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XVIII Concurso de Ensayos del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
"Cómo combatir la corrupción, garantizar la transparencia y rescatar la ética en la gestión gubernamental en Iberoamérica".
Caracas, 2004-2005
DERECHO ADMINISTRATIVO, REFORMAS DE SEGUNDA GENERACIÓN,
DESARROLLO Y CONTROL DE LA CORRUPCIÓN: PROYECCIONES SOBRE
EL CASO COLOMBIANO
Ricardo Rivero Ortega
______________________________
Mención Honorífica
I. Introducción: Un nuevo enfoque metodológico del Derecho administrativo - desde sus
conexiones con las reformas para el desarrollo - con aproximaciones institucionales,
comparadas y de agencia, proyectadas en este caso sobre las reformas de segunda generación
y la prevención de la corrupción en Colombia.
Los principales administrativistas han definido certeramente el Derecho Administrativo como
el precio de una disidencia, situando su origen histórico en el momento de la Revolución Francesa y
destacando las implicaciones de esta rama del Derecho público para el control del poder, así como
su papel en la realización de la función administrativa y el servicio del interés general. Numerosos
autores se han esmerado en definir, desde un punto de vista dogmático o pragmático, su razón de
ser, pero no han reparado apenas en sus conexiones con el desarrollo y la prevención de la
corrupción (1).
Curiosamente, han sido los economistas, liberales y neo-institucionalistas, quienes más han
profundizado en estas conexiones, desde clásicos como HAYEK, hasta autores como NORTH y
OLSON, aunque antes lo hizo SHUMPETER, y más recientemente SEN. Sus estudios demuestran
la importancia del marco jurídico - muy especialmente del marco jurídico público (administrativo) -
para el correcto funcionamiento de la economía y la limitación de los excesos de los políticos,
presupuestos ambos del desarrollo. Tal vez gracias a todos estos trabajos, hoy es por fin
comúnmente aceptado que la clave del éxito económico de los pueblos no se encuentra en sus
recursos, ni en su posición geográfica, sino en su desarrollo institucional (2).
El marco institucional tiene una notable incidencia, por ejemplo, sobre el riesgo de
corrupción, como nos muestra ROSE-ACKERMAN, que también insiste en la necesidad de
reformar determinadas instituciones jurídicas para prevenir y controlar el fenómeno (3). Las
instituciones, nos dice el BANCO MUNDIAL, constituyen “…la estructura de incentivos para el
comportamiento de las organizaciones y los individuos” (4). Y el Derecho administrativo incluye
buena parte de los incentivos y desincentivos para garantizar el comportamiento adecuado de las
autoridades y agentes públicos, de manera que la prevención de la corrupción va a ser, en gran
medida, una cuestión de Derecho administrativo, una cuestión de instituciones jurídico-
administrativas (5).
Luego promover el desarrollo y luchar contra la corrupción exige acometer reformas
administrativas, pero los administrativistas no hemos dedicado demasiado tiempo a estudiar cuáles
sean más necesarias. Hemos dejado estos aspectos de la modernización administrativa a los
politólogos y especialistas en Administración, que han contribuido a la realización de los procesos
de reforma aun más que los administrativistas puros, al menos en España (6). Pese a que Derecho
administrativo y Ciencia de la Administración deberían ir de la mano, como apuntan los clásicos
(7), no siempre el Derecho Administrativo ha atendido esta tarea, que también le corresponde,
siendo muy pocos, por ejemplo, en comparación con su importancia, los estudios en profundidad
sobre la corrupción (8) .
En la doctrina del Derecho administrativo las conexiones de la disciplina con el desarrollo y
el control de la corrupción no se han explorado apenas, pese a que un análisis histórico de las etapas
de mayor crecimiento de numerosos países demuestra la coincidencia de ciertos períodos de
progreso con la introducción o transformación de determinadas instituciones jurídico-
administrativas. La modernización del Estado y de las estructuras económicas suele ir acompañada
de determinadas mejoras que son, muchas veces, cambios en el Derecho administrativo y al

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mismo tiempo evoluciones orientadas a predeterminar el comportamiento de los poderes públicos,
evitar sus abusos y propiciar así el desarrollo. La aportación de la generación de los 50 en la
experiencia española, y las grandes leyes administrativas de los 50 y 60, pueden interpretarse en
este sentido (9).
No sólo las oleadas de nuevas leyes administrativas de los 50, o los 90 más próximos,
ejemplifican en España esos cambios en pro del crecimiento. En otros momentos históricos
encontramos asociada la idea de Reforma administrativa a una serie de transformaciones jurídicas
cuyo fin último era regenerar la sociedad mediante la mejora de las instituciones. Así sucedió, por
ejemplo, en la segunda mitad del siglo XIX, bajo la responsabilidad de BRAVO MURILLO, o nada
más comenzar el siglo XX, con las leyes de funcionarios públicos o los cambios en el régimen
local. También durante la II República, aunque no hay que olvidar que en contextos políticos bien
distintos también se ha enarbolado la bandera de la reforma (10).
En todos estos intentos de reforma confluyen tanto cuestiones políticas como administrativas,
siendo necesario en su valoración por ello ir más allá del mero método jurídico. Para poder extraer
conclusiones se hace preciso un enfoque interdisciplinar, así como el empleo de lo que hoy se
conoce como análisis institucional, forma de trabajo compartida por politólogos, economistas y
juristas, cada vez más incorporada a los estudios de los organismos internacionales, también en
monografías centradas específicamente en América Latina. Nuestro trabajo pretende seguir este
método, aunque se centrará sobre todo en los aspectos jurídicos de las instituciones administrativas,
pero teniendo en cuenta sus conexiones con la Ciencia de la Administración y otras disciplinas
pujantes como la teoría de la agencia (11).
Nuestro planteamiento metodológico también será, como el título de este apartado avanza, el
propio del Derecho comparado. Analizaremos la evolución institucional de un país que no es el
nuestro – aunque nos sentimos estrechamente comprometidos con él – como observadores externos
que intentan, a partir del conocimiento de otras realidades alternativas (el Derecho español), valorar
críticamente las soluciones adoptadas para resolver los problemas que se le plantean. El fenómeno
de imitación de modelos extranjeros en Derecho Administrativo, tal y como brillantemente lo
describió Jean RIVERO, no es nuevo, pero conviene poner de manifiesto su utilidad en el abordaje
de problemas que son comunes y se presentan en determinados momentos de la evolución de las
sociedades (12).
En esta investigación se ha elegido Colombia como terreno de estudio, debido a todo un
conjunto de relaciones académicas y científicas con este país, pero sobre todo por la riquísima
panorámica institucional que presenta, debido a sus peculiares (y peliagudas) circunstancias. Su
futuro desarrollo depende en primer lugar de la paz, pero la legitimidad del Estado está
condicionada también en buena medida por el proceso de modernización institucional, mejora del
funcionamiento del aparato público y reducción de la corrupción que aún está pendiente. En esta
empresa, Colombia presenta un grado considerable de desarrollo de su Derecho Administrativo,
siendo con Argentina, Méjico y tal vez Venezuela, el país donde este sector del ordenamiento
jurídico ha avanzado más (13).
La dogmática del Derecho Administrativo ha experimentado en Iberoamérica, a lo largo de
los últimos años, considerables avances. Desde luego, siempre han existido, especialmente en
algunos países, autores de relieve bien conocidos en España, como BREWER-CARIAS
(Venezuela), CASSAGNE y GORDILLO (Argentina) o VIDAL PERDOMO (Colombia). Pero hoy
la doctrina ha crecido más, extendiéndose a otros países junto con una legislación y jurisprudencia
cada vez más desarrolladas. En este proceso, el manejo de las fuentes españolas ha alcanzado una
magnitud sin precedentes, construyéndose el Derecho Administrativo Latinoamericano, en gran
medida, a imagen y semejanza del español, al menos en sus elementos dogmáticos. Si durante años
los autores de referencia eran siempre franceses, alemanes, italianos o estadounidenses (en una
tradición distinta), hoy tienen influencia, hasta el punto de ser citadas por las Altas Cortes, las
construcciones de un GARCÍA DE ENTERRÍA, un GONZÁLEZ PÉREZ, un ARIÑO, PARADA
VÁZQUEZ, NIETO o Sebastián y Lorenzo MARTÍN-RETORTILLO.
Es cierto que la doctrina española no desconoce del todo este fenómeno, pero al estar

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enfrascada en su propio desarrollo institucional, en el marco de la ambiciosa construcción europea
(en su actual fase constitucional), le concede una atención relativa. Y ello pese al trascendental
papel que corresponde a nuestro Derecho Administrativo, como puente posible entre las
evoluciones europeas, tan estudiadas por nuestros autores, y las transformaciones iberoamericanas.
El empleo del método comparado cuando concurren las circunstancias históricas, políticas,
económicas y culturales que unen a España con América Latina resulta mucho más justificado, pues
la similitud de los sistemas institucionales y los lazos de todo tipo que nos unen hacen que desde
España, al margen del signo de los gobiernos, no puedan dejar de apoyarse los avances
institucionales realizados por los países iberoamericanos (14).
La selección de las instituciones que analizaremos en este trabajo (descentralización, función
pública, contratos, regulación económica) obedece a su condición de materias fundamentales del
Derecho administrativo y componentes de la estructura de normas con efectos sobre el mayor o
menor volumen de corrupción. Comparten además su carácter de reformas de segunda (o tercera)
generación (15). Aunque podrían tratarse otras cuestiones de gran interés, y que no nos resultan
ajenas, como la de la responsabilidad patrimonial de la Administración o el control judicial y el
diseño de la “acción de tutela”, hemos preferido centrarnos en las que más claramente afectan a lo
que hoy se llama gobernabilidad y al control de la corrupción, demostrando conexiones entre estos
conceptos y el Derecho Administrativo (16).
No es difícil poner de manifiesto los riesgos de corrupción planteados en la dinámica de estas
instituciones administrativas: La descentralización, al multiplicar el número de autoridades y
funcionarios, supone nuevos desafíos de control; el régimen de los funcionarios públicos es una de
las principales herramientas de reducción de la corrupción en la medida en que contendrá incentivos
y desincentivos favorecedores o no de esta práctica; en los contratos públicos se presentan buena
parte de los riesgos del fenómeno, por conllevar decisiones de adjudicación con tan claros efectos
de beneficio; y en las decisiones de regulación de la economía, se plantea igualmente el problema
de la “captura” de la autoridad pública desde el interés privado.
Todo ello lo analizaremos en Colombia, pero el objeto de este trabajo no será sólo el análisis
del caso colombiano, que sería únicamente la parte “especial” o aplicada de una teoría general
previa o inductivamente posterior (en una doble metodología inductiva-deductiva). Se tratará
también de intentar contribuir a la formación una teoría general de las reformas
administrativas en sus conexiones con el desarrollo y la lucha contra la corrupción, a la
construcción de los paradigmas institucionales más adecuados para prevenir la corrupción,
garantizando la transparencia y rescatando la ética en la gestión gubernamental, un proyecto sin
duda mucho más ambicioso, y muy difícil de abarcar en un sólo estudio (17).
Desde la experiencia de la evolución de la Administración y el Derecho administrativo en
España, sobre todo en la más reciente época democrática (a partir de la Constitución española de
1978), pueden valorarse las sucesivas fases de reforma realizadas en Colombia y la situación actual
de sus instituciones más conectadas con el problema de la corrupción. Porque aunque en España
todavía hay mucho que hacer en este campo, los niveles de desarrollo son satisfactorios, tal vez
debido a que se ha asimilado, en el marco de la integración europea, una dinámica de reformas y
una teoría sobre la ética pública que ofrece algunas soluciones satisfactorias al problema de la
corrupción, incrementando la transparencia y la probidad en las decisiones de gobierno (18).
II. La Reforma de la Administración y del Derecho Administrativo para la lucha contra la
corrupción como presupuesto del desarrollo: informes de instituciones internacionales y
proyecciones latinoamericanas.
1. La preocupación internacional por la reforma de las instituciones administrativas:
La reforma de la Administración para la mejora de las instituciones, el fomento del desarrollo
y la prevención de prácticas irregulares se ha convertido, a lo largo de los últimos años, en una
preocupación más allá de las fronteras nacionales. Además de incrementarse exponencialmente los
análisis sobre este tópico, se producen un gran número de estudios e informes que analizan la

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problemática desde una perspectiva o teoría general, proyectando sus reflexiones sobre países
distintos a los de los autores, normalmente en vías de desarrollo.
En el ámbito nacional, la importancia de mejorar las instituciones administrativas nunca ha
pasado desapercibida. Una obra publicada en España en 1960 pone de manifiesto la constante
preocupación en todos los países por este tema. La Reforma administrativa, de Edouard
BONNEFOUS, analizaba la situación de la Administración pública francesa en los años cincuenta,
las tentativas de mejora institucional a lo largo del siglo XX y las tareas pendientes, todo ello desde
la perspectiva del máximo responsable político de esa misión. Tras su lectura queda la impresión de
que no hay tantas diferencias entre la experiencia francesa y la de otros países. También parece que
no han cambiado con el tiempo tanto las cosas, cuando las preocupaciones de los responsables
políticos siguen siendo mutatis mutandis, muy similares (19).
Citar todos los trabajos publicados, al menos en nuestro entorno político y cultural más
próximo, sobre la reforma administrativa, sobrepasaría con creces las posibilidades del presente
estudio. Bastaría con repasar las bases de datos o las bibliotecas de algunas instituciones dedicadas
al análisis de estos procesos, como la Escuela Superior de Administración Pública de Alemania, en
Espira, la ESAP (Escuela Superior de Administración Pública) colombiana o nuestro Instituto
Nacional de Administración Pública (INAP), para percatarse de los miles de páginas dedicados al
tema por expertos de las más variadas disciplinas: sociólogos, economistas, politólogos y juristas.
Todos ellos dedicados a buscar las mejores soluciones organizativas y funcionales para hacer que la
Administración realice sus tareas de manera más satisfactoria para los ciudadanos, pues no puede
ser otro el objetivo de las reformas en un escenario democrático.
Siempre se ha considerado prioritario, sobre todo a nivel nacional, desarrollar políticas de
reforma de la Administración y las instituciones administrativas. El cambio cualitativo de los
últimos años se produce, probablemente como consecuencia del proceso conocido como
globalización, al convertirse este objetivo en una misión internacional. Y la mejor muestra de esta
circunstancia es la creciente preocupación de las organizaciones internacionales por este tipo de
reformas; no sólo de aquellas que pudieran tener un objeto directamente relacionado con este fin,
sino incluso de las tradicionalmente orientadas a objetivos económicos, como el Banco Mundial y
el Fondo Monetario Internacional, conscientes hoy más que nunca de la importancia de la
democratización y del desarrollo de las instituciones. Un primer documento que ya apuntó en este
sentido fue el Informe del Banco Mundial sobre el papel del Estado en un mundo en cambio. En la
segunda mitad de los noventa, el Banco tomó plena conciencia de que las instituciones importan, y
otros informes posteriores han profundizado en estas ideas (20).
La Unión Europea nos ofrece otra buena muestra del renovado énfasis en la reforma
administrativa. El Libro Banco de la Gobernanza europea de 2001 es un ejemplo de cómo las
instituciones comunitarias se preocupan por su propio funcionamiento, y por la necesidad de
mejorar muchos aspectos del mismo en varios sentidos (mayor grado de participación, mejores
normativas, mejores resultados). En su texto se analizan avances institucionales como la
participación, la corregulación, las agencias o el recurso a las opiniones de los expertos, así como la
simplificación del ordenamiento jurídico europeo o la mejora del llamado “método comunitario”,
para evitar excesivas complejidades en el proceso de toma de decisiones (21).
Incluso Naciones Unidas ha hecho hincapié en estos procesos, especialmente en la segunda
mitad de los años noventa, dedicando en 1996 varios eventos a deliberar sobre las conexiones entre
Administración y desarrollo. Entre los documentos de Naciones Unidas dedicadas a esta cuestión,
podríamos recordar la Resolución aprobada por la Asamblea General el 10 de mayo de 1996, en la
que se afirma la “…necesidad fundamental de mejorar la eficacia y eficiencia de las instituciones
públicas y los procedimientos administrativos…” y se reconoce que “…los gobiernos de todos los
países deberían aplicar procedimientos transparentes a fin de evitar y combatir todos los actos de
corrupción…”. (22)
2. Proyecciones latinoamericanas.
Como acabamos de ver, a Naciones Unidas no le ha pasado desapercibida la importancia de

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reforzar mediante reformas el papel de la Administración pública como agente del desarrollo,
insistiendo también en sus proyecciones para América Latina. Recientemente, además, el Informe
del PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo) sobre la Democracia en la zona ha
puesto de manifiesto la necesidad de mejorar la credibilidad de los sistemas democráticos, ante los
preocupantes resultados de los sondeos de opinión del Latinobarómetro (más del 50% de los
latinoamericanos cambiaría democracia por desarrollo). Este diagnóstico tiene consecuencias sobre
el Derecho administrativo y el control de la corrupción, pues, en palabras del informe, “para que la
democracia no languidezca y crezca, América Latina necesita trabajar sin descanso para que las
instituciones democráticas – desde los legislativos a las autoridades locales – sean transparentes,
den cuenta de sus acciones y desarrollen las habilidades y capacidades necesarias para desempeñar
sus funciones fundamentales” (23).
Desde luego, hablando de organizaciones orientadas a la democratización y la mejora
institucional en América, no puede dejar de subrayarse tampoco la labor de la OEA (Organización
de Estados Americanos), que tiene entre sus principales fines los de defensa de la Democracia,
protección de los derechos humanos, fortalecimiento de la seguridad y lucha contra la corrupción.
En esta línea, desarrolla importantes programas de prevención de la corrupción, así como desde
luego su clásica labor de protección de los derechos humanos mediante la Comisión y la Corte
Interamericana. Una de las principales aportaciones de la OEA es la Carta Democrática
Interamericana, un texto que también hace mucho énfasis en la necesidad de controlar el ejercicio
del poder para evitar desviaciones y excesos, así como en el desarrollo de programas para promover
la gobernabilidad, la buena gestión, los valores democráticos y el fortalecimiento de la
institucionalidad política y las organizaciones de la sociedad civil (24).
Los jefes de Estado y de gobierno de los países americanos también se encuentran en las
llamadas “Cumbres de las Américas”, uno de cuyos principales y más recientes resultados es la
Declaración de Nuevo León (México). Este texto, que cita la Carta Democrática Interamericana,
declara las necesidades de fortalecer el crecimiento económico con equidad para reducir la pobreza
y favorecer el desarrollo social. Y también insiste en la importancia de la gobernabilidad
democrática, remitiéndose a la Declaración de Santiago sobre Democracia y Confianza ciudadana.
En este sentido, se destaca la necesidad e fortalecer el estado de derecho, la rendición de cuentas, la
participación ciudadana y el diálogo entre todos los sectores de la sociedad, incluyendo un repudio
expreso a la corrupción: “Reconocemos que la corrupción y la impunidad debilitan las instituciones
públicas y privadas, erosionan la moral de los pueblos, atentan contra el estado de derecho y
distorsionan las economías y la asignación de recursos para el desarrollo. Por ello, nos
comprometemos a intensificar nuestros esfuerzos para combatir la corrupción y otras prácticas no
éticas en los sectores público y/o privado, fortaleciendo una cultura de la transparencia y una
gestión pública más eficiente”. Para promover el buen gobierno y la democracia, se dice más
adelante, es preciso impulsar los procesos de modernización del Estado, lo que implica
necesariamente la reforma de la Administración.
Una organización específicamente orientada a propiciar las reformas administrativas en
Iberoamérica es el CLAD (Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo), creado
en 1972 con el fin de contribuir a la modernización de las Administraciones públicas. En su página
web encontramos definida la misión que tiene encomendada: “promover el análisis y el intercambio
de experiencias y conocimientos en torno a la reforma del Estado y la modernización de la
Administración pública, mediante la organización de reuniones internacionales especializadas, la
publicación de obras, la prestación de servicios de documentación e información, la realización de
estudios e investigaciones y de actividades de cooperación técnica entre sus países miembros y
provenientes de otras regiones”.
Entre los documentos elaborados por el CLAD sobre el tema de la reforma administrativa y
la lucha contra la corrupción, puede destacarse el titulado “Una Nueva gestión pública para América
Latina”, aprobado por el Consejo Directivo el 14 de octubre de 1998. Este informe se ocupa de la
reforma del Estado, en su vertiente de “reforma gerencial”, con un replanteamiento de la burocracia.
La Revista Reforma y Democracia es otro buen ejemplo de la labor de creación de opinión y

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conocimiento promovida por el CLAD, que ha desarrollado estudios, por ejemplo, sobre la
profesionalización de la función pública en el marco de la nueva gestión pública (25).
El intercambio de experiencias se produce en los Congresos del CLAD y en las reuniones del
grupo de Ministros, como la producida con motivo de La IV Conferencia Iberoamericana de
Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado, que aprobó la Declaración de Santo
Domingo. La VI Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma
del Estado, celebrada en San José de Costa Rica los días 8 y 9 de julio de 2004, suscribió el llamado
Consenso de San José, sobre “Reforma del Estado y Reforma de la Política para construir una
Democracia…”. Este consenso resulta de consideraciones compartidas en torno a las crisis de
gobernabilidad producidas en algunos países a resultas de las protestas ciudadanas (el caso de
Bolivia sería paradigmático, o más recientemente Ecuador), el pobre balance económico de las
reformas, la incapacidad de los gobiernos para extender los derechos sociales, y, sobre todo la
procedencia de las reformas administrativas para contrarrestar estas situaciones, reformas que
afectarían a la profesionalización de la carrera administrativa y la función directiva pública, la
evaluación de los organismos públicos, la utilización de las nuevas tecnologías, la transparencia, la
descentralización, la seguridad pública, las políticas sociales, las reformas fiscales y, desde luego, la
lucha contra la corrupción.
El BID (Banco Interamericano de Desarrollo) es otra de las instituciones que, directa o
indirectamente, participa en numerosos procesos de fortalecimiento institucional en Iberoamérica.
Creado en 1959, su misión es respaldar el desarrollo económico, social e institucional en la región,
así como estimular el comercio y la integración entre los países miembros. Su objeto, según lo
establecido en el artículo 1 de su Convenio constitutivo, es “…acelerar el progreso del desarrollo
económico y social, individual y colectivo, de los países miembros en vías de desarrollo” (26).
En España, la AECI, la FIIAP, y la Fundación Carolina, entre otras instituciones, comparten
objetivos comunes con las organizaciones multilaterales anteriores. El principal protagonismo en
este sentido corresponde sin duda a la AECI, Agencia Española de Cooperación Internacional, hoy
integrada en el Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación. Creada en 1988, le afectan
posteriormente la Ley 23/1998 y la 24/2001, y ha sido reestructurada por obra de los Reales
Decretos 553/2004 y 562/2004. La AECI desarrolla una importantísima labor de ayuda al desarrollo
de Iberoamérica.
En 2003 se publicó el Plan de Fortalecimiento de las Instituciones Democráticas en
Iberoamérica, que desde su Exposición de Motivos invoca el “…creciente consenso internacional
sobre la importancia de la calidad de las instituciones – en especial de aquellas relacionadas con el
imperio de la ley y el combate a la corrupción para lograr un desarrollo sostenible y equitativo”. Se
subraya así la trascendencia de las reformas de segunda generación, incorporando dos ejes
transversales a la política de cooperación española en este ámbito, a saber: 1. profesionalización de
la función pública; y 2. lucha contra la corrupción. Entre las áreas de intervención, se relacionan las
siguientes: 1. sistema democrático; 2. reforma de la Administración pública; 3. descentralización,
municipalismo y gobiernos locales; 4. integración regional. Posteriormente se aprueba el Programa
de Gobernabilidad para Iberoamérica. Estas estrategias encajan en el Plan Director de la
Cooperación Española para 2005-2008, aprobado por el Consejo de Ministros el 28 de enero de
2005, entre cuyas estrategias y prioridades sectoriales (Capítulo III) se incluye el aumento de la
capacidad social e institucional, considerándose América Latina como región prioritaria (punto 2.5)
(27).
La FIIAPP (Fundación Internacional y para Iberoamérica de Administración y Políticas
Públicas) es una fundación de titularidad pública que sirve de instrumento de cooperación al
Gobierno español para el desarrollo de la Democracia, la gobernabilidad y la reforma de las
instituciones públicas. Su programa para Latinoamérica se estructura en cuatro grandes sectores, a
saber: 1. Separación de poderes, descentralización y gestión municipal; 2. Gestión de servicios
públicos; 3. Transparencia en el manejo de fondos públicos y lucha contra la corrupción; 4. Apoyo a
la función reguladora del Estado en la economía y protección de la seguridad jurídica (28).
En el INAP (Instituto Nacional de Administración Pública) también se ha desarrollado una

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muy importante labor, proyectada sobre todo en la formación de funcionarios iberoamericanos
participantes en sus cursos. En los últimos años, debe destacarse como herramienta la Revista
Iberoamericana de Administración Pública. Otras iniciativas españolas relacionadas con el progreso
institucional en Iberoamérica se proyectan sobre ámbitos concretos, como el de la Administración
local. En esta línea, pueden destacarse la OICI (Organización Iberoamericana de Cooperación
Intermunicipal) y la UIMP (Unión Iberoamericana de Municipalistas).
Todas estas organizaciones han participado, en mayor o menor medida, en los procesos de
reforma del Estado y de la Administración desarrollados en Iberoamérica a lo largo de la década de
los noventa. La mayoría de los países se embarcaron en esta empresa, y algunos siguen
desarrollándola, con trascendentales cambios en instituciones administrativas (Ley de
procedimiento administrativo, Ley de contratos públicos, experiencia descentralizadora). En estas
reformas se utilizan muchas veces las experiencias del modelo español, a su vez influenciado por el
proceso de integración europea (Las instituciones europeas también se preocupan, como hemos
visto, por la mejora institucional y el incremento de la transparencia).
El recordatorio del estado de la cuestión a nivel internacional e iberoamericano debe servir
para poner de manifiesto como reforma, desarrollo, corrupción e instituciones administrativas son
conceptos hoy indisolubles, objeto además de una creciente atención científica. La corrupción se ha
incorporado a este análisis en fechas relativamente recientes, por lo que probablemente todavía nos
encontramos en pleno proceso de desarrollo de las herramientas de respuesta al problema. A nuestro
juicio, por la esencia y la consideración internacional de la corrupción, estas herramientas también
deben provenir del Derecho administrativo.
Incluir la lucha contra la corrupción desde el Derecho administrativo en los procesos de
reforma de la Administración es fundamental, pues de lo contrario se mantendrá la situación de
Administración paralela denunciada brillantemente por GORDILLO (29) o de países al margen de
la Ley, en palabras de NINO (30). Seguramente la razón fundamental del cambio cualitativo que
hemos mostrado en la preocupación de las organizaciones internacionales por la reforma
administrativa y la lucha contra la corrupción obedezca a la experiencia de las sucesivas crisis
políticas y económicas habidas en Iberoamérica a lo largo de los años noventa. El caso argentino, el
brasileño o el venezolano nos muestran cómo la degeneración de la vida pública puede producir el
derrumbe de todo un sistema económico, minando por completo las bases del gobierno
representativo, al perderse la confianza de los representados en sus representantes. Luchar contra la
corrupción no es, por tanto, sólo una cuestión de ética o de valores, es una cuestión de
supervivencia de los sistemas políticos democráticos.
III. Corrupción, reformas, desarrollo y Derecho administrativo.
1. Concepto de corrupción.
Los conceptos más relevantes de las ciencias sociales suelen ser al tiempo los más difíciles de
definir, o que al menos plantean mayor polémica a la hora de su definición. Este problema, presente
en un buen número de tópicos fundamentales, se muestra también al aproximarnos a la corrupción
para describir sus perfiles. Casi cada autor tiende a ofrecer su propia perspectiva, sin terminar de ser
totalmente pacíficas cuestiones tan relevantes como la consideración conjunta o separada de la
corrupción pública y la privada, la inclusión o no de las prácticas clientelares y de nepotismo en el
fenómeno, o la exigencia de beneficio económico como elemento básico de la corrupción.
Algunos expertos, como ROSE-ACKERMAN, se centran sobre todo en los incumplimientos
de deberes posicionales de los gobernantes, identificando la corrupción con los sobornos a
autoridades y funcionarios públicos. Otros, como MALEM SEÑA, ofrecen características de estas
prácticas posibles tanto en el ámbito público como en el privado (violación de deberes posicionales;
sistema normativo de referencia, aunque la vulneración no siempre sea antijurídica; expectativa de
obtener un beneficio extraposicional; realización en secreto o con discreción) (31).
A nuestro juicio, conviene separar corrupción pública de corrupción privada,
circunscribiendo la primera, además, a aquellas prácticas irregulares de obtención de una ventaja

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económica para quien toma la decisión (o para otro sujeto vinculado a él) a costa del interés público
y de la eficiencia administrativa. Con esta propuesta no pretendemos minusvalorar el fenómeno de
la corrupción privada, pero sí hacer hincapié en la necesidad de una respuesta específica para los
problemas de corrupción en el ámbito administrativo.
Hay que advertir, no obstante, que internacionalmente se maneja un concepto más amplio de
corrupción, incluyente de otros comportamientos como el blanqueo de capitales, por ejemplo. Tal
concepto sería aceptable, pero probablemente necesitaría ser desglosado en otros más precisos, para
poder acometerlos separadamente, dando una respuesta adecuada a cada uno de los tipos de
corrupción (en sentidos más estrictos), con sus correspondientes adjetivos (pública, privada,
administrativa, clientelismo, nepotismo, etc).
2. Corrupción, economía y desarrollo.
Tanto en sus derivaciones públicas como privadas, la corrupción – entendida en la acepción
más amplia – presenta como nota distintiva la búsqueda de un beneficio económico o ventaja
patrimonial del sujeto que toma la decisión, o de alguna otra persona u organización a él vinculada.
Toda forma de corrupción suele producirse sobre decisiones de consecuencias económicas, en
muchos casos consistentes en la concesión de beneficios mediante procedimientos de adjudicación.
Esta es la modalidad más típica de corrupción administrativa, la que se da en procedimientos de
asignación de ventajas con trascendencia económica (contratos públicos, subvenciones, licencias
urbanísticas, etc). Por ello la corrupción, desde luego la administrativa, tiene efectos sobre el
desarrollo económico, alterando el reparto de beneficios entre los sujetos participantes en todo tipo
de mercados (32).
3. Acuerdos internacionales (con proyección iberoamericana) de reforma para la prevención
de la corrupción.
A nivel internacional, también los últimos años del siglo XX y primeros del XXI han estado
caracterizados por una preocupación cada vez mayor por el fenómeno, debido a sus negativas
consecuencias sobre el crecimiento económico, reconociéndose las conexiones entre el desarrollo
institucional, el control de los excesos del poder (también de sus excesos económicos, en beneficio
de los propios gobernantes) y los progresos de los Estados.
En este sentido, puede citarse en primer lugar, la Convención Interamericana contra la
Corrupción, un texto que no define el concepto (sí lo hace con otros, como “función pública”,
“funcionario público” y “bienes”), pero deja claro con sus medidas preventivas que pretende evitar
prácticas como la malversación de fondos públicos y los conflictos de intereses. Se incluyen como
actos de corrupción el ofrecimiento y la aceptación de regalos o todo tipo de ventajas (cohecho,
peculado, soborno) y el aprovechamiento de la posición del funcionario para beneficiarse. Entre las
medidas preventivas se incluyen, por ejemplo, códigos de conducta de los funcionarios,
declaraciones de intereses, selección adecuada de funcionarios, control de los fondos públicos,
creación de controles específicos contra la corrupción o mecanismos de estímulo de la participación
de la sociedad civil en la prevención del fenómeno.
La OEA ha creado, dentro de su Consejo Permanente, una Comisión de Asuntos Jurídicos y
Políticos (CAJP), también especializada en la lucha contra la corrupción. Esta Comisión sistematiza
las acciones seguidas por la organización contra funcionarios corruptos, en el seguimiento de la
Convención Interamericana. Entre los desarrollos de este último mecanismo de control, pueden
destacarse la Ley Modelo de Mecanismos de Participación de la Sociedad Civil en la Prevención de
la Corrupción, impulsada por el Dr. Enrique ISAAC GROISMAN, o la Ley Modelo de Acceso a
Información Administrativa para la Prevención de la Corrupción, bajo consultoría del Dr. Alfredo
CHIRINO SÁNCHEZ.
La Convención de Naciones Unidas contra la corrupción es otro texto con repercusiones
sobre el control de la corrupción en Iberoamérica. Tampoco define el concepto de corrupción, pero
incluye en su objeto tanto prácticas irregulares en el sector público como en el privado. En las
medidas preventivas que contempla, pueden destacarse, para la Administración pública, los códigos

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de conducta de los funcionarios públicos, la transparencia en los procedimientos de adjudicación de
los contratos públicos y el acceso de la ciudadanía a la información administrativa.
También el BID se ha implicado en este combate, creando el Comité Supervisor de
Investigaciones de Fraude y Corrupción (CSIFC). Este órgano es presidido por el Vicepresidente
ejecutivo del Banco, e integrado por el Vicepresidente de Planificación y Administración, el Asesor
jurídico y el Auditor. El comité también cuenta con una secretaría llamada Oficina de Integridad
Institucional, que se ocupa de investigar las denuncias de fraude y corrupción.
En la labor de estas instituciones, y de otras muchas, se observa otra vez la preocupación por
el fenómeno y, lo que resulta también importante, el acuerdo sobre las medidas a adoptar para
atacarlo, muchas de ellas propias del Derecho administrativo.
4. La prevención de la corrupción como cuestión de Derecho administrativo y como problema
de agencia.
Desde el principio de este trabajo, hemos puesto de manifiesto nuestra convicción de que el
problema de la corrupción puede abordarse mediante la reforma de las instituciones jurídico-
administrativas. Parece claro que en algunas decisiones de la Administración se plantean los
mayores riesgos de corrupción. Muy destacadamente en procedimientos como la adjudicación de
contratos públicos, o en la toma de decisiones de regulación económica en distintos sectores, por la
confluencia de intereses públicos y privados, se producen un buen número de casos (33).
Hasta ahora, el protagonismo en las medidas de respuesta se ha concedido al Derecho Penal,
por contemplar las instituciones por excelencia de reacción jurídica frente a los comportamientos
más graves. Pero el Derecho Penal presenta una serie de debilidades estructurales, así como efectos
secundarios indeseados, como el recorte de las garantías, si se utiliza como herramienta
extremadamente eficaz. El Derecho administrativo, en cambio, ofrece un componente preventivo,
traducido en la regulación de los procedimientos previos a la toma de las decisiones, ventajoso
respecto del Penal.
El problema de las implicaciones administrativas de la corrupción se puede interpretar desde
la teoría de la agencia, pues su control requiere resolver las asimetrías informativas favorables a los
“agentes” (los políticos y los funcionarios en general) y potencialmente perjudiciales de los
intereses de los “principales” (los ciudadanos). Resolver este problema de agencia exige introducir
incentivos y desincentivos institucionales en el régimen de la Administración pública, así como
mejorar los mecanismos de control mediante un diseño verdaderamente eficaz de la transparencia
administrativa.
Históricamente, los controles, los procedimientos (el contractual, por ejemplo), los sistemas
de carrera administrativa o los mecanismos de toma de decisiones en la economía se han ido
afinando con el fin, explícito o no, de mejorar los problemas de agencia. Aunque la dogmática del
Derecho administrativo no ha terminado de plantear en estos términos el sentido de sus
instituciones, hoy, en nuestra opinión, es más preciso que nunca adoptar este enfoque (34).
Vamos a ver a continuación cómo la evolución del reformismo en Colombia, a lo largo del
siglo XX, y en los comienzos del siglo XXI, demuestra una convicción cada vez más clara de la
necesidad de reordenar el régimen de los poderes públicos y las instituciones administrativas en el
sentido de prevenir la corrupción. También nos mostrará cómo esta convicción no parece haber sido
suficiente para resolver el problema, especialmente grave en Colombia. Tal vez la historia nos
enseñe algo sobre las razones de esta falta de éxito (suficiente).
IV. Las reformas del Estado y de la Administración en Colombia a lo largo del siglo XX y a
partir de la Constitución de 1991. El reciente énfasis en la prevención de la corrupción.
Manuel ALCÁNTARA ha apuntado, de cara al futuro, que Colombia “…inicia el nuevo
milenio sometida a profundos desajustes en el orden político, económico y social que se expresan
en un grado de anomia sin parangón. La gravedad de esta situación es que se trata de una dinámica
regresiva, en la que el grado de desigualdad y la crisis de gobernabilidad democrática se ahondan
cada vez más, a la par que se incrementa la violencia”. A pesar de tanto pesimismo, nuestro trabajo

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pretende ofrecer una perspectiva constructiva, de solución de algunos de estos problemas, teniendo
en cuenta que muchas de las medidas necesarias para resolverlos pueden estar adoptándose ya,
aunque sea preciso valorarlas críticamente (35).
Remontándonos al siglo XIX colombiano, veríamos que el país ya entonces estuvo marcado
por la inestabilidad constitucional y del modelo de Estado, pasando desde estructuras federales y
confederales al modelo unitario de 1886. La Constitución de 1886 puede ser utilizada como primer
hito o punto de arranque en cualquier estudio institucional colombiano porque se mantiene vigente,
aunque con numerosas reformas, hasta 1991, cuando se aprueba la actual. Las sucesivas reformas
políticas y administrativas habidas a lo largo de los distintos momentos históricos del país se
proyectan sobre este texto, que por tanto merece ser recordado, aunque nos interese aquí sobre todo
el siglo XX y, dentro del mismo, las iniciativas reformistas abordadas por los sucesivos gobiernos
(36).
En Colombia, la centuria pasada se abre con el mandato de Rafael REYES, un general que
bajo el lema “Menos política y más Administración” intentó consolidarse durante diez años en el
poder reformando la Constitución (1905). Pero en 1910 se volvería a rectificar el período del
mandato presidencial, reduciéndose el original de 1886 (de seis años) a los cuatro, con prohibición
de reelección. Las reformas constitucionales de 1910 son importantes también por otras razones,
como la ampliación de la responsabilidad presidencial, la previsión de creación de la jurisdicción
contencioso-administrativa o la restricción de los poderes de excepción del Gobierno. Esta reforma
(más política que administrativa) se caracterizó por reforzar los mecanismos de control y
prevención de los excesos del poder. Después de la reforma se implanta el movimiento político del
Republicanismo, encabezado por Carlos E. RESTREPO, basado teóricamente en la búsqueda de la
conciliación entre los dos grandes partidos (37).
Entre 1923 y 1930, a resultas del paso por Colombia de una comisión de expertos
estadounidenses (Misión KEMMERER) se producirán reformas importantes en el sistema bancario,
organizándose el Banco de la República y cambiándose la Corte de Cuentas por una Contraloría,
modelo de control del gasto público que perdura hasta nuestros días. En el capítulo correspondiente
a las reformas de la economía y la regulación veremos como, hasta hoy, es perceptible la influencia
norteamericana en el diseño de las principales instituciones regulatorias (38).
Momento destacado del reformismo colombiano es el de la presidencia de Alfonso LÓPEZ
PUMAREJO, cuyo lema, la “Revolución en marcha”, resulta explicativo de un programa político
marcado por el afán constante de reforma. Es éste un período caracterizado por la introducción de
objetivos sociales en la Constitución, mediante su modificación de 1936, muy en la línea del texto
constitucional republicano de 1931 en España, o del proyecto político desarrollado en México por
Lázaro CÁRDENAS (Intervención del Estado en la Economía, derecho de la mujer a desempeñar
funciones públicas, función social de la propiedad, libertad de cultos, etc). La siguiente reforma
constitucional, durante el mandato interrumpido de LÓPEZ PUMAREJO, sustituido por LLERAS
CAMARGO en 1945, tendrá un mero propósito reordenador de los poderes (parte orgánica) y
ampliador de las facultades de intervención del Estado (39).
La segunda mitad del siglo XX se inicia con el documento “Bases de un programa de
fomento para Colombia”, dirigido por el Profesor CURRIE en 1950, de nuevo en el marco de una
misión internacional que al año siguiente recomendaría también la reorganización de la rama
ejecutiva, en un sentido más jerárquico y especializado. Otro hito fundamental en la década de los
cincuenta será la creación de la Comisión Nacional para la Reforma de la Administración Pública,
en 1954, otra vez con el apoyo de una misión de expertos de Naciones Unidas. Los objetivos de esta
Comisión eran amplios, refiriéndose a la reorganización y racionalización administrativa y la
reforma de la función pública (servicio civil). Sus recomendaciones, marcadas sobre todo por el
experto francés CHAILLOUX-DANTEL, proponían la mayor profesionalización de los
funcionarios públicos, la reestructuración de los órganos de apoyo a la Presidencia de la República
y el refuerzo del Consejo de Estado, tanto como órgano consultivo como en calidad de tribunal de
lo contencioso-administrativo (40).
Todas estas reformas, hay que advertirlo, se plantean en un contexto de gran violencia,

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provocada por el asesinato del candidato presidencial, Jorge Eliécer GAITÁN, suceso conocido
como “el Bogotazo”, desencadenante de una oleada de persecuciones y masacres por todo el país.
Es muy difícil en este escenario pensar en una verdadera modernización del Estado o en la
introducción de instituciones administrativas de corte europeo, cuando la mayor preocupación de
los dedicados a la vida pública era no ser asesinados por sus rivales políticos (41).
A pesar de situaciones tan graves, a lo largo del siglo XX, Colombia se ha caracterizado por
el mantenimiento casi ininterrumpido de su régimen democrático, y el “casi” obedece al corto
período de permanencia en el gobierno del General ROJAS PINILLA, entre 1954 y 1957, cuando se
organiza el Frente Nacional (Alianza de conservadores y liberales) para retirarle del poder. En 1957
se reinstaura con gran polémica el régimen democrático, de nuevo controlado por los dos grandes
partidos políticos colombianos (conservadores y liberales), y en medio de acusaciones de fraude
electoral por el reparto perfecto del poder entre unos y otros. Tal consenso, en principio orientado a
la pacificación del país y pensado para abordar conjuntamente grandes reformas (entre ellas, la de la
profesionalización de la función pública – carrera administrativa-) degeneró, a juicio de algunos
analistas, en la apropiación de la cosa pública por las oligarquías de los partidos, puestos de acuerdo
en que todo cambiara para que todo permaneciera igual (42).
El clientelismo sustituyó entonces a la función pública profesionalizada, las reformas sociales
se postergaron y la gran reforma administrativa planteada en 1958 (Ley 19) dejó como único
resultado de cierta importancia la creación de la Escuela Superior de Administración Pública
(ESAP), una institución llamada a desarrollar un papel trascendental en la selección y el
perfeccionamiento formativo de los empleados públicos en Colombia. La influencia de la coetánea
ENAP (posteriormente INAP) española, y de la más antigua francesa (ENA), en la creación de la
escuela colombiana ha sido reconocida por YOUNES MORENO, que ha ocupado destacados
puestos en la Administración de Colombia (43).
Habrá que esperar hasta 1968 para que se produzca una nueva, y esta vez sustantiva, reforma
constitucional. En lo relativo a la Administración pública, además de avanzar en el proceso de
descentralización (como veremos en el apartado correspondiente), se precisó el reparto de poderes
entre el Congreso y el Presidente, tanto en materia organizativa, como en el régimen y retribuciones
del personal, previendo el futuro estatuto de la carrera administrativa. Producto de esta reforma
serán el Decreto-ley 1050 de 1968, sobre el estatuto básico de la Administración, y el decreto-ley
3130 de 1968, sobre el estatuto de las entidades descentralizadas (44).
En 1973 se abordarán de nuevo los proyectos de racionalización administrativa, mediante la
reestructuración organizativa y la regulación de la carrera funcionarial. Al final de esta misma
década de los setenta se propondrá una reforma constitucional que sería anulada por la Corte
Suprema de Justicia colombiana (la Corte Constitucional será creada por la Constitución de 1991)
por vicios de procedimiento. La reforma afectaba al régimen de los congresistas, al contralor, al
Consejo de Estado y a la propia Corte Suprema de Justicia, entre otras cuestiones como la
modificación del régimen departamental y municipal.
En los ochenta tendrán lugar algunas reformas trascendentales, muy en concreto la referida a
la elección popular de los alcaldes, que tocaremos más adelante en el apartado sobre la
descentralización. El régimen municipal y departamental se reforma en 1986, bajo la presidencia de
Belisario BETANCUR, en un período también marcado por el terrible asalto al Palacio de Justicia,
previamente tomado por los guerrilleros del M-19. El posterior gobierno, de Virgilio BARCO,
creará en 1989 la Comisión para la Reforma de la Administración Pública del Estado Colombiano,
con el fin de que elevara propuestas y recomendaciones para la modernización administrativa. Sus
principales conclusiones se orientaron en el sentido de simplificar el ordenamiento, democratizar la
Administración, incrementar la eficiencia administrativa y fortalecer la ética en el sector público.
Todas estas recomendaciones se producen al final de una de las décadas más violentas para el
país. Los ochenta son los años de mayor auge del narcotráfico, representado en la figura de Pablo
ESCOBAR, el capo del cártel de Medellín, que llegó a ocupar destacados puestos de representación
política en el Congreso colombiano, y cuyos vínculos con parte de la clase política del momento
han sido sobradamente acreditados. Los muchos crímenes cometidos entonces son el telón de fondo

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de una década negra, que culmina con el asesinato de Luis Carlos GALÁN y de otros candidatos en
una campaña presidencial sangrienta.
César GAVIRIA será el Presidente que desarrolle sobre todo la liberalización y privatización.
También acometerá el plan conocido como la “Revolución pacífica” e impulsará un proceso
constituyente que culminará con la aprobación de la Constitución de 1991, un texto que crea
nuevas instituciones políticas, reforma la justicia, respalda la descentralización y la democracia
participativa, e introduce un catálogo de derechos sociales aun más ambicioso que el de la
Constitución española de 1978. Se ha calificado esta Constitución como “proyecto de construcción
institucional”, pero también se ha recalcado la contradicción de la Asamblea constituyente con la
legalidad constitucional anterior, su escasa legitimidad por el alto abstencionismo o la
autoexclusión significativa en el proceso de destacados actores del conflicto armado (FARC, ELN)
(45).
La Constitución, en el plano administrativo, y no obstante estas objeciones políticas, contenía
un mandato expreso de Reforma de la Administración en su artículo 20 transitorio: “El Gobierno
Nacional, durante el término de dieciocho meses contados a partir de la entrada en vigencia de esta
Constitución y teniendo en cuenta la evaluación y recomendaciones de una Comisión conformada
por tres expertos en Administración Pública o Derecho Administrativo designados por el Consejo
de Estado; tres miembros designados por el Gobierno Nacional y uno en representación de la
Federación Colombiana de Municipios, suprimirá, fusionará o reestructurará las entidades de la
rama ejecutiva, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales y las
sociedades de economía mixta del orden nacional, con el fin de ponerlas en consonancia con los
mandatos de la presente reforma constitucional y, en especial, con la redistribución de competencias
y recursos que ella establece” (46).
A resultas de esta previsión constitucional se aprobaron un gran número de decretos, en su
mayor parte de carácter organizativo (reestructuraciones ministeriales y transformaciones de
establecimientos públicos en empresas estatales). Han sido sobradamente estudiados los efectos de
la Constitución de 1991 sobre el Estado y la Administración Pública. También se ha comentado la
influencia de la Constitución española de 1978 sobre la colombiana de 1991, pudiendo destacarse
entre sus cauces el asesoramiento recibido por los exguerrilleros del M-19 (liderados por
NAVARRO WOLFF) de parte de constitucionalistas españoles. Todo ello se proyecta sobre un
parte social muy desarrollada, en la creación de la Corte Constitucional y en una amplia gama de
posibilidades abiertas a la descentralización (47).
Durante el gobierno SAMPER se emprenden también algunas reformas importantes, como
las relativas a la racionalización del gasto público, con reestructuración de unidades administrativas,
pero este período se caracteriza sobre todo por la situación de emergencia económica y por la
polémica sobre las denuncias de financiación de la campaña presidencial por el narcotráfico, que da
lugar al llamado Proceso 8000. Los intentos de reforma administrativa de este gobierno, traducidos
en el proyecto de Ley de Estatuto Básico de Organización y Funcionamiento de la Administración
Pública, no se realizarán hasta el siguiente período (48).
El descrédito internacional de Colombia por estos escándalos pudo ser compensado por los
proyectos de regeneración del siguiente presidente, Andrés PASTRANA, pero las sospechas de
corrupción entre congresistas terminaron rompiendo su Alianza para el Cambio, fracasando su
ambiciosa propuesta política de sanear las costumbres del país. El referéndum promovido para
reformar la Constitución no contó con el apoyo popular requerido, demostrando la creciente pérdida
de legitimidad de un Gobierno que había sido elegido con seis millones de votos. La
desinstitucionalización marcó, según Pedro Medellín, aquel Gobierno (49).
En el plano de las reformas administrativas, la obra más destacada del Gobierno PASTRANA
será Ley 489 de 1998, reguladora del nuevo estatuto de la Rama Ejecutiva. La Ley se estructurará
en capítulos con el siguiente contenido: I. Objeto, ámbito de aplicación y finalidades de la función
administrativa; II. Principios de la función administrativa (competencia, coordinación,
descentralización); III. Desconcentración administrativa (delegación, desarrollo administrativo); IV.
Políticas de desarrollo administrativo (supresión y simplificación de trámites, incentivos a la gestión

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pública, banco de éxitos); V. Premio nacional de alta gerencia; VI. Sistema nacional de control
interno; VII. Escuela de alto gobierno; VIII. Ejercicio del control social de la Administración
(veeduría ciudadana, acceso a información administrativa); IX. Integración de la Administración
pública en el poder ejecutivo nacional; X. Sectores administrativos
Esta norma es fundamental para comprender la organización y el funcionamiento de la
Administración pública en Colombia, así como el sentido de las reformas de los últimos siete años,
marcados por las tendencias modernizadoras, por un lado (nueva gestión pública, búsqueda de
calidad, simplificación administrativa), y por la mejora de los controles sociales y la participación
ciudadana, por otro (acceso a información, veedurías). Puede decirse que esta norma es la cabecera
de toda una serie de reformas posteriores que tendrían que desarrollar sus principios, tanto en lo
relativo a la descentralización como en el régimen del servicio civil y en las distintas
manifestaciones de la actividad de la Administración pública
Como casi todas las leyes de cierto relieve en Colombia, la Ley 489 fue objeto de acciones de
inconstitucionalidad, favorecidas por la acción pública. Varias sentencias de la Corte Constitucional
a lo largo del año 1999 se pronuncian sobre estos recursos, declarando la inexequibilidad
(inconstitucionalidad) de algunos de sus preceptos, y considerando constitucionales otros.
Más allá de estas reformas administrativas, el Plan Colombia representaría tal vez el hito más
importante del gobierno del Presidente PASTRANA. Bajo el rótulo “Plan Colombia: un plan para la
paz, la prosperidad y el fortalecimiento del Estado”, se destinarán importantes cantidades a la
inversión en defensa y orden público: el 64% de los aproximadamente 7600 millones de dólares
previstos en el plan, de los cuales aproximadamente la mitad representaban ayuda exterior. El resto
de los recursos se destinarían a democratización y desarrollo social (aproximadamente un 19%) y
política económica (un 6%, también aproximadamente) (50).
Ante la ausencia de frutos en las negociaciones de paz desarrolladas por el gobierno
PASTRANA, que desmilitarizó un área de territorio vastísima permitiendo a la guerrilla de las
FARC (Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia) moverse libremente por esta zona, toda la
“Agenda común por el cambio hacia una nueva Colombia” fracasó estrepitosamente. En lo que a la
lucha contra la corrupción se refiere, el gobierno PASTRANA tampoco obtuvo grandes resultados.
Tal vez por ello, la opinión pública colombiana se decantaría en las últimas elecciones por la línea
de mayor rigor de Álvaro URIBE, el actual Presidente.
Entre las primeras iniciativas de este gobierno, puede destacarse el dictado de la Ley 790 de
2002, por la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la
Administración pública y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la República.
Esta Ley vino precedida de la aprobación de la directiva presidencial de 20 de agosto de 2002,
mediante la que se iniciaba el Programa de renovación de la Administración pública: hacia un
Estado comunitario. Los decretos dictados con la base de la habilitación legal de 2002 se dedicaron
sobre todo a la creación, supresión y reestructuración de entidades administrativas.
Los contenidos del Programa de Renovación del Estado, también conocido como
Programa de Renovación de la Administración Pública (PRA) promovido por el actual
Presidente consisten básicamente en las siguientes reformas: a) reforma del empleo público; b)
reforma de la contratación estatal en el sentido de eliminar la corrupción; c) mejora de los
mecanismos de defensa jurídica del Estado, para evitar el excesivo número de condenas, sobre todo
en casos de responsabilidad; d) mayor eficiencia en la gestión de los bienes y activos del Estado; e)
introducción de sistemas de gestión por resultados; f) reforma de los organismos de regulación y
control; g) racionalización del presupuesto; h) mejora de los sistemas de información pública con
ampliación de las posibilidad de acceso a esta información por parte de los ciudadanos; i) desarrollo
del programa de Gobierno en línea (empleo de las nuevas tecnologías y establecimiento de la e-
Administración); j) simplificación de los procedimientos administrativos y eliminación de trámites
innecesarios; k) simplificación y reordenación normativa (51).
Entre las realizaciones de este programa administrativo del gobierno de URIBE, deben
destacarse, por un lado, la aprobación de la nueva Ley de Carrera Administrativa en septiembre de
2004 y sus Decretos de desarrollo en 2005, y por otro lado un ambicioso programa de

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simplificación de los procedimientos administrativos (en la línea desarrollada por varios países
europeos, incluyendo España). Además, el Gobierno URIBE está desarrollando el Programa
Presidencial de Modernización, Eficiencia, Transparencia y Lucha contra la Corrupción, una
de las iniciativas más decididas en esta materia de los últimos años (52).
También durante este mandato (2002-2006) se planteó un primer paquete de ambiciosas
reformas, sometido a referendo en 2003, incluyendo tanto cuestiones estrictamente políticas, como
las relativas al Senado y la Cámara de representantes, como de carácter económico, así las relativas
a los presupuestos, las ayudas públicas o las regalías, y también otras de refuerzo de la probidad y
lucha contra la corrupción. Este primer referendo arrojaría un pobre balance para el gobierno, no
siendo aprobadas la mayor parte de las reformas propuestas. En 2005 se plantea un nuevo referendo,
junto a otras iniciativas como el Proyecto de Ley de Justicia y Paz, que contempla el cese de
hostilidades con grupos armados (paramilitares) y las compensaciones por daños sufridos en el
conflicto.
Resumiendo todo este decurso histórico del reformismo en Colombia, a lo largo del siglo XX
y principios del XXI, proyectado sobre los textos constitucionales de 1886, en sus sucesivas
reformas (1936, 1945, 1963, 1973) y de 1991, todavía vigente, podemos señalar el carácter
recurrente de ciertos temas, como el del diseño más eficiente del poder ejecutivo, la realización de
derechos sociales, o la mayor profesionalización de la función pública. También podemos destacar
como hilo conductor de muchas de estas reformas su impulso internacional, pues muchas veces son
producto de las recomendaciones de comisiones de expertos, en misiones de organismos como
Naciones Unidas, o directamente enviados por gobiernos extranjeros.
En las modificaciones de las primeras décadas del siglo XX no se observa una especial
atención por el fenómeno de la corrupción. Sí a partir de los años ochenta, cuando muchas reformas
administrativas confiesan expresamente su voluntad de controlar este problema, acentuándose el
énfasis en los noventa, en cuya segunda mitad se aprueban las respuestas más claras, como el
llamado Estatuto Anticorrupción (53). El actual Gobierno URIBE intenta profundizar aún más en el
afán de purificar la vida pública colombiana, siendo consciente de que el desarrollo del país
depende, en gran medida, de conseguir objetivos en este terreno (54).
Ahora bien, en paralelo a las reformas para la lucha contra la corrupción, es preciso
desarrollar numerosas modificaciones administrativas, cambios institucionales impuestos
constitucionalmente o por la evolución de las circunstancias políticas, económicas o sociales, tanto
en el nivel nacional como en el internacional. Y muchas de esas reformas institucionales, como las
que aquí analizaremos (descentralización, carrera administrativa, contratos públicos, regulación
económica) se encuentran íntimamente conectadas con el problema de la corrupción, de manera que
su prevención debe considerarse una política horizontal (o transversal) de necesaria aplicación en
todos estos ámbitos de reforma administrativa, y debe intentar desarrollarse de manera
verdaderamente eficaz, para no incorporarse al historial de reformas con pobres resultados.
V. La Descentralización: profundización democrática y exigencias de control.
1. Evolución histórica de la Descentralización en Colombia.
El conflicto entre federalismo y centralismo caracteriza la evolución política de muchos
países iberoamericanos a lo largo del siglo XIX. Argentina, México, Venezuela o Colombia, por
citar los tal vez más sobresalientes, vivieron intensas guerras civiles para despejar la cuestión de la
organización territorial de su Estado, con un resultado diverso en cada país. Y todavía hoy se sigue
planteando este debate, como demuestran las tensiones entre la región de Santa Cruz de la Sierra y
el Estado boliviano, provocado por las reivindicaciones de autogobierno, o las tendencias
descentralizadoras impulsadas en países de tradición centralista, como Perú o Costa Rica (55).
En Colombia, desde el momento de la independencia se enfrentaron la voluntad centralista de
Santa Fé de Bogotá con la autonomista de las regiones periféricas (Cartagena, Tunja, Antioquia), lo
que se refleja en la coexistencia del gobierno de Antonio NARIÑO en la República de

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Cundinamarca (región de Bogotá) junto al Congreso federal de las provincias unidas de la Nueva
Granada. En la segunda década del Siglo XIX se alternaron los dos modelos, en un período de
luchas intestinas conocido por los colombianos como la “Patria Boba” (56).
Este período terminará con el Congreso de Angostura y la creación de la Gran Colombia
(Venezuela, Nueva Granada y Ecuador), producto del proyecto político bolivariano. Su traducción
constitucional será la Constitución de Cúcuta de 1821. Las soluciones constitucionales desde
entonces han sido de todos los colores: en 1837, con descentralización administrativa y
centralización política; en 1853, protofederal; en 1858 y 1863, confederal; unitarista en 1886, hasta
la actual, de 1991, con sus reformas (57).
La organización territorial de Colombia, marcada por el texto de 1886, se basa en la división
del Estado en departamentos y municipios, de acuerdo con la fórmula de su ideólogo, Rafael
NUÑEZ, de combinar “Centralización política y descentralización administrativa”. La unidad
nacional se sostenía así frente a las tendencias radicales y federalistas previas, desde la ideología
regeneracionista de NUÑEZ y CARO: “La Constitución política de 1886, la meta de la
Regeneración, fue sancionada el 6 de agosto…En ella se dispuso que con el fin de afianzar la
unidad nacional, la nación colombiana se reconstituía en República unitaria. Se estableció el
principio de la centralización política y la descentralización administrativa; se suprimieron los
estados federales y aparecieron los departamentos, regidos por gobernantes nombrados por el
ejecutivo nacional” (58).
A pesar del reconocimiento de la descentralización administrativa, durante décadas el
protagonismo de departamentos y municipios fue muy escaso. Por ello la misión CURRIE de 1951
apreció la necesidad de proceder a la redistribución de funciones entre el Estado y las entidades
territoriales. Y en la reforma constitucional de 1968 se adoptaron medidas tanto de carácter fiscal
(el llamado “situado”, o asignación de una cuota de las rentas nacionales a los departamentos y
municipios) como de carácter organizativo (previsión de áreas metropolitanas o asociaciones de
municipios) (59).
En 1975 el Presidente LÓPEZ MICHELSEN creó la Comisión Echandía para estudiar una
reforma constitucional que afectaría también al régimen territorial, pero sus propuestas no tuvieron
éxito. En 1978, bajo la presidencia de Julio César TURBAY AYALA se creó el Consejo Nacional
para la Descentralización Administrativa, mediante Decreto 2273 de 1978. Los miembros de este
Consejo eran mayoritariamente representantes del Estado, con una mínima participación de los
gobernadores o de otras autoridades de las entidades descentralizadas. Las funciones de este órgano
eran principalmente consultivas, pero en este período se ampliarán las atribuciones de los
gobernadores y se crearán los Consejos Regionales para la Descentralización. La reforma
constitucional planteada en 1979 incluiría propuestas sobre régimen departamental y municipal,
pero sería declarada inexequible.
La década de los ochenta traerá importantes avances en materia de descentralización,
pudiendo destacarse entre ellos las leyes 14 de 1983, 50 de 1984, 55 de 1985 y 12 de 1986, todas
ellas sobre haciendas locales y en la línea de fortalecer el régimen tributario de los municipios y las
transferencias de recursos del Estado a los mismos. También se aprueban en este período el Código
de Régimen Municipal (Decreto 1333 de 1986) y el Código de Régimen Departamental (Decreto
1222 de 1986). El Decreto Ley 77 de 1987 debe ser resaltado igualmente, por la asignación que
realiza de importantes competencias y servicios básicos a los municipios. Para algún autor, estos
avances descentralizadores, supusieron garantías para la mayor democratización de Colombia (60).
Uno de los pasos más importantes en la descentralización política colombiana se da en 1986,
cuando se introduce, por fin, la elección popular de alcaldes y gobernadores. Hasta entonces, en
paradójica contradicción con la tradición democrática del país, los alcaldes eran designados por los
gobernadores, éstos por la Presidencia de la República. A partir del acto legislativo número 1 de
1986 los alcaldes serían elegidos mediante votación ciudadana, por períodos de dos años (más
adelante se ampliará a tres), y sin posibilidad de reelección. En esta misma Ley se contemplaban
también mecanismos de destitución de los alcaldes por parte del Presidente de la República o los
gobernadores, en un afán de cierto control de las nuevas autoridades, puesto que se suprimían las

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posibilidades de revocación de los actos de los alcaldes por parte de los gobernadores. Por fin, en
marzo de 1988 se elegirían regidores populares (61).
Dedicaremos el siguiente apartado a analizar las consecuencias de la Constitución de 1991
sobre los procesos descentralizadores, que como acabamos de ver ya se habían iniciado antes de
este texto. Pero conviene advertir que su aprobación impulsa decididamente la descentralización,
favoreciendo posteriores desarrollos legislativos que, sin embargo, no han sido completados. En los
años noventa sucumbieron varias iniciativas legislativas para el diseño y aprobación de la definitiva
Ley de Ordenamiento Territorial (tanto las presentadas en el período de GAVIRIA, en 1995 como
durante el mandato de SAMPER, en 1999, y con PASTRANA). Todavía hoy se sigue discutiendo
esta cuestión, como demuestran los recientes debates en el Senado colombiano (En 2001-2002 se
crea la Comisión especial del Senado para el Ordenamiento territorial), pero no parece que el
momento del desarrollo definitivo del modelo territorial haya llegado, probablemente debido a la
situación de conflicto interno, aunque los constituyentes de 1991 no consideraron esta situación
como un reparo para optar por la descentralización.
2. La Descentralización en la Constitución colombiana de 1991.
La Constitución colombiana de 1991 supuso, frente a su antecesora de 1886, la gran novedad
de la (verdadera) descentralización política y administrativa. Es en un momento anterior cuando se
contemple la elección democrática directa de gobernadores y alcaldes, pero será en el artículo 1 del
texto fundamental donde se diga que la forma de la República, además de unitaria, democrática,
participativa y pluralista, es también “…descentralizada, con autonomía de sus entidades
territoriales…”. Estado unitario y descentralización son las dos ideas claves de este primer precepto,
que probablemente no debe ser interpretado como la Constitución de 1886, en el sentido de que esta
descentralización sea meramente administrativa, pues ahora se añade la idea de autonomía (62).
Encontramos en el Título XI de la Constitución las disposiciones sobre la organización
territorial y la autonomía de las entidades descentralizadas. Se definen aquí como entidades
territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas (artículo 268).
Al mismo tiempo, y en este mismo precepto, se prevé el posible reconocimiento legal de otras
entidades territoriales (regiones y provincias), lo que arroja un resultado de “niveles” territoriales
potencialmente complejo. Realmente las posibilidades de organización quedan así bastante abiertas,
permitiendo un desarrollo legal posterior de múltiples variantes (63).
Reconocer que los departamentos, los municipios, los distritos, los territorios indígenas y,
eventualmente, las regiones y provincias, son o pueden ser entidades territoriales, supone atribuirles
autonomía para gestionar sus intereses (artículo 287), ejercer las competencias que se les atribuyan
e incluso participar en las rentas nacionales. Será la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial la
que distribuya definitivamente las competencias (artículo 288).
El Capítulo segundo del Título XI se dedica al régimen departamental. Los departamentos
son, además de entidades territoriales, las divisiones administrativas y geográficas de Colombia. Su
proyección sobre el mapa ha cambiado, y puede seguir cambiando, en un país cuyo territorio está
todavía en una gran parte muy poco poblado. Por ello, se contempla la posible creación de nuevos
departamentos, de acuerdo con los procedimientos y requisitos que establezca la Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial (artículo 297). Sus principales instituciones son la Asamblea
Departamental (artículos 299 a 300), con funciones administrativas y potestad de ordenanza, el
Gobernador (artículos 303 a 305), jefe de la administración departamental, representante legal del
Departamento y agente del Presidente de la República, y el Contralor departamental (artículo 272),
una figura llamada a jugar un trascendental papel en la prevención de la corrupción (64).
Los departamentos tienen reconocida la autonomía y atribuidas funciones de “planificación y
promoción del desarrollo económico y social dentro de su territorio” y de “coordinación, de
complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los Municipios y de
prestación de los servicios que determinen la Constitución y las leyes” (artículo 298). En una
comparación con la organización territorial española, sus competencias son similares a las de
nuestras provincias, quedando muy lejos en su ámbito de poderes y tareas de las comunidades

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autónomas.
Los municipios se consideran unidades fundamentales de la división político-administrativa
con funciones de prestación de los servicios públicos, las obras y la promoción social y cultural de
los habitantes. El gobierno municipal se encomienda a los concejos y los alcaldes, cuyas
atribuciones están respectivamente reguladas en los artículos 313 y 315 de la Constitución (65).
Encontramos una explicación adecuada del marco constitucional de la descentralización en
Colombia en las principales sentencias de la Corte Constitucional sobre la materia. La Sentencia C-
517 de 1992 diferenció descentralización y autonomía, considerando una noción de mayor grado
esta última, y la Sentencia C-497 de 1994 profundizó en esta idea: “…mientras la descentralización,
que es una manera de administrar, busca una mayor libertad en la toma de decisiones
administrativas de las entidades locales del orden territorial y funcional y como resultado de ello
una mayor eficiencia en el manejo de la cosa pública, la autonomía, que es grado creciente de
libertad, busca cada vez mayor y mejor autodeterminación de los habitantes del territorio para la
definición y control de sus propios intereses y el logro del bienestar general, siempre dentro del
marco del Estado unitario”.
Plantea la Constitución colombiana de 1991 interrogantes similares a los planteados en su día
por el Título VIII de la Constitución española de 1978, dado su carácter relativamente abierto e
indefinido. Así como son varias las posibles evoluciones del modelo autonómico español, lo que ha
dado lugar a profundos debates sobre su naturaleza, hasta hoy, también son múltiples las
posibilidades de desarrollo del modelo de descentralización política y administrativa colombiana, de
manera que el legislador (orgánico) puede decantarse por unas u otras. Este trabajo intentará
advertir de la importancia de que en esa elección, cuando definitivamente se tome, se extremen los
controles para evitar la corrupción (66).
3. Marco legal de la Descentralización.
Ya hemos visto como antes incluso de la aprobación de la Constitución de 1991 se aprobó,
con motivo de la reforma que contempla la elección popular de los alcaldes, un nuevo Código de
Régimen Municipal, mediante Decreto 1333 de 1986. Los contenidos de esta norma coinciden en
gran medida con los recogidos en la Ley de Bases de Régimen local española, tratando los aspectos
de organización, función pública, financiación, contratación o participación ciudadana.
Simultáneamente también se aprueba un Código de Régimen Departamental, mediante Decreto
1222 de 1986 (67).
Posteriormente, ya después de la Constitución, se dictará la Ley 136 de 1994, por la cual se
aprueban normas tendentes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.
También se aprobarán, desarrollando previsiones constitucionales, las leyes 60 de 1996 (reformada
posteriormente por la 715 de 2001), sobre distribución de competencias y transferencia de recursos
a las entidades territoriales, y 617 de 2000, reguladora del ajuste fiscal necesario para posibilitar la
ejecución de las competencias y funciones asignadas.
En la Ley 489 de 1998 se consagra, entre los principios de la función administrativa, el de
descentralización, desarrollado en el artículo 7: “…el gobierno será especialmente cuidadoso en el
cumplimiento de los principios constitucionales y legales sobre la descentralización administrativa
y la autonomía de las entidades territoriales. En consecuencia procurará desarrollar disposiciones y
normas que profundicen en la distribución de competencias entre los diversos niveles de la
administración siguiendo en lo posible el criterio de que la prestación de los servicios corresponda a
los municipios, el control sobre dicha prestación a los departamentos y la definición de planes,
políticas y estrategias a la Nación…”. Este régimen fue objeto de impugnación ante la Corte
Constitucional, que se pronunció en su Sentencia C-702 de 1999, declarando exequible
(constitucional) el precepto. Posteriores actos legislativos relevantes sobre esta materia son el 002
de 2002 y 01 de 2003.
El régimen de los municipios se encuentra en la Ley 136 de 1994 (Estatuto de Organización y
Funcionamiento de los Municipios) y en el Decreto 2626, de 24 de noviembre de 1994 (Estatuto
municipal). En estas normas se establecen las funciones del Concejo municipal, máximo órgano de

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gobierno de los municipios. Los municipios tienen la responsabilidad sobre la prestación de los
servicios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica y telefonía pública básica conmutada.
Para cumplir con esta tarea, se les reconocen competencias concretas como la de disponer subsidios
para los usuarios de menores ingresos, estratificar los inmuebles (en Colombia funciona, como
veremos también más adelante, un sistema de “estratos” divisorio de las zonas más ricas y las más
pobres, por escalas de menor a mayor que pagan más o menos por los servicios básicos), o asegurar
la participación de los usuarios. También pueden prestar directamente los servicios en supuestos
tasados, que son: cuando ninguna empresa privada se ofrezca; cuando no haya habido respuesta
adecuada de las personas públicas o privadas invitadas a prestar el servicio; o cuando los estudios
de la Superintendencia demuestren que el municipio puede prestar el servicio a un costo más bajo
(68).
Luego rige un principio de subsidiariedad atenuado, de manera que la intervención no es
puramente subsidiaria, pero sí debe demostrarse (la carga de la prueba está del lado del municipio)
la mayor ventaja de la prestación directa. Además, las condiciones de prestación directa se
pormenorizan, exigiendo una contabilidad separada de dicha actividad y sometiendo a los
municipios como prestadores a los mismos controles de las empresas privadas, contemplando
incluso la eventual intervención del Superintendente si se incumplen las condiciones de calidad
exigidas por las comisiones reguladoras.
El papel de los departamentos en la prestación de servicios públicos domiciliarios puede
resumirse en tareas de apoyo y coordinación. Apoyo tanto financiero como técnico y administrativo
y coordinación mediante el estímulo de asociaciones de municipios y convenios
interadministrativos para la prestación. Su posición, en esta materia, tiene paralelismos con la
propia de las diputaciones provinciales en España, distanciándose de la de las Comunidades
Autónomas por la falta de competencias normativas de relieve y la escasez de poderes directos
ejecutivos. Sólo se les atribuyen especiales responsabilidades sobre las actividades de transmisión
de energía eléctrica.
Por último, la Nación también tiene asignadas competencias sobre servicios públicos
domiciliarios, como la gestión del espectro electromagnético, la responsabilidad sobre el servicio de
gas combustible, o la interconexión de las infraestructuras básicas (redes) de energía eléctrica,
telecomunicaciones y gas. También se le atribuyen funciones de apoyo a las iniciativas municipales
y departamentales e incluso de prestación (esta sí, verdaderamente subsidiaria) de los servicios
cuando los departamentos o los municipios no tengan capacidad suficiente. La protección del medio
ambiente en estos sectores también se le encomienda al Estado, que tiene igualmente (aunque no se
detalla en el artículo 8 citado) toda la competencia legislativa sobre la materia.
En este reparto de competencias entre los tres niveles territoriales observamos una muestra
del funcionamiento práctico de la descentralización colombiana: El Estado mantiene la potestad
legislativa; los Departamentos son divisiones administrativas con fines de ordenamiento territorial y
de apoyo a las estructuras municipales; y los municipios son los que tienen asignadas las principales
responsabilidades ejecutivas sobre aquellas tareas que mejor pueden realizar por circunscribirse a su
propio ámbito municipal, como cabalmente sucede con los servicios que tienen asignados. Aquellos
servicios que pueden ser mejor garantizados en los niveles superiores, ya sea departamental
(transmisión de energía eléctrica) o estatal (gas combustible, gestión del espectro electromagnético),
se residencian en éstos, en una aplicación razonable, desde nuestro punto de vista, del principio de
subsidiariedad (esta vez entendido en su significado de reparto de competencias entre niveles
administrativos, y no en el del reparto de tareas entre la iniciativa pública y la iniciativa privada en
la actividad económica).
Dicho esto, hay que advertir también que el principio de subsidiariedad incluye un criterio de
eficiencia, y que por tanto las competencias deben ser asignadas a las entidades territoriales junto a
los necesarios controles para la prevención de la corrupción. A nuestro juicio, esta consideración no
debe pasar desapercibida a la hora de cerrar el modelo descentralizador colombiano.
4. El actual debate sobre las reformas descentralizadoras: ¿es el momento de definir el

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modelo?
Esta reflexión nos parece pertinente porque, de unos años a esta parte, se discute en Colombia
sobre el cierre del modelo, bien optando por reforzar el papel coordinador del Departamento, bien
por una estructura e carácter federal. Como en España, las posiciones muchas veces vienen
marcadas por la ubicación geográfica de sus sustentadores, siendo muy diferente el punto de vista
desde Bogotá del propio de las regiones más desarrolladas, como Antioquia o la Costa Atlántica
(69).
Las reivindicaciones a favor del mayor desarrollo de los niveles intermedios son
considerables, y se basan en gran medida en la idea de Región, prevista en la Constitución de 1991,
pero apenas desarrollada. Las Regiones no tendrían necesariamente que coincidir con los actuales
departamentos, sino más bien surgir a partir de factores geográficos e históricos distintos, y no ser
contaminadas por las tendencias clientelares achacadas al Departamento, figura desprestigiada para
sectores relevantes de la comunidad académica y política colombiana (70).
Jaime VIDAL, en cambio, defiende el Departamento, y autores españoles, como RIVERO
YSERN han sostenido tesis que recomiendan no seguir la experiencia del Estado de las
Autonomías en Colombia. En la doctrina colombiana, en cambio, se observa un interés creciente
por el estudio del Estado de las Autonomías español, habiéndose realizado construcciones de cierta
envergadura a partir del concepto de autonomía territorial. Estas posiciones demuestran que uno de
los grandes debates político-administrativos en Colombia hoy es el relativo a la estructura territorial
del Estado, estando muy abierta cuestión territorial. Básicamente se enfrentan propuestas
federalizadoras, de vuelta a la Constitución de Río Negro (1863) o de reproducción del modelo
español de las autonomías, por un lado, y propuestas de mantenimiento del régimen departamental,
aprovechando su actual estructura, por otro (71).
Ya hemos dicho que estas posiciones se encuentran muy marcadas por la procedencia
geográfica de su formulación. Así, Antioquia siempre se ha caracterizado por una mayor vocación
de autogobierno, habiendo demostrado con creces su capacidad para asumirlo. Desde allí suelen
formularse las propuestas federalizantes. Las voces que se oyen en Cundinamarca, en cambio,
siendo la región donde se encuentra Bogotá, son más partidarias del mantenimiento del actual
estado de cosas. En la Costa (la región caribeña donde se ubican ciudades como Cartagena,
Barranquilla o Santa Marta) se muestra simpatía por las soluciones regionalizadoras (72).
Otra cuestión de gran importancia, junto al debate del modelo a desarrollar (entre opciones
más federalistas u otras más administrativistas, en el sentido de reconocer menos autonomía
política), es la relativa al momento de desarrollo del sistema. Para algunos autores colombianos, tal
vez la mayoría, este momento ya ha llegado hace tiempo, pero los sucesivos gobiernos (y el
Congreso) no parecen pensar igual, pues la aprobación de la Ley de Ordenamiento Territorial sigue
difiriéndose en el tiempo.
Desde nuestro punto de vista, con todos los reparos por nuestro menor conocimiento de la
realidad colombiana, consideramos aconsejable actuar con prudencia. La cuestión es si es
conveniente u oportuno desarrollar las máximas previsiones descentralizadoras (en su sentido
político) de la Constitución de 1991 en un escenario de conflicto armado que impide al Estado
controlar amplias zonas del territorio. Para un sector importante de la doctrina colombiana, en
cambio, la definición del modelo de Estado es, precisamente, uno de los elementos en la
negociación de la paz, lo que no supondría la necesidad de una Ley Orgánica de Ordenamiento
Territorial, sino de una reforma de la Constitución (73).
Sea como fuere, a nuestro juicio es preciso extremar las cautelas en el momento de tomar tan
trascendentes decisiones, por los riesgos que comportan.
5. Descentralización y corrupción: la necesidad de mejorar los mecanismos de control de las
entidades territoriales.
Desarrollar los apartados anteriores (evolución histórica, Constitución, marco legal, actual
debate) es, en nuestra opinión, el presupuesto metodológico de las posteriores propuestas de
reformas en materia de descentralización. Sin conocer el estado de la cuestión en Colombia hoy no

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deberían realizarse pronunciamientos sobre la forma de desarrollar esta línea de reformas, tan
necesarias desde el punto de vista de la democratización y la eficiencia, pero al mismo tiempo tan
arriesgadas por los problemas de crecimiento del gasto público y multiplicación del número de
instancias decisorias que plantean, por no insistir en el problema del difícil control real del territorio
en un escenario de conflicto armado.
De cualquier manera, no debe olvidarse que el riesgo de corrupción también existe en los
niveles administrativos territoriales, departamentos y municipios. Descentralizar el poder sirve para
controlarlo, al evitar que demasiado poder esté en muy pocas manos, pero esta parcelación de las
instancias decisorias también multiplica el número de autoridades potencialmente corruptas. La
descentralización política y administrativa suele venir acompañada, además, de un gran crecimiento
del gasto, como demostraría el caso español, y esta circunstancia plantea mayores desafíos desde el
punto de la eficiencia y la lucha contra la corrupción.
Desde una perspectiva institucional y comparada, hay que recordar que todo proceso
descentralizador debe tender, además de a incrementar la Democracia, a mejorar la eficiencia,
especialmente en la ejecución del gasto público. Este objetivo se vuelve imprescindible en toda
Iberoamérica, y por supuesto también en Colombia, especialmente en un momento histórico en el
que un buen número de países, entre los que hemos comprobado que decididamente se incluye
Colombia, están planteándose profundizar en sus estrategias descentralizadoras (74).
No nos vamos a mostrar en este trabajo contrarios a la descentralización, ni mucho menos,
pero creemos necesario, en un acto de responsabilidad, poner de manifiesto ciertas desventajas que
pueden derivarse de procesos descentralizadores poco meditados. Para evitar sus riesgos, es preciso
desarrollar instituciones adecuadas de control. Y la pregunta sería si estas son suficientes en
Colombia, es decir, si los mecanismos de control de las entidades territoriales son eficaces y si son
las más pertinentes.
Las contralorías departamentales y municipales son tal vez las más relevantes de estas
instituciones. Están previstas en la Constitución, cuyo artículo 272 les dedica una atención casi
reglamentaria, probablemente porque se consideran muy importantes en el nuevo marco de la
descentralización: “La vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos, distritos y municipios
donde haya contralorías, corresponde a éstas y se ejercerá de forma posterior y selectiva. La de los
municipios incumbe a las contralorías departamentales, salvo que la ley determine respecto de las
contralorías municipales. Corresponde a las asambleas y a los concejos distritales y municipales
organizar las respectivas contralorías como entidades técnicas dotadas de autonomía administrativa
y presupuestal. Igualmente les corresponde elegir contralor para período igual al del gobernador o
alcalde, según el caso, de ternas integradas con dos candidatos presentados por el tribunal superior
de distrito judicial y uno por el correspondiente tribunal de lo contencioso-administrativo. Ningún
contralor podrá ser reelegido para el período inmediato. Los contralores departamentales, distritales
y municipales ejercerán, en el ámbito de su jurisdicción, las funciones atribuidas al Contralor
General de la República en el artículo 268 y podrán, según lo autorice la ley, contratar con empresas
privadas el ejercicio de la vigilancia fiscal. Para ser elegido contralor departamental, distrital o
municipal se requiere ser colombiano por nacimiento, ciudadano en ejercicio, tener más de 25 años,
acreditar título universitario y las demás calidades que establezca la ley. No podrá ser elegido quien
sea o haya sido en el último año miembro de la asamblea o consejo que deba hacer la elección, ni
quien haya ocupado cargo público del orden departamental, distrital o municipal, salvo la docencia.
Quien haya ocupado en propiedad el cargo de contralor departamental, distrital o municipal, no
podrá desempeñar empleo oficial alguno en el respectivo departamento, distrito o municipio, ni ser
inscrito como candidato a cargos de elección popular sino un año después de haber cesado en sus
funciones”.
En este régimen, se prevén cautelas para evitar que se produzcan coincidencias personales
entre los representantes políticos y los titulares de las instancias de control, pero con un período de
“cuarentena” tal vez demasiado breve (un año), que permitiría en la práctica la elección de sujetos
estrechamente relacionados con los partidos políticos y la intercambiabilidad de controlados y
controladores, tal vez la situación de mayor riesgo en el diseño de un sistema de frenos y

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