Giovan_DE_38_152_1999 (1) (1).pdf

'" La investigación que dio origen a este ensayo fue financiada con fondos del Consejo Nacional de
Investigacionesy fue desarrollada en el Instituto UniversitarioEuropeo de San Domenico de Fiesoley en el Sta~ford
Centerfor Organizations Research,Stanford University.Agradezco a ambas instituciones por el excelente ambiente
d~ trabajo que me proporcionaron. En particular, agradezco a Philipp Genschel y a James March. las largas
discusiones'que me ayudaron a desarrollar mis ideas. Agradezco también a los colegas que contribuyeron a
desarrollar el Seminario sobre Institution Building en el Departamento de Organización y Sistema Político de la
Universidad de Bolonia; en particular a Giorgio Alberti, Claudio Ciborra, Vicente Donato, Giorgio Freddi, Cario
Guarnieri,Cario Poniy RobertoScazzieri por suscomentarios críticos a las versiones precedentes de este ensayo.
Soyobviamente el único responsable de mis ideas y de mis errores.
"'. Dipartimento di Organizzazione e SistemaPolitico, Universita degli Studi di Bologna, y Duxx, Monterrey,
México. [ J:8J Strada Maggiore, 45 / 40125 Bolonia/ Italia / 'U' (39 51) 22 85 07 / Fax: (3951) 23 40 361 Correo
electrónico: </anzara@spbp.unibo.it>.]
problema: construir una institución
A través de la historia los hombres crearon una gran variedad de instituciones,
sólo en raros casos el proceso de construcción se realizó sin esfuerzo alguno.
se trata de imprimir a las prácticas sociales un orden basado en reglas, o de
nistrar las transiciones económicas y políticas, o de reconstruir una nueva estructu-
institucional y política después de una crisis, deben afrontarse un gran número de
emas. Las expectativas son inciertas; las preferencias, variables y ambiguas; las
ntidades, confusas e inestables; los recursos, escasos y distribuidos de manera
igual; los intereses, múltiples y contrastantes. Las expectativas, preferencias, identi-
e intereses son incongruentes entre los diversos grupos y entre distintos horizon-
testemporales, y además producen cambios dentro del proceso de construcción de las
instituciones. La creación de instituciones es una tarea difícil. Pero, ¿por qué es tan
difícil?¿Bajoqué formas tiene lugar a pesar de las dificultades? ¿Ypor qué los esfuerzos
. de los actores sociales son frecuentemente autodestructivos?
En este artículo trataré de dar algunas respuestas a estos interrogantes. Explicaré
que la creación de instituciones es un problema de inteligencia adaptativa y de
aprendizaje relacionado a la asignación y al uso de recursos materiales, cognitivos y
simbólicos a través del tiempo. Los actores sociales y políticos tienen que distribuir sus
escasos recursos entre dos tipos de actividades fundamentales: la exploración de
GIOVAN FRANCESCO LANZARA**
POR QUE ES TAN DIFICIL
CONSTRUIR LAS INSTITUCIONES*
ECON6MICO, vol. 38, Nº 152 (enero-marzo de 1999)
GARRETT, Geoffrey
"Mercados globales y política nacional: ¿Colisión inevitable o círculo virtuoso?". DESARROLLO
ECONOMICO - REVISTA DE CIENCIAS SOCIALES (Buenos Aires) vol. 38 Nº 152 enero-marzo
1999 (pp. 883-924). ' , ,
Descripto.res: <T~ría po!ítica> <Economía política> <Globalización> <Autonomía nacional> <Política
fiscal> <Finanzas internacionales> <OCDE>. .
REGISTRO BIBLlOGRAFICO
the neo/ibera/ bottom among the OECD countries,
nor have governments that have persisted with
interventionist policies invariably been hamstrung
by damaging capital flight.
The paper argues thet, as it has been the
case for more then 200 years, the coupling of
openness with domestic compensation remains a
robust and desirable solution to the prob/em of
reaping the efficiency benefits of cap italism while
mitigating its costs in terms of social dislocation
and inequality.
SUMMARY
hacia estándares neoliberales mmunoe en los
países de la OCDE. Aquellos gobiernos que siguie-
ron implementando políticas intervencionistas
tampoco fueron afectados por fugas incontro-
lables de capital.
En el trabajo se sostiene que, tal como ha
sido el caso durante los últimos 200 años, la com-
binación de apertura con mecanismos de compen-
sación interna sigue siendo una solución robusta
y deseable al desafío de aprovechar los beneficios
de la eficiencia que trae el capitalismo y mitigar
los costos que se expresan en dislocamiento social
y desigualdad.
RESUMEN
WADE,Robert (1996): "Globalization and Its Limits"
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And Inequalíty.New York, Oxford University Press:
WORLD
BANK(1997): World Development Report: !he
State in a Changing World. New York, Oxford
University Press.
This article discusses the relationship between
:he globalization of markets and national autonomy
In the OECD. The paper makes two basic points.
First, there are strong parallels between recent
erquments about the constraining effects of
globalization on nationaIautonomy and those made
In the 18th century about the domestlc effects of
market in tegratlon. We now know that past
predictlons of the effective demlse of the netion-
state were unfounded. Are there slgn that thlngs
will be dlfferent in the contemporary epoch?
The second point is thet until the mid-1990s
globalization has not prompted a policy race to
El artículo discute la relación entre la globa-
lización de los mercados nacionales y la autonomía
nacional en los países de la OCDE. En el trabajo
se desarrollan dos puntos claves. El primero es
que existe un fuerte paralelo entre los argumentos
actuales sobre los efectos restrictivos de la globa-
lizaclón sobre la autonomía nacional y los que se
hicieron en el siglo XVIII respecto a los efectos
internos de la integración de los mercados. Ahora
sabemos que las predicciones anteriores sobre el
derrumbe del estado-nación fueron infundadas.
¿Existen evidencias de que esta vez será diferente?
El segundo punto es que hasta mediados de
los '90 la globalización no ha provocado una carrera
STRANGE,
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Ca,mbridge, Harvard University Press.
924

3 En realidad, también el dilema expJoratíon/exploítatíon
podría reformularse como un 'problema de acción
colectiva, ya que implica para cada actor la asignación de recursos y el equilibrio de intereses y utilidades entre
diversos''Yo''futuros del actor mismoa lolargode uneje temporal.El"Yo"actual del actor practica juegos estratégicos
con sus "Yo"futuros, aún desconocidos y fundamentalmenteimpredecibles (Pizzorno, 1986a).
4 Los factores de complejidad políticaseráninvocados cada vez que las diversas preferencias e identidades
en conflicto compliquen el problema de laasignación intertemporal de los recursos, obstaculizando la formación de
Una"masa crítica" en el reconocimiento recíprocoy en la coordinación.
Por otra parte, hasta ahora en el ámbito de las ciencias sociales se dedicó una
menor atención, en cambio, a la complejidad cognitiva o informativa, que constituye otra
importante fuente de, dificultades para la construcción de instituciones y, en general,
para la construcción de complejos artefactos sociales' como los códigos o los sistemas
de normas. La complejidad cognitiva no deriva sólo del hecho de que la información sea
incompleta, de la ambigüedad o de la débil estrucíuración de las situaciones, de la
incertidumbre o de la ignorancia con respecto a importantes relaciones de causa/efecto
o acción/consecuencia, sino también de interdependencias sistemáticas e
intertemporales, de los procesos endógenos del aprendizaje, de incoherencias estruc-
turales y requisitos que influyen sobre el accionar individual y colectivo a través del
tiempo. La complejidad cognitiva crece a medida que crece la distancia de los
horizontes temporales de los objetivos de los actores, haciendo todavía más problemá-
tico el desarrollo de una coherencia intertemporal y de un equilibrio dinámico entre la
actividad de exploration y la actividad de exploitation.
La complejidad cognitiva y la complejidad política interactúan entre sí. La creación
de instituciones se desarrolla en un ambiente social y político competitivo. Los actores
tienen que dar cuenta de sus acciones en un ambiente del que forman parte otros
actores que, a su vez, dan cuenta de sus decisiones y acciones a los primeros. Los
actores generan así una ecología competitiva, en la que las acciones y las deci siones de
cada uno devienen "ambiente" para el otro y en la que los horizontes temporales de los
actores que compiten, diferentes entre sí, se alejan constantemente (Schelling, 1978 y
1980;March, 1981; Levitt y March, 1988).Poresta razón, la distribución presente y futura
de los recursos y de las utilidades esperadas depende, para cada actor, de las
decisiones de los demás actores y de los horizontes temporales fijados para dichas
decisiones. Es decir que, durante cada fase del .proceso, el equilibrio y la coherencia
intertemporal entre exploration y exploitation dependen recíprocamente de las solucio-
nes (y también de los fracasos para encontrarlasf que, circunscriptas en el espacio y
en el tiempo, se van dando al problema de la acción colectiva. En síntesis, la distribución
de los esfuerzos entre exploration y exploitation requiere siempre comparaciones tanto
intertemporales como comparaciones entre los distintos grupos de interés.
Más allá de que la dimensión política y la dimensión cognitiva de la construcción
de instituciones se encuentren profundamente compenetradas, en este estudio, por una
vez, dejaré la complejidad política en segundo lugar y, en cambio, focalizaré mi atención
sobre la dimensión cognitiva y de aprendizaje, especialmente sobre la gran cantidad de
versiones e implicaciones planteadas por el dilema entre la exploration y la exploiteiion".
La tesis que aquí propongo es que, incluso en el caso de una total cooperación social,
las intenciones de construir instituciones pueden sufrir distorsiones o resultar vanas
debido a la complejidad y a las contradicciones que surgen durante la distribución
intertemporal de los recursos. En la primera parte, trataré de individualizar las causas
principales de los ciclos de fracaso y de los dilemas de la acción. En la segunda,
927
POR QUE ES TAN DIFICIL CONSTRUIR LAS INSTITUCIONES
1 El modelo de la decisión racional representaría el dilema de la construcción de instituciones como un
problema de encontrar y mantener un equilibrio apropiado entre oportunidades alternativas de inversión que
producen futuros beneficios. Pero ésta es una representación inadecuada ya que las decisiones son complicadas
por el hecho de que los beneficios esperados de cada opción estructural varían según factores endógenos que son,
a suvez, variables. Endichas condiciones es difícilespecificar cuáles son los trade-offs apropiados entre exploratíon
y exploítatíon.La búsqueda y la decisión racional pueden tener consecuencias no deseadas. Una secuencia de
decisiones optimales localmente o de corto plazo pueden llevar a distorsiones en el largo plazo.
2 Parauna defensa contundente de esta estrategia analítica en las ciencias sociales, alternativa al desarrollo
de macroteorías,véase Elster (1993, capítulo 1).
Complejidad política y complejidad cognitiva. En general, la reciente literatura
conceptualiza la creación de instituciones como una solución del problema de la acción
colectiva (Olson, 1996; Axelrod, 1984; Taylor, 1987; Elster, 1989). En sus estudios, los
analistas exploran lo que podríamos "amar la complejidad política de la creación de
instituciones, y algunas publicaciones sobre este tema ya se transformaron en verdade-
ros clásicos como 'The tragedy of the commons" (Hardin, 1986) o el "dilema del
prisionero", que tratan situaciones decisionales típicas analizadas a fondo por la teoría
de los juegos. La complejidad política es una función del número de actores significati-
vos, del número de cleavages entre los intereses, y de la distancia entre los diferentes
objetivos perseguidos por los actores (Grandori, 1995). La conflictualidad de los
intereses y las asimetrías distributivas hacen que la convergencia en soluciones institu-
cionales estables y consensuales sea problemática. Asimismo, estas soluciones son
siempre vulnerables debido a la posibilidad de defección de las causas originarias.
nuevas configuraciones institucionales o, alternativamente, la explotación y el perfeccio-
namiento de las ya existentes (March, 1991). Exploración y explotación son dos formas
de aprendizaje y ambas son necesarias para construir instituciones. Pero mantener un
equilibrio entre estas dos actividades no es fácil, no sólo porque los trade-offs no
pueden calcularse con precisión durante cada fase del proceso, sino también porque,
como veremos, los procesos endógenos del aprendizaje pueden llevar a los actores a
alternar ciclos de excesiva exploración con ciclos de excesiva explotación, con conse-
cuencias contraproducentes y corriendo el peligro de destruir el equilibrio entre ambas
actividades (Levinthal y March, 1993). En otros términos, los procesos de construcción
de instituciones pueden llegar a ser autodestructivos 1.
Más que un análisis comparativo sobre el éxito o el fracaso de acontecimientos
críticos durante los procesos de institution building, lo que quisiera desarrollar es una
perspectiva dinámica. El objetivo de este artículo no es, por lo tanto, el de individualizar
las condiciones estructurales o los factores explícitos que determinan o facilitan una
construcción "no problemática" de instituciones "buenas", "eficientes" o "legítimas" o los
factores que, por el contrario, obstaculizan su formación. Más que a la elaboración de
una macroteoría o a la definición de una tipología, la estrategia analítica de este artículo
se orientará a la descripción de procesos. Lo que más me interesa es individualizar los
micromecanismos causales que se ocultan detrás de los fenómenos observados,
mecanismos que pueden relevarse a partir de una gran variedad de procesos sociales
y políticos-. Por lo tanto, trataré de desarrollar un framework que sirva para comprender,
en general, el proceso de formación de instituciones y sus dificultades, recurriendo a
algunos ejemplos prácticos cuando sea necesario. La abstracción es por ahora lamen-
tablemente el precio a pagar si no se quiere perder de vista el cuadro en su conjunto.
GIOVAN FRANCESCO LANZARA
926

c,0~tos hundidos, Las estructuras institucio I ."
mas, códiqos, estructuras) junto a los modelos dena e~'y orqanizativas existentes (nor-
zadas (y las representaciones a ellas aso ' ~cclon y las competencias especiali-
costs) a la sociedad' es decir costo ciadas) Incorporan "costos hundidos" (sunk
q
u "s que se afrontan p
,e.no pueden recuperarse fácilmente (Stin h ara crear recursos productivos
on~lna~ a partir de un capital de conocimie e com~e, 1968), Los costos hundidos se
ob~gac~onesreciprocas, que se han ido cri~t~: confianza, expectativas compartidas y
fija, Mas larga es la existencia de una instit I,~andoen una configuración estructural
probablemente mayores serán también I ucion y mayores sus beneficios pasados
~naeventual restauración de las institu~~~~stos htundidos.Loscostos afrontados par~
os oriqinarios. Por lo tanto ¿en qué medid ~ exis entes se suman a los costos hundi-
recursos para conservar o ;estaurar la e I a os =r=,deberían dedicar su energía
degradación, tratando de salvar lo que ::uctura ~nstJtuclonal
existente, no obstante s~
debenan concentrar sus esfuerzos para e Plueda, O! por el c~ntrano, ¿en qué medida
p:obler:nas surgen ya sea que se elija un~ ~rar p~slbles ~onflguraciones nuevas? Los
~Isponlbles no representan elecciones indep~t~. Ctrno del dilema: las alternativas
enerar probler:nasaun más graves, Poruna n le~ es, y sus con~ecuencias pueden
~ la estructura Institucional existente para tr~:~~' Silos actores deciden quedar atados
ugar, a cometer el error de agotar recursos ar e mejorarla, podrían llegar, en primer
una estructura irreversiblemente degrad ~ a algo que ~apldamentese revelará como
a a y sustancialmente irrecuperable' y
, en
5 Los sunk costs no s . .
desigualdad . e encuentran distribuidos con e uid d
estructuras i~:ti~~~~fI~yenEsObrela disponibilidad de los di!rso~ a:~~~~o=grupos sociales. Existen asimetrías y
con esta acotacíón da.es. sto hace que las cosas se compliquen más p conselrvaro a desmontar específicas
, ejaremos en suspenso este problema. ' ero por e momento, para no desviarnos
'::J¿_"::J
asos intermedios y que s' 't'
, ' Ignl Ica apoyarse en "anda ' " '
struídos. La generación de múlti les o ci mios que, ~,suvez, tienen que ser
de sus con~ecuencias requieren tie~po. ~I ;~~~~y la exploración de su factibilidad y
guo, Ademas, las opciones alternativas a I d ,a~kde intorrnación es lento y ambi-
secuencia temporal. El rendimiento d I ~ eCI~lony a la acción se presentan en
dilatorio, Por esta razón, si en sus prop~a:s I~v,~s~oneses incierto y frecuentemente
cías rápidas a corto plazo, corren el ries ~~~IC a es los actores priorizan las ganan-
compromiSOS
y las inversiones a largo PI~O' ..r~~~_condlclonesque desalientan los
duraderas y abandonando indeterminad .impos: I Ita~do ~abúsqueda de soluciones
instituciones, Por otra parte si se comp amtente cualquier Intención seria de edificar
1
, ,rome en en una empr I
pe Igro, a corto plazo de no disponer de f" esa a argo plazo corren el
f
" su iclentes recurs '
es uerzos ni sus expectativas durante ' o~para mantener sus propios
de construcción institucional.La soIUCi~~
¿ran f~l~dO de tiempo, frenando el proceso
se c0';lpllcan porque los distintos actoresen~s:ÓI~ema no es una tarea fácil. Las cosas
tamblen horizontes temporales diterent lact poseen expectativas diversas sino
l
es re actonados a '
agunos poseen un mayor grado de tal' sus expectativas: mientras
empeñan en actividades de exploración otrosnc respecto de la ambigüedad y se
benefiCIOS
Inmediatos..La coordinación de los no,I? poseen,y pretenden resultados y
actores representa un requisito esencial del múltiples honzont~~ temporales de los
a su vez, un resultado del mismo' no pu d proceso d.econstrucción de instituciones y
conseguirse a través del otro.' e e consepuirse uno sin el otro y sólo pueden
Feedback rápido y feedback lento. Un tema constante en la construcción de
instituciones es la disparidad existenteentrelas consideraciones de corto y largo plazo.
La crisis de un régimen político aumenta la importancia psicológica que posee la
sobrevivencia en el corto plazo, Y la hace aun más problemática. Los horizontes
temporales de la decisión Y de la acción tienden a acortarse. Los actores tienen
expectativas de corto plazo y desean un feedback positivo Yrápido por sus acciones.
Esto último es necesario para apoyar la acción Y para el lanzamiento del proceso de
construcción. La falta de un rápido refuerzo positivo deprime ulteriormente las expecta-
tivas e inhibe la acción. Pero la consolidación de nuevas estructuras institucionales
requiere generalmente inversionesque producen rendimientos a largo plazo y que, por
lotanto, representan un feedback lentoy dilatorio. El surgimiento de complejas estructu-
ras de coordinación constituyefrecuentemente un proceso evolutivo lento que requiere
Orígenes Y ciclos de la autodestrucción
Un dilema del aprendizaje: exploration versus exploitation. Los actores implica-
dos en situaciones de crisis y de transformación institucional tienen que decidir si
destinan sus limitados recursos (atención, dinero, tiempo, inteligencia, influencia) a la
exploración de estructuras institucionales alternativas o bien a la explotación Y utiliza-
ción de lasya existentes.La exploración de nuevas estructuras requiere que los actores
dirijan una gran parte de sus esfuerzos a la investigación activa. Implica experimenta-
ción, propensión al riesgo, inventiva, capacidad de jugar Y curiosidad por descubrir,
diversidad Y disponibilidad a convivir con la ambigüedad. La exploration extiende "la
sombra del futuro"(Axelrod, 1984).La exploitation, por el contrario, se caracteriza por la
refinación Yel perfeccionamiento de las rutinas Yde las estructuras ya disponibles, la
aversión por el riesgo, por la decisión Y por la eficiencia selectiva, es decir, por una
actitud más conservadora respecto de la asignación de los esfuerzos -la dominación
del "tenaz pasado" (Kuran, 1988)--.En la exploitation "lasombra del pasado" enturbia "la
imagen del futuro",
La exploration genera variabilidad, mientrasque la exploitation garantiza confian-
za. El dilema surge porque variabilidad Yconfianza son ambas necesarias, son ambas.
valorizadas en igual medida por los actores, Yambas tienen consecuencias positivas Y
negativas. Los esfuerzos dirigidos a la exploración, cuando se excluye la explotación,
tienden a provocar situaciones en las que los costos de experimentación son altos e
inevitables Y deben afrontarse a corto plazo, mientras que los beneficios obtenidos
pueden llegar a ser mínimos,inciertosYlejanos.Una situación de estetipo requiere una
gran capacidad para afrontar el riesgo Y paciencia para esperar resultados que,
eventualmente,se obtendrán alargo plazo. Porel contrario,los esfuerzos dedicados ala
exploitation tienden a reproducir y a reforzarestructuras institucionales suboptimales o
poco funcionales. La única ventaja de las actividades de exploitation es la de tener un
feedback más rápido Y de presentar menos riesgo y beneficios a corto plazo,
desarrollaré las implicaciones especificas para tres temas significativos: self-interest,
identidad Y confianza. En la tercera Y última parte, exploraré dos mecanismos funda-
mentales -puntos focales Y bricolage- que pueden servir para contrastar la dinámica
autodestructiva Y facilitar el surgimiento Y la consolidación de instituciones,
928
- GIOVANFRAN(';t~vV '-'"',,,....
,,.,,.

6 Los estudios de Zhou (1993)han mostrado:a) que la velocidad con la que cambian las reglas aumenta con
el número acumulativo de los cambios anteriores,y b) que la velocidad de cambio de una regla disminuye con su
edad. En otros términos, cuando a la regla se le concede el tiempo suficiente para vivir y ser utilizada, adquiere
legitimidad y produce crecientes rendimientos,hasta"arraigarse".Porel contrario, los cambios demasiado frecuen-
tes de las reglas impulsan a formular ulteriores reglas.
b) "Bloqueos": excesiva estabilidad
La exploitetion con resultados positivos de una determinada estructura institucio-
nal puede llevar a un ulterior perfeccionamiento de la misma estructura. Esta es la
famosa trampa del éxito (Levinthal y March, 1993).La acumulación de experiencia en un
ámbito específico de actividad aumenta la competencia en ese ámbito específico,
produciendo crecientes rendimientos y un mayor compromiso en esa actividad. Pero el
ciclo provoca también consecuencias no deseadas: si por una parte produce resulta-
dos positivos a corto plazo, por otra aumenta la tendencia a conservar y a reforzar
frameworks cada vez más especializados. En este caso, la estabilidad da lugar a una
ulterior estabilidad hasta el punto enque una excesiva estabilidad puede convertirse en
una trampa. Por lo tanto, las estructuras, rutinas y competencias se arraigan tan
profundamente que se vuelven impermeables al cambio. El incremento de modificacio-
nes marginales contribuye sólo a aumentar la permanencia de las instituciones en el
tiempo. Este podría llamarse el "síndromede la exploitation": plus 9a change et ... plus
c'est la méme chose, algo similar al famoso síndrome del Gatopardo/.
Una historia de constantes y eficaces "explotaciones" de una estructura institucio-
nal produce una tendencia a crear capacidades específicas y a reforzar identidades
específicas, características que son poco adecuadas para la actividad de exploración.
A medida que se procede con la exploitation de una específica estructura institucional,
el costo para pasar a la actividad de exploración aumenta. Caemos así en la trampa de
la competencia. Cuando la competencia para tratar los procedimientos y las rutinas
existentes mejora, experimentar otros se hace menos atrayente. En general se tiende a
hacer lo que se sabe hacer mejor, pero de esta manera es probable que se limite la
capacidad de buscar posibles alternativas. Por esta razón, la evolución de una historia
de sucesivos perfeccionamientos produce la tendencia a inhibir la habilidad y las
actitudes que favorecen el desarrollo de actividades explorativas. Consolidando las
endógena de las preferencias-, surgen nuevas alternatlvas que se presentan como
atrayentes y que impulsan a realizar nuevas exploraciones. Especialmente después de
una crisis política grave y durante el sucesivo período de transición, puede propagarse
una propensión excesiva a reconsiderar o a renegociar decisiones tomadas anterior-
mente. Si éste fuera el caso, el desarrollo de normas, identidades y preferencias
estables se encuentra obstaculizada y no es posible aprender de la experiencia". El
fenómeno podría llamarse "síndrome de la exploración": plus 98 change et ... plus ca
change. La exploración deviene una búsqueda a tientas (random walk), una suerte de
aventura sin fin. El camino emprendido no lleva a ningún lado, o lleva a una situación en
la que irrumpen el cansancio y la intolerancia debido al enorme nivel de incertidumbre.
La exploración puede entonces transformarse en una actividad autodestructiva porque
la orientación a objetivos de largo plazo crea a corto plazo condiciones que pueden
provocar que la materialización a largo plazo resulte vana.
931
pOR QUE ES TAN DIFICIL CONSTRUIR LAS INSTITUCIONES
a) La búsqueda a tientas: una excesiva inestabilidad
Después de una crisis institucional o durante una transición política, las identida-
des, las preferencias y las expectativas tienden a ser variables y extremadamente
sensibles a la contingencia. Se buscan nuevas estructuras, a las que, sin embargo, no
se les da tiempo para consolidarse. Los nuevos experimentos institucionales sufren
interrupciones antes de que tengan la posibilidad de producir algún beneficio. Por otra
parte, es improbable que las nuevas estructuras institucionales puedan producir, al
inicio, grandes beneficios. Estos generalmente se perciben a largo plazo y como efecto
de la acumulación de experiencia. Por lo tanto, se considera que las nuevas estructuras
son inadecuadas e insatisfactorias, se las deja de lado, y se activa otro ciclo de
experimentación parcial. Asimismo, resulta difícil probar y consolidar definitivamente
una nueva estructura. Una serie de exploraciones incompletas o que no tuvieron
resultados positivos puede ser más fácilmente interpretada como una historia de
fracasos y desilusiones más que como una historia de búsqueda y experimentaciones.
Un ulterior elemento de inestabilidad deriva del hecho de que, durante el proceso
de exploración -después de las decisiones tomadas o a causa de la desviación
Ciclos de fracaso. Tanto la exploratíon como la exploitation se encuentran afecta-
das por ciclos autodestructivos, que pueden asumir la forma de una búsqueda "a
tientas", "bloqueos" o inversiones bruscas de tendencia.
1;:
segundo lugar, a crear condiciones que debilitarán su capacidad y disponibilidad para
cambiar la estructura en el caso en que el cambio fuera realmente necesario y no
pudiera diferirse. Por otraparte, si los actores decidieran construir ex novo una estructu-
ra institucional, podrían cometer, en primer lugar, el error de dilapidar recursos que, si
bien empobrecidos, todavía podrían ser en parte explotados; yen segundo lugar, de
dedicar recursos y energías a lo que más tarde podría revelarse como una solución
demasiado prematura y, por lo tanto, intrínsecamente inestable, insostenible y de poco
aliento, provocando así la necesidad de una ulterior búsqueda. Las consecuencias no
intuibles e inesperadas de un "salto"demasiado aventurado son la inestabilidad, ulterior
ambigüedad y, a veces, repliegue a posiciones más conservadoras.
La reorientación de la atención y de los recursos desde las viejas estructuras a las
nuevas depende de los riesgos percibidos y del nivel de incertidumbre que surgen
cuando se abandonan caminos familiares para seguir rumbos desconocidos. Creando
path-dependency y crecientes rendimientos (David, 1986; Arthur, 1988 y 1989; David,
1992), los costos hundidos provocan la tendencia a preservar estructuras y patterns de
acción tradicionales. El conformarse con la estructura existente por no querer afrontar
los costos y los riesgos que implican el cambio puede crear condiciones que hacen que
un futuro cambio sea mayormente necesario y, al mismo tiempo, más arduo y que, por lo
tanto, el cambio tenga un costo aun más alto. Pero correr el riesgo de saltar prematura-
mente a una nueva configuración por no querer afrontar las externalidades negativas y
los costos de manutención de la vieja estructura, puede crear condiciones de inestabi-
lidad y de inseguridad que, después de un cierto tiempo, obligan a los actores a
restablecer muchas de las estructuras y normas preexistentes. Es decir que tanto la
aversión como la propensión al riesgo producen consecuencias no deseadas. En
consecuencia, tanto la exploration como la exploitation pueden ser autodestructivas.
930

8 Sin embargo, es necesario destacar que en las crisis yen las transiciones institucionales el comportamiento
gUiado por reglas se vuelve problemático por la ambigüedad de las mismas reglas. Hay conflicto sobre las reglas,
sobre los valores y sobre las estructuras que se daban por descontadas anteriormente.
Self-interest. Un punto de vista muy difundido en las ciencias sociales y políticas
es el que considera al self-ínterest como el motor de las elecciones y de las acciones
humanas. Según dicha visión, en las transiciones institucionales y políticas los actores
-individuos y grupos- se ven obligados a actuar previendo las futuras consecuencias
de las opciones que prefirieron individualmente. Pero en situaciones de inestabilidad
política y social es difícil fijar criterios estables para calcular las utilidades y establecer
qué resultados corresponden mejor a los propios intereses. Elcálculo del self-interestes
particularmente complejo en situaciones cambiantes que evolucionan constantemente,
en las que las preferencias son variables e incoherentes y en las que gana terreno la
manipulación. Las preferencias se encuentran influidas endógenamente por los cam-
bios. Existe una cierta incertidumbre acerca de cuáles deberían ser las preferencias en
la nueva situación. En consecuencia, los actores tienden a adoptar las preferencias de
otros actores sobre la base de un principio de imitación, o bien desarrollan comporta-
mientos conformes a normas ya establecidas, es decir, prefieren lo que deriva de una
base normativa, más allá de una simple consideración de utilidad (March y Olsen,
1989)8.
Durante un proceso de transformación institucional surgen recurrentemente
interrogantes sobre los posibles efectos de las diversas modalidades de asignación
intertemporal de los recursos. Se confrontan los beneficios mayormente cuantificables
que puedan resultarde laadhesión aviejasestructurascon aquellos menos cuantificables,
y frecuentemente desconocidos, que pueden resultar de una apuesta a la innovación.
Se evalúan los plazos de tiempo que se requerirán y la capacidad de tener paciencia.
Se plantea en qué medida las elecciones y las acciones presentes influenciarán los
futuros resultados. Dichos interrogantes no encuentran respuestas simples sobre la
base de un simple cálculo de trade-offs entre los criterios de utilidad del presente y los
Instancias y consecuencias de la dinámica autodestructiva
En las páginas siguientes examinaré brevemente algunas de las instancias y
consecuencias de dicha dinámica durante el proceso de creación de instituciones,
concentrándome especialmente sobre tres temas específicos que, a mi parecer, son
. importantes: self-interest, identidad y confianza.
u obsolescencia de una estructura institucional específica provoca que su rendimiento
sea más bajo. Eneste caso la causa de la violación de la condición de estabilidad es un
cambio endógeno en el sistema de preferencias. La estabilidad, la seguridad y las
ganancias fáciles de corto plazo pierden valor con respecto a la propensión al riesgo y
a la perspectiva de largo plazo. El nivelde las expectativas crece. Gradualmente se van
reemplazando las rutinas conocidas. Los recursos y la atención se dirigen, en cambio,
hacia la búsqueda e invención de nuevas rutlnas y estructuras. El interés por la
variabilidad y por la diversidad se impone al interés por la seguridad. El status quo
puede devenir intolerable, por los menos desde el punto de vista de algunos grupos
sociales, como comúnmente ocurre durante la crisis y la caída de un régimen político.
933
t'_1 I
estructuras, las rutinas y competencias ya existentes, la exploítation destruye la variabi-
lidad y provoca rigidez. Incorpora una dinámica potencialmente autodestructiva porque
puede llevar al perfeccionamiento de instituciones ineficientes o deficitarias respecto de
sulegitimidad que, por una parte, son más confiables en el corto plazo pero, por otra
parte, más vulnerables en el largo.
e) Inversiones rápidas de preferencia
No siempre la excesiva inestabilidad causada por una vana actividad de explora-
ción de configuraciones institucionales alternativas y la excesiva estabilidad causada
por el perfeccionamiento de la misma estructura son procesos que se autorrefuerzan.
Ambos procesos pueden interrumpirse debido afactores endógenos contrastantes. Los
cambios abruptos de las preferencias y los cambios de rumbo (de exploración a
explotación o viceversa) parecen ser la consecuencia de dos mecanismos básicos: uno
es el mecanismo de "dempenind que ajusta las aspiraciones y atenúa las percepciones
de éxito y fracaso, de riesgo y de oportunidad; el otro es el mecanismo de "triqqer', que
permite cambiar latendencia de preferencias por otra cuando la percepción del valor de
la inestabilidad o estabilidad, incertidumbre o seguridad, riesqo u oportunidad llega a
ser crítica.
Las situaciones de inestabilidad y variabilidad duraderas pueden dar lugar a un
cambio del rumbo de las preferencias de la actividad de exploration a la de exploítation.
Debido a la experimentación de frecuentes fracasos durante el proceso de consolida-
ción de una estructura los actores pueden verse obligados a limitar su propensión al
riesgo. No se puede soportar por mucho tiempo un clima de altos niveles de incertidum-
bre. El nivel de las expectativas cae rápidamente (March, "1988; Lant, 1992). La
búsqueda y la experimentación se suspenden, las consideraciones a corto plazo
sustituyen a las de largo plazo y los actores se repliegan en soluciones más seguras. Si
la actividad de exploración no produce los resultados esperados, una manera fácil y
directa para reducir el nivel de incertidumbre y de inseguridad social implica retrotraerse
a estructuras y rutinas ya experimentadas. Porlotanto, se reactivan los viejos parámetros
y modelos de comportamiento.
Cuando los actores no pueden tolerar más la inestabilidad y la incertidumbre,
renuncian a la actividad de exploración y restablecen muchas de las estructuras
anteriores que son más familiares; por lo tanto, más seguras y rápidamente disponibles.
Se prioriza la seguridad y no la variabilidad y !a diversidad. Si no se consiguieron
resultados significativos después de un determinado período de exploración, se tiende
a ser más conservadores y a autoimponerse límites y vínculos o, simplemente, a
permanecer indiferentes con respecto a las novedades y a estructuras institucionales
alternativas. Por ejemplo, un fuerte compromiso inicial para impulsar una reforma social
o una nueva policypuede debilitarse gradualmente a la hora de pagar los costos. Por lo
tanto, las prioridades se invierten. Las alianzas políticas pueden romperse cuando los
efectos de una política empiezan a manifestarse. Las identidades colectivas llamadas a
una movilización social o movilizadas por los medios masivos de comunicación pueden
llegar a disgregarse en diversas identidades locales, recíprocamente competitivas, que
se volatilizan y devienen vulnerables.
. .Sin embargo, también puede verificarse con un rumbo opuesto, es decir, de la
actividad de exploitation a la de exp/oration cuando, en cambio, la excesiva explotación
932

d' 10 Según Pizzorno (1995), la identidad implica la capacidad de imaginarnos a nosotros mismos como
Iterentesa los demás y como dotados de continuidad en el tiempo.
Identidad. En términos más radicales, las dificultades para definir una función de
utilidad clara y estable en el tiempo se interrelacionan a las dificultades para definir la
propia identidad futura. Pizzorno (19S6a)destaca que la comparación intertemporal de
los Intereses de una persona o de un grupo es posible sólo si su identidad permanece
~sta~le. Si no es ,ilusorio comparar beneficios atribuidos a distintas identidades que
ln:p!lcan valores diferentes y frecuentemente incompatibles durante períodos de tiempo
distintos. Pero para adquirir una identidad intertemporal estable y reconocida debe
también adquirirse a fartiori una mínima estructura institucional. Es decir que en
ausencia de instituciones, la identidad es confusa, y cuando la identidad es contusa la
elección deviene problemática. Durante la creación de instituciones, el problema de la
decisión intertemporal basada en el se/f-interest se confunde con el problema de la
identidad.
Durante los procesos de crisis y de reconstrucción institucional, las identidades de
I~s personas y .de I~s diversos .grupos sociales se encuentran alteradas y, al mismo
tiempo, nuevas Identidades corruenzana formarse. Los actores se encuentran desorien-
tados respecto de su propia identidad y respecto de las consecuencias que ésta pueda
tener sobre la acción en situaciones específicas. Además, debido a que la identidad de
cada actor es interdependiente respecto de las identidades de los demás, la confusión
?e c~da actor refuerza la confusión de los demás. La exploración de las posibles
Identidades es un proceso complicado y lento debido al problema de la interacción. Aun
más dramático es el hecho de que la formación de nuevas identidades frecuentemente
~ólo .puede desarrollarse a través de la destrucción de las viejas. Por lo tanto, las
Identidades relativamente "locales" (es decir, con pocas interacciones) e inofensivas
(respecto de las ya consolidadas) se restablecen antes que las estructuras de recono-
cimien~oy de obligación, máscomplejas y que surgen más lentamente, reconstruyéndose
a partir. de estr.ucturas n:ás ele~entales, incorporando identidades ya existentes y
reorganizando, involuntaria o deliberadamente, muchas de las características y reglas
precedentes.
Los procesos de crisis y de reconstrucción institucional plantean además situacio-
nes ?ontradictoria~ con respecto a la identidad individual y colectiva. Por una parte,
requieren la capacidao de romper con el pasado, para que la propia identidad trascien-
da hasta "convertirse"y "renacer" en una nueva identidad emergente; por otra, requieren
la capacidad de "construir un puente" entre el pasado (o el presente) y el futuro para res-
tablecer asíun sentido de continuidad. Tanto ladiscontinuidad como lacontinuidadtienen
un c~~rt.o
valor y, por lo tanto, son buscadas; sin embargo, se excluyen recíprocamente:
es difiCil asegurar ambas simultáneamente (téngase en cuenta que, a veces, se puede
establecer una continuidad a partir de la contraposición entre lo viejo y lo nuevo)!".
En síntesis, en situaciones dinámicas de crisis y ~e reconstrucción institucional, en
las que frecuentemente las elecciones y los compromisos realizados anteriormente se
encuentran contrastados por los sucesivos, lE¡.,
persecución del self-interest -tanto a
corto como largo plazo- puede producir condiciones que lo transformen en auto-
destructivos. Elresultado puede serel de un refuerzo de laestabilidad o, alternativamen-
te, un agravarse de la inestabilidad.
935
9 Este patlern de comportamiento está de alguna manera relacionado con lo que se llamó "efecto dote"
(endowment effect), o statusquobiaso "aversióna lapérdlda" (Iossaversion):individuos que afrontan decisiones con
unalto riesgo perciben que la disutilidad de perder (o renunciar a) un objeto o situación tiene un valor más alto que
la utilidad vinculada a su adquisición. La asimetría de valor refuerza las preferencias en la dirección del status qua
(véase Kahneman. Knetsch v Thaler. 1991).
criterios de utilidad del futuro vinculados a un espectro de posibles estructuras institu-
cionales alternativas. Las comparaciones intertemporales de las utilidades son difíciles
de realizar debido, por lo menos, a tres diversas razones:
1) porque la incertidumbre es alta y porque es difícil calcular las ventajas relativas
vinculadas a estructuras institucionales diversas o a conjuntos de futuras
normas desconocidas e intrínsecamente inestables;
2) porque la futura utilidad de un actor individual vinculada a una específica
opción institucional es, asimismo, una función con efectos de agregación
"emergentes", es decir, de acciones no concordadas e interdependientes que
se manifiestan durante el proceso de construcción;
3) porque la futura utilidad depende también del tipo de instituciones que se
construyen a corto plazo.
Analicemos el problema más en general. El flujo de futuros beneficios depende
también, para un actor, de las elecciones y de las acciones de los demás actores. Si me
oriento por una opción de largo plazo que requiere la colaboración de otros actores,
pero dicha colaboración no se me ofrece, es bastante improbable que esa opción
pueda materializarse. Por lo tanto, no obtendré futuros beneficios y, por otra parte,
perderé los beneficios que los demás eventualmente ganarán a corto plazo. En otros
términos, obtendré mayores beneficios en función de mi inversión a largo plazo sólo si
todos los demás se orientan hacia el largo plazo. Por el contrario, si trato de realizar mi
interés a corto plazo, como lo hacen muchos, el resultado será que la profundidad
temporal de la función de utilidad disminuirá; la probabilidad de obtener grandes
beneficios futuros será menor y la consolidación institucional a largo plazo se retrasará.
Por esta razón, durante los procesos de transición, los actores son bastante
cautelosos con respecto a separarse del status qua, aun en presencia de externalidades
negativas, debido a la incertidumbre sobre el futuro y sobre qué utilidades, individuales
y agregadas, éste depararé", Alejarse del status qua significaría entrar en una etapa de
confusión en la que se deberían negociar nuevas reglas -etapa cuya duración no puede
establecerse ex ante- que implicarían inestabilidad. Los actores son precavidos incluso
para restablecer reglas específicas porque imaginan posibles reglas alternativas que
podrían dar ventajas mayores. Las negociaciones implícitas y explícitas de las reglas,
cuando las reglas entran en discusión, se caracterizan por un nivel de incertidumbre
más alto que el de las negociaciones de cambios marginales de las reglas cuando las
reglas son consensuales.
Por una parte, puede ser necesaria la convergencia de múltiples intereses en la
construcción de una estructura institucional a corto plazo para poder edificar un
"andamio" o un "ancla" que sirva para construir un framewark institucional a largo plazo.
Pero, por otra parte, esto podría llevar a estructuras ya sistemas de reglas vulnerables e
intríns~camente inestables, despojados de muchas propiedades necesarias e impor-
tantes en función de la reproducción y la consolidación a largo plazo.
111'
934

11Segúnesta líneade análisis,la ideologíapuede interpretarsecomo un medio para construir un puente hacia
condiciones futuras y para dar cohesión a identidades inestables por un largo período cuando es imposible hacerlo
de otro modo (proyectando en el futuro lo que se quisiera ser en el presente). Creando e imponiendo un
comportamiento rígido, la ideología hace que disminuya la necesidad de aprendizaje en un corto período,
Contribuyendoa estabilizar una especie de identidadcolectiva. SegúnJon Elster,en síntesis,la ideología es para una
Comunidaduna forma de autoligarse, a través de un pre-commitment. a una identidad futura (Elster, 1984).
12 Con respecto a esta distinción conceptual y a las diversas funciones de ambos tipos de confianza, véase
NiklasLuhmann(1979). Laconfianza institucionaldifiere de laconfianzainterpersonalen cuanto no implica unvínculo
Personalespecffico entre personas, sino que requierela confianza generalizada en un conjunto común de reglas en
demostrado su validez y eficacia en el pasado (Offe, 1992). El tema de la "familiaridad"
parece pesar mucho' en el momento en que se quiere promover la legitimidad y la
aceptación de un modelo institucional. El dilema de cualquier framework institucional
innovador como, por ejemplo, una nueva constitución política, es que tiene que ser
"diferente" a las del pasado -una verdadera rotura con el viejo régimen- y, al mismo
tiempo, tener un "parentesco" con (o ser similar a) un arquetipo histórico importante. El
parentesco con (y la conformidad respecto de) un modelo al que se le reconoce valor
son los únicos modos que aseguran legitimidad y estabilidad durante situaciones de
alta incertidumbre, especialmente cuando el "desempeño" y los beneficios colectivos no .
son todavía visualizables y, por lotanto, no pueden invocarse como fuentes de legitimi-
dad de la nueva estructura.
El dilema de la identidad -que brevemente he descripto- se presenta ante los
actores sociales y políticos a través de una gran variedad de formas, que encuentran su
expresión en un vasto espectro de comportamientos. Durante las transiciones políticas,
los actores se encuentran, por así decirlo, en el medio de las viejas y las nuevas
identidades. Los criterios para desarrollar la acción con propiedad no se encuentran
fácilmente. Los intercambios, las obligaciones y los cálculos de utilidad no pueden
contar en la estabilidad de las identidades. En consecuencia, frecuentemente podemos
observar fenómenos como, por ejemplo: oscilaciones entre identidades diferentes y
confusas; formación de identidades locales, efímeras y fugaces; nuevas identidades y
afiliaciones "casuales" que resultan de la recombinación y de la clonación de las ya
existentes; surgimiento de soluciones "ficticias" e "híbridas"; diásporas, herejías yesci-
siones. Las respuestas pueden dividirse entre respuestas divergentes, con un mecanis-
mo que separa las identidades o convierte una en la otra (escisión, esquizogénesis) o
respuestas convergentes, con un mecanismo que combina selectivamente identidad
múltiple o los rasgos que la componen (combinación, clonación, hibridación). Los
comportamientos erráticos, oscilatorios, frecuentemente incomprensibles, que los ana-
listasa veces pueden observar enlos actores políticos durante una seria crisis institucio-
nalo política resultan menos de decisiones estratégicas o tácticas deliberadas que de la
inestabilidad, de la volatilidad y de la recombinación de las identidades. Estos son todos
síntomas a través de los que se manifiesta el dilema de la identidad!".
Confianza. Una crisis institucional hace que la percepción individual y colectiva de
los riesgos que implican las decisiones cambie y, por lo tanto, que cambie también la
predisposición a confiar en las personas e instituciones en el corto y largo plazo. Una
crisistambién turba el equilibrio de la confianza interpersonal y de la confianza institucio-
nal,que bajo diversas combinaciones caracterizan a la sociedad en situaciones "norma-
les"12.La debilidad de las reglas institucionales o su ausencia condicionan (y, a su vez,
937
Esdifícil crear instituciones si no surgen contemporáneamente identidades colec-
tivas sólidas. Pero éstas, a su vez, pueden surgir sólo si son reconocidas como tales por
un sistema social de reconocimiento sustentado por e incorporado en un framework
institucional, que es asimismo producto de un proceso de construcción institucional. La
identidad que debe ser reconocida y el sistema de reconocimiento dependen uno del
otro: ambos surgen durante el transcurso del mismo proceso (Pizzorno 1986b). La
certidumbre respecto al reconocimiento de los Yo futuros~de .Ios "círculo~".o = los
grupos estables y los complejos sistemas de normas y oblíqactones se verifica solo a
través de un commitment colectivo y a través del surgimiento endógeno de una
identidad colectiva que se reproduzca en el tiempo -todas condiciones que, como
hemos visto, son difíciles de realizar en el contexto de incertidumbre y ambigüedad que
deriva de una crisis.
Si un actor se obliga a un Yo futuro realizando una fuerte inversión en valor, tiene
que romper con sus Yo pasados y presentes y "convertirse". Si busca seguridad en un
reconocimiento futuro, tiene que sacrificar su propia seguridad e identidad presentes,
es decir, cierto grado de conexión interpersonal: elYo actual deviene sólo un "in~trumen-
to" para el futuro. Pero si abandona su Yo actual demasiado pronto, corre el nesgo de
perderse "en una tierra de nadie" en la que el reconocimiento social.es pro?lemático -un
riesgo que podría no querer correr-. Y, sin embargo, el pasaje ~acla una nu~va
identidad solo puede realizarse en la medida en que nosvamos despojando progresiva-
mente de la identidad actual.
La identidad -individual o colectiva- es una especie de costo hundido: más alta es
la inversión (cognitiva, normativa, ideológica, emotiva, existencial) que los individuos?
las organizaciones realizan en una específica identidad (o en una esfera de reconocí-
miento o un sistema de regias), más fuerte será el sentido de pertenencia y de lealtad a
esa identidad y, consecuentemente, más alto será el precio que tendrán que pagar en el
caso de abandonarla y adquirir una diferente cuando sea necesario.(Pizzorno, : 986b).
Las identidades, asícomo las instituciones, demuestran tener capacidad de resistencia
y propiedades inerciales. Cuando se arraigan profundamente y por mucho tiempo es
difícil cambiarlas. Esta es la razón por la cual romper con el propio Yo actual y con el
status quo es en la mayor parte de los casos un paso bastante delicado, que implica la
capacidad de poder romper también con muchos de los otros Yo act~ales y de
comprometerse con Yo futuros -propios y de los demás- todavía desconocidos. De tal
manera la percepción de la continuidad del Yo en el tiempo se encuentra amenaza?~.
Existe siempre el peligro potencial de "cesar de existir"-una posibilidad que en las CriSIS
y en las transiciones políticas los actores sociales y políticos perciben muy claramente.
Si consideramos la dinámica de la identidad, el proceso de construcción de
instituciones implica siempre un cierto grado de incoherencia entre los Yo pasados. (y
presentes) y los Yo futuros de los actores. Se desea la transformación y la innovac~~n
pero, al mismo tiempo,se quiere asegurar cierto nivel de coherencia y de eccountebility
con respecto a las identidades individuales y colectivas. Por lo tanto, cons~r~lr una
institución significa siempre formar y consolidar nuevas identidades, que son distintas a
las pasadas, pero significa también establecer una cierta legitimidad de las nuevas
identidades y estructuras, basadas en precedentes o en ejemplos valiosos anclados en
el pasado. En efecto, un modo muy común de invocar legitimidad para un nuevo
proyecto institucional es el de apelar a algún modelo legítimo ya conocido y que ha
936

15 S' b . .
eConó' In en:. argo, es n~cesano.destac~r, que dichas consecuencias pueden referirse no sólo al aspecto
no re mico o polltlco ~e.la SOCiedad,
sln~ también al aspecto moral. Porlo tanto, aprender a confiar (o a desconfiar)
mor IP(resenta
una actlvldad puramente Instrumental,"calculadora", sino que implica una orientación y una apertura
a o su opuesto).
par~ la.colectividad.,I;~ estas cond.iciones, la creación de capital social, bajo la forma de
Instituciones y de codigos generalizados, deviene problemática.
Durante el proceso de exploración de nuevas configuraciones institucionales se
pre.sentan fact.ores qu~ simultáneamente desestimulan y estimulan la confianza. Una
sene de experimentaciones que fra~asan pueden abatir la confianza, induciendo a los
actor~s a la cautela,. a la desconfianza y a un eventual repliegue en posiciones y
solucl~nes menos arriesgadas: La cautela puede constituir una virtud frente al riesgo,
pero SIla cautela y la des?onflanza son excesivas se pierden también oportunidades
para actuar. Por el contrario, un proceso de exploración exitoso estimula la confianza
pero ~uede también inducir a los ac~or~~a.tener excesiva confianza en sus propia~
c~~acldades y puede lIevarlc:>s
a la ilusión Infundada de poder realizar fácilmente y
ra~ldamente proye~tos ref?rn:lstasy de design institucional audaces que no encuentran
n:as .tarde un~ salida practica. Como se sabe, una excesiva confianza infundada
disn:lnuye el nivel de atención yel interés cognitivo por la exploración. Se subestiman
los nesgos deri~~dos de situaciones potencialmente peligrosas. Cuando esto ocurre,
crece la probabilidad de fracasar. .
~?r lo tanto, la c?n~olidación ~e la confianza institucional tiene que sustentarse en
la actividad d~,explOlt~tlon,es decir, en el aprovechamiento y en el perfeccionamiento
de la adaptación a ~n slst~n:a.d~ norn:as. La exploitation es una actividad de bajo riesgo
y, por lo tanto, requiere al IniCIOmversiones en confianza relativamente menos cuidado-
~as .que la explorati?~, porqu~ e~aprendizaje y el cambio son más graduales y no
Implican saltos dr~m~tlcos h.aclasistemas de normas radicalmente nuevas que podrían
tener consecuencias Imprevistas y costosas. Enefecto, la confianza es uno de los tantos
by-products que derivan de la explotación prolongada de un sistema de normas estable
y consens~ad~. Como obs.ervóAlbert Hirschman, la confianza aumenta de acuerdo con
su uso y difuslon.en la socled~d. ,P~rouna ~.xcesivaexploitatian o una exploitation que,
d~rante mucho tiempo, produjo éxitos pOSitiVOS,
puede poseer contraindicaciones. En
pnm~r lugar, una alta especialización del sistema de normas comporta un tipo de
confianza que se puede usar sólo en el ámbito de una estructura especializada y no
fuera ?e ella. En segundo lugar, cuando la actividad de exploitation tiene un éxito
~XC~SI~O,
esto pu~d~ llevar a los actores a un exceso de confianza en estructuras
Instltucl.onales o códiqos que con el tiempo podrían revelarse demasiado rígidos o
espec.lflcos Y,.por lo tanto, vulnerables en el largo plazo. También en este caso, la
exc~sl~a c?nflanza en el status qua excluiría la posibilidad Yla exploración de estructu-
ras Institucionales alternativas.
Para poder con~truir instituciones y, sobre todo, para mantenerlas, es necesario
~pre.ndera.tener confianza Ya controlar selectivamente las modalidades con las que la
cnñanza tiene que concederse o suspenderse. Aprender a tener confianza significa
aprender a evaluar las consecuencias positivas Y negativas de las diversas modalida-
des de asignación (intertemporal e intergrupal) de la confianza 15. Esto último requiere
~anto la exploration como la exploitation. Sin embargo, los mismos procesos que
Justamentegeneran la confianza o una "sana cautela" pueden también generar excesiva
939
PORQUE ESTAN DIFICILCONSTRUIRLASINSTITUCIONES
que todos tengan confianza. Como destacaron Luhmann (1979) Y Gambetla (1988b), la confianza institucional
requiere "confianza en la confianza". Si bien existen importantes relaciones entre las dos, aquí examinaré sólo la
confianza institucional.
13Elfracaso de los experimentosinstitucionalesa gran escala produce, al mismo tiempo, desconfianza Yuna
extrema necesidad de confianza. Según el sociólogo polaco Piotr Sztompka, la cultura difusa de desconfianza
representa el obstáculo másseriocon elque setopa el proceso de reconstrucción institucional en las sociedades pos
comunistas del Este europeo (Sztompka, 1996).En cambio, los procesos históricos de acumulación de confianza
durante el desarrollo de una comunidad cívica democrática (Putnam,1993),la expansión de la sociedad comercial
internacional (Scazzierí, 1994)y la introducción de patronescomunes de medidas en la producción y en el comercio
(Ponl, 1995) representan ejemplos que tuvieron resultados positivos.
14 En la sociedad política, cuando no existe un sistema de normas seguro, la erosión de la confianza
institucional se compensa frecuentementecon una tendencia a la personalización de la política y con tendencias al
"liderazgo", es decir, un pacto de confianza personal entre el "pueblo" y un líder carismático. América Latina
ronro"""nt", IIn r.Mn Amhlemáticoal resoecto. Véase para este tema Alberti (1996).
se encuentran condicionadas por) la asignación intertemporal de la confianza. Cuando
un régimen se derrumba, se suspenden las normas institucionales vigentes hasta ese
momento y se desconfía de ellas, pero todavía no se encuentran inmediatamente
disponibles las nuevas que tienen que ser instituidas y aplicadas. Es entonces aun más
difícil encontrar situaciones y contrapartes dignas de confianza. Los actos como asumir
compromisos crelbles, honrar contratos, hacer promesas devienen problemáticos. El .
espectro de acciones posibles de los actores se restringe y el horizonte temporal para
contraer obligaciones futuras tiende a acortarse. La confianza en las instituciones
deviene entonces un recurso escaso propio justo en el momento en el que es más
necesaria para empeñarse en inversiones a largo plazo que comportan riesgos altos y
que requieren por parte de los actores una actitud explorativa13.
Durante el proceso de exploración de configuraciones institucionales alternativas,
en el que los riesgos son altos y los resultados inciertos y lejanos, la confianza tiene que
sustituir a la accountability. El valor de la confianza como recurso que se puede gastar
aumenta con el incremento del riesgo y con la lejanía del horizonte temporal de la
acción. En efecto, cuando la factibilidad y el rendimiento de estructuras institucionales
alternativas no se pueden evaluar con precisión, o cuando no se pueden determinar los
efectos en el tiempo de específicas soluciones institucionales, la confianza hace
aumentar la tolerancia respecto de la incertidumbre. Sin embargo, la confianza surge
todavía con dificultad en situaciones típicas como las transiciones políticas e institucio-
nales, que presentan alta inestabilidad y cambios de normas. Si las normas cambian
frecuentemente y si no se puede estar seguro de que durarán por un buen tiempo, no se
las percibirá como una base sólida a partir de la cual se pueden emprender acciones y
establecer acuerdos 14. La formación de expectativas comunes se vuelve problemática.
Pocos apostarán al largo plazo. No se refuerza la referencia colectiva, que se materializa
a través de normas, cuando el horizonte de vida tiende a acortarse. Un impulso
inflacionista en el sentido de una gran proliferación de normas produce, entonces, un
efecto erosivo que afecta la vitalidad, la legitimidad y la eficacia de las mismas. Esto
último da lugar a violaciones y facilita el paso a una ulterior producción de normas. Un
código inestable y afectado por continuas modificaciones pierde enseguida confiabilidad
y legitimidad, porque las inversiones morales y simbólicas realizadas en el código no
tienen tiempo suficiente para producir un flujo de beneficios y alimentar la confianza,
dilatando en el espacio y en el tiempo las posibilidades y las oportunidades de acción
[[1
GIOVANFRANCESCOLANZARA
938

I . 18 No es mi intención decir que éstos seanlos únicos mecanismoso estrategias para resolver los problemas
~o~sdilemas qu~ pl~nt~ael proceso de construcción de las instituciones,y mucho menos que seanlos únicos modos
lo,sque la~ Instituciones pueden formarse, Pueden existir otros, desde el proyecto intencional a los procesos
~vOlutlvosendogenos, a una combinación de ingeniería institucional y evolución social Mi tesis es que los puntos
ocales y el bricolage n d . t t h d' .
Con
s " . o~ a~u an a In erpre ar muc os e los fenomenos que se desarrollan en los procesos de
trucclon de la~ In~tltuc.lones-fenómenos a los que, a mi parecer, los cientistas sociales y políticos o los
y conetltuclonaítstasprestan escasaatención,
19 Aquí "extrarracional"no significa "racional"o "no racional",sino que las soluciones no pueden explicarse o
I-'IEl"o"ir~~ s~bre la base de la teoríade la decisión racional, es decir, atribuyendo motivaciones de interés personal
actores racionales.
pequeñ~s.,E~tos mecanismos, entre otros, constituyen soluciones eficaces para resol-
ver la~ dln~mlcas autodestructivas y para superar algunos de los dilemas de la acción
qu~ discutimos e~ este .estudio. ~ara afrontar I~s dificultades y las incoherencias que
derivan del cambio SOCial
y político, los actores comprometidos o involucrados en el
proceso de construcción de instituciones tienden a activar más o menos conscíente-
me~te, mecanismos yestrateotas que les permiten disminui~el nivel de incertidumbre y
d~ nesgo, de economizar en costos hundidos, de atenuar los conflictos intertemporales
e Intergrupales,.~e r~cort~r los costos que implican la transición y el aprendizaje, y los
costos de estabilizar Identidades, confianza y significados. Lo que aquí sostengo es que
los puntos focales yel bricolage son mecanismos que dan una respuesta adecuada a
los r~9uisitos ya enunciados y que pueden observarse en un vasto espectro de casos
ernpmcos de procesos de construcción y transformación de las instituciones 18.
, . Punto~ focales. Un ."puntofocal",según la definición de Schelling, es una caracte-
rística pro.n:lnente,~~n~plcua, deyna situación ambigua de decisión que, precisamente
por su unlcl.~a? y vlslblll~ad, ?evlene una llave, o mejor dicho, la llave para resolver un
problema dificil de coordinación.
...el hallazgo de una llave-cualquier llave que sea recíprocamente reconocida como la llave
deviene la llave- puede depender más de la imaginación que de la lógica; puede depende;
de I~ analogía, de los antecedentes, de una estructura accidental, de la simetría, de las
propl~dades ~stéti?as o geométricas de una configuración, de un razonamiento casual y
también de la Identidad de quienes se confrontan y del conocimiento que poseen el uno del
otro (S,chelling,i980, 57).
En situaciones estratégicas, donde múltiples actores con intereses conflictivos se
encuentran involucrados en complejos procesos decisionales, las consideraciones
sobr~ la "o~viedad" o 'yisib,ilidad" de una solución pueden ganar terreno con respecto a
cO~~lderaclones de interés personal (Kreps, 1990; Garrett y Weingast, 1993). La
unlcld.ad ~~ un punto f.o?
al.implica "~aturalmente"un cierto nivel de convergencia y de
coordlnaclon, lo que minimiza la ambigüedad de las posibles soluciones y crea un punto
de r~f~ren?ia para.los actores. Un punto focal encapsula unos pocos y fundamentales
r~~ulslto~ Informatlvo~ que todos conocen y pueden utilizar para interpretar una situa-
cien y orientar la acción. Los actores convergen en torno de una específica solución
p~rque esperan que los demás converjan, a su vez, en el mismo punto, más allá de los
C~I~ulosracionales sobre intereses presentes y de las expectativas sobre las futuras
utilidades que ~eesperan. En situaciones de colapso institucional, en las que, debido al
~es.ord~n ambiental, la comunicación es difícil y la convergencia en una estructura
nstltuclonal consensuada es problemática, los puntos focales pueden ofrecer solucio-
nes extrarracionales, pero "obvias", al problema de la coordinación socíal!",
941
PORQUE ESTAN DIFICILCONSTRUIRLAS INSTITUCIONES
16 Peroentreconfianzay desconfianza existeuna importanteasimetría.Aprender a tenerconfianza implica un
proceso lento y fatigoso, frecuentementeno intencional, que produce normas, creencias y convicciones extremada-
mentevulnerables frentea la destrucción deliberada: cuando se traiciona laconfianza es muydifícil restablecerla. por
el contrario, aprender a desconfiar es un porceso muy rápido y produce convicciones y comportamientos difíciles a
erradicar. Cuando la cultura de la desconfianza se arraiga busca constantes confirmaciones. La sospecha tiende a
ser más contagiosa que la confianza. Destruir la confianza es, en síntesis,mucho mas fácil y rápido que construirla
(Pagden, 1988;Sztompka, 1996).
17 Las instituciones pueden surgir como formascristalizadas de tejidos sociales o pallerns de actividades ya
existentes,de movimientossociales,o pueden surgir del ambiente exterior o como resultado de una organización ya
••• • ~ t . ~_. - -- ,- --_:.!.- ...1- ,,- _,.,.,~ra"".i,.., in",titt ,,-,i,,n.q! riotado de carisma.
Mecanismos constructivos
El desarrollo de este estudio, hasta ahora, pudo haber dado la idea de que el .
proceso de construcción de instituciones es una empresa bastante ardua. Como traté
de demostrar, un cierto número de factores -incertidumbre con respecto al futuro,
aversión al riesgo, sunk costs, disparidad entre corto y largo plazo, competencias y
recursos especializados, problemas distributivos en el tiempo y entre los grupos,
identidades ambiguas, falta de confianza- frecuentemente se combinan e interactúan
entre sí, generando una compleja dinámica que hace que la sustitución de las viejas
estructuras institucionales por unas nuevas se haga difícil. Los individuos y las socieda-
des parecen preferir estrategias conservadoras y de bajo riesgo, demostrando un fuerte
bias por la exploitation. Pero ni siquiera esto los salva de consecuencias indeseadas y
de la posibilidad de autodestrucción.
Ninguna sociedad puede, por otra parte, afrontar los costos necesarios para
desmantelar su aparato institucional por completo y al mismo tiempo. En muy raros
casos la sustitución completa de estructuras institucionales, por más obsoletas y
decadentes que éstas sean, es una estrategia factible o segura. Una desviación
imprevista y radical de las prácticas y de las estructuras habituales puede resultar
demasiado arriesgada y los actores políticos y sus constituencies no la aceptarían. El
desafío es demasiado grande tanto para los innovadores, revolucionarios o reformadores
como para los conservadores, es decir los guardianes del status quo. Las innovaciones
sociales y políticas demasiado radicales comportan un alto potencial de conflicto y de
división, hasta poder volverse incontrolables y destructivas con el tiempo. Pero, no
obstante estas dificultades, el proceso de construcción de instituciones se "desarrolla" a
través de una notable variedad de mecanismos sociales (Abell, 1995), yes un proceso
continuo y extremadamente difuso17. La última parte de este trabajo se concentrará
entonces eh las siguientes preguntas: ¿cómo es posible el proceso de construcción de
instituciones? ¿Cómo se pueden revertir los dilemas y los ciclos autodestructivos de la
asignación intertemporal de recursos para poder alimentar un proceso constructivo?
¿Sepuede resolver el dilema planteado por las actividades de explorationy exploitation?
Me limitaré a examinar dos modalidades o mecanismos importantes que afectan a
los procesos constructivos, específicamente los puntos focales yel bricolage institucio-
nal. Los puntos focales se refieren al surgimiento de la coordinación; y el bricolage
connota la construcción y la evolución de macroestructuras a partir de estructuras más
confianza o excesiva cautela, ambas con consecuencias contraproducentes para el
proceso de construcción de instituciones16.
GIOVANFRANCESCOLANZARA
940

focal ~i.enepropiedades magnéticas. Desencadena tuerzas que producen estructuras
establlizedoras: los comportamientos se alteran y se activa un ciclo de expectativas y de
acclone~, convergentes. El acontecimiento-llave implica una expectativa que genera
una aceren ~ue causa la materialización de un resultado que confirma esa expectativa.
En este sentido, los procesos de construcción de instituciones son -cuando tienen éxito
~ en cierta medida- profecí.~s que se autocumplen. Creando convergencia en corto
tlem~o, un punto focal est~blllza una estructura minimal que, a medida que gana impor-
tanela, puede dar un sentido de organización y de dirección a largo plazo. Para poder
operar c0f!10 un evento ge~erador ~~ formas institucionales, un punto focal tiene que
est~: asociado a un mecanismo positívo de refuerzo que interrumpa los ciclos de ines-
tabilidad. Según la expresión de Karl Weick, 'asmell structure goes a long way"(1993).
. . La perspectiva de este ensayo es la de ver a los puntos focales como "estructuras
m,~,male~percept.ib.l~s"(V'.(eick,19~5) que, en situaciones caóticas, pueden constituir
un ancla para definir Identld~des, Significados y reconocimientos recíprocos, una base
sobre la cual pue.denconstruirse la confianza y competencias y un núcleo alrededor del
c,ual ~ueden activarse r~cursos permanentemente crecientes. Un punto focal es, en
síntesls, un punto de partida pequeño, a partir del cual puede desarrollarse un ambiente
dotado?e sen~ido(Weick, 1993).Esunaestructuraminimalpotencialmente perfeccionable
y, al mismo tiempo, un camino o un campo ordenado para realizar la actividad de
exploración, que si no proseguiría "a oscuras" (por así decirlo). Al canalizar la actividad
de exploración: un punto focal disminuye el nivel de riesgo percibido y los costos que
=trae ap~:eJadosy, eventualmente, ayuda a los actores a superar meras considera-
ciones de utilidad durante la asignación de recursos como, por ejemplo, el peso de los
~unk costs. Por otra parte al establecer un pattern de expectativas ordenadas en el
tiempo, que pueden extenderse en elfuturo, los puntos focales permiten la coordinación
de los múltiples horizontes temporales de los actores. Al proveer un terreno sobre el cual
apoyars~ en el corto plazo, hacen que aumenten la importancia y la visibilidad y por lo
tanto, la Importancia del objetivo a largo plazo. '
Sin emb.~rgo, =p.unt~sfoca.lescomo "mecanismos de arranque" de un proceso
de c~nstrucclon de Instituciones tienen sus límites. En primer lugar, como todos los
emb:,ones, son vulnerables: si no son alimentados con un refuerzo positivo por parte del
ambiente, podrían encontrarse incapacitados para producir formas institucionales. En
segundo lugar, pueden ser volátiles y efímeros: surgen, duran poco tiempo y después
Se desvanecen. En tercer lugar, pueden cambiar durante la transición. Finalmente,
Puededarse el caso de que exista más de uno y que se encuentren enfrentados entre sl.
Los puntos focales producen efectos de estructuración cuando son únicos. Pero
?Uando son numerosos y en competición entre sí, y se cristalizan fuertes y rígidas
Ideol~gías y políticas a su alrededor, pueden presentarse entonces diversos tipos de
~Olu~lone~
igualn:e~te "obvias", so~re I~~que los actores no se encuentran de acuerdo.
n SituaCionesSimilares, la coordinaolón y el orden intertemporal no se encuentran
~segUr~d?Sy es probable que el ~roceso de .c_onstrucción
de instituciones sea altamen-
conflictiVO.Como Garrett y Welngast sugirieron, la importancia y el impacto de los
¡untos focales dependen en última instancia de la estructura de las interacciones entre
co~actores: los punt~s foc.ale.s
p~recen tene~más peso sobre los resultados del proceso
ando las asírnetrlas distributivas y el diferencial de poder entre los actores son
res (Garrett y Weingast 1993, 186).
943
PORQUE ESTAN DIFICIL CONSTRUIRLASINSTITUCIONES
20 Como ejemplo considérese la famosa explicación de Arnold Toynbee sobre la "historia de Jesús" y sobre
su capacidad reproductiva y difusora-similar a la de unvirus- en una gran variedad de culturas diversas (Toynbee,
1934-1959),
21 Garrett y Weingast aplicaron la noción de focalpoínt al estudio del proceso decisional multiactor que llevó
a lacreación del mercado internode laUniónEuropeaa mediados de los años '80,Según losactores, se encontraban
disponibles diferentes solucionesinstitucionalespara apoyar al mercado, y los partners no tenían ninguna preferen-
cia dominante o especifica por ninguna de ellas,la solución focal surgió, en 1979,con el fallo del Tribunal Europeo
de Justicia que afirmaba que el reconocimiento recíproco entre los países miembros tenía que ser parte integrante
de la ley comunitaria, Este "antecedente"fue finalmente el principio-guía que eligieron los penners europeos para
reolarnentar el mercado interno,
¡¡!ij
En general los puntos focales surgen accidentalmente, con frecuencia invo-
luntariamente, pero a veces pueden resultar de una construcción o de una búsqueda
colectiva, como Garret y Weingast (1993) sugirieron. En ambos casos es extremada-
mente difIcil y puede ser incluso contraproducente decir ex ante lo que constituye un
punto focal, y si funcionará como tal. Durante el proceso de construcción de institucio-
nes, los puntos focales pueden asumir formas distintas, según la cultura, las prácticas
pasadas de las instituciones existentes o las rutinas organizativas corrientes. Pueden
surgir gracias a Ifderes políticos o padres fundadores, a creencias y principios compar-
tidos, a movimientos sociales, emociones colectivas, estructuras heredadas, expertise
técnica, al commitmentexcepcional de un grupo, a un enclave de profunda confianza
interpersonal que se funda en una identidad colectiva de tipo étnico, genérica, de rolo
de otro tipo. Un punto focal puede también consistir en un cierto orden constitucional o
político que funciona como modelo, como una estructura de creencias que adquiere
valor normativo y legitimidad o, por el contrario, de un esquema o unidad narrativa
arquetípica que deviene fuente generadora para la reproducción de sentido y de
estructura que genera así creencias y patterns de acción inetltucionalizados-". Una vez
que surgen, los puntos focales devienen mecanismos "pivotales" para coordinar expec-
tativas y comportamientos -catalizadores que transforman la política.
La literatura hasta ahora destacó principalmente el rol de los puntos focales en la
solución del problema de los equilibrios múltiples y en el de la contratación incompleta
en el ámbito de la teoría de los juegos (Garrett y Weingast, 1993; Kreps, 1990). Cuando
a los actores se les presentan múltiples formas de cooperación, pero ningún tipo de
convergencia les parece aceptable, el surgimiento de un punto focal puede constituir
una solución "obvia'<'. Más que referirme al problema de la cooperación "horizontal"
quisiera destacar el rol de los puntos focales en la atenuación de los conflictos que
nacen de la asignación intertemporal de los recursos. ¿De que manera éstos permiten
salir de los dilemas y de los ciclos de fracaso que ya ilustré sintéticamente? ¿Cómo los
puntos focales interrumpen la dinámica autodestructiva durante el proceso de construc-
ción de instituciones?
Mi tesis es que con el pasar del tiempo, los puntos focales pueden llegar a ser los
"embriones" de una organización de estructuras institucionales. No representan necesa-
riamente soluciones estables que se puedan "encontrar", sino más bien "señales" que
apuntan en una sola dirección,-adónde dirigir la mirada en elfuturo-. Si en medio de una
situación de desestructuración o crisis surge o se construye un punto focal, alrededor
del mismo toma cuerpo un campo ordenado que ofrece a los actores un sentido de
orientación y de commitment. Quieran o no, los actores tienen que colocarse en relación
al mismo; tienen -en cierto sentido- que "atraversarlo" y dejar de ir a ciegas. Un punto
rrJ~
GIOVAN FRANCESCOLANZARA
942

discontinuidades institucionales o nuevas orientaciones radicales de las policies, y
cómo se afrontaron los mismos a través de la extensión, la transposición y la integración
de estructuras y procedimientos institucionales ya consolidados (Genschel, 1996).
Finalmente, como lo demuestran los recientes estudios de Stark sobre el capitalismo del
Este europeo, el cambio institucional y organizativo en Europa del Este no se produjo a
través de una sustitución radical, sino a través de una nueva combinación de rutinas y
prácticas persistentes o a través de la creación de estructuras paralelas (Stark 1994 y
1996). Las prácticas y los patterns institucionales ya existentes no fueron anulados, sino
transformados en assets y recursos para edificar nuevas estructuras institucionales en
la economía y en la política. Por lo tanto, el colapso de las estructuras formales de los
regímenes socialistas no produjo un vacío institucional o un total desorden, como se
cree habitualmente. Por el contrario, dio lugar a una situación en la que múltiples y
diversos sistemas de normas frecuentemente incompatibles fueron invocados para
obtener legitimidad y para justificar la acción.
Todos los estudios citados toman distancia de la iconografía tradicional sobre el
orden y el cambio compartida por muchos analistas de las instituciones -corno destaca-
ron Orren y Skowronek (1991)-. Ellos han postulado la idea fundamental de que las
transiciones y las innovaciones institucionales raramente consisten en "sustituciones" o
en "pasajes de estado", sino que consisten en nuevas combinaciones y fusiones de
patterns. El proceso de construcción de instituciones, entonces, frecuentemente no se
realiza sobre las ruinas sino con las ruinas del viejo régimen, desde el momento en que
los recursos disponibles se reorientan a resolver dilemas prácticos que se van presen-
tando durante la transformación (Stark, 1996, 2). Así, una estructura institucional se
encuentra constituida generalmente por "estratos arqueológicos" de múltiples y diversos
principios y lógicas de acción (Olsen,1992).Lasinstituciones sonestructuras diacrónicas.
Lo que llamamos "estructura institucional" es una intersección de componentes institu-
cionales que, en la mayor parte de los casos, no poseen un origen histórico común. El
orden y la coherencia intertemporal entre diversos elementos, aparentemente incohe-
rentes, surgen cuando éstos se adaptan funcionalmente unos con otros simplemente
por el hecho de que vivieron y funcionaron uno junto al otro durante un período de
tiempo bastante largo. Los mismos estudios sugieren también que la "robustez" de las
instituciones puede depender "de la variedad y del fermento más que de la coherencia
de los principios y de los procedimientos", y que un funcionamiento eficiente puede
depender de la medida en que las instituciones son capaces de explotar el desorden
~ás que asegurar el orden (Orren y Skowronek, 1991, p. 329). Por lo tanto, las
I~stituciones no son dispositivos sistémicos que garantizan orden; por lo menos, no
Siemprelo son. En cambio, las instituciones crean rutinariamente "desórdenes organiza-
dos" (patterned disorder) (Orren y Skowronek, 1991, p. 320).
Los procesos ya explicados son bastante comunes pero poco visibles, ya algunos
observadores les podría parecer que no son de ninguna manera procesos de cambio.
Pero su escasa visibilidad puede ser engañosa. El efecto acumulativo de pequeños
cambios periféricos es frecuentemente notable y, precisamente, "la inocencia" de cada
tnínimo cambio posibilita la acumulación de efectos a gran escala (March, 1981; March
Olsen, 1989). Personalmente considero que, en los'casos mencionados, las razones
explican por qué el proceso de construcción de instituciones puede adquirir la
aparentemente modesta del bricolaae no son oara nada banales.
945
di' itaci la
22 El bricolage puede asumir las características del 'patchworking' (Skowronek, 1982); e a Iml aClon o
copia de estructuras institucionales como modelos para las reformas institucionales Y políticas (Lijphart, 1984; Offe,
1992); de la transposición de funciones y estructuras en el campo de polícYm.akín~ (Genschel,. 1?96); ~ de la
reorganización y reutilización de componentes institucionales y organizativos ya disponibles (Guarnierl, 1996, Stark,
1996). . ..' de
23 Esta modalidad de la administración norteamericana se encuentra confirmada por un reciente estudiO .
Baldi sobre la transformación de la U.S. Nuclear Regulatory Commission después del accidente nuclear de Three Mlle
Bricolage institucional. Sóloraramente las instituciones se pueden crear a p.artir.~e
una tabla rasa. Frecuentemente son, en cambio, el resultado de una nu~va c.om?ln~clon
y de la recomposición de componentes ya existent~~o d~ otr~s "matenales In~~ltuclona-
les" ya disponibles que, si bien agotaron su función pnm~na~ pueden reutilizarse en
nuevos objetivos. Los procesos de construcción de las instituciones .se l.levan~ ca?o a
través de actividades de bricolage. Según Levi-Strauss, que fue curen Introdujo dich?
concepto en las ciencias sociales, el bricolage implica dos importantes aspectos (Levl-
Strauss, 1962):
a) el uso de materiales de segunda mano para cons.truir un artefacto o una
estructura cuando no se dispone de nada más apropiado;
b) la utilización de viejos componentes y estructuras para desarrollar nuevas
funciones y dedicarlos a usos distintos para los cuales no fueron proyectados
originariamente.
El bricolage es un principio de diseño y composición diferente a lo~ clási.cos y
vigentes principios constructivos de la ingeniería y de ~a.arqultectura.Para elln~enlero la
estructura deriva de un plan intencionalmente definido ex ante; en c~mblo, en el
bricolage la estructura surge ex postcomo codificación o efecto extemporaneo de c~n:-
bios no programados. Intenciones, planes, acciones y resultados se encuent~an debll-
mente relacionados (Ioosely coupled). Los materiales y los instrumentos del brlcoleu!n.o
se hallan vinculados a ningún proyecto en particular, pero pueden transpo~erse tácil-
mente de un proyecto ya existente para orientarse a un nuevo proyecto (Welck, 1993).
Frecuentemente se cree que el bricolage institucional es una estrate~ia "menor" e~
comparación con el proceso legislativo formal o a la ingeniería constitucional (Sarton,
1994). Sin embargo, éste puede generar consecuencias. a gran es:ala ya largo plazo,
es decir estructuras duraderas y que funcionan. En realidad, el bricolage pu~de ser el
único modo de crear e innovar en situaciones de alta incertidumbre, aversión por el
riesgo, falta de confianza, conflictos políticos, restricción de los recu~~osY altos costos
hundidos. En síntesis, el bricolage es un modo de afrontar la complejidad.
La importancia del bricolage en el proceso de construcción .de instituciones no fue
examinado todavía sistemáticamente por la literatura, pero, sin embargo podem?s
encontrar algunos estudios interesantes al respec~oque expli~~ré br~vemente22.~egun
Skowronek (1982), la innovación burocr~tica d~1sistema a?,mlnlstra~lvoestadoun.ldense
durante el período 1877-1920, se produjo gracias a la aceren de adjuntar (patchmg-up)
nuevos elementos institucionales al frameworkya existente para resolver los problemas
y las contingencias que iban surgiend023.Los recientes estudio,sd~ Genschel sobre la
evolución del régimen internacional sobre los estándares en el an:blto de I~s telecomu-
nicaciones y en el del sistema sanitario alemán del último sl~lo explican que ~a
realización de cambios fundamentales en las condiciones ambientales no produjo
944

pero en cierta manera "funcionan" y p t ..,.
facilitan una eventual reestructuración25~esenan propiedades de autocorrección que
Si asumim.os la p,erspectiva del bricolage, las instituciones se parecen más a
procesos evonnvos abiertos que f
equilibrios que se tienen que con se .Ienenque mant~ner activos que a estructuras o
, , ' , ,seguir una vez para siempre, Como Tocqueville desta-
co I~nsu anal!sls de.la naciente democracia norteamericana, los "complejos instituciona-
i~sm
s~n configuraciones poco cohere~tes que se utilizaron y "habitaron" durante largo
196~ Len e: pasado y que pueden orientarse hacia futuras utilizaciones (Tocqueville
. ' Io~e ementos: componentes, usos, significados y relaciones son continuament~
n:anlp~ a, ,osy combinados para ensamblar nuevas configuraciones Orden cohe
era y significad? son datos ex post, que resultan de una interpretación de las e'struct~~~
~m~rg~ntes mas que de los diseños preestablecidos (Weick, 1993). Dichas estructuras
Institucionales se forman a través de la yuxtaposioro n d
t ' e componentes locales Se
e~cue~ran .s~!etasa una continua actividad de reinvención (Rice y Rogers 1980)' Por
~;:~:d e~~~s~~~!SU~~':~~::~t:~Oc~:I~~i~~~~eyn~!~~:,~
::,:~carse. to~ados ~n su
histori~u~~r~r~::ea:n~~~~~~ne~t~: ~:~:~:~~~~e~f;~~~~~~i~:~~~fee;e~~ns~a ~e la
orientado hacia el pasado. La historia pasada vincula los modos en ue los ec IVO,
tesI~ee~s.a~blan y se reinterpretan. Análogamente a lo que ocurre ~on la a~o:~~~u~~-
:~:ti:uec~~~~:sd~:~~~~::dU:~~~::~~~:~s~ nue~;m'ente para edificar nuevo~ edificio~
pasadas modalidades de codificación m' e ms I uClonlesse encuentra InflUidopor las
, , as que por os modos en que se p d
I~~glnar el futuro. L,asestructuras institucionales ya existentes poseen muchos p~~n~
era es recursos, mas de los que comúnmente creemos PI' ,
P
fru~Oenbds~~:atdlr
~~~:f~~sU~'~~:~~~:~~~~~~~ ~:S~~~=I~~:ens~~~:~:¿:~~~~~~~~~::q~~~~Sae~
an u I Izar en el futuro.
bricol;gl:e~~np~~~esPdeectolaesl'net
I
de I~!nterac~ión. El efecto general de las actividades de
eraccion social más que d Id'
esp~crfico estilo de resp.uesta,Durante el proceso de const;uC:i~~e~:~S~i~~~~~e~e un
r:I;:~~c~en
a~~~;I::c;a~;n~i~t~~~~O~~t~~:c~~~~a~~ó~liCa~mS
bd.et
acdcióny prinCiPi?'S
u~:
Intera' I ' loe una ecologta de
cris ~clones y e efecto .de co~Posición de las interacciones puede, eventualmente
lógi~~IZ:~b~~t~~i~ clonflg~ra~lón o e~tr~ctura in,stitucional. El bricolage privilegia I~
"desech ",' as re actores débiles (Welck, 1976) y los procesos políticos
compat¡'babl
'es (KI,ngdon,1~84~.
,Comoprincipio de construcción, el bricolage parece ser
e con a organlzaclon de la di 'd d
Complejos.Su lógica es la "lógica del deso~~:~II,
(~ar~li~~~ ~a:~~~c~~~6~,e sistemas
conso~~~~:d~!e~~I~ u~~e
f~~r:~~~dad t:bt:icolpage,al maroen de las estructuras
, exp 01 a IOn. ero esta Impresión es errónea. La
i 25 Se ha demostrado que estas propiedades del brt. l
nnoVaciónen los sistemas tecnológicos y organizativo V. neo age. pueden ~er críticas para los procesos de
s. ease, por ejemplo, Ciborra (1992) y Lanzara (1995).
947
24 Con"entidadesde referencia"aludo a unartefacto materialo simbólico que, durante la construcción de una
estructura o de una configuración, y en ausencia de dicha estructura o configuración, tiene la propiedad de
incorporar y vehiculizar un significado local y de "fijar"un orden o coherencia locales sobre la base de los cuales la
• • ._ •• _..J __ •• _--: .. _~~~.~ ,-I",.,.",rr"ll,:,r"", P;::,r¡'1p.stetemavéase Bamberger y Schon (1983).
Si consideramos al bricolage desde la perspectiva de la eficiencia, éste permite
economizar costos hundidos y proteger las inversiones iniciales. Ya que es muy costoso
o prácticamente imposible dilapidar el capital constituido por las instituciones existentes
y desvalorizar los costos hundidos antes de que las nuevas estructuras (e inversiones)
institucionales hayan tenido el tiempo de producir beneficios, una estrategia convenien-
te es la de convertir a los viejos componentes y estructuras en nuevas funciones y
utilizaciones. Y dado que del bricolage resultan estructuras poco integradas que, sin
embargo, pueden igualmente readaptarse localmente o combinarse de otra forma para
afrontar nuevas contingencias, su ventaja ulterior es la de disminuir los costos que
implica el establecimiento de nuevas estructuras. En otros términos, el bricolage favore-
ce la plasticidad estructural de las instituciones. Por el contrario, los nuevos frameworks
institucionales que resultan de inversiones conspicuas en estructuras o aparatos simbó-
licos tienden a autoafianzarse y a reforzar la convicción de su propia necesidad y
legitimidad, aunque se revelen claramente ineficientes, contraproducentes y ya
insostenibles (Unger, 1987).
Asimismo, si consideramos los problemas de la legitimidad y de la identidad, el
bricolage representa para los actores sociales y políticos una oportunidad para perma-
necer activos cuando existe una provisoria pérdida de significado o cuando se hace
difícil definir una identidad política y orientarse hacia una situación de transición. El
sentido de lo que acontece nace frecuentemente como un by-product de lo que ocurre,
y es siempre local y provisorio. Por otra parte, es mucho más fácil para una pequeña
estructura conseguir legitimidad y asegurarse una legitimidad. Por el contrario, los
macrocambios radicales y las sustituciones totales requerirían un esfuerzo -en términos
de recursos materiales y simbólicos- que sólo una gran alianza o un líder político
particularmente carismático podría mantener. Más alta es la apuesta en juego, como
ocurre con las innovaciones institucionales radicales, más alto tiende a ser el conflicto
político; las identidades sociales y políticas profundamente enraizadas se sienten más
amenazadas y se erosiona la confianza: en estas condiciones es aun más difícil
desmantelar las viejas estructuras institucionales y, por lo tanto, es aun más improbable
un verdadero cambio.
Con el bricolage se juntan estructuras flexibles, frecuentemente improvisadas, que
juegan el rol de "entidades de referencia" y que facilitan la interpretación y la acción y la
fijación de significados e identidades24. Los componentes institucionales débilmente
integrados, que se juntan a través de actividades de bricolage, ayudan a los actores a
emprender acciones explorativas y a imprimir un orden transitorio a situaciones ambi-
guas y efímeras. Se puede explotar justamente su flexibilidad y su débil integración para
introducir variaciones y reinvenciones locales (Rice y Rogers, 1980). En ese sentido,
pueden incorporarse nuevas perspectivas, intereses, competencias, identidades y
otros elementos sin grandes problemas a la estructura institucional ya existente. Pueden
añadirse localmente nuevas características a una configuración existente. Las estructu-
ras ensambladas a través del bricolage son imperfectas, incoherentes, improvisadas,
946

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REFERENCIAS BIBLlOGRAFICAS
búsque~~ y de explor~ción ~e nuevas posibilidades -por una parte- y de estrategias de
explotacIony perfeccl?namlento de las estructuras 'existentes -por otra- para Poder
afrontar las Incoherencias y los dilemas de la asignación intertemporal de los recursos.
Tanto la exploration como la exp/oitation son necesarias, pero una excesiva presencia
de una u otra produce resultados autodestructivos. Tanto la consolidación de la
estructura como la aceptación de la variabilidad son aspectos importantes para el
proceso de construcción de instituciones, pero demasiado orden o demasiada variabi-
lidad se transforman antes o después en fenómenos perversos.
En este estudio identifiqué en las incoherencias yen las distorsiones que afectan
la asignación intertemporal de los recursos una fuente de dificultades para los procesos
de reconstrucción institucional. No esfácil, pero tampoco imposible, aprender a resolver
o a revertir los dilemas que la compleja dinámica de asignación plantea a la acción
individual y colectiva. Dichas dificultades se vinculan a problemas distributivos bien
conocidos planteados por la complejidad política, que en este trabajo sólo fueron
~vocados de vez en cuando y, por lo tanto, fueron dejados en un segundo plano. El
Interrogante que se planteó al principio de este artículo, o sea, "por qué es tan difícil
construir una institución", fue parcialmente contestado. En consecuencia, aquí sólo se
pudo tratar una parte del problema. Pero, sin embargo, creo que hemos tratado una
parte importante de él.
949
Conclusiones
En este estudio traté de analizar los procesos autodestructivos que dificultan el
proceso de construcción de instituciones y sugerí algunos modestos mecanismos para
poder contrastarlos. Mecanismos normales, cotidianos, aparentemente inocuos, sobre
los que los actores no siempre están informados, y que pueden inadvertidamente
producir, con el transcurso del tiempo, resultados tanto positivos como negativos que
pueden llegar a efectivizarse independientemente de las intenciones, de los proyectos
y de los deseos de los actores. El proceso de construcción de instituciones se efectiviza
a través de mecanismos que facilitan un equilibrio dinámico entre estrategias de
mezcla, latransposición y la nueva combinación de algunas "partes" de las instituciones
ya existentes puede constituir una actitud de "invención creativa" (Rice y Rogers, 1980).
Una secuencia de cambios locales aparentemente modestos, puede llevar a profundas
transformaciones de las estructuras, de las funciones y de los significados de un siste-
ma complejo. El bricolage lleva a fenómenos graduales de desplazamiento y recom-
binación de una institución o de un código, que hacen incrementar su complejidad
estructural sin modificar su núcleo de normas fundamentales. Como destacó March, las
instituciones a veces sufren notables transformaciones a través de "cascadas" de
pequeños pasos, y las grandes mutaciones se deben aveces a los efectos acumulativos
de variaciones incrementales de carácter local (Match, 1981). En otros términos, el
bricolage, si bien se basaen estrategiasmodestas,puede tener propiedades generativas.
En síntesis, la actividad de bricolage no es ni pura exploitation ni pura exploration,
sino que combina y compone ambas lógicas. Por una parte, explota las características
y las propiedades de las estructuras ya existentes para favorecer la interacción y la
generatividad. Por otra parte, permite una cierta cantidad de exploración y de variabili-
dad en un ambiente relativamente seguro. De esta manera el bricolage contempla los
dos requisitos contradictorios de la diversidad y de la confiabilidad: compensa las
ventajas derivadas de una reducción de la variabilidad con las.desventajas provocadas
por la falta de innovaciones radicales y, al mismo tiempo, compensa las ventajas
derivadas de un aumento de la variabilidad con las desventajas de una reducción de la
confiabilidad. Hace que las estructuras se mantengan bastante flexibles y, por lo tanto,
posibilita eventuales manipulaciones ulteriores, pero no las hace integrar tan débilmente
como para hacer que cada esfuerzo por producir una cierta forma de coherencia y de
estabilidad local sea vano. Juega con la ambigüedad y la equivocidad de los significa-
dos de modo de dejar abiertas nuevas posibilidades de interpretación, pero no más allá
de un cierto límiteque lo separan del caos y la confusión. Al mismo tiempo, garantiza una
cierta "cantidad" de estructura para prevenir adaptaciones y reorganizaciones cada vez
más frecuentes y apuradas (Ofte, 1992).En efecto, un bricolage excesivo podría causar
no intencionalmente un exceso de inestabilidad de las normas (Zhou, 1993). Por lotanto,
permite tener cierto margen para improvisar, sin correr los riesgos que provocarían los
resultados potencialmente destructivos de una reestructuración radical. El bricolage es,
en síntesis, la expresión de una cierta sabiduría: si las instituciones son "carriers of
hietory' (David, 1992), se puede decir entonces que el bricolage institucional es una
manifestación de la sabiduría de la historia.
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