Evolución del Estado en el Perú, por José Henrry Flores Díaz. Maestría en Gestión Pública. INSTITUTO DE GOBIERNO Y DE GESTIÓN PÚBLICA USMP - LIMA 2022.

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EVOLUCIÓN DEL ESTADO EN EL PERÚ
Alumno: José Henrry Flores Díaz
Curso : Estado, Gobierno y Gestión Pública
Fecha : 29 de octubre de 2022
Índice
 Resumen Ejecutivo Pg. 2
 La herencia colonial Pg. 3
 El período republicano Pg. 3
 La clase dirigente Pg. 5
 La democracia Pg. 5
 El capitalismo Pg. 6
 La participación ciudadana Pg. 6
 La burocracia Pg. 6
 La regionalización Pg. 6
 Las instituciones Pg. 7
 La informalidad Pg. 7
 La corrupción Pg. 7
 Conclusiones Pg. 8
 Bibliografía Pg. 10

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Resumen Ejecutivo
La presente monografía pretende reflexionar sobre la evolución del Estado en el Perú. Para ello,
consideramos necesario dar una mirada integral al origen del Estado, que se estructura en el
periodo colonial. Se invita a reflexionar sobre cómo esa estructura no se ha podido superar luego
de cinco siglos, y lo que significa hoy para nosotros esa pesada herencia. Se reflexiona sobre el
periodo republicano y de qué manera la vieja estructura del Estado permaneció casi inalterada
hasta hoy.
Se presenta una mirada crítica a la ausencia de una clase dirigente en el Perú. Con gran costo
para el país, las élites gobernantes no han podido lograr, después de 200 años de vida
“independiente”, una visión compartida de país ni han sido capaces de concertar esfuerzos en
pro del desarrollo nacional.
Se reflexiona sobre cómo llegó la Democracia al Perú, como se instaló el capitalismo, la débil
burocracia, el truncado proceso de regionalización, la fragilidad de las instituciones y el grave
problema de la corrupción, y el insuficiente enfoque para combatirla.
Se aborda también la debilidad institucional, que se manifiesta en todos los niveles del Estado
pero también de la sociedad, desde las empresas hasta las familias. Finalmente se reflexiona
sobre el problema de la pobre calidad de ciudadanos que tiene nuestro país, y el consiguiente
escasísimo nivel de participación ciudadana, fundamental para el fortalecimiento de la
democracia y el mejor funcionamiento del Estado.

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La herencia colonial
El Perú ha cumplido recientemente 200 años de vida como República, en un proceso que se
inició formalmente el 28 de julio de 1821. Esto nos lleva a plantearnos la cuestión de qué tipo
de Estado se estableció, y de qué manera la crítica situación actual del país se explica por la
estructura del Estado definida desde su fundación.
Para entender a cabalidad este proceso, debemos retroceder hasta el momento histórico de la
conquista española (Cotler 1978). Es que el proceso de conquista significó una ruptura dramática
con el devenir natural de la sociedad que se desarrollaba en este territorio, al que nos
referiremos con cierta libertad como “Antiguo Perú”. Los conquistadores estructuraron una
jerarquizada sociedad colonial, en la que primó un modelo extractivista en que el fin era remesar
a España -en tanto que centro del poder colonial- la mayor cantidad de oro y plata posibles. Así,
la población del Antiguo Perú disminuyó fuertísimamente, tanto como resultado de la
explotación laboral como por, sobre todo, la mortandad producida por la falta de resistencia de
la población nativa a virus que traían los europeos. En este periodo, convivieron en la práctica
dos repúblicas: la república de indios y la república de españoles. Se instituyó el régimen de la
encomienda para la administración de la población y el territorio, se establecieron las haciendas
y se promovió la minería. En el contexto internacional primaba la piratería y el pillaje, se
desarrolló el capital comercial y primó el modelo mercantilista en la gestión de los estados
europeos.
El periodo republicano
Luego de 300 años de régimen colonial, la América Hispana logró la independencia política de
España. Esta no fue una completa ni real independencia, pues la dependencia económica y los
fuertes intereses británicos primaron en nuestra sociedad. En el Perú en particular, pero en
general en América Hispana, los criollos reemplazaron a los españoles como grupo dominante.
En este contexto, fuimos incapaces de sacudirnos de la herencia colonial: las pesadas estructuras
del viejo colonialismo se mantuvieron incólumes. Así, el pueblo siguió marginado,
manteniéndose tanto los mestizos como los indígenas ajenos al poder y al manejo del Estado.
Podríamos decir que en los primeros años de vida republicana primó el caudillismo junto con los
intereses británicos, y se configuró un renovado carácter colonial. El Estado peruano mantuvo
la misma estructura y los mismos hábitos, solo que ahora con nuevas autoridades.
A mediados del siglo XIX el Perú recibe ingentes cantidades de dinero por la exportación de
guano: un producto que se había acumulado durante siglos frente a las costas del Perú y que
cobró un inusitado valor en Europa por el uso intensivo de sus campos de cultivo. Con el
importante ingreso de dinero producto de la exportación de este recurso se impulsó lo que se
conoce como la “consolidación de la deuda interna”, es decir, el reconocimiento de parte del
Estado peruano a familias peruanas influyentes por las pérdidas que habían sufrido en las guerra
de Independencia. Esta transferencia de recursos públicos trajo consigo lo que sería la primera
gran historia de corrupción en el Perú (Bonilla 1974), por el modo tan discrecional con que se
reconocieron dichas “deudas”. En este periodo cobraron especial relevancia el cultivo del azúcar
y algodón, que generaron la emergencia de una nueva oligarquía en la costa del país. Se impulsó
la construcción de ferrocarriles, en el terreno político se produjo el primer civilismo -con José
Pardo- y se desencadenó la infausta Guerra del Pacífico.
Luego de la derrota ante Chile, la destrozada economía de postguerra se intentó ordenar a
través de endeudamiento externo, y se firmó el oneroso contrato Grace. Con el gobierno de
Augusto B. Leguía -que duró once años- el país vivió el periodo conocido como el de la República

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Aristocrática (Burga y Flores Galindo 1979). En él se promovió la modernización del país, se dio
amplia apertura al capital norteamericano, y se establecieron los enclaves -que tuvieron como
ejemplo emblemático la hacienda Casa Grande, la misma que iba desde la costa norte hasta la
selva del Perú-. Podemos identificar en este periodo los primeros esbozos del capitalismo y del
movimiento obrero (Sulmont 1979) y el establecimiento de una naciente clase media. Aparece
el movimiento indigenista a nivel de manifestaciones culturales, se plantea el problema nacional
a través de la histórica polémica Haya-Mariátegui y se produce la gran crisis internacional de
1929.
Así, el Perú inicia el siglo XX entre dictaduras, y es testigo de una oligarquía sin una visión de lo
que debía ser el Perú. Aparece una incipiente burguesía industrial, y se producen significativas
y continuas migraciones del campo a la ciudad, producto de una política de precios populista,
que consigue castigar los precios de los productos del campo. Es este periodo cambia
definitivamente el rostro de la sociedad peruana, que pasa de ser predominantemente rural a
principalmente urbana. Se produce a partir de ello un crecimiento desordenado y caótico de las
ciudades. Con el creciente proceso de urbanización se agravan los problemas sociales, y el
Estado intenta responder con tibias políticas reformistas, y viene la crisis política que da pie a
un nuevo golpe militar, instalándose el gobierno de Juan Velazco. Su gobierno intenta realizar
reformas estructurales, efectúa estatizaciones y pone fin a la oligarquía terrateniente con una
Reforma Agraria discutible a la luz de sus resultados (Matos Mar y Mejía 1980). Este gobierno,
que se autodenominó revolucionario, resultó ser básicamente reformista. El gobierno pretendió
impulsar un proceso de industrialización a través de la sustitución de importaciones, que era la
corriente de moda en ese momento, promovida por la CEPAL como modelo de desarrollo ideal
para América Latina. Un logro indudable del gobierno militar fue la emergencia de los obreros y
campesinos. Así como Leguía había promovido la emergencia de la clase media, Velasco
despertó a los sectores populares.
Al final de los doce años de gobierno militar, y ante el desgaste de éste, se convocó a una
Asamblea Constituyente que produjo la Constitución de 1979, y luego el retorno a la democracia
a través de elecciones libres que ganó Fernando Belaunde, sintomáticamente el presidente
depuesto por el golpe militar doce años antes. Belaunde no realizó las reformas profundas que
requería el país. Durante este segundo gobierno de Belaúnde aparecen los primeros visos de lo
que resultaría el movimiento terrorista más grave que ha vivido el país. Sucedió a Belaúnde un
joven y auspicioso Alan García, que terminó decepcionando la gran expectativa que despertó en
amplios sectores del país, pero también en el extranjero. De la crisis que se desató con gobierno
de García surgió un “outsider”: Alberto Fujimori, “el chino”.
Fujimori venía de ser un oscuro profesor universitario, que como mérito mostraba haberse
desempeñado como Rector de la Universidad Agraria, haber ejercido la presidencia de la
Asamblea Nacional de Rectores y la conducción de un programa que promovía la regionalización
en el canal de televisión del Estado. Enfrentó en las elecciones al “liberal” Mario Vargas Llosa,
con el lema “Honradez, Tecnología y Trabajo”. Durante su campaña criticó duramente el plan de
ajustes económicos que proponía Vargas Llosa, pero al ganar aplicó exactamente esa misma
política económica. Inicialmente consiguió controlar la hiperinflación que heredó del manejo
populista del gobierno de García, y consiguió un importante respaldo popular. Pero después de
dos años de gobierno, y ante la radical oposición que ejercía el Congreso, decidió cerrarlo. Esto
sería un golpe casi mortal para nuestra débil democracia y trajo consigo la práctica desaparición
de nuestros insipientes partidos políticos. Lamentablemente el gobierno de Fujimori cayó en la
tentación de quedarse en el poder, y logró ser reelegido en dos oportunidades más. Pero al final
de su gobierno se hizo descubrió una enorme red de corrupción que incluía medios de
comunicación, jefes militares, políticos y empresarios.

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De allí entramos a la historia reciente: la transición con Valentín Paniagua, Alejandro Toledo,
Alan García en su segundo gobierno, Ollanta Humala, Pedro Pablo Kuczynski, Martín Vizcarra,
una nueva transición con Francisco Sagasti y el actual gobierno de Pedro Castillo. Todos ellos,
salvo los gobiernos de transición, ensombrecidos por fuertes visos de corrupción.
La clase dirigente
Del análisis anterior se colige que en el Perú, en doscientos años de vida “independiente”, no
hemos logrado consolidar una clase dirigente en el Perú, y esto trae graves consecuencia que
venimos pagando en el presente (Mc Evoy 2022).
Al inicio de la República, los criollos reemplazaron a los españoles en la administración del
Estado, prácticamente sin tocar la estructura del Estado colonial. Con la llamada Consolidación
de la Deuda Interna, se consolidó una burguesía que fue incapaz de constituirse en clase
dirigente. Luego el desarrollo de las haciendas azucareras y algodoneras creó una oligarquía sin
visión de país. En el siglo XX, la incipiente industrialización promovió la aparición de empresarios
capitalistas que tampoco fueron capaces de erigirse en una clase dirigente.
Las consecuencias de esto se reflejan en el ambiente político: en el país no existen partidos
políticos. Estos, que empezaron a formarse a fines del siglo XIX, recibieron el golpe de gracia a
fines del siglo XX con el cierre del congreso por el presidente Fujimori. Hoy, hablar de partidos
políticos en el Perú es un exceso semántico. Los así llamados no son más que agrupaciones que
se forman respondiendo a determinados intereses ante una próxima contienda electoral. El
costo de esto es altísimo: no hay formación de cuadros dirigenciales, no hay principios ni idearios
que aglutinen voluntades, no hay quien se responsabilice por los pésimos candidatos que luego
se convierten en peores autoridades.
Por otro lado, el grueso de la opinión pública comenta de “lo mal que elige el pueblo”, pero esto
no sería una calificación justa. ¿Es correcto achacarle al pueblo peruano la responsabilidad de
elegir presidente a un Pedro Castillo incapaz, improvisado y de dudosa condición moral? Este es
un tema que debería merecer la máxima atención, y lamentablemente no la recibe. Pensemos…
¿por qué Pedro Castillo es presidente? ¿No tienen una responsabilidad suprema los “grupos
dirigentes”, que no son capaces de concertar y presentar un candidato de consenso?
Recordemos que en la última elección presidencial se presentaron nada menos que dieciocho
candidatos. Entonces, ¿es responsabilidad del pueblo “elegir mal”? El problema más gravé es
que si no somos capaces como sociedad de ser conscientes de esto, el riesgo de que ello se
vuelva a repetir es enorme.
La democracia
Un tema que también merece nuestra atención en la reflexión sobre el proceso de formación
del Estado en el Perú es la manera en que “recibimos” la Democracia, el Capitalismo, la
Participación Ciudadana, la Burocracia, la Regionalización y el fortalecimiento de las
Instituciones. Veamos esto.
La Democracia, como forma de gobierno, se desarrolló de manera natural, y no por ello sin cierta
cuota de violencia, en los países del hemisferio norte. El caso típico es Inglaterra, donde durante
siglos se vivió un proceso de pérdida gradual de poder del Rey y donde consiguientemente va
emergiendo un Parlamento que va ganando más y más poder; todo esto está abundantemente
documentado. Aquí cabe la reflexión de cómo llegó la Democracia al Perú. Definitivamente no

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fue parte de nuestro proceso de evolución natural. Podríamos pensar que se trató más de un
producto de “importación”, una “moda”. Suena duro decirlo, pero es la realidad. Así, tenemos
que nuestra vida republicana está plagada de gobiernos militares o de gobiernos civiles
autocráticos. Los pocos intentos de gobiernos democráticos han sido escasos y efímeros.
Paralelamente, los congresos que se han formado rara vez han dado la talla para hacer
contrapeso del Ejecutivo y superar juntos los grandes problemas nacionales.
El capitalismo
De manera similar, el Capitalismo como sistema de organización de las fuerzas productivas
tampoco fue resultado de una evolución natural. En medio de una organización social feudal,
artesanal y en algunos casos incluso esclavista, llegaron capitales -principalmente
norteamericanos- que se posicionaron como enclaves en diversas regiones del país, y se
desarrolló una insipiente industria en Lima. Pero, ¿eso permite afirmar que el Perú, hasta la
primera mitad del siglo XX, era una país capitalista? Definitivamente no…, era un país donde
convivían diferentes formas de producción. La consecuencia de ello redunda finalmente en la
productividad del país y el menor aprovechamiento de sus potencialidades.
La participación ciudadana
En un Estado moderno, la Participación Ciudadana es un elemento absolutamente necesario.
Son los ciudadanos quienes, con su voz, no solo eligen autoridades cada quinquenio, sino
quienes reclaman la implementación de políticas públicas que respondan a problemas sociales,
quienes priorizan obras y quienes finalmente exigen rendición de cuentas y guían la acción de
sus autoridades. Esto requiere, por un lado, que el Estado esté comprometido con el diálogo,
pero también, y sobre todo, requiere de Ciudadanos maduros. Este es otro gran pendiente en la
tarea de fortalecer el Estado en el Perú. ¿Qué clase de Ciudadanos tenemos? Necesitamos hacer
como sociedad un gran esfuerzo para construir ciudadanía (Vergara 2013).
La burocracia
Por lo que se refiere a la organización del Estado, el modelo que funcionó en la Europa más
desarrollada desde la segunda parte del siglo XIX fue la Burocracia, estudiada con excelencia por
Max Weber. Él encontró como fundamentos de la organización burocrática los siguientes cinco
elementos: (1) racionalidad, imparcialidad y seguridad jurídica, (2) reglamentos, procedimientos
y estandarización, (3) división funcional, jerarquía autoritaria y múltiples niveles, (4) servicio civil
de carrera centralizado y garantista, y (5) comunicación de arriba hacia abajo (Max Weber 1944).
Lamentablemente en el Perú el término “burocracia” encierra una connotación muy negativa, y
se utiliza para referirse a las peores experiencias que un “administrado” puede tener en cuanto
a lentitud de trámites y desinterés del funcionarios. La Burocracia como modelo de organización
tampoco se implementó en el Estado peruano, con honrosas excepciones -como el MEF o
Cancillería-.
La regionalización
Un tema largamente esperado en el Perú y que permitiría un mucho mejor funcionamiento del
Estado es el de acabar con el centralismo limeño. Hace casi 100 años un ilustre pensador
peruano señaló que “ningún regionalista inteligente pretenderá que las regiones son los

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departamentos” (Mariátegui 1928). Sin embrago, advertimos que el procedo de regionalización
iniciado por el Estado peruano en el año 2002 se ha quedado trunco. Después de veinte años,
no ha logrado constituirse ninguna Región, y no se ha logrado el impulso al desarrollo armónico
del país a partir de este instrumento fundamental. Ha campeado la corrupción en muchos de los
casos en los gobiernos regionales, y no hay aún ninguna consciencia del camino por recorrer
para la constitución de regiones. Un obstáculo muy grande para ello ha sido la distribución del
Canon de la manera en que se ha implementado.
Las instituciones
En esta línea de reflexión, cabe mencionarse otro tema del que hay poca consciencia y que
requiere de urgente atención de cara a la evolución del Estado en el país: se trata del
fortalecimiento de las Instituciones. Si seguimos la visión del neoinstitucionalismo (Acemoglu y
Robinson 2014) la relativa fortaleza o debilidad de las instituciones determinan en alto grado el
éxito o fracaso de los países. Si esta corriente tiene algún fundamento, como parece que lo
confirman los hechos, vale la pena reflexionar sobre qué tan fuertes son las instituciones en el
Perú. Y encontraremos que la respuesta es que tenemos una enorme fragilidad institucional.
Esto nos marca una gran tarea pendiente. Necesitamos con urgencia fortalecer las instituciones
en todo nivel. Desde el Poder Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial, pasando por los gobiernos
regionales y municipales, hasta las comisarías, las cortes de justicia, los centros de salud y las
escuelas. En esta mirada debemos incluir a las organizaciones sociales y a las familias como
célula básica de la sociedad.
La informalidad
El país muestra niveles de informalidad que superan el 70 %. Esto significa que las acciones de
pretender regular las condiciones laborales o las coberturas de salud quedan restringidas a ese
menos de 30 % de los peruanos. Aquí también la tarea es gigantesca, y la reflexión es: ¿tiene el
Estado peruano una política clara y decidida de formalización? La respuesta es un rotundo no.
Así tenemos consecuencias claras que se advierten simplemente mirando a nuestro alrededor:
falta de empleo de calidad, caos en el transporte, viviendas mal construidas, salud pública casi
inexistente, inseguridad ciudadana.
La corrupción
Finalmente nos referimos a un mal endémico de la sociedad peruana: la corrupción. Este
problema se ha hecho manifiesto desde finales del gobierno de Fujimori a inicios de la década
de 2000, pero habría existido desde 500 años antes (Quiroz 2013). Las acciones que se han
emprendido se han enfocado fundamentalmente en la represión de conductas consideradas
corruptas, habiéndose incorporado para tal efecto tipos penales en el Código Penal peruano.
Pero consideramos que esto solo atiende parte del problema. Debe impulsarse desde el Estado
una formación en valores a todo nivel en los ciudadanos, desde los niños hasta los adultos, en
el sector público pero también en el privado y en el gigantesco sector informal de nuestra
sociedad.

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Conclusiones
La presente monografía ha pretendido abordar una mirada integral al Estado en el Perú, desde
su origen hasta su situación actual y tareas pendientes. De lo analizado presentamos las
siguientes conclusiones:
1. El Estado actual es fruto de una pesada herencia que se instaló en la Colonia, hace 500 años,
y de la cual no logramos sacudirnos hasta hoy.
2. Con la “Independencia” de España la naciente República no se refundó, como hubiera sido
necesario. Simplemente se cambiaron las “cabezas” (criollos en lugar de españoles)
manteniéndose la estructura del mismo aparato estatal.
3. No se logró constituir una clase dirigente con una visión clara del país que querían construir,
que asumiera las riendas del desarrollo. Por el contrario, el país tiene una mal llamada “clase
política” absolutamente desorientada y sin rumbo.
4. El sistema de vida democrático llegó al Perú como una moda; fue un modelo mal copiado
que hasta la fecha no ha logrado instalarse plenamente ni siquiera en la mente de los
ciudadanos.
5. Las formas de organización productiva en el Perú son variadas. El capitalismo se instaló de
manera incipiente en el siglo XX y no se ha desarrollado plenamente ni ha conseguido los
niveles de productividad ni de inclusión que requiere el país.
6. El nivel de “ciudadanía” en el Perú es muy pobre. La gran mayoría de peruanos no tiene
consciencia clara de sus derechos y obligaciones como ciudadanos. Por ende, no actúan como
tales. La mayoría se limita a ejercer su derecho al voto como expresión de su calidad de
ciudadano, pero no participa en la vida activa de la sociedad.
7. El modelo burocrático de administración del Estado se instaló mal en el Perú; solo queda
como un adjetivo que muchos utilizan para criticar el servicio que reciben de una u otra
institución pública.
8. El esperado proceso de regionalización en el Perú, iniciado en 2002, representa hoy más un
problema que una oportunidad para el desarrollo del país. Este pretendido remedio contra
el centralismo e impulsor del desarrollo económico y social se ha convertido en la práctica
en una instancia más y en una oportunidad para funcionarios corruptos. No se ha avanzado
siquiera con el primer paso: constituir regiones.
9. El Perú del presente muestra una fragilidad institucional lamentable y de graves
consecuencias, salvo contadas excepciones. Esto trae como consecuencia que lo que debería
constituirse en la base del desarrollo socioeconómico sostenible del país.
10. Advertimos con preocupación que el nivel de informalidad de nuestra economía supera el 70
% de la actividad, con graves consecuencias en la protección del trabajador y sus familias, en
la productividad y en la recaudación de impuestos.
11. El mal endémico de la corrupción, de tan alto costo para la sociedad en su conjunto, parece
lejos de estarse solucionando. Más bien, y a la luz de los hechos de los que somos testigos

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cada día, parece ir en aumento. Las políticas de represión adoptadas no parecen ser
suficientes.
Todo lo anterior marcas pautas para el Estado en sus tres niveles; le recuerda las enormes tareas
pendientes: modernizar el Estado, promover procesos claros y transparentes en todo el
quehacer del Estado, fomentar la constitución de una clase dirigente y de auténticos partidos
políticos, profundizar la democracia como un valor superior en la conciencia de los peruanos,
luchar contra formas de organización económica que no respeten al ser humano en el proceso
de trabajo, impulsar decididamente la regionalización comunicando con claridad que lo que hoy
existen no son “regiones”, fortalecer por todos los medios disponibles las instituciones y ampliar
el enfoque de la lucha contra la corrupción, entendiendo que no solo se trata de imponer
sanciones sino, sobre todo, trabajar en el fortalecimiento del carácter de los peruanos, a través
de un esfuerzo de largo plazo en la siembra de valores, tanto en niños como en adultos, en todos
los sectores sociales y en las diferentes actividades tanto públicas como privadas.

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Bibliografía
 Clases, Estado y Nación en el Perú, Julio Cotler Instituto de Estudios Peruanos, Lima, 1978
 Guano y Burguesía en el Perú, Heraclio Bonilla Instituto de Estudios Peruanos, Lima, 1974
 Apogeo y Crisis de la República Aristocrática, Manuel Burga y Alberto Flores Galindo
Ediciones Richay Perú, Lima, 1979
 7 Ensayos de Interpretación de la Realidad Peruana, José Carlos Mariátegui, Biblioteca
Amauta, Lima, 1928
 El movimiento obrero peruano: 1890-1979, Denis Sulmont Tarea, Lima, 1979
 Reforma Agraria, logros y contradicciones: 1969-1979, José Matos Mar y José Manuel Mejía
Instituto de Estudios Peruanos, Lima, 1980
 Economía y Sociedad, Max Weber, Fondo de Cultura Económica, México, 1944
 Ciudadanos sin Republica, Alberto Vergara, Editorial Planeta, Lima, 2013
 Homo Politicus, Carmen Mc Evoy, Editorial Planeta, Lima, 2022
 Historia de la Corrupción en el Perú, Alfonso W. Quiroz, Instituto de Estudios Peruanos,
Lima, 2013
 Por qué fracasan los países, Daron Acemoglu y James Robinson, Editorial Deusto, España,
2021