¿Son tan diferentes entre países las filtraciones de los subsidios a la energía?

1. 3 ABRIL, 2016
POR: FERNANDO NAVAJAS
¿Son tan diferentes entre países
las filtraciones de los subsidios a
la energía?
Existen pocas mediciones globales y regionales recientes de los subsidios a la
energía y las que existen en su mayoría provenientes de organismos
internacionales, son llevadas a cabo con diferentes definiciones y objetivos y por lo
tanto dan lugar a distintos resultados y todas están hechas con anterioridad al
reciente colapso del precio internacional de la energía. La OECD (2012) los había
estimado en 0.7% del PIB mundial, mientras que una medición más reciente del
IMF (Coady et.al. 2015) con datos de 2013 y que diferencia entre subsidios “antes”
y “después” de los impuestos “correctos” que debería tener la energía según sus
fuentes, termina estimando una cifra colosal de 6.5% del PBI mundial en el caso
de la medición post-impuestos. América Latina aparece en esta aproximación
metodológica con subsidios después de impuestos cercanos al 5% del PIB (y
antes de impuestos en el 2%, número este estimado con más detalle en Di Bella
et.al, 2015). La diferencia entre subsidios “antes” y “después” de impuestos es
parte de un análisis más amplio que puede extenderse a que se lleve a cabo o no
una contabilidad a precios sombra o valores de equilibrio de todas las variables
que entran en la definición de subsidios (véase por ejemplo Navajas, 2015).
La distinción entre subsidios “económicos” (más amplios) y subsidios “fiscales” se
debe a estas diferencias. Pero los subsidios fiscales aparecen en muchos países
de modo explícito y son los que tienen mayor vínculo con aspectos
macroeconómicos y distributivos. A nivel global el consenso que ha emergido
detrás de esta evidencia es que los subsidios fiscales a la energía afectan
negativamente el crecimiento y el empleo e implican transferencias regresivas. En
el caso latinoamericano trabajos recientes dan cuenta de niveles de subsidios
fiscales a la energía más elevados que el promedio mundial (Di Bella, et.al., 2015).
El problema con la medición de la magnitud y la incidencia de los subsidios fiscales
es que las estimaciones tienen que hacerse de modo comparable y consistente
entre países y utilizando tres bases de datos distintas que provienen de las
estadísticas fiscales, los datos de mercado referidos a precios y cantidades de la
energía y los micro-datos provenientes de encuestas de gasto. Usando estas

2. bases y una metodología común, un trabajo realizado para el BID (FIEL, 2015)
para un conjunto amplio de países de la región estimó con los datos de 2013 que
los subsidios a la energía abarcaban casi la totalidad del gasto público corriente
del sector energía y se asignan en partes similares entre subsidios por un lado a la
electricidad y por el otro al gas y los combustibles líquidos. Un 40% de los
subsidios a la energía van al sector residencial y el resto a las empresas.
Argentina, Bolivia, El Salvador, Honduras, México, Nicaragua y República
Dominicana registran niveles más altos que el promedio en materia de gasto
corriente y también de subsidios, con Brasil exhibiendo valores cercanos al
promedio. En cuanto a incidencia, la evidencia es clara respecto al sesgo “pro-rico”
de los subsidios a la energía en tanto casi un 80% se filtra hacia hogares ubicados
por encima de la línea de la pobreza nacional. Pero estos valores esconden mucha
heterogeneidad entre países. Argentina, Bolivia, El Salvador, Honduras y
República Dominicana registran valores más altos que el promedio de filtraciones,
como porcentaje del PIB, mientras que Brasil, México, Nicaragua y Panamá tienen
valores cercanos al promedio. Por su parte Colombia, Guatemala y Uruguay tienen
valores menores al promedio, mientras que Belice, Chile, Paraguay, Perú y
Jamaica no registran subsidios a la energía con impacto fiscal.
Más allá de los resultados que indican bastantes diferencias en los niveles de
gasto corriente, subsidios y filtraciones a través de los países, un examen de las
filtraciones de los subsidios a la energía “por peso gastado” (más que por unidad
del PIB como normalmente se hace) registra un resultado novedoso que a mi
entender no tiene registros previos y es que existe un patrón de alta uniformidad o
regularidad entre países. La siguiente Figura ilustra esta regularidad empírica que
es que las diferencias en materia de filtraciones se explican por los niveles de
gasto en subsidios y los países están alineados a lo largo de una recta. Es decir,
no existen países con altos niveles de subsidios y bajas filtraciones que puedan
ser tomados como experiencias en la materia. Tampoco se verifica el caso de que
los países con elevados subsidios tengan filtraciones por peso gastado muy
superiores al promedio. La Figura muestra que por cada peso gastado en
subsidios aproximadamente 0.8 se filtra a los no pobres, lo que coincide con los
datos que muestran que en promedio la región gastaba en 2013 casi 1% en
subsidios a la energía y se filtraba casi 0.8% del PIB. Todos los países se acercan
bastante a esa relación, si bien la Argentina evidencia un grado de filtración algo
superior a la recta de proporcionalidad. Este “insight” indica que, dados los
mecanismos de asignación de subsidios prevalecientes en la región, existe lugar
para recomendaciones “comunes” dirigidas a reducir los subsidios si es que no se
encuentran mecanismos institucionales robustos (a las presiones por
transferencias) que mejoren la calidad de focalización de los subsidios. Tener
subsidios altos va a llevar a filtraciones altas, porque los mecanismos de
focalización son en la práctica y en muchos casos vulnerados por derrames al
votante mediano que esta fuera de la línea de pobreza.

3. El resultado anterior subsiste si uno controla por la pobreza del país. La tasa de
pobreza es significativa para determinar las filtraciones de los países, mostrando
que países con menor nivel de pobreza tienden a mostrar mayores filtraciones del
gasto a los no-pobres como porcentaje del PIB (lo que muestra el efecto de sesgo
al votante mediano). Pero esto no altera mayormente el resultado de que el nivel
de gasto se asocia con mayores filtraciones de un modo bastante proporcional o
lineal a través de los países.
¿Será entonces este resultado un artefacto de la forma de estimar subsidios a la
energía a través de países? No parece ser el caso, porque en el mismo estudio se
observó que este fenómeno de filtraciones proporcionales por peso gastado tiende
a aparecer, si bien con otras magnitudes, en otros gastos o subsidios muy
diferentes a los de energía y que funcionan y se estiman de modo diferente, como
por ejemplo el gasto asistencial o las transferencias a la seguridad social. Cuando
se agregan todos estos gastos la relación observada para el agregado de los tipos
de gasto analizados en ese estudio muestra que, controlando por pobreza, se filtra
a los no pobres el 71% de cada peso gastado en transferencias. Los subsidios a la
energía van a la cabeza filtrando el 84% por peso gastado, seguido por el gasto
tributario en 71%. El gasto en asistencia social agregado filtra a no pobres casi
49% por peso gastado por el efecto de las pensiones no contributivas dado que en
el caso de los programas de transferencias condicionadas la filtración a no pobres
por peso gastado cae solo al 20%. Claro, que en este caso uno tampoco va a

4. argumentar que la única manera de reducir las filtraciones va a ser eliminando
estos gastos.