategia de CapacitaciónElectoral conside-
ra a diversos grupos de población a capacitar:1,660vocales de las Juntas
Localesy Distritales Ejecutivas,11,695capacitadoresy supervisores elec-
torales,5'095,388 ciudadanosseleccionadospor sorteo,732,914funciona-
rios de casilla,24,391observadores electoralesy ciudadanía en general.
Por otra parte, la educación cívica es concebida como un medio
idóneo para fortalecer la cultura política de los ciudadanos y de la po-
blación en su conjunto en un sentido democrático.De acuerdo con esta
concepción, y sobre la base de un diagnóstico del estado actual de la
cultura política nacional, se desarrolla una estrategia permanente y
general de difusión de los valores democráticos.A través de ella se pre-
tende sensibilizar a distintos sectores de población sobre la naturale-
za, funcionamiento y ventajas de las instituciones democráticas.

57. Junto con estas actividades permanentes se desarrollan estrategias
de promoción del voto muy ligadas a los procesos electorales.
Otro claro ejemplo de planeación electoral puede verse en el in-
forme de Teodoro Peña Carrasco, vicepresidente delTribunal Superior
Electoral, sobre la preparación de las "elecciones parciales" del 17 de
junio de 1990en la hermana República de Ecuador, y del cual hemos
extractado lo siguiente:18
Estas eleccionesgeneraban especialesexpectativas tanto desde el pun-
to de vista político como por el nuevo sistema electoral; las primeras
por el significado que han adquirido durante este último periodo de-
mocrático, una suerte de medición del pulso de la opinión pública so-
bre las tareas del gobierno a mitad de periodo, y las segundas por la
introducción de las reformas electorales que permitían la reducción del
tiempo electoral, una mayor participación y control en la calificación
de candidaturas y en el escrutinio de los partidos políticos,y la auto-
matización de los escrutinios tanto en la captación de resultados desde
la primera noche de las elecciones como en la notificación, impugna-
ciones y apelaciones en la segunda fase e instancia definitiva de los es-
crutinios.
La convocatoria se realizó de acuerdo con la ley, 120 días antes
del día de las elecciones,el 17 de febrero de 1990y la inscripción de
candidaturas se cerró el 19 de marzo de 1990. La campaña electo-
ral, en la que participaron los 15 partidos políticos reconocidos le-
galmente, duró hasta 72 horas antes del día de las elecciones y el
sufragio se realizó el 17 de junio con normalidad, orden y paz.
Desde 30 días antes de la convocatoria se realizó la preparación del
registro electoral con más de 5'200,000 electores, en base al registro
entregado por la Dirección General del Registro Civil, Identificación
y Cedulación, entidad dependiente del Ministerio de Gobierno.
Los prepadrones se exhibieron en más de 10,000sitios públicos del
país, se entregaron 3,000 ejemplares a los partidos políticos y alrede-
dor de 2,000 mesas de información receptaron [sic] las correcciones y
cambios de domicilio durante 60 días, 52 días más que el antiguo sis-
tema que disponía de ocho días.
Ejemplo seleccionado de otro país con el objeto de mostrar objetividad desinteresada. To-
mado del Boletín Electoral Latinoamericano, 111,enero-junio de 1990,Instituto Interameri-
cano de Derechos Humanos, IIDHICAPEL, Costa Rica.

58. A nivel nacional se realizó una campaña a través de la televisión,
prensa y radio sobre los procedimientos de la votación, la ubicación de
los recintos electorales, las listas con las nóminas de los candidatos en
cada una de las 21 provincias del país y los nombres de los miembros
de las Juntas Receptoras del Voto.

60. El ciclo tradicional de planeación comprende, como se aprecia en la
siguiente figura, cuatro grandes procesos iterativos y secuenciales:
DUGNOSTCO
OQJETNOS
RECURSOS
En cambio, el ciclo ampliado de la planeación comprende siete
grandes procesos internos y cuatro externos, todos ellos también ite-
rativos pero simultáneos y a velocidades diferenciadas, como se pue-
de ver a continuación.
/
/ CONTROL
I
1
MEDIOS FINES
,
v.c

61. La planeación,en cualquiera de sus aplicaciones, implica sobre todo un
proceso racional. Kepner y Tregoe desarrollaron un enfoque interesan-
te basado en la organización y en cuatro patrones básicos de pensa-
miento.19 Consideran a la organización como uno de los inventos más
grandes de la humanidad en todos los tiempos. Una organización pre-
tende operar como unidad con todas sus partes en eficiente coordina-
ción, pero con mucha frecuencia no es así: las partes operan a niveles
disparejos de eficiencia, se traslapan, o trabajan en contra de los inte-
reses de los demás o de la organización como un todo.
Cuando interactúan en una causa común, las personas pueden
convertirse en un grupo integrado. Comprenderse unos a otros como
individuos, sentir conscientemente al otro y saber adaptarse a las par-
ticularidades individuales de los demás es lo que hace que un grupo
operativose mantenga integrado. El aprecio común y los beneficios psi-
cológicos que los miembros del grupo obtienen de tal asociación hacen
deseable y razonable llevar a cabo actividades de grupo. No obstante,
ese grupo no es un equipo. Un equipo se basa primordialmente en las
capacidades técnicas de sus miembros, los cuales trabajan para lograr
metas específicas y sólo en segundo término buscan la simpatía entre
los miembros como individuos. Los miembros de un equipo deben ser
capaces de tolerarse mutuamente para trabajar estrechamente. Ade-
más, todos los miembros deben dedicarse a una sola meta y utilizar el
mismo conjunto de procedimientos para alcanzarla.
Según Kepner y Tregoe, el trabajo en equipo puede lograrse en-
señando a las personas a utilizar, conscientemente y en cooperación,
cuatro patrones de pensamiento que ya usan en forma inconsciente e
individualista. Esos cuatro patrones básicos se reflejan en las cuatro
preguntas que los directivos formulan todos los días:
a) ¿Qué está ocurriendo?
b) ¿Por qué ocurrió esto?
c) ¿Qué curso de acción deberíamos adoptar?
d) ¿Qué nos espera más adelante?
IV Charles H. Kepner y Benjamin B.Tregoe, El nuevo directivo racional, McGraw Hill/lnter-
americana, México, 1988.
62

62. Veamos enseguida una explicaciónmás detallada de estas preguntas.
a) ¿Qué está ocurriendo? requiere una aclaración. Demanda
una clasificación, un desglose, una clave para interpretar el
mapa de los sucesos actuales, un medio para lograr y mante-
ner el control. Refleja el patrón de pensamiento que nos per-
mite ordenar todo aquello que era desorden, incertidumbre
o confusión. Nos facilita establecer prioridades y decidir
cuándo y cómo tomar medidas que tengan sentido y produz-
can buenos resultados.
b) ¿Por qué ocurrió esto? indica la necesidad de pensar en tér-
minos de causa y efecto. Este segundo patrón básico es aquel
que nos hace posible pasar de la observación del efecto de un
problema a la comprensión de su causa, de modo que poda-
mos tomar las medidas apropiadas para corregirlo o para, por
lo menos, reducir sus efectos.
c) ¿Qué curso de acción deberíamos tomar? implica que debe
hacerse una elección. Este tercer patrón básico de pensa-
miento nos permite decidir el curso de acción que tenga más
posibilidades de alcanzar una meta específica.
d) ¿Qué nos espera más adelante? significa una perspectiva de
futuro. Usamos este cuarto patrón básico de pensamiento
cuando intentamos evaluar el problema que podría ocurrir,
la decisión que podría ser necesaria el mes entrante, el año
próximo o dentro de cinco o más años.
Estos autores20 desarrollaron cuatro procesos racionales básicos
para emplear y compartir información sobre asuntos de la organiza-
ción. Dichos procesos son procedimientos sistemáticos para obtener el
mejor provecho del uso de los cuatro patrones de pensamiento. Por ello
son universalmente aplicables. Aunque los directivos sean japoneses,
canadienses o brasileños, todos están provistos (como consecuencia
de diarias experiencias humanas) de idénticos e inmutables patrones de
pensamiento. Sólo su objeto y su contenido cambian. Ellos son:
Análisis de situación. Es el proceso racional basado en el primer patrón
de pensamiento. Gira en torno a la pregunta ''¿qué está ocurriendo?"
2" Charles H. Kepner y Benjamin B. Tregoe, El nuevo directivo racional, op. cit.