Desarrollo Infantil Integral en Ecuador (El estado del Buen Vivir)

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El estado del Buen Vivir:
Desarrollo Infantil
Integral
Documento de análisis
2016
DIRECCIÓN DE INVESTIGACIÓN Y ANÁLISIS
COORDINACIÓN GENERAL DE INVESTIGACIÓN Y DATOS DE INCLUSIÓN

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El estado del Buen Vivir: Desarrollo Infantil Integral
Ecuador, 2017
Autoridades
Lcda. Lídice Vanessa Larrea Viteri
Ministra de Inclusión Económica y Social
Econ. Carlos Ernesto Torres Chacha
Coordinador General de Investigación y Datos de Inclusión
Ing. Juan Carlos Cisneros Cevallos
Director de Investigación y Análisis
Autor
Eduardo Soria Cáceres
Equipo de investigación:
Karina Morillo, Christian Flores, Luis Rosero, Manuel Ramos, Gabriel Redín.
Citación recomendada:
Soria, Eduardo (2017). El estado del Buen Vivir: Desarrollo Infantil Integral. Quito:
Ministerio de Inclusión Económica y Social.

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Índice
Índice de Gráficos..................................................................................................................... 5
Glosario de siglas. .................................................................................................................... 6
1. Introducción............................................................................................................................. 7
2. Desarrollo Infantil Integral: marco conceptual ................................................................... 8
2.1 Definición...................................................................................................................... 8
2.2 ¿Por qué invertir en DII? ................................................................................... 10
2.2.1 La evidencia científica ........................................................................................... 10
2.2.2 El compromiso ético-político: marco internacional de derechos de la primera
infancia............................................................................................................................... 11
2.3 Dimensiones................................................................................................................ 13
3. Política pública de Desarrollo Infantil en la etapa neoliberal (1980- 2007).................... 14
3.1 Marco normativo ..........................................................................................................15
3.2 Institucionalidad del desarrollo infantil en la etapa neoliberal ................................ 17
3.2.1 Privatización del sector social: la “descentralización desorganizada” .................. 17
3.2.2 El Ministerio de Bienestar Social (MBS).................................................................. 18
3.2.3 El Instituto Nacional del Niño y la Familia (INNFA) ............................................. 21
3.3 El enfoque de los servicios ..........................................................................................24
4. La política de Desarrollo Infantil Integral durante los gobiernos de la Revolución
Ciudadana.................................................................................................................................. 25
4.1 La creación de un nuevo marco constitucional y de política pública para el
Desarrollo Infantil Integral...............................................................................................27
4.1.1 Constitución de 2008 ................................................................................................. 27
4.1.2 Plan Nacional del Buen Vivir 2013-2017.................................................................... 28
4.1.3 Instrumentos específicos para la protección de los derechos de la primera infancia
............................................................................................................................................. 29
4.2 La institucionalidad del DII en el MIES: un nuevo modelo de gestión. ...................30
4.3 El modelo de atención: del asistencialismo a la corresponsabilidad. Servicios y
elementos de las Normas Técnicas. .................................................................................32
4.3.1 Los principios del servicio ......................................................................................... 33
4.3.2 Las modalidades de atención: CIBV y CNH ............................................................ 35
5. Logros de la política pública de Desarrollo Infantil Integral........................................ 37
5.1 Masificación de la cobertura..................................................................................39
5.2 Focalización...........................................................................................................42

4
5.3 Altos niveles de inversión pública y eficiencia ...................................................... 46
5.4 Alcance de logros por parte de los usuarios...........................................................52
5.5 Intersectorialidad de la atención en Desarrollo Infantil Integral..........................55
5.6 Equidad social y territorial....................................................................................59
5.7 Oferta de servicios acorde a la demanda: modalidades CIBV y CNH................... 60
5.8 Talento Humano y fortalecimiento de capacidades ..............................................62
5.9 Credibilidad y confianza de la ciudadanía en los servicios................................... 64
6. Conclusiones ......................................................................................................................... 68
6.1 Avances registrados.................................................................................................... 68
6.2 Logros ....................................................................................................................70
6.3 Retos ......................................................................................................................72
Bibliografía................................................................................................................................. 74
ANEXOS............................................................................................................................78

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Índice de Gráficos
Gráfico 1. Incidencia de la población infantil de 0 a 3 años en condición de pobreza.......39
Gráfico 3. Promedio de usuarios de DII por unidades de atención del MIES, por provincia
............................................................................................................................................... 41
Gráfico 4. Número de unidades de atención (CIBV y CIBV emblemáticos) ......................42
Gráfico 5. Niños de 0 a 3 años en pobreza por ingresos que asisten a un servicio de
Desarrollo Infantil ................................................................................................................43
Gráfico 6. Porcentaje de niños de 0 a 3 años que asisten a un centro de desarrollo infantil
e ingreso familiar per cápita.................................................................................................45
Gráfico 7. Grado de vulnerabilidad por tipo de administración, 2016............................... 46
Gráfico 8. Inversión pública en programas de Desarrollo Infantil .....................................47
Gráfico 9. Cobertura vs Inversión ....................................................................................... 48
Gráfico 10. Costos comparativos locales y regionales..........................................................50
Gráfico 11. Porcentaje de logros alcanzado por ámbitos de aprendizaje y desarrollo
(Usuarios CIBV, por Zona, Diciembre 2016)........................................................................53
Gráfico 12. Porcentaje de logros alcanzado por ámbitos de aprendizaje y desarrollo
(usuarios CNH, por Zona)....................................................................................................54
Gráfico 13. Inversión en el Programa Ampliado de Inmunizaciones - PAI para niños de 0 a
4 años y mujeres embarazadas (Millones USD)..................................................................57
Gráfico 14. Programa de Complementación Alimentaria para niños de 0 a 5 años y
mujeres embarazadas (Millones USD).................................................................................58
Gráfico 15. Población infantil usuaria de servicios MIES por provincia, según área de
residencia ............................................................................................................................. 60
Gráfico 16. Evolución de coberturas en servicios de DII ..................................................... 61
Gráfico 17. Porcentaje de población infantil usuaria del servicio MIES por provincia,
según modalidad del servicio...............................................................................................62
Gráfico 18. Percepción de cumplimiento de componentes para el Desarrollo Infantil,
modalidad CIBV....................................................................................................................65
Gráfico 19. Índice de percepción de los servicios (IPU) y percepción de mejora (PM) .... 66
Gráfico 20. Evaluación de calidad 2015 de CIBV..................................................................67

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Glosario de siglas.
AINA: Atención Integral a la Niñez y la Adolescencia.
CEPAL: Comisión Económica Para América Latina y el Caribe.
BID: Banco Interamericano de Desarrollo.
CNA: Código de la Niñez y la Adolescencia.
CNNA: Consejo Nacional de la Niñez y Adolescencia
CIBV: Centro Infantil del Buen Vivir.
CNH: Creciendo con Nuestros Hijos.
DII: Desarrollo Infantil Integral.
FODI: Fondo de Desarrollo Infantil.
GAD: Gobierno Autónomo Descentralizado.
INEC: Instituto Nacional de Estadísticas y Censos.
MIES: Ministerio de Inclusión Económica y Social.
MCCTH: Ministerio Coordinador de Conocimiento y Talento Humano.
MCDS: Ministerio Coordinador de Desarrollo Social.
MBS: Ministerio de Bienestar Social.
MSP: Ministerio de Salud Pública.
MinEduc Ministerio de Educación.
INNFA/INFA: Instituto Nacional de la Niñez y la Familia.
ORI: Operación Rescate Infantil.
ONG: Organización No Gubernamental.
ONU: Organización de Naciones Unidas.
PNN: Programa Nuestros Niños.
PNBV: Plan Nacional del Buen Vivir.
SENESCYT: Secretaría Nacional de Educación Superior, Ciencia, Tecnología e
Innovación
SENPLADES: Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo.
UNICEF: Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia.

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1. Introducción
Según datos de la última Encuesta Nacional de Empleo y Desempleo (ENEMDU)
(Instituto Nacional de Estadísticas y Censos, INEC, 2016), en Ecuador existen
879.781 niñas y niños entre cero y tres años de edad, lo que representa un 5.3% de
la población nacional. Se trata de un grupo poblacional con necesidades
especiales, que se derivan de las características del proceso de desarrollo a nivel
físico, cognitivo, emocional y social. Frente a esta realidad, la comunidad
internacional ha alcanzado amplios consensos para establecer un marco de
derechos y de política pública para la protección social y el estímulo al desarrollo
de la primera infancia. Ecuador no ha sido ajeno a este proceso, si bien antes de
2007, la configuración y resultados de los sistemas públicos de atención a este
grupo poblacional se alejaban notablemente de una vocación de universalidad e
integralidad en la protección de derechos.
En la actualidad, la Estrategia de Primera Infancia (Infancia Plena), liderada por
el Ministerio Coordinador de Desarrollo Social (MCDS, 2016), organiza los
servicios de desarrollo infantil públicos y privados, asegura a niñas y niños
menores de 3 años el acceso, cobertura y calidad de los servicios públicos. El
Ministerio de Inclusión Económica y Social (MIES), entidad rectora en temas de
primera infancia, establece como política pública prioritaria el desarrollo integral
de niñas y niños de 0 a 36 meses de edad, en corresponsabilidad con la familia, la
comunidad y las instituciones públicas (a nivel central y desconcentrado). La
atención a este colectivo se sitúa en los Ejes Estratégicos 1 (Protección Especial) y
2 (Desarrollo Integral de los colectivos de acción prioritaria), estando a cargo de
la Subsecretaría de Desarrollo Infantil Integral, adscrita al Viceministerio de
Inclusión social, cuya misión es:
Planificar, coordinar, gestionar, controlar y evaluar las políticas a través de la ejecución de
planes, programas, estrategias, proyectos y servicios para el desarrollo infantil integral,
dirigidos a niñas y niños hasta los tres años de edad, con énfasis en aquella población que
se encuentra en situación de pobreza y vulnerabilidad y grupos de atención prioritaria
(MIES, 2016a).

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El presente documento tiene como objetivo mostrar la evolución histórica de los
programas e instituciones públicas de atención a la primera infancia en Ecuador a
lo largo de las últimas décadas, incidiendo en los quiebres que sitúan los
gobiernos de la Revolución Ciudadana como un punto de inflexión en la forma de
entender, gestionar y ejecutar los servicios de desarrollo infantil, pasando del
enfoque de beneficencia a un enfoque integral de protección de derechos y
desarrollo de capacidades.
En primer lugar, se realizará una delimitación del concepto de Desarrollo Infantil
Integral (DII), incluyendo los motivos que hacen imprescindible la inversión en
servicios públicos de este tipo. Posteriormente, se expondrán los principales
aspectos legales, institucionales y de gestión de los sistemas públicos de atención
a la primera infancia durante la etapa neoliberal (1980-2006); para después
analizar la evolución de estos aspectos durante la etapa de la Revolución
Ciudadana (2007-2016). A continuación, se revisará el componente cuantitativo
de alcance y perfil actual de los servicios, para finalizar con una síntesis de los
principales avances y limitaciones del proceso de desarrollo de los servicios de
DII del MIES.
2. Desarrollo Infantil Integral: marco conceptual
El DII es el objetivo central que guía la política pública del MIES para los niños y
niñas de 0 a 36 meses. En el presente capítulo se expondrán brevemente los
elementos que definen el concepto, así como aquellos que justifican su
consideración como un ámbito prioritario para el desarrollo social a nivel
nacional e internacional.
2.1 Definición
El concepto de DII toma como referencia la discusión internacional en torno a la
importancia de la inversión en la primera infancia, ante la evidencia de que la
estimulación temprana de las capacidades físicas, motrices, cognitivas y sociales
es imprescindible para el pleno desarrollo de los individuos durante su ciclo de

9
vida. Según la Norma Técnica de Desarrollo Infantil Integral del MIES, el DII se
define como:
El conjunto de acciones articuladas, orientadas a asegurar el proceso de crecimiento,
maduración, desarrollo de las capacidades y potencialidades de las niñas y niños dentro
de un entorno familiar, educativo, social y comunitario, satisfaciendo de esta manera sus
necesidades afectivo-emocionales y culturales (MIES, 2014: 7).
El logro del DII sólo es posible gracias a la participación responsable y coordinada
de la familia y la corresponsabilidad de la comunidad, así como de las diferentes
instituciones del Estado (MIES, 2013). Es decir: no se trata de un objetivo
únicamente de las familias (enfoque neoliberal) o puramente del Estado
(asistencialista), sino que debe lograrse a través de esfuerzos conjuntos de los
diferentes agentes sociales. Si bien existen especificidades que lo ligan a la
política pública nacional para el Buen Vivir, el concepto de DII se sitúa en una
tendencia internacional hacia el reconocimiento de la importancia de la
estimulación temprana de las capacidades de los niños. Organizaciones como el
Fondo de las Naciones Unidas Para la Infancia (UNICEF) o el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) han trabajado ampliamente bajo esta
perspectiva, especialmente a lo largo de la última década, en una línea de
pensamiento congruente con la concepción ecuatoriana del DII:
Entenderemos por desarrollo infantil un concepto integral del desarrollo, que incluye no
sólo destrezas y conocimientos verbales e intelectuales, sino también habilidades sociales
y emocionales, el desarrollo de la motricidad fina y estrategias de aprendizaje, cómo
dirigir la atención, la inhibición de las conductas impulsivas y una condición adecuada de
salud y nutrición. Incluye la preparación del niño para un nuevo nivel de
responsabilidades, no sólo para él, sino para que vaya adquiriendo grados de autonomía
progresiva. El DI indica que el niño se integra progresiva y adecuadamente en la familia,
la comunidad y la sociedad en general, como se espera para esta etapa del desarrollo, y al
mismo tiempo desarrolla habilidades para ser un agente activo de su propio desarrollo y
medio social. (BID, 2014: 5).
La apuesta por el DII se sustenta en dos pilares: la evidencia científica de la
rentabilidad de la inversión en la primera infancia, y el compromiso ético-político

10
para su protección como elemento central en la acción de los organismos
internacionales.
2.2 ¿Por qué invertir en DII?
2.2.1 La evidencia científica
La evidencia científica sugiere que la primera infancia es una etapa fundamental
del desarrollo del niño o niña. En la etapa comprendida entre los 0 y los 3 años el
cerebro humano alcanza un 80% del tamaño adulto, es decir, se trata de la etapa
en la que más fácil resulta aprender (Araujo y López-Boo, 2010). Según el BID:
Si las intervenciones en DI se realizan a tiempo y son de calidad, los niños que hoy nacen
en la pobreza tendrán mayores oportunidades para superarla y criar hijos que
probablemente también la eludan y alcancen la plenitud de su potencial de desarrollo en
su edad adulta. También, es la inversión más costo-efectiva que un país podría realizar
(BID, 2014: 6).
La contraparte de esta realidad es que los déficits en el desarrollo en esta etapa no
siempre pueden ser compensados más adelante, o hacerlo tiene un costo muy
alto. Los niños que nacen en familias pobres, por lo general, comienzan la escuela
mucho menos preparados para aprender, debido a que sus capacidades cognitivas
han tenido menos oportunidades para desarrollarse que las de niños de familias
con mayores ingresos. A causa de esta desventaja, alcanzan menor logro escolar
(bajo rendimiento y abandono temprano). Esto implica que cuando crecen,
tienen ingresos más bajos, mayor tendencia al desempleo o la criminalidad y
menor tendencia a la planificación familiar, contribuyendo de este modo a la
transmisión intergeneracional de la pobreza (Grantham-McGregor et al, 2007).
En términos de política pública, hacer frente a esta realidad requiere de fuertes
inversiones y transformaciones en la forma de concebir y gestionar los servicios
de desarrollo infantil desde la integralidad. Se trata de una inversión efectiva, ya
que los niños usuarios de políticas de desarrollo infantil adecuadas suelen
alcanzar mayores niveles de desarrollo cognitivo en la edad adulta; y además, por
situarse en un momento especialmente activo del desarrollo cognitivo y no

11
cognitivo, es más costo-efectiva que la formación en etapas posteriores (BID,
2014). Según Heckman y Masterov (2004), por cada dólar invertido en desarrollo
infantil hay un retorno de hasta 17USD, debido a los mayores niveles educativos,
ingresos más altos, maternidad más tardía y menor tendencia a depender de los
servicios sociales u ocasionar gastos al sistema penal/judicial. Carneiro y
Heckman (2003) establecen que los niños del extremo más bajo de la distribución
de habilidades en el momento de entrar a la escuela primaria obtienen
aproximadamente la mitad del retorno de la educación que los que se encuentran
en el extremo más alto.
Por lo tanto, un mejor desarrollo de los niños y niñas es funcional para la
superación intergeneracional de la pobreza, mejorando a futuro el bienestar de
las familias. Además, se traduce en una mayor productividad y bienestar en la
edad adulta, que en términos agregados, suponen una oportunidad para elevar la
productividad y el bienestar del conjunto de la nación. Estas consideraciones son
especialmente relevantes para el caso ecuatoriano, pues el “bono demográfico”
supone una oportunidad para el desarrollo del país. Sin embargo, para
aprovechar el potencial de las cohortes que conforman este “bono”, es necesario
invertir en su desarrollo y educación desde la primera infancia.
2.2.2 El compromiso ético-político: marco internacional de derechos de la primera
infancia.
La evidencia científica y la presión de la sociedad civil internacional han
contribuido de manera decisiva a instalar el desarrollo infantil como un elemento
protagónico de la agenda de los organismos internacionales, un proceso que se
vincula a la instauración del marco general de derechos humanos.
La discusión sobre los derechos de la infancia se inserta en la lógica de extensión
y universalización de los derechos humanos. El primer antecedente reconocible
en cuanto al compromiso internacional para la protección de la infancia se
remonta a 1924, cuando la Sociedad de Naciones emitió en Ginebra la
Declaración de los Derechos del Niño. Se trataba de un breve texto de carácter
general y sin mecanismos para hacer efectivo su cumplimiento; no obstante,

12
sirvió para introducir la referencia específica a los derechos de la infancia, puesto
que “independientemente de su raza, nacionalidad o creencias”, se establece que
todo niño debe contar con las condiciones para “desarrollarse normalmente
desde el punto de vista material y espiritual” (Sociedad de Naciones, 1924).
La Declaración Universal de Derechos Humanos, emitida por la Organización de
Naciones Unidas (ONU) en 1948, recogía de manera implícita los derechos del
niño, al considerar los derechos humanos como independientes de cualquier
característica de las personas, incluyendo su edad. En los años siguientes, fue
incrementándose la conciencia acerca de la necesidad de concretar qué
significaba el marco general de derechos humanos respecto a los niños y niñas,
hasta que en 1959 la Asamblea de la ONU adopta la Declaración de Derechos del
Niño, que parte de una clara premisa: “la humanidad le debe al niño lo mejor que
pueda darle” (ONU, 1959). Al igual que en la Declaración de 1924, no establece
una edad concreta como límite de la infancia, sino que sitúa ésta como un factor
de dependencia: “El niño, por su falta de madurez física y mental, necesita
protección y cuidado especiales, incluso la debida protección legal, tanto antes
como después del nacimiento” (ONU, 1959).
El texto de 1959 identifica las principales situaciones en las que se produce
vulneración de derechos, y considera que la protección de la infancia es tarea de
los diferentes agentes sociales. El Principio II se refiere a los compromisos de los
Estados, definiéndolos en los siguientes términos:
El niño gozará de una protección especial y dispondrá de oportunidades y servicios,
dispensado todo ello por la ley y por otros medios, para que pueda desarrollarse física,
mental, moral, espiritual y socialmente en forma saludable y normal, así como en
condiciones de libertad y dignidad. Al promulgar leyes con este fin, la consideración
fundamental a la que se atendrá será el interés superior del niño (ONU, 1959).
El último hito que se considera en los avances en la protección de la infancia es la
Convención de Derechos del Niño, aprobada por la ONU en 1989. La Convención
establece el Comité de Derechos del Niño, y define por primera vez el límite de la

13
infancia (en la edad de 18 años), siendo su contenido un paso decisivo en
términos de especificidad y amplitud de los compromisos adquiridos.
2.3 Dimensiones
Tal y como se estableció en la definición del concepto, el Desarrollo Infantil
implica la consecución de niveles de desarrollo adecuados en las diferentes
facetas que componen la vida del niño; por su parte, la integralidad implica que
estas facetas están intensamente interconectadas, de tal manera que no pueden
realizarse de manera aislada. La noción de integralidad ha logrado asentarse de
manera progresiva, y en la actualidad, resulta dominante en términos
programáticos. Organizaciones como el BID han adoptado esta perspectiva:
Utilizaremos el término Desarrollo Infantil para describir la condición óptima de un niño
para enfrentar los desafíos, transiciones y cambios en la primera etapa de su vida. Esta
condición se fundamenta en la adquisición progresiva de conocimientos y habilidades en
múltiples dimensiones: motora, física, cognitiva, lenguaje, emocional y social (BID, 2014:
5).
La definición asumida por el MIES va en la misma dirección, al considerar que el
DII es el resultado de la interacción permanente de las dimensiones biológica,
psíquica y social, en las que se produce el crecimiento y desarrollo del niño;
teniendo en cuenta que este proceso también es fruto de la interacción de
factores genéticos y ambientales (MIES, 2013). Los conceptos de calidad, equidad
e integralidad son pilares constitutivos de la política y los servicios MIES
orientados a menores de 3 años:
El Desarrollo Infantil Integral es el resultado de un proceso educativo de calidad que
propicia de manera equitativa e integrada el alcance de niveles de desarrollo en diferentes
ámbitos: vinculación emocional y social, exploración del cuerpo y motricidad,
manifestación del lenguaje verbal y no verbal, descubrimiento del medio natural y
cultural en las niñas y niños menores a tres años de edad (MIES, 2013: 17).
A continuación se definen de manera concisa las dimensiones aludidas en la cita
precedente, según lo establecido en el mismo documento (MIES, 2013).

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1. Vinculación emocional y social: se refiere al desarrollo de las emociones
como respuesta a estímulos y los mecanismos para expresarlas, así como a
la capacidad para relacionarse con otras personas (pertenezcan o no a su
entorno inmediato cotidiano).
2. Exploración del cuerpo y motricidad: se refiere al desarrollo y la adquisición
de capacidades para moverse de manera autónoma, así como al
conocimiento y control del propio cuerpo.
3. Manifestación del lenguaje verbal y no verbal: se refiere al desarrollo y
expresión corporal, gestual o a través de la palabra.
4. Descubrimiento del medio natural y cultural: se refiere a la comprensión de
los elementos naturales y culturales del entorno, así como de las relaciones
entre los mismos.
Los servicios de DII del MIES se orientan a garantizar el desarrollo del menor en
estos cuatro ámbitos desde una práctica integral1
. Es decir, teniendo en cuanta las
intensas interrelaciones entre los diversos elementos que componen el
crecimiento del menor; y reconociendo la importancia del entorno familiar en el
logro del DII.
3. Política pública de Desarrollo Infantil en la etapa neoliberal
(1980- 2007)
La historia de la institucionalidad para el cuidado y el desarrollo infantil en etapa
preescolar en Ecuador estuvo marcada, hasta 2007, por la debilidad de las
instituciones públicas, la dispersión de sus programas y la aplicación de enfoques
de tipo asistencialista. El diagnóstico previo del documento “Estrategia Nacional
Intersectorial para el Desarrollo Infantil” (MIES, 2011) es revelador del grado de
inconsistencia de las políticas públicas de desarrollo infantil en el periodo
analizado en esta sección:
1
En el apartado 5.3 “alcance de logros por parte de los usuarios” se describe el instrumento usado
por el MIES para medir de forma periódica y homogénea el alcance de estos ámbitos en los
servicios de desarrollo infantil.

15
Además de una débil aplicación de las políticas para la infancia, estos intentos se habían
centrado en articular, a través de la rectoría del MBS, únicamente a los programas
comunitarios estatales de desarrollo infantil ejecutados por el ORI y el FODI, porque el
INNFA y el sector privado (ONG nacionales e internacionales) seguían desarrollando,
autónomamente y sin ningún control del Estado, sus modalidades comunitarias de
desarrollo infantil. Esta focalización, además, no integró el área de los programas
comunitarios de desarrollo infantil con otros servicios específicos de atención a la primera
infancia (MIES, 2011: 45).
En el presente capítulo se realizará una breve exposición acerca del marco
normativo, la institucionalidad y el enfoque de los servicios de desarrollo infantil
durante la etapa neoliberal, a fin de que este análisis sustente la comparativa con
la situación actual.
3.1 Marco normativo
En el periodo comprendido entre 1980 y 2007 se produjeron desarrollos
legislativos, auspiciados en gran medida por organizaciones multilaterales y el
movimiento en favor de los derechos de la infancia. No obstante, la tónica
predominante pasó por la baja capacidad de rectoría de las instituciones públicas,
la dispersión de los programas y la escasez de los recursos disponibles (desde las
deficientes infraestructuras, a la baja profesionalización de las educadoras). Entre
los avances registrados durante este periodo, cabe destacar el Código de Menores
de 1992, así como el posterior Código de la Niñez y la Adolescencia de 2003:
 Código de Menores (1992): fue un instrumento legal destinado a reconocer a
los niños, niñas y adolescentes como sujetos de derechos específicos, por
primera vez en la historia del país. Fue el 5º Código de Menores que entró en
vigencia en el país, tras los precedentes de 1937, 1944, 1969 y 1976. El objetivo
central del Código de 1992 fue adaptar el marco legal y de política pública para
el cumplimiento de la Convención de los Derechos del Niño de la ONU,
ratificada por Ecuador en 1990. Establece que las personas son menores desde
su estado prenatal hasta los dieciocho años de edad. Además, reitera el
principio del interés superior de los menores, refiriéndose al menor como
sujeto de derechos. Según el Observatorio de la Niñez y Adolescencia

16
(ODNA) (2006: 19), “esta legislación incluyó el enfoque de derechos en
algunos temas (maltrato, trabajo infantil), pero mantuvo elementos del
modelo tutelar y no incluyó mecanismos de exigibilidad”.
En definitiva, el Código de Menores de 1992 supone un avance en cuanto a la
convergencia con los estándares internacionales, en particular, con la Convención
de los Derechos del Niño; se abandonan poco a poco los enfoques de tipo
punitivo o meramente compensatorio, en favor de la óptica del derecho y la
protección integral. Este cambio de paradigma es fruto de los esfuerzos del
movimiento en favor de los derechos de la infancia, y permitirá ampliar los
horizontes de cara a posteriores reformas en el marco legal de protección de los
derechos de la infancia.
 Código de la Niñez y la Adolescencia (CNA) (2003): dispone que el Estado, la
sociedad y la familia deben garantizar la protección de todos los niños, niñas y
adolescentes que viven en el Ecuador, con el fin de garantizar el disfrute pleno
de sus derechos, en un marco de libertad, dignidad y equidad que permita el
desarrollo de sus capacidades. La creación y entrada en vigor del CNA
responde a las demandas de la sociedad civil en favor de la protección de los
niños y adolescentes, que también tuvo su expresión en la Constitución de
1998, que estableció la obligación del Estado de garantizar la atención
prioritaria para los menores de seis años, incluyendo los aspectos de salud,
nutrición, educación y cuidado diario (Asamblea Nacional, 1998). A fin de
hacer operativo este propósito, el CNA se convirtió en Ley de la República.
Entre sus principales avances, destacan el reconocimiento de la ciudadanía
activa de los niños y adolescentes o el establecimiento de un tratamiento
especial de la niñez y adolescencia por parte del sistema judicial.
En lo referente al desarrollo infantil, el CNA establece, en su Artículo 12, la
prioridad de la atención y acceso a servicios públicos a niños y niñas menores a 6
años de edad, así como la “prioridad absoluta” de los niños y adolescentes en la
provisión de recursos para la política pública. Para dar cumplimiento a este
objetivo, el Artículo 190 establece el Sistema Nacional Descentralizado de

17
Protección Integral a la Niñez y la Adolescencia (SNDPINA),cuya misión será
garantizar la protección integral a los derechos de la niñez y la Adolescencia
(Congreso Nacional, 2003). El Código de la Niñez y la Adolescencia (2003) supone
un referente notable en términos conceptuales, sin embargo, sometido a los
rigores económicos y la falta de voluntad política, tuvo un alcance práctico más
bien modesto en sus primeros años de aplicación.
3.2 Institucionalidad del desarrollo infantil en la etapa neoliberal
3.2.1 Privatización del sector social: la “descentralización desorganizada”
Más allá de los avances legislativos, el modelo de atención de la etapa neoliberal
estuvo marcado por la dispersión, el asistencialismo y el predominio de los
actores privados en la prestación de servicios. Las crisis de deuda y el
sometimiento al modelo de desarrollo neoliberal resultaron en una insuficiente
financiación del sector social, que se sumó a la ineficiencia del gasto, derivada de
la falta de mecanismos de seguimiento y evaluación, así como de los bajos niveles
de calidad de la gestión.
La externalización de los servicios de desarrollo infantil se justifica sobre la idea
de descentralización para acercarse a la realidad de los territorios. Sin embargo,
la falta de capacidad de rectoría central por parte del MBS, así como la dispersión
de programas en diferentes instituciones, dieron lugar a una descentralización
desorganizada, que cobijó en su seno un esquema de asignación de recursos
escasamente transparente. El viejo dogma neoliberal de la superior eficiencia de
la gestión privada sobre la pública se hizo presente en unas élites políticas
empeñadas en reducir el rol del Estado a su mínima expresión. A pesar de la
existencia de múltiples programas públicos (o programas privados con fondos
públicos), la cobertura de atención fue baja, alcanzando apenas un 12% de la
población objetivo en el año 2003 (Gavilanes, 2007). Este bajo porcentaje de niños
y niñas que recibían los servicios, habitualmente lo hacía en condiciones técnicas
y físicas inadecuadas, que afectaban de forma negativa al grado de desarrollo
alcanzado por los usuarios.

18
De este modo, los programas de atención a la primera infancia se encontraban
dispersos en varias instituciones: el Programa Operación Rescate Infantil (ORI) y
el Programa Nuestros Niños (reemplazado por el Fondo de Desarrollo Infantil,
FODI), por parte del Ministerio de Bienestar Social; diversos programas por parte
del Instituto Nacional del Niño y la Familia (INNFA); y finalmente, el Programa
Nacional de Educación Preescolar (PRONEPE) del Ministerio de Educación y
Cultura. Estos programas tenían el objetivo de impulsar el desarrollo integral de
niños y niñas menores de 6 años de los sectores más pobres del país; en tanto que
el PRONEPE formaría parte del ámbito de competencias del actual MINEDUC.
En el presente documento sólo se hará referencia a la evolución de los programas
del MBS y el INNFA.
3.2.2 El Ministerio de Bienestar Social (MBS)
Desde su creación en 1980, el Ministerio de Bienestar Social ejecutó directamente
la modalidad convencional de atención a niños en edad preescolar (guarderías).
En 1983 se creó la Unidad Técnica de Programas No Convencionales de Atención
a la Infancia (con la cooperación técnica de UNICEF), gracias a la cual se inicia la
institucionalización de estos programas a través de la Dirección Nacional de
Protección de Menores. Los programas convencionales (guarderías) se ofertaban
directamente por parte del MBS, en sus propios locales y con sus propios
educadores, mientras que los programas no convencionales2
incidían en el
componente comunitario: el Estado proveía una bonificación a las madres
cuidadoras o promotores comunitarios, mientras que la comunidad debía hacerse
cargo de proporcionar el local, realizar las reformas necesarias y complementar la
alimentación con productos de la zona. La solicitud de cuotas a las familias era
una práctica generalizada.
A finales de la década de 1980, el MBS asumió la rectoría en desarrollo infantil y
creó la Red Comunitaria de Atención a la Infancia, encargada de fortalecer la
2
Una modalidad de atención “no convencional” es aquella en la que la comunidad participa en la
gestión del servicio, teniendo que responder a diversas responsabilidades. Surge como alternativa
al modelo convencional de “guardería”, centrado exclusivamente en la atención en centros como
algo externo a la familia y la comunidad) (Gavilanes, 2007).

19
coordinación intersectorial entre el MBS y otras instituciones que actuaban en el
ámbito del desarrollo infantil. La Red institucionalizó las modalidades
comunitarias (no convencionales) de Centros Comunitarios de Desarrollo Infantil
(CCDI) y Centros de Recreación y Aprendizaje (CRA). Paralelamente, el INNFA
inició el Programa de Desarrollo Infantil (PDI), que ejecutó la modalidad de
Centros de Desarrollo Infantil (CDI), con un modelo de atención no convencional
similar al de CCDI (MIES, 2011).
Entre finales de la década de 1990 y la primera década del siglo XXI, el MBS
fortalece el componente no convencional y comunitario de los servicios, a través
de la Red Comunitaria de Atención a la Primera Infancia, que opera a través de
convenios con gobiernos locales y ONG. Como se avanzó anteriormente, el
Código aprobado en 2003 (e incluso el de 1992) supuso un notable avance
conceptual, sin embargo, en un contexto de “Estado mínimo”, no fue posible
contar con los recursos (económicos, técnicos y humanos) para hacer realidad su
programa de integralidad y descentralización (Naranjo, 2008).
En cuanto a los programas desarrollados por el MBS durante la etapa neoliberal,
destacan el ORI, el PNN y el FODI. A continuación, se realiza una breve reseña de
estas iniciativas.
- Programa Operación Rescate Infantil, ORI (1993-2008): este programa tenía
como objetivo contribuir al desarrollo integral de 6 meses hasta los 6 años (hasta
1999, fue la única institución pública con programas específicos de desarrollo
para la primera infancia), enfocándose especialmente en aquellos en situación de
pobreza y/o que presentan riesgo nutricional, de salud y desarrollo
psicopedagógico. El ORI reemplaza a la Red Comunitaria de Desarrollo Infantil,
surgida en la década de 1980. Prevé la atención en tres componentes del
desarrollo infantil: alimentación y nutrición, salud, y desarrollo psicoafectivo.
Funcionaba eminentemente en base a un modelo de atención no convencional. El
programa se ejecutaba de manera preferente en Centros Comunitarios de
Desarrollo Infantil, a través de convenios por los que el MBS transfería recursos a
las organizaciones comunitarias responsables de la administración de los centros.

20
Otras modalidades menores, fueron los Comedores Infantiles y los Centros de
Recreación y Aprendizaje, ambas suspendidas antes de la desaparición del ORI.
Las transferencias se otorgaban a los gestores de los centros, y su importe era
limitado, al entenderse que el proveedor del servicio era el propio MBS: los
escasos fondos transferidos se orientaban a sufragar la alimentación de los niños
y niñas, material fungible y la bonificación (incluida la alimentación) de las
educadoras. El enfoque asumido se centraba en la oferta, con una planificación de
aumento de coberturas inflexible, que normalmente no se correspondía con los
recursos disponibles (Gavilanes, 2007).
- Programa Nuestros Niños, PNN (1999-2006): programa cofinanciado por el BID,
cuyo fin básico era incrementar el alcance y calidad de los servicios de desarrollo
infantil en las zonas más pobres del país. El programa se estructuró en torno a
tres componentes: mejoramiento de la calidad, fortalecimiento institucional y
ampliación de la cobertura. El PNN se constituye como un soporte técnico y
financiero para los servicios del ORI, el INNFA y el PRONEPE. Este plan se asentó
sobre cuatro modalidades: Creciendo con Nuestros Niños3
, Círculo de Recreación
y Aprendizaje, Wawakamayuk wasi (dirigido a sectores indígenas) y Centros
Integrados de Desarrollo Infantil.
La asignación de recursos, a diferencia del caso del ORI, se entregaba a las
organizaciones en convenio (quienes a su vez, los distribuían hacia los centros), y
no se limitaba a partidas presupuestarias específicas, sino que cubría la totalidad
de los costes asumidos con la contraparte. Esta asignación era de tipo
competitivo (cuasimercado), y ante la falta de sistemas de control y seguimiento
del destino de los fondos por parte del MBS, se registraron irregularidades en
cuanto a las coberturas, gastos y niveles de calidad reportados.
3
Esta modalidad de atención es el antecedente directo del actual programa Creciendo con
Nuestros Hijos (CNH). Se ofrecía, con pequeñas variaciones, por parte del ORI y del INNFA,
dedicándose a la atención en el hogar y la comunidad. Sin embargo, cabe apuntar que existen
notables diferencias, basadas en las especificaciones de una Norma Técnica (MIES, 2014b) que ha
contribuido a mejorar los sistemas de seguimiento y evaluación de la calidad. Adicionalmente, el
servicio ha pasado de orientarse a niños y niñas hasta los 3 años de edad, dirigiéndose
anteriormente a los menores de 5 años.

21
- Fondo de Desarrollo Infantil, FODI (2005-2008): reemplaza al PNN en cuanto a
objetivos (masificación de la cobertura, fortalecimiento institucional y mejora de
la calidad), tomando como base la red de actores constituida en torno a este
programa, así como sus cuatro principales modalidades de atención. Es decir:
siguiendo una misma filosofía de intervención, asigna recursos estatales a
organizaciones campesinas, populares, corporaciones, iglesias, patronatos,
asociaciones, municipios y consejos provinciales, a fin de que estos actúen como
prestadores finales de servicios de desarrollo infantil.
3.2.3 El Instituto Nacional del Niño y la Familia (INNFA)
En 1960 se crea el Patronato Nacional del Niño, antecedente del INNFA. En un
primer momento, el Estado refuerza la iniciativa de diversas organizaciones de
voluntariado y filantropía. Esta iniciativa trataba de vincular a los agentes
públicos y privados para contribuir a la protección integral de niños, niñas,
adolescentes y familias ecuatorianas en situación de exclusión social y
vulneración de derechos. Su filosofía de intervención parte de los principios de la
beneficencia, orientándose a paliar diversas problemáticas que afrontaban los
niños y niñas en situación de pobreza y exclusión social como una manifestación
más de estas problemáticas, sin tomar en cuenta la especificidad de los derechos
de este colectivo, o la sostenibilidad de los niveles de bienestar alcanzados
(Naranjo, 2008). No en vano, el INNFA se constituyó como un “cajón de sastre”,
que recogía iniciativas parciales destinadas también a otros grupos vulnerables
como personas con discapacidad o adultos mayores no acompañados.
El Patronato Nacional del Niño (denominado INNFA desde 1983) estaba
presidido por la Primera Dama (esposa del Presidente de la República), quien
ejercía labores de promoción y representación de la institución (Gavilanes, 2007).
La presencia femenina en los Patronatos Provinciales fue notable, pero no era
fruto de un proceso de empoderamiento, al contrario: estaba relacionada con la
pervivencia de estereotipos que limitaban la vida femenina a la esfera de lo
familiar y lo privado. En este sentido, más que cumplir con una visión
vanguardista de alianza público-privada para el bienestar infantil, el INNFA

22
terminó por asemejarse, con demasiada frecuencia, a la arcaica filantropía del
siglo XIX, cuyos objetivos pasaban más por el reconocimiento social de los
donantes, que por el empoderamiento y el desarrollo de capacidades de los
usuarios de los servicios.
En 1988 se inicia el Programa de Desarrollo Infantil (PDI), instancia que goza de
autonomía administrativa y financiera, con los siguientes objetivos:
-Contribuir al desarrollo integral de los niños y niñas mediante prácticas de cuidado
diario en salud, nutrición, desarrollo psicosocial y recreación.
-Educación permanente y progresiva de los padres y madres de familia respecto de sus
hábitos de crianza y de la relación con sus hijos.
-Desarrollo de conceptos de derechos y deberes en la relación padres/ hijos (SIISE, 2016).
La población objetivo del PDI es la misma que en el caso del ORI: niños y niñas
desde los 6 meses hasta los 6 años de edad, cuyas familias trabajan fuera del
hogar y no tienen acceso a cuidado diario adecuado y/o de calidad. El programa
ofrece sus servicios a través de los Centros de Desarrollo Infantil (CDI), que se
gestionan de manera conjunta con las comunidades, entendidas como actores de
su propio desarrollo. Los comités de familias eligen a las “madres comunitarias”,
personas de la propia comunidad que reciben capacitación en nutrición, salud,
desarrollo psicosocial y recreación, a fin de brindar la atención en los CDI.
En el año 2000, el MBS aprueba modificaciones a los estatutos del INNFA,
definiéndolo como un ente jurídico de derecho privado, sin fines de lucro y con
finalidad social y pública unitario, desconcentrado y con un modelo mixto de
gestión. La aprobación del CNA en 2003 hace que el INNFA enfoque sus
actividades en los mandatos del Código, con el objetivo de fortalecer su
capacidad de respuesta a niños, niñas y adolescentes ecuatorianos, agravada por
el ciclo de crisis económica experimentado durante aquellos años.
Cabe apuntar que esta última etapa, que comprende los años de 1999 a 2006, se
caracteriza por la inestabilidad económica, política y social: ante el deterioro
económico, el incremento de la desigualdad y la escasa financiación pública, el

23
sector social experimentó un retroceso notable en sus niveles de cobertura y
calidad de los servicios, incrementando su dependencia respecto a la financiación
privada y/o externa. Durante este período el INNFA, además de las modalidades
CDI y CNH, creó las siguientes modalidades: Correo Familiar, Jardines
Integrados, Unidad de Estimulación Temprana, Aprendiendo en Familia. Estas
modalidades no tuvieron una cobertura significativa, y eran administradas a
través de terceros: comités de padres de familia y organizaciones de distintos
nivel, los locales eran de la comunidad y los niños/as eran atendidos por personas
de la localidad y también desarrollaban componentes de cuidado diario, salud,
nutrición y educación inicial.
En cuanto a la financiación del INNFA, hay tres momentos clave que definen el
modo en que el Estado contribuía al sostenimiento de la entidad: la emisión del
Decreto 982 en 1975, que establecía que aproximadamente un 1% de los ingresos
por exportaciones petroleras debía dedicarse a programas de finalidad social; la
emisión del Decreto 2059 en 1977, que establece la obligación del consorcio
CEPE-Texaco de aportar un 0,84% de las exportaciones petroleras al Consorcio; y
por último, la promulgación de la Ley 92 en 1988, mediante la cual se crea el
Fondo de Desarrollo para la Infancia (FODINNFA). De este modo, la financiación
del Estado será altamente dependiente del ciclo económico, resintiéndose en
gran medida en periodos de crisis y/o descensos en el precio del petróleo. No
obstante, la fijación de umbrales de aportación fijos supone el mantenimiento de
unos umbrales mínimos de inversión que, junto a las aportaciones privadas y de
organismos internacionales, permitió la continuidad de los servicios en etapas
adversas.
Los principales avances registrados en este periodo se refieren al incremento de
coberturas y el desarrollo de modelos de atención que implican a la comunidad,
con un lugar destacado en la gestión para los Comités de Familias; así como un
proceso de capacitación y acumulación de experiencia práctica por parte de las
madres cuidadoras, que sirvió para su empoderamiento y la movilización
comunitaria en favor del desarrollo infantil a lo largo de los años posteriores.

24
Las principales limitaciones registradas fueron la falta de un enfoque territorial y
coherente para la expansión de las coberturas, la baja calidad de los servicios
(infraestructuras insuficientes, baja profesionalización e incentivos), la
delegación del control operativo a contrapartes, el cobro de cuotas generalizado
(por la inestabilidad presupuestaria) y la escasa apertura del sistema a la
participación (más allá del discurso).
3.3 El enfoque de los servicios
Conceptualmente, experimentan cierta evolución desde sus inicios en la década
de 1960. Es posible identificar dos etapas en el desarrollo histórico de los servicios
públicos de desarrollo infantil ecuatorianos, previas al establecimiento de la
noción de DII para el Buen Vivir:
 Beneficencia (1960-1980): esta primera etapa, previa a la de hegemonía
neoliberal, se caracteriza por la emergencia de diversos actores públicos y
privados que tratan de afrontar la problemática de la niñez y adolescencia en
situación de pobreza y/o vulneración de derechos desde una óptica de
caridad. Los servicios ofertados tratan de paliar situaciones de pobreza y
exclusión social a nivel familiar, más que constituirse como herramientas
específicas para el desarrollo infantil. El modelo de servicio pivota sobre la
idea convencional de “guardería”, entendida como un lugar que “guarda” a los
niños para posibilitar la inserción de las madres en el mercado laboral. El
objetivo de este tipo de servicios no era estimular el pleno desarrollo del
menor, sino atajar violaciones de derechos muy concretas.
 Desarrollo social neoliberal (1980-2006): durante la etapa neoliberal se
consolida el movimiento social en favor de los derechos de la infancia, el cual,
junto con organismos internacionales, logra posicionar ciertas innovaciones
conceptuales y metodológicas para la prestación de servicios. Aunque los
resultados y alcances son limitados, estas innovaciones suponen, por primera
vez en la historia del país, una mirada específica al desarrollo infantil como
parte del sector social. En este sentido, se registra un notable crecimiento de
las modalidades de atención no convencionales, que implican a la familia y la

25
comunidad en el proceso de desarrollo del niño. No obstante, los estándares
de calidad permanecen en niveles modestos, debido a la falta de mecanismos
de información, seguimiento y evaluación efectivos, así como a la escasa
profesionalización (e incentivos) de las madres comunitarias y a la excesiva
rotación de personal.
En resumen, puede afirmarse que los sistemas de protección de menores y
cuidados para el desarrollo infantil, desde sus orígenes hasta la emergencia de la
Revolución Ciudadana, se asentaron sobre una concepción del niño como objeto
de intervención, y no como objeto de derechos (ODNA, 2012).
No obstante, cabe apuntar que, pese a las falencias señaladas, el periodo de
desarrollo social neoliberal sienta las bases de algunos de los modelos de atención
posteriores. Las lecciones de la experiencia permiten replantear los servicios,
rescatando aquellos elementos positivos de las modalidades de atención del
INNFA y el MBS e integrándolos en la nueva filosofía de prestación de servicios
del MIES. En particular, el programa de atención en el hogar y la comunidad
Creciendo con Nuestros Niños es un antecedente directo del actual modalidad
que lleva el mismo nombre; mientras que los programas de atención presencial
Centro de Desarrollo Infantil y Centro Comunitario de Desarrollo Infantil sirven
de base para la construcción del modelo de Centro Infantil del Buen Vivir
(CIBV). Anteriormente, estas modalidades operaban con sutiles diferencias en el
ámbito del MBS o el INNFA, y registraban una gran variabilidad entre centros por
la ausencia de sistemas de estandarización de la gestión y la prestación del
servicio. Esta situación se subsanó en parte gracias a la emisión y verificación del
cumplimiento de normas técnicas que regulan la calidad, la administración y el
tipo de atención prestado en los centros de atención directa o por convenio.
4. La política de Desarrollo Infantil Integral durante los
gobiernos de la Revolución Ciudadana.
El proceso político que desembocó en la aprobación de la Constitución de 2008
implicó profundas transformaciones en la forma de entender el sector social,

26
reclamando un mayor protagonismo del Estado en la provisión de protección
social adecuada a las diferentes etapas del ciclo de vida y perfiles de dependencia.
El primer paso fue constituir, a partir de la participación democrática, un marco
constitucional, legal y de política pública que priorizase la inversión en desarrollo
infantil; así como que garantizase su realización sobre la base de la
intersectorialidad, la coordinación interinstitucional y la presencia de sistemas de
gestión modernos, eficientes y transparentes.
Posteriormente, se sucedieron diversas reformas que tenían como objetivo
fortalecer el rol de rectoría del Estado, definiendo una nueva institucionalidad del
DII. En este sentido, 2008 es un año fundamental, por la creación del Instituto de
la Niñez y la Familia (INFA) público y la disolución del INNFA, el ORI, el FODI y
la Dirección de Atención Integral a Niños y Adolescentes (DAINA4
). Frente a la
anterior dispersión, el fortalecimiento de la rectoría trató de dotar a los servicios
de orientaciones, objetivos y parámetros técnicos estandarizados. La emisión de
las Normas Técnicas de los Servicios de Desarrollo Infantil Integral (2014) es fruto
de este proceso.
Finalmente, cabe apuntar que la experiencia acumulada entre 2007 y 2014 ha
permitido apuntalar otros aspectos que han contribuido a mejorar la
administración y prestación de servicios desde un punto de vista integral. Entre
ellos destacan sobre todo: sistemas de información, focalización,
corresponsabilidad, participación (Comités de Familias), profesionalización e
incentivos para el personal que presta el servicio. Todos estos cambios están
insertados en la lógica de evolución general del sector social y en las
transformaciones sociopolíticas experimentadas por la sociedad ecuatoriana a
partir de 2007. Los servicios de DII son un ejemplo del quiebre histórico entre un
viejo MBS que era “el Ministerio para los pobres” (asistencialismo, beneficencia) y
4
La DAINA era un ente adscrito al MBS, a través del cual se ofertaban servicios de desarrollo
infantil, principalmente, atención en CDI o en el hogar y la comunidad. Su ámbito de actividad se
extendía a otros aspectos como el trabajo infantil o la protección especial. Debido a su escaso
financiamiento y a la afinidad conceptual con los servicios del ORI y el INNFA, se ha considerado
que se trata de una modalidad menor, sobre la cual, adicionalmente, existen escasos registros
documentales confiables.

27
el nuevo MIES como “Ministerio para salir de la pobreza” (sobre la base de la
garantía de derechos, el desarrollo de capacidades y la justicia social).
En esta evolución a diversos niveles se sustenta la mejora de la calidad de la
atención, así como la mayor eficiencia y alcance de la inversión en primera
infancia. Las actividades del MIES se estructuran en torno a tres grandes ejes:
protección social, inclusión social e inclusión económica; esto permite superar la
falta de criterios comunes, debida a la consideración aislada de las diferentes
problemáticas. Frente a un MBS subfinanciado, con débil rectoría, ineficaz y
atomizado, que operaba en un extenso e inoperante rango de intervención, el
nuevo MIES cuenta con la financiación que la prioridad del sector social requiere
para universalizar la protección social a lo largo del ciclo de vida, con una rectoría
fuerte que permite una adecuada coordinación interna y externa.
4.1 La creación de un nuevo marco constitucional y de política
pública para el Desarrollo Infantil Integral
La construcción del nuevo marco de política pública de DII parte de la noción de
Buen Vivir, desarrollada en la Constitución de 2008, y operativizada a través de la
planificación nacional y los instrumentos específicos para la protección de los
derechos de la infancia.
4.1.1 Constitución de 2008
La Constitución de la República (Asamblea Nacional Constituyente, 2008) incluye
la población infantil como parte de los grupos de atención prioritaria (Art. 35).
Además, se refiere en los siguientes términos al DII en su Artículo 44:
Las niñas, niños y adolescentes tendrán derecho a su desarrollo integral entendido como
un proceso de crecimiento, maduración y despliegue de su intelecto y de sus capacidades,
potencialidades y aspiraciones, en un entorno familiar, escolar, social y comunitario de
afectividad y seguridad (Asamblea Nacional Constituyente, 2008).
El Artículo 46 señala que el Estado adoptará medidas que aseguren la protección
de los derechos a niñas, niños y adolescentes, su nutrición, salud, cuidado diario,
en un marco de protección integral de sus derechos, protección especial contra

28
cualquier tipo de explotación laboral o económica, violencia, maltrato,
explotación sexual, así como la atención prioritaria en caso de desastres,
conflictos armados y todo tipo de emergencias, entre otros.
Al margen de estas menciones específicas, se encuentran otras de carácter
general acerca de la lucha contra la pobreza, el reconocimiento de la diversidad o
la corresponsabilidad en los cuidados entre el Estado, las familias y la comunidad,
la necesidad de una acción intersectorial para la garantía universal de derechos o
los sistemas de gestión que han de garantizar una atención adaptada a la
demanda, a través de servicios con calidez y calidad. El resultado es una doctrina
integral de la protección de derechos, que sirve de base para la ejecución de una
política pública de DII garantista y con vocación de universalidad en el acceso a
los servicios públicos.
4.1.2 Plan Nacional del Buen Vivir 2013-2017
A partir de la lógica constitucional, la planificación nacional para el desarrollo
trata de operativizar el marco de derechos, mediante el establecimiento de
prioridades y mecanismos de ejecución sectoriales e intersectoriales. En lo
referente al DII (Senplades, 2013), la actividad del MIES se enfoca principalmente
en el Objetivo 2: “Auspiciar la igualdad, la cohesión, la inclusión y la equidad
social y territorial, en la diversidad”, más concretamente en las siguientes
políticas:
 Política 2.8: “Garantizar la atención especializada durante el ciclo de vida a
personas y grupos de atención prioritaria, en todo el territorio nacional,
con corresponsabilidad entre el Estado, la sociedad y la familia”. Incluye la
generación de mecanismos de corresponsabilidad entre los diversos
agentes sociales, en el marco de un sistema de cuidados a lo largo del ciclo
de vida participativo e incluyente.
 Política 2.9: “Garantizar el desarrollo integral de la primera infancia, a
niños y niñas menores de 5 años5
”. Se vincula a la meta de universalizar6
la
5
Las competencias del MIES en primera infancia incluyen a los niños de 0 hasta 36 meses de
edad.

29
cobertura de programas de primera infancia para menores de 5 años en
situación de pobreza y alcanzar el 65% a nivel nacional”.
4.1.3 Instrumentos específicos para la protección de los derechos de la primera
infancia
-Estrategia Nacional Intersectorial de Desarrollo Infantil Integral: la formulación
de la Estrategia Nacional Intersectorial de Desarrollo Infantil Integral (2012)
definió la división de funciones en este ámbito, correspondiéndole la
coordinación de la misma al Ministerio Coordinador de Desarrollo Social (MCDS)
y a los Ministerios sectoriales del área social (MIES, MSP y MINEDUC), dado que
tanto la construcción como la posterior implementación de la política de
Desarrollo Infantil es intersectorial.
La Estrategia fue construida con el objetivo de consolidar un modelo integral de
atención a la primera infancia, a través de la coordinación de esfuerzos de las
diferentes instituciones públicas sectoriales implicadas (MIES, 2012a). Parte de un
enfoque de derechos, considerando el territorio, la interculturalidad y el género
para asegurar el acceso, cobertura y calidad de los servicios dirigidos a las niñas y
los niños de 0 a 59 meses de edad.
-Agenda para la igualdad de niños, niñas y adolescentes 2012-2013: sobre la base de
un diagnóstico de las instituciones y programas del sector social, propone líneas
de intervención orientadas al fortalecimiento de planes, programas, proyectos y
acciones que garanticen el cumplimiento de derechos, “a través de la igualdad, el
buen trato y la transformación de los patrones culturales adultocentristas” (MIES,
2012b: 18).
-Consideración como política pública prioritaria: en 2012, el Gobierno declara el
DII como política de Estado prioritaria, con carácter de universal y obligatorio. El
objetivo era garantizar el acceso universal a los programas de DII, y de este modo
lograr que todos los niños y niñas de Ecuador puedan desarrollarse plenamente
en el aspecto físico, cognitivo, emocional y social, (MIES, 2012a).
6
Se considera que el la cobertura es universal cuando alcanza el 95% de la población objetivo.

30
-Otros instrumentos: finalmente, cabe mencionar otros instrumentos que forman
parte del repertorio legal y de política pública para la protección social y el
desarrollo de la primera infancia. El primero de ellos, sin lugar a dudas, es el
Código de la Niñez y la Adolescencia, que si bien se formula en 2003, sufre
durante los años siguientes ciertas modificaciones en sus contenidos, a fin de
adaptarse al nuevo marco constitucional. Adicionalmente, la definición legal y
programática de los servicios de DII es congruente con instrumentos como la
Agenda para igualdad intergeneracional, la Agenda para la Igualdad de Género, el
Currículo de Educación Inicial, la Ley Orgánica de Discapacidades o la Ley
Orgánica de Educación Intercultural.
4.2 La institucionalidad del DII en el MIES: un nuevo modelo de
gestión.
En 2008, a través del Decreto Ejecutivo 1170, se crea el Instituto de la Niñez y la
Familia (INFA) como entidad de derecho público, adscrita al MIES, con
jurisdicción nacional, dotado de personería jurídica, patrimonio propio e
independencia técnica, administrativa y financiera. El INFA asume las
competencias de diferentes organismos públicos y público-privados que
trabajaban en el ámbito del desarrollo infantil en Ecuador de manera diferenciada
y con sus propias metodologías y sistemas de gestión: el ORI, el FODI, el INNFA y
la DAINA (MIES, 2011).
En 2013, el INFA público pasa definitivamente a ser un programa del MIES,
entrando a formar parte de la nueva Subsecretaría de Desarrollo Infantil
Integral (adscrita al Viceministerio de Inclusión Social del MIES) como instancia
que asume la responsabilidad de guiar, sostener y articular intersectorialmente
todos los hitos conductores que contribuyen al Desarrollo Infantil Integral de los
niños menores de 3 años. En base al análisis de resultados y procesos, la
Subsecretaría de Desarrollo Infantil Integral promueve una mejora constante de
los sistemas de gestión y la prestación de servicios, a fin de hacer cumplir su
misión institucional:

31
Planificar, coordinar, gestionar, controlar y evaluar las políticas a través de la ejecución de
planes, programas, estrategias, proyectos y servicios para el desarrollo infantil integral,
dirigidos a niñas y niños hasta los tres años de edad, con énfasis en aquella población que
se encuentra en situación de pobreza y vulnerabilidad y grupos de atención prioritaria
(MIES, 2016a).
A través de la coordinación y articulación con los distintos actores del territorio
se pretende diseñar estrategias conjuntas para optimizar los recursos, mejorar las
coberturas y calidad de los servicios, y fortalecer la participación y la
corresponsabilidad de los diversos actores involucrados en el DII: familia,
comunidad, otras instituciones y organizaciones. El modelo de gestión del MIES
enfatiza la desconcentración, fortaleciendo las capacidades institucionales de los
actores en territorio (con especial atención a la articulación con los GAD). La
institución ejecuta sus servicios a nivel nacional, a través de 9 Coordinaciones
Zonales y 40 Direcciones Distritales. Las Facultades de cada nivel de
desconcentración son las siguientes (MIES, 2013c):
 Nivel central: rectoría, planificación; coordinación; regulación; control;
gestión. En el caso del DII, la gestión está a cargo del Viceministerio de
Inclusión Social.
 Nivel zonal: planificación; coordinación; control; gestión.
 Nivel distrital: ejecución; gestión; control y seguimiento.
Esta desconcentración facilita la equidad e integridad territorial, a través de la
presencia equilibrada del Estado en todo el territorio nacional. Para la
organización del servicio, se toman en cuenta los siguientes criterios (MIES,
2013b):
 Territorial: densidad de población, grado de dispersión, vías de acceso
disponibles (fluviales, terrestres, aéreas).
 Estructura demográfica: situación de los niños y niñas de 0 a 3 años
respecto al conjunto de la pirámide poblacional.
 Nivel socioeconómico: población pobre, con énfasis en zonas, distritos y
circuitos bajo la línea de pobreza.

32
Para una mayor eficiencia de la gestión desconcentrada del DII, el Estatuto
Orgánico por Procesos del MIES (2013c) establece la presencia de Unidades
Zonales de Desarrollo Infantil Integral especializadas. El Ministerio, a través de
sus diversos niveles institucionales, se encarga del registro, control, monitoreo y
evaluación de todos los servicios en sus distintas modalidades, y tiene potestad
para cerrar, temporal o definitivamente, dichos servicios. Esta rectoría se aplica a
todos los servicios orientados a esta población que funcionen dentro del territorio
nacional, ya sea con financiamiento proveniente del presupuesto del MIES, GAD,
iniciativas privadas o del sector empresarial.
4.3 El modelo de atención: del asistencialismo a la
corresponsabilidad. Servicios y elementos de las Normas Técnicas.
Como se apuntó anteriormente, durante la etapa neoliberal existían diversas
instituciones que ofrecían programas similares, orientados a poblaciones
similares, y con objetivos similares (educación, cuidado diario, alimentación y
salud). Los servicios financiados por el Estado (total o parcialmente) no estaban
articulados, sino que el conjunto se caracterizaba por su falta de integralidad. La
Red Comunitaria de Atención a la Primera Infancia (1988) fue el primer esfuerzo
de articulación interinstitucional en este sentido, sin embargo, sus resultados
fueron escasos, persistiendo la situación de falta de coordinación en la gestión y
la prestación de los servicios. La situación previa a la reforma emprendida por el
Gobierno de la Revolución Ciudadana en 2008, según el documento “Estrategia
Nacional Intersectorial para el Desarrollo Infantil Integral (MIES, 2011), era la
siguiente:
No se sabía con precisión cuántos niños y niñas eran atendidos por cada programa, ni
cuántos permanecían sin recibir atención, mientras otros eran atendidos por más de un
programa. Se duplicaron acciones, cada programa actuaba por sí solo, creaba sus propios
instrumentos y manuales e introducía pequeñas variantes metodológicas que terminaban
constituyéndose en nuevas modalidades. Ya que no había un sistema único de
seguimiento, no era posible saber cuál era la situación de los niños/as atendidos ni se
podía controlar con precisión el gasto (MIES, 2011: 45).

33
4.3.1 Los principios del servicio
La existencia de múltiples modalidades de servicio de DII, heredada de la etapa
neoliberal, suponía un reto en cuanto a la homologación de los servicios. A partir
de 2011, el MIES propone mantener las modalidades “Centros Infantiles del Buen
Vivir” (CIBV) y “Creciendo con Nuestros Hijos” (CNH), a partir de un nuevo
modelo de atención unificado y de aplicación general para las modalidades de
desarrollo infantil, públicas y privadas. Los objetivos de este nuevo modelo son
los siguientes (MIES, 2013b):
 Ejecutar las modalidades de servicio CIBV y CNH en base a los siguientes
componentes: cuidado diario, salud, nutrición, educación inicial,
recreación y educación familiar.
 Suscribir convenios de transferencia de recursos con entidades ejecutoras
como los GAD, ONG u organizaciones comunitarias (priorizando a los
primeros). La rectoría centralizada implica que el control, seguimiento,
evaluación, asistencia técnica y capacitación queda a cargo del MIES.
 Ejecutar los servicios desconcentrados en los territorios, con una amplia
participación de las organizaciones, instituciones y promotoras
comunitarias. Esto implica la articulación con otros programas e
instituciones del sector social (como el MINEDUC o el MSP).
 Fomentar la capacitación y empoderamiento de las familias.
Se consideran seis principios fundamentales, que enmarcan conceptualmente la
prestación de los servicios:
1. Articulación al desarrollo territorial e intersectorial de los actores institu-
cionales públicos y privados.
2. Calidad para la cualificación del servicio en función del desarrollo integral
de niñas y niños.
3. Equidad de oportunidades y fortalecimiento de la inclusión (intercultu-
ralidad, discapacidad, género, intergeneracional).

34
4. Focalización de la atención dirigida a la restitución de derechos de niñas y
niños que pertenecen a familias en condiciones de pobreza y extrema
pobreza.
5. Recuperar la participación y responsabilidad de la familia y la corres-
ponsabilidad de la comunidad.
6. Rectoría, control y acreditación de servicios de Desarrollo Infantil (MIES,
2013a: 71).
A nivel de territorio, estos principios se plasman de la siguiente manera en la
praxis cotidiana (MIES, 2013b):
 El centro de todo el proceso educativo lo constituyen las niñas y los
niños: son sujetos activos de su desarrollo, y deben considerarse sus
características, intereses y necesidades como parte de la prestación del
servicio, así como fomentar su participación en las decisiones que lo
atañen.
 El adulto tiene un papel fundamental7
en la educación de la niña y el
niño: los adultos, en su conjunto, son responsables de la conducción de
los procesos que garantizan su desarrollo integral.
 La relación de la niña y el niño con el entorno natural y sociocultural que
les rodea es fundamental: la etapa entre los 0 y los 36 meses es decisiva
en el desarrollo físico, cognitivo y emocional del menor. El
reconocimiento del entorno social y cultural supone un proceso de
aprendizaje que determinará en gran medida la relación del niño o
niña con el entorno en etapas posteriores del ciclo vital.
 La familia tiene un papel protagónico en la educación y desarrollo de sus
hijos e hijas: a través de sus relaciones en el medio familiar, el menor
establece sus primeras relaciones afectivas, y además, “adquieren sus
primeras vivencias, sentimientos, experiencias, conocimientos, hábitos,
7
Este rol no debe entenderse desde la asimetría adultocéntrica, sino desde el compromiso ético
de promover relaciones intergeneracionales basadas en la justicia y el respeto mutuo.

35
habilidades, costumbres y normas de comportamiento social” (MIES,
2013B: 89).
 Los diversos agentes comunitarios deben participar de forma coordinada
para lograr el desarrollo integral de la primera infancia: como contexto
inmediato de integración social de la familia y sus miembros, la
comunidad es un espacio óptimo para la promoción del desarrollo
social a nivel individual y colectivo. En este sentido, la comunidad
tiene el deber de implicarse en el DII, para lo cual el Estado debe
apoyar estableciendo los oportunos canales de colaboración
Adicionalmente, se consideran los principios de intersectorialidad e integralidad:
Lo intersectorial implica la mirada integral del desarrollo infantil, (…) la articulación de
todos los entornos y actores relevantes para el desarrollo las niñas y los niños: la familia,
la comunidad, los cuidadores, los educadores, los dirigentes, etc.
Lo integral requiere que la red de servicios funcione en forma coordinada y articulada:
servicios de salud, educación, desarrollo social, nutrición, atención prenatal, etc. (MIES,
2013b: 10).
En resumen, los servicios de DII del MIES, en esta nueva etapa marcada por su
inclusión en el ámbito de derechos del Buen Vivir, cuentan con el siguiente
objetivo general:
Lograr el máximo desarrollo integral posible en las esferas motrices, socio afectivo,
intelectual, de la comunicación y el lenguaje en las niñas y niños de 12 a 36 meses,
mediante procesos educativos de calidad, teniendo en cuenta la diversidad cultural, la
equidad de género e inclusión, así como las necesidades educativas especiales (MIES,
2013b: 16).
4.3.2 Las modalidades de atención: CIBV y CNH
-Centros Infantiles del Buen Vivir (CIBV):
 Población objetivo: niñas y niños de 12 a 36 meses de edad, priorizando la
atención a la población infantil cuyas familias se encuentran en condición
de pobreza y en situación de vulnerabilidad. Prioriza a hogares

36
monoparentales, con madres que trabajan, buscan trabajo y/o son
adolescentes; además de menores expuestos a doble vulnerabilidad.
 Funcionamiento: los CIBV son gestionados de manera directa o bien por
convenios con GAD y Organizaciones de la Sociedad Civil, con recursos
del Estado y contraparte de las organizaciones cooperantes. Según la
Subsecretaría de Desarrollo Infantil Integral, el financiamiento de las
contrapartes alcanza un promedio de 31.65% al 20168
. La ejecución de esta
modalidad se realiza 5 días a la semana, con horarios flexibles: en jornada
diaria completa o en media jornada, dependiendo de las necesidades
formativas de los menores y/o de la jornada laboral del adulto de
referencia. Durante la jornada, se realizan actividades y procesos
educativos, así como la promoción de estrategias que permitan dar
continuidad en el hogar a los procesos de estimulación del desarrollo
iniciados en el Centro.
-Creciendo con Nuestros Hijos (CNH):
 Población objetivo: niños y niñas de 0 a 36 meses de edad, que tienen un
adulto o figura parental en su hogar para su desarrollo integral. Se prioriza
la atención a grupos vulnerables y/o en situación de pobreza.
 Funcionamiento: es un servicio de atención directa9
del MIES. Cada
Educador o Educadora Familiar atiende a 60 niños y niñas con sus
familias, en actividades individuales o grupales de diversa naturaleza y con
periodicidad semanal. Esta atención se complementa, con una
periodicidad mensual, con visitas de seguimiento domiciliario para
fortalecer la realización de las actividades educativas en el hogar, y con
encuentros familiares y comunitarios para fortalecer la estrategia
educativa. La flexibilidad en el tiempo y el espacio permite que esta
modalidad se adapte de manera particularmente satisfactoria a los
requerimientos de diferentes perfiles de demanda y contextos de
intervención.
8
Información de Ficha de costos 2016 de la Subsecretaría de Desarrollo Infantil Integral.
9
En casos excepcionales, se ha llegado a acuerdos para la ejecución de convenios con GAD en la
modalidad CNH.

37
5. Logros de la política pública de Desarrollo Infantil
Integral
En Ecuador, la política pública de DII es universal. Esto significa que los esfuerzos
institucionales están orientados en dos ejes de acción: el primero es dotar el
servicio para el cuidado en la primera infancia en todo el territorio nacional, y el
segundo es que la prestación de dichos servicios se enfoque en el marco de la
eficiencia del gasto y la calidad del servicio. El Estado es responsable de
garantizar la protección y el respeto a los derechos de la infancia, apoyando a las
familias para que los niños reciban un cuidado adecuado tanto dentro como fuera
del hogar (Velasco et al, 2014).
Uno de los retos de la Revolución Ciudadana, desde el inicio de esta nueva etapa
histórica, ha sido el de reducir la incidencia de la pobreza, interviniendo sobre la
misma a nivel estructural. La situación es especialmente grave en ciertas zonas en
las que el Estado mínimo neoliberal nunca tuvo una suficiente presencia. Es por
ello que Esmeraldas, Manabí, Los Ríos y Guayas, en la región Costa; Cotopaxi,
Bolívar, Chimborazo y Cañar por la Sierra; y Sucumbíos, Orellana, Morona
Santiago y Zamora Chinchipe en la Amazonía, registraron incidencias de pobreza
en su población infantil superiores al 67%, según el Censo de Población y
Vivienda del 2010.

38
Mapa 1. Incidencia de pobreza en la población infantil, 2010
Fuente: CPV (2010).
Elaboración: Dirección de Gestión de Información y Datos (DGID), Coordinación
General de Investigación y Datos de Inclusión (CGIDI) - MIES.
Del mapa anterior se deduce que un porcentaje muy significativo de los niños y
niñas de Ecuador vive en hogares que tienen severas dificultades para costear
servicios de cuidado adecuados. Tradicionalmente, esto implicaba una exclusión
de facto de los niños en situación de pobreza respecto a los servicios de cuidado
especializado para la primera infancia: por no poder costear este tipo de servicios,
no los recibían, o lo hacían en condiciones deficientes, bajo una lógica de
beneficencia.
Para dar respuesta a este panorama, el MIES impulsa acciones para incrementar
la cobertura de los servicios de Desarrollo Infantil Integral y que a su vez creen
entornos favorables, articulando diversos factores que promuevan el desarrollo
físico, afectivo y cognitivo de esta población, para lo cual fortalece su presencia
en el territorio con una mayor cantidad de unidades de atención y usuarios del
servicio. De esta manera, se construye un camino para transformaciones sociales,
políticas y culturales de hondo calado, que van en la dirección de garantizar el

39
pleno ejercicio del derecho de la población infantil, promoviendo la inclusión
mediante el acceso a servicios de calidad.
Un ejemplo claro de la transformación social que se emprendió en 2007, es la
disminución de la pobreza. Una mirada rápida a la incidencia de la pobreza en la
población de 0 a 3 años refleja que al 2016 solo las provincias de Pastaza y Napo
presentan niveles de pobreza superiores al 60%, mientras que provincias como
Azuay y Pichincha presentan niveles menores al 18%.
Gráfico 1. Incidencia de la población infantil de 0 a 3 años en condición de
pobreza
Fuente: ENEMDU (Dic, 2016).
Elaboración: DGID – CGIDI - MIES.
5.1 Masificación de la cobertura
A partir de 2007 y bajo la premisa del cuidado durante el ciclo de vida de los
ciudadanos, el gobierno de la revolución ciudadana aplicó un nuevo enfoque de
atención en los servicios de desarrollo infantil integral y estableció el objetivo de
llegar a la universalización de los servicios. En este mismo año la población
objetivo se ubicó en 689.391 niños y niñas de 0 a 3 años a lo largo del territorio
nacional, de los cuales 318.167 fueron atendidos por el MIES. Para el 2016, la
población objetivo creció hasta ubicarse en 879.781 personas, es decir, un
incremento de más del 50% de la cobertura actual del MIES en servicios de DII en
diez años (ver Anexo 2).

40
Debido a este importante crecimiento, el MIES ha procurado responder a la
demanda de servicios en varios aspectos: por un lado se logró el incremento de
coberturas como se observa en el siguiente gráfico ¡Error! No se encuentra el
origen de la referencia.¡Error! No se encuentra el origen de la
referencia.¡Error! No se encuentra el origen de la referencia.¡Error! No se
encuentra el origen de la referencia.¡Error! No se encuentra el origen de la
referencia.¡Error! No se encuentra el origen de la referencia.¡Error! No se
encuentra el origen de la referencia.entre 2007 y 2010. Por otro lado, a partir
de 2011 se inició un proceso de focalización de los servicios para atender
especialmente a niños y niñas en situación de vulnerabilidad y pobreza.
Otra de las estrategias del MIES respecto a las coberturas ha sido tratar de
mantener la estabilidad de los usuarios, a pesar de la caída de los ingresos fiscales
entre 2014 y 2016. De esta manera, no se sacrifican los programas de protección
social y se sigue atendiendo a la población con mayores necesidades de cuidado
infantil.
A diciembre de 2016 las coberturas alcanzaron un total de 299.767 niños, de los
cuales 207.017 (69%) se acogieron a la modalidad CNH y 90.885 (31%) fueron
atendidos en alguna de las 2.132 unidades a nivel nacional. Por lo tanto, la
cobertura al 2016 del MIES representa el 34% del total de la población de 0 a 3
años.

41
Gráfico 2. Evolución del número de usuarios por modalidad, 2007-2016
Fuente: SIIMIES Diciembre, 2016.
Elaboración: Dirección de Investigación y Análisis (DIA) – CGIDI - MIES.
A nivel territorial, entre 2013 y 2016 también se ha incrementado el número
promedio de niñas y niños que diariamente acuden a los CIBV o reciben cuidados
en el marco de la modalidad CNH. Algunos de los mayores incrementos se
producen en las provincias con mayor incidencia de pobreza infantil, lo que
indica que los criterios de focalización con componente territorial (sobre la base
de los datos del Registro Social) han surtido el efecto deseado.
Mientras en 2012 el promedio nacional de usuarios por unidad de atención era de
37 niñas y niños; para el 2016, el promedio nacional asciende a 52 usuarios por
unidad. Las provincias con crecimientos superiores al 30% de la capacidad
institucional entre 2013 y 2016 son: Azuay, Bolívar, Cañar, Carchi, Cotopaxi,
Guayas, Imbabura, Los Ríos, Morona Santiago, Napo, Pichincha, Santa Elena,
Sucumbíos, Tungurahua y Zamora Chinchipe. Este hecho se debe a la
repotenciación de unidades existentes y la desconcentración (con una sólida
rectoría centralizada) en la ejecución de la política hacia otros niveles de
gobierno y organizaciones de la sociedad civil, a través de la firma de convenios
de cooperación que han permitido ampliar la cobertura de los servicios.

42
Gráfico 3. Promedio de usuarios de DII por unidades de atención del MIES,
por provincia
Fuente: SIIMIES 2016.
Elaboración: DIA - CGIDI - MIES.
Por otro lado, el aumento de coberturas se logra con el acompañamiento de
mejoras en la infraestructura. Por esta razón el gobierno ha dado prioridad a la
construcción de Centros Emblemáticos del Buen Vivir más modernos, mejor
equipados y de mayor capacidad, así como a la remodelación de los centros
infantiles ya existentes. Un ejemplo claro de esto es el incremento de 73 unidades
de atención entre noviembre de 2014 y diciembre de 2016 (Gráfico 4), así como la
construcción de 69 centros emblemáticos a diciembre de 2016, que actualmente
acogen a un total de 92.185 niños y niñas en todo el país (CIBV y CIBV
emblemáticos).

43
Gráfico 4. Número de unidades de atención (CIBV y CIBV emblemáticos)
Fuente: SIIMIES –Diciembre 2016.
Elaboración: DIA - CGIDI - MIES.
5.2 Focalización
La oferta de servicios de DII no se concentra únicamente en la universalización,
sino que además se aplica el principio de focalización, garantizando el acceso a
los niños y niñas en condiciones de vulnerabilidad, de acuerdo a los principios
constitucionales del Buen Vivir y a los principios de atención del MIES.
Teniendo en cuenta este principio el siguiente gráfico refleja, por un lado que la
población de 0 a 3 años en situación de pobreza, que asiste a programas públicos
prácticamente se duplica entre 2010 y 2015. Por otro lado, la asistencia a centros
privados apenas experimenta un leve incremento durante este periodo. En
general, los datos de incremento de las coberturas públicas son un indicador del
éxito en el objetivo gubernamental de democratizar los servicios, más aún cuando
este incremento se ve acompañado del elemento de focalización.

44
Gráfico 5. Niños de 0 a 3 años en pobreza por ingresos que asisten a un
servicio de Desarrollo Infantil
** No se dispone de datos 2011 – 2012.
Fuente: Encuesta Nacional de Empleo, Desempleo y Subempleo - ENEMDU, 2007 – 2015.
Elaboración: DIA – CGIDI - MIES.
Adicionalmente, según datos de la Encuesta de Condiciones de Vida de 2014, cabe
señalar que seis de cada diez niños y niñas que acuden a servicios de DII del MIES
se encuentran en los quintiles de riqueza 1 y 2, y/o califica como vulnerable en el
Registro Social; no en vano, un tercio de las familias usuarias del Bono de
Desarrollo Humano accede al servicio CIBV, mientras que la mitad de ellas recibe
el servicio de la modalidad CNH. Esto indica que la focalización socioeconómica
ha logrado priorizar el acceso a este tipo de servicios para las familias con menos
recursos.
En los quintiles 1 y 2, la proporción de niños y niñas que asiste a CIBV o CNH es
aproximadamente del 25%, porcentaje que disminuye gradualmente alrededor de
un 5% en los quintiles 3 y 4 y que llega al 5% en el superior. A su vez, se destaca
el hecho de que en todos los quintiles es mayor la proporción de usuarios que
asisten a CNH respecto a CIBV. Finalmente, se observa que el porcentaje de niños
y niñas que asiste a otros tipos de centros es de alrededor del 3% en los primeros
3 quintiles y aumenta sustancialmente en los superiores, llegando a un 10% en el
quintil 4 y a un 21% en el quintil 5. En particular, destaca el hecho de que, tanto
en CIBV como en CNH, los primeros dos quintiles (o el 40% de los niños en
hogares de menor nivel de consumo) representan entre el 60 y 65% del total de
usuarios, mientras que el quintil superior menos del 5%.
El siguiente gráfico aporta información adicional acerca del carácter “pro-pobre”
de los servicios. Como se puede apreciar, los centros de DII públicos atienden a

45
un 92% del total de niños de 0 a 36 meses que utilizan este tipo de servicios,
siendo 150,3 USD el ingreso familiar per cápita promedio de los usuarios. En este
sentido, se trata de servicios inclusivos para la población de menores recursos, al
contrario que los servicios privados, cuyos elevados costes suponen una barrera
de entrada a la población de menores ingresos. En consecuencia, el escaso 8% de
niños que acuden a servicios privados cuenta con un ingreso familiar per cápita
promedio de 503,7 USD (más del triple que los que acceden a servicios públicos
de DII).
La asistencia mayoritaria de niños a centros infantiles públicos corresponde
además a una consideración de tipo económico. Mientras los CIBV son gratuitos
y focalizados, los centros infantiles privados en promedio tienen un costo de
$268.20 mensuales, que implica un gasto inasumible para familias con un ingreso
familiar per cápita de $ 150.30 al mes. Por esta razón la oferta pública con
objetivos claros (focalización) se transforma en una opción educativa de calidad
para los niños. Además, es una solución para la economía de las familias, dado
que éstas no tienen que incurrir en gastos de centros privados y libera el tiempo
de las madres o personas a cargo del cuidado de los niños para que puedan
invertir su tiempo en trabajar o llevar a cabo otras actividades.
Gráfico 6. Porcentaje de niños de 0 a 3 años que asisten a un centro de
desarrollo infantil e ingreso familiar per cápita
Fuente: SIIMIES (Junio-2016).
Elaboración: DGID - CGIDI - MIES.

46
Adicionalmente, el principio de focalización está presente tanto en los servicios
(CIBV y CNH) administrados directamente, como en los centros emblemáticos y
aquellos administrados mediante convenio. En promedio, los servicios de DII
acogen a un 20% de niños y niñas en extrema vulnerabilidad y a un 29% de niños
en situación de vulnerabilidad, sumando aproximadamente 49% del total de
usuarios, frente a un 51% que no son vulnerables.
La información desagregada disponible en el ¡Error! La autoreferencia al
marcador no es válida. confirma que aproximadamente el 58.9% de los usuarios
que se acogen a los servicios de atención directa, el 46.5% en los centros
administrados bajo convenio y el 40.3% en los CIBV emblemáticos, son usuarios
en condiciones de vulnerabilidad o extrema vulnerabilidad. Adicionalmente, se
confirma que los usuarios con mayor grado de vulnerabilidad que se acogen a los
servicios de DII del MIES, pertenecen a hogares con un menor nivel de
escolaridad, agua potable y alcantarillado, así como con mayores niveles de
hacinamiento (ver Anexo 3).
Gráfico 7. Grado de vulnerabilidad por tipo de administración, 2016
Nota: Se incluye focalización para usuarios CIBV y CNH (administración directa).
Fuente: SIIMIES (Octubre - 2016).
Elaboración: DGID - CGIDI – MIES

47
5.3 Altos niveles de inversión pública y eficiencia
La inversión en programas de Desarrollo Infantil entre los años 2000 y 2005 se
mantuvo más bien constante, aunque en niveles relativamente bajos. Pese a la
insuficiente inversión del Estado en bienestar social y un débil enfoque de ciclo
de vida, los recursos asignados a las políticas de primera infancia representaban
porcentajes significativos del presupuesto del sector (hasta el 73% en el año
2004). La baja inversión en bienestar social es un indicativo de la falta de
voluntad política por promover sistemas de inclusión con capacidad para
intervenir decisivamente sobre los niveles de desigualdad y pobreza.
A partir de 2006, se produce un significativo aumento en la inversión en DII, que
da cuenta del incremento del interés gubernamental por esta realidad: la
inversión en el año 2009 multiplica por 5 la del año 2000, pese a suponer un
porcentaje inferior respecto al conjunto del sector social (20% frente al 60%). Los
9 años de la Revolución Ciudadana están marcados por la necesidad de realizar
grandes inversiones, a fin de compensar el rezago en el desarrollo del sistema de
atención a la primera infancia, heredado de épocas anteriores. La masificación de
coberturas y la progresiva mejora de la calidad de los servicios supusieron una
gran inversión en aspectos como la construcción y mejora de infraestructuras o
la profesionalización de educadoras; esta inversión, concentrada en los primeros
años, permite asentar las bases para el desarrollo posterior de los servicios.
Además, el incremento de la inversión en programas de desarrollo infantil se ve
acompañado por un incremento del presupuesto total del sector social, que en
2016 supera casi en $ 1.000 millones el presupuesto asignado en el año 2000. Por
esta razón, el DII bajo los gobiernos de la Revolución Ciudadana refleja una
menor proporción del presupuesto, aunque en términos absolutos, los montos
invertidos son mucho mayores que al inicio del periodo analizado. En esta misma
línea, si totalizamos la inversión en DII realizada entre los años 2007 y 2016 se
obtiene un monto de $ 1.493 millones, respecto a la inversión de $ 434 millones
entre el 2000 y 2006.

48
Gráfico 8. Inversión pública en programas de Desarrollo Infantil
2000 - 2011 y 2013 - 2016 presupuesto devengado, Ministerio de Finanzas, SIISE.
2012* presupuestado, Ministerio de Finanzas.
Fuente: SIISE, Ministerio de Finanzas.
Elaboración: DIA - CGIDI – MIES.
El siguiente gráfico refleja el número de usuarios atendidos en DII entre 2014 y
2016 versus la inversión realizada en este mismo periodo. El hecho de que las
coberturas en 2015 hayan aumentado en 22.7 mil personas respecto al 2014, frente
a la reducción de la inversión pública en $ 3,9 millones refleja un esfuerzo
significativo por parte del MIES de mantener la atención a sus usuarios y por
tanto la eficiencia en el uso de los recursos. Por otro lado, el Gráfico 9 también
refleja una reducción de coberturas al 2016, fruto de una caída más profunda de la
inversión en $ 16.1 millones respecto al 2015. Sin embargo, a pesar de esta caída las
coberturas se mantienen por encima de las coberturas de 2014, confirmando de
nuevo la importancia que tiene el sector social sobre las dificultades fiscales que
puedan surgir.

49
Gráfico 9. Cobertura vs Inversión
Fuente: SIIMIES, SIISE, Ministerio de Finanzas.
Elaboración: DIA - CGIDI – MIES.
Otro ejemplo de eficiencia en la administración de los servicios se refiere a los
costos por usuario que la Subsecretaría de DII registra. Al 2016, como se observa
en la siguiente tabla, la modalidad CNH presenta el menor costo: $ 0,70 diario y $
167,36 anual por cada niño atendido. Esto se debe a que esta modalidad no
requiere de infraestructura física, al funcionar a través de visitas domiciliarias.
En el caso de los Centros de Desarrollo Infantil, los CIBV administrados por
convenio presentan un menor costo diario ($ 6,18 por niño) que los CIBV
administrados de manera directa ($ 9,31 por niño) y a los CIBV emblemáticos
cuyo costo alcanza los $ 10,11 diarios. Esto demuestra que los CIBV administrados
por convenio representan un menor costo para el Estado, ya que este aporta el
68,35% del total mientras las organizaciones (religiosas y ONG) aportan el 31,65%
restante.
Tabla 1. Resumen de costos diarios y anuales por modalidad DII (USD)
Modalidad
Costo
por día
Costo
anual
Cobertura
2016
Costo total
anual
CNH 0,7 167,36 207.582 34.740.923,52
CIBV convenio 6,18 1.471,18 83.176 122.366.867,70
CIBV Emblemático 10,11 2.406,93 5.076 12.217.576,68
CIBV directo 9,3 2.214,93 3.933 8.711.319,69
Total 299.767 178.036.687,60
Fuente: Fichas de costo 2016, Base de usuarios SIIMIES (diciembre 2016).
Elaboración: Subsecretaría de Desarrollo Infantil Integral, CGIDI.

50
Además, si comparamos los costos mensuales de un CIBV bajo convenio con los
costos de centros infantiles municipales y privados (oferta interna), se hace
evidente que los servicios del MIES están muy por debajo, con un promedio de $
179,3 mensuales por usuario, frente al costo promedio de los centros municipales
($ 301) y de los centros privados ($ 268). En comparación con el contexto regional,
los costos de los servicios del MIES se ubican tan solo $ 3,40 por encima del costo
promedio en América Latina, con lo cual se demuestra, tanto a nivel local como
regional, la eficiencia de los servicios de DII del MIES.
Gráfico 10. Costos comparativos locales y regionales
Fuente: Ficha de costos MIES 2015-2016, Sondeo varias instituciones privadas 2016, BID
(Panorama de Servicios de Desarrollo Infantil- América Latina).
Elaboración: DGID – CGIDI – MIES.
Desde la Dirección de Investigación y Análisis del MIES, se elabora una
metodología de evaluación por resultados para el servicio de DII, con el objetivo
de conocer el posicionamiento de los servicios. Unos de los principales resultados
de la aplicación de esta metodología es el análisis de costo beneficio para el año
2016, con la finalidad de conocer si el actual modelo de prestación de servicios de
DII es rentable desde el punto de vista social. En referencia a los costos, se
considera los de tipo operativo, tales como pago a profesionales, mantenimiento,
seguridad, materiales, insumos, y transporte, tanto para la modalidad CIBV como

51
CNH, mismas que se encuentran resumidas en las fichas de costos del servicio de
DII. En cuanto a los beneficios, se toma en cuenta los costos evitados para las
familias, mismos que se generan al hacer uso del servicio de cuidado y
capacitación que brinda el Estado. Beneficios que han sido valorados de acuerdo
a los siguientes aspectos:
 El pago de ayudas a la familia por llevar a su hijo o hija a un centro
privado, para lo cual, se toma en cuenta el costo de mercado de aquellos
centros.
 El costo de repitencia escolar, que parte de la asunción de la idea de que la
intervención temprana en los niños y niñas genera un mayor desarrollo de
sus capacidades, preparándolos para que en la etapa escolar tengan un
mejor desempeño, reduciendo así el riesgo de repitencia escolar, situación
que a la final se traduce en un costo para el Estado.
 El costo de la pérdida de ingresos por dejar de participar en el mercado se
basa en el ingreso que deja de percibir la persona a cargo del cuidado del
niño o niña.
 El costo evitado por sacar a un niño o niña de la desnutrición, que
representa tanto para el Estado como para la familia un ahorro en la salud;
ya que invertir en el desarrollo de programas integrales de primera
infancia, donde además de tener profesionales capacitados para la asesoría
en nutrición infantil (CNH), se ofrece una dieta adecuada (CIBV), que
garantiza la correcta nutrición de los infantes de acuerdo a los
requerimientos de esta etapa de su desarrollo.
El análisis revela que para el año 2016 el costo por usuario, según las fichas de
costos de las modalidades del servicio de DII, para CIBV es de USD 2.258 dólares,
mientras que para CNH es de USD 167,36 dólares. En cuanto a la valoración de los
beneficios, se tiene que para la modalidad de CIBV es de USD 5.150,85 dólares por
niño o niña al año, mientras que para la modalidad de CNH el beneficio valorado

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