Trabajo Liderazgo Jose Henrry Flores Diaz.pdf

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UNA OPORTUNIDAD PARA MEJORAR LA PRESTACIÓN
DE LOS SERVICIOS DE SANEAMIENTO EN EL PERÚ
Alumno: José Henrry Flores Díaz
Curso : Liderazgo y Gestión del Cambio para la Gestión Pública
Fecha : 25 de mayo de 2023
“Ninguna medida haría más por reducir las enfermedades y salvar vidas en los países en
desarrollo que facilitar un acceso general al agua potable y a los servicios de saneamiento.”
KOFI ANNAN, ex-Secretario General de la ONU, Informe del Milenio (año 2000)
Resumen Ejecutivo
Los servicios de saneamiento enfrentan en el Perú una delicada situación; a pesar de que
durante las últimas décadas se has invertido miles de millones de dólares, que representaron
una parte significativa del total de la inversión pública, en la actualidad se presentan los
siguientes niveles de cobertura a nivel nacional:
ß 75% en agua potable,
ß 55% en alcantarillado, y
ß 16% en tratamiento de aguas servidas.
Si bien buena parte de los problemas que enfrentan los servicios de saneamiento son comunes,
la manera en que se brindan estos servicios en las distintas zonas del país sugiere que la
problemática sea analizada en tres frentes diferenciados:
ß Lima, que concentra al 29% de la población del país, y
que es atendida por la empresa pública SEDAPAL,
ß otras ciudades, con el 31% de la población del país,
atendidas por empresas de saneamiento municipales
–EPS, y
ß poblaciones menores y zonas rurales, con el 40% de la
población del país, cuya atención es responsabilidad
de los municipios y las juntas de administración.
Este trabajo se concentrará en el caso de las EPS
municipales, aunque el alcance de la reflexión
propuesta podrá generalizarse a los otros dos frentes.
Las EPS municipales presentan problemas que se pueden resumir en una mala gestión operativa,
comercial y financiera. Algunos indicadores que grafican el resultado de esta gestión empresarial
son el agua producida y no facturada, el nivel de micromedición, la presencia de cloro residual
en las redes, el nivel de morosidad de la cobranza, las conexiones inactivas y el nivel de
endeudamiento de las empresas.
Ante esta realidad, el Gobierno Nacional ve solo marginalmente la necesidad de propiciar la
participación del sector privado. En este escenario, se explorará la amplia gama de opciones de

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participación del sector privado en la prestación de los servicios de saneamiento, y las
percepciones y actitudes de los agentes críticos ante ellas.
Así, este trabajo tiene como propósito, por un lado, evaluar la necesidad de adoptar modelos de
gestión innovadores para los servicios de saneamiento en el Perú y, por el otro, analizar la amplia
gama de opciones de participación del sector privado que se pueden propiciar, de manera de
mejorar el servicio de acuerdo con la situación particular de cada EPS y con las expectativas de
los respectivos grupos de interés. Cabe señalar que si bien estos modelos son innovadores para
el Perú, están siendo implantados con éxito en diferentes países de Latinoamérica. Por lo demás,
la opción elegida deberá asegurar, tanto a los gobiernos locales como a sus respectivas
comunidades, la calidad de la prestación del servicio de agua y saneamiento, con una eficiente
gestión, conservando el medio ambiente y ejecutando las inversiones necesarias para la
operación, el mantenimiento y la impostergable ampliación de los servicios.
El marco legal en que se prestan los servicios
Los servicios de saneamiento existen como tales en el Perú desde principios del siglo pasado.
Sin embargo, la responsabilidad de su prestación estuvo dispersa y sin normativa específica.
Hasta la década de 1970 el sector de agua y saneamiento estuvo totalmente a cargo del
Gobierno Central, manejado por los ministerios de Vivienda, en el área urbana, y de Salud, en el
área rural. Durante la década siguiente, el gobierno reorganizó los servicios, orientando los
del área urbana hacia un manejo empresarial pero manteniendo la dirección, control y
propiedad en manos de Estado. Para ello creó el Servicio Nacional de Agua Potable y
Alcantarillado –SENAPA, cuya misión era el manejo de los servicios a través de unidades
operativas y empresas filiales.
En la década de 1990, el Gobierno Central reorganizó la gerencia de los servicios de saneamiento
y los transfirió a los gobiernos locales provinciales. Así, las unidades operativas y empresas
filiales pasaron a propiedad de los municipios, desactivándose el SENAPA y creándose para este
fin las Entidades Prestadoras de Servicios de Saneamiento –EPS. En el área rural, el Ministerio
de Salud dejó de tener responsabilidad sobre los servicios; ésta fue encargada a los municipios
provinciales.
En 1994 se promulgó la Ley General de Servicios de Saneamiento –Ley Nº 26338, y se creó el
Programa Nacional de Agua Potable –PRONAP adscrito al Ministerio de la Presidencia, designado
como ente rector. Ese mismo año se creó la Superintendencia Nacional de Servicios de
Saneamiento –SUNASS. Durante este periodo, el FONAVI efectuó las obras de infraestructura,
mientras el PRONAP intentó orientar y apoyar la gestión de las EPS, mientras el FONCODES, el
Ministerio de Salud y varias ONG’s atendieron al medio rural.
Así mismo, se crearon proyectos de inversión nacional especiales como el Programa Nacional de
Agua Potable –PRONAP. El Ministerio de Economía y Finanzas –MEF estableció por su parte una
oficina de inversiones, responsable de orientar los recursos públicos de inversión para el Sector.
De esta manera, el cambio determinó tres niveles de organización sectorial autónomos:
ß nivel macro, a cargo del Gobierno Nacional,
ß nivel intermedio, donde se organizan los servicios y actúan los gobiernos locales, y
ß nivel operativo, donde se prestan los servicios y se encuentran los entes respectivos.
Sin embargo, la descentralización se quedó solo en lo legal. Las entidades del Gobierno Nacional
y los prestadores urbanos formados en el marco de SUNASS accedieron a un fortalecimiento
institucional para el desarrollo de sus funciones. Pero los servicios de los gobiernos locales y los
usuarios de las pequeñas ciudades (más de 4 millones de habitantes) han quedado ajenos a
programas de apoyo y capacitación referidos a la organización y vigilancia de la prestación,

3. 3
fiscalización de la calidad del servicio y cultura de pago de los usuarios. Más aun, los organismos
sectoriales tienen sede en Lima, con amplia intervención en la dirección, control, inversión y
financiamiento, pero con una débil relación con el desarrollo de capacidades de los gobiernos
locales, quienes participan como prestadores del servicio. Durante la década pasada, desde Lima
se han producido un conjunto de normas, directivas y acciones que casi nunca fueron dialogadas
con los actores locales, por lo que son muy poco conocidas o validadas por los usuarios finales.
En el año 2001 se creó el Viceministerio de Saneamiento, adscrito al Ministerio de Transportes,
Comunicaciones, Vivienda y Construcción. Luego, en julio del 2002, este Viceministerio es
transferido al nuevo Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento. Éste recibió un sector
sin una clara visión de futuro, que insistía en un modelo en el cual el Estado debe solucionar el
problema del saneamiento a través de más inversión en infraestructura.
Contexto demográfico
El Perú tiene una extensión de 1.25 millones de km2 y comparte fronteras con Ecuador,
Colombia, Brasil, Bolivia y Chile. Políticamente se divide en 24 departamentos, 194 provincias y
1,821 distritos. De acuerdo con las últimas estimaciones del Instituto Nacional de Estadística e
Informática (INEI, 2002) el país tiene 26 millones de habitantes, distribuidos en tres regiones
naturales: costa, sierra y selva, con niveles desiguales de desarrollo.
El país también se divide en centros poblados, los que se clasifican en urbanos -cuando tienen
cuando menos 100 viviendas agrupadas contiguamente, o cuando son capitales de distrito-, y
rurales -con menos ese número-. Según el último censo del INEI realizado en 1993, el Perú tiene
84,046 centros poblados, de los cuales 8,847 (10.5%) son urbanos que concentran al 72% de la
población. Para el sector agua y saneamiento, los centros poblados rurales son aquellos que
tienen hasta 2,000 habitantes. A su vez, se ha creado una nueva categoría entre los centro
urbanos y rurales, la de pequeñas localidades, las que según la ley sectorial son centro urbanos
que tienen entre 2,000 y 30,000 habitantes.
Organización sectorial
El Sector muestra en la actualidad los siguientes niveles y actores institucionales:
1. Nivel macrosectorial, desde el cual conduce el Sector, se establecen las políticas, se efectúa
la fiscalización, seguimiento y capacitación, y se orientan y financian las inversiones, con la
intervención de las siguientes entidades:
ß El Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento –VIVIENDA, a través de la Dirección
Nacional de Saneamiento –DNS, es el ente rector del Estado en los servicios de agua y
saneamiento.
ß La SUNASS, ente regulador y fiscalizador de la prestación de los servicios en el ámbito
nacional, tiene como misión que estos servicios se brinden en condiciones adecuadas de
calidad, cobertura y precio, contribuyendo así a preservar la salud de la población y el
medio ambiente. El ámbito de la SUNASS son las Empresas Prestadoras de Servicios de
Saneamiento –EPS, empresas que administran los servicios en el ámbito urbano.
ß PROINVERSION, entidad pública encargada de la promoción de la inversión privada en las
empresas y proyectos del Estado, así como en las obras públicas de infraestructura y en los
servicios públicos.
ß El Ministerio de Salud –MINSA, competente en los aspectos de saneamiento ambiental,
formula las políticas y las normas de calidad sanitaria del agua y de protección del medio
ambiente.

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ß PARSSA, programa de VIVIENDA encargado de promover la sostenibilidad de los sistemas,
la ampliación de cobertura y el mejoramiento de la calidad de los servicios de agua y
saneamiento en las áreas urbanas.
ß PRONASAR, programa de VIVIENDA encargado de promover y cofinanciar la construcción
de nuevos sistemas de agua y saneamiento para las áreas rurales, con la participación activa
de las comunidades.
ß FONCODES, cuya actividad en agua y saneamiento está orientada a financiar obras en áreas
rurales a través de núcleos ejecutores.
2. Nivel intermedio, que corresponde a los gobiernos locales -194 municipalidades provinciales
y 1,821 municipalidades distritales-. Las municipalidades provinciales son responsables de
asegurar la prestación de los servicios de saneamiento en el área de su competencia y de
celebrar el contrato de concesión con las EPS. Las municipalidades distritales, en las ciudades
pequeñas, pueden brindar el servicio directamente, o promover y organizar unidades de
gestión públicas, privadas o mixtas para la prestación del servicio.
3. Nivel microsectorial u operativo, formado por las prestadoras y los usuarios, y en el cual se
desarrolla la prestación del servicio. El prestador es la organización dedicada a brindar los
servicios de agua potable y alcantarillado; pueden ser municipalidades, empresas
prestadoras, juntas administradoras u otras unidades de gestión. El usuario incluye a las
familias y empresas a las que se le presta el servicio.
De lo anterior se desprende que son muchas las entidades del Gobierno Central que intervienen
en el Sector, sin una política de desarrollo integral, financiando o ejecutando inversiones tanto
en el ámbito urbano como rural, sin mayor coordinación y sin una normatividad clara. Además,
intervienen en el Sector otras entidades como ONG’s, agencias de cooperación técnica
internacional y la banca multinacional; éstas también han carecido de la orientación de política
del Sector.
Gestión de los Servicios
La información disponible para la cobertura de los servicios de agua y saneamiento proviene de
la SUNASS y de las encuestas nacionales del INEI. De acuerdo con esta información, la cobertura
del servicio de agua potable es de 75% a nivel nacional, mientras la del servicio de saneamiento
es de 55%. En agua potable, el 67% de la población es abastecida mediante conexión domiciliaria
y el 8% mediante piletas públicas. En saneamiento, la población atendida con conexión
domiciliaria es el 49% y con letrinas el 6%. La cobertura de tratamiento de las aguas servidas al
año 2000, se estimaba en un 18% a nivel nacional, lo que representa un grave problema de
contaminación al medio ambiente. En general, las coberturas actuales son todavía muy bajas, y
éste es uno de los problemas más álgidos que enfrenta el Sector.
En relación con la continuidad en el servicio, en el ámbito empresarial, el 93% de las EPS
presentan problemas de continuidad en la prestación del servicio de agua, con excepción de las
empresas EPS CHAVIN, EMAPAT, EMUSAP AMAZONAS y EMSAPA YAULI-LA OROYA, que brindan un
servicio continuo. La continuidad promedio es de 16 horas al día. El 34% presenta una
continuidad menor a 12 horas de servicio, el 45% entre 12 y 20 horas, y el 21% más de 20 horas.
Por lo que respecta a la micromedición, en el ámbito empresarial, el promedio de micromedición
es 46%. El 4% de empresas tienen un nivel mayor a 80%. Las EPS que presentan mayores niveles
de medición son: EMUSAP AMAZONAS, EMAPAT y EMSAP CHANKA que tienen indicadores de 86%,
85% y 80% respectivamente. El nivel de micromedición en SEDAPAL -Lima- es 58%. Es también un
problema la ausencia de programas de mantenimiento preventivo y correctivo de los medidores.

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El indicador de agua no facturada equivale a la diferencia porcentual del volumen de agua
producida y la facturada. Estas mermas se producen usualmente por fugas en tuberías viejas y sin
mantenimiento, por la falta de sectorización de la red y por presión no controlada. Si bien la
calidad de las mediciones de los niveles de producción (macromedición) y de consumo
(micromedición) es deficiente, se presenta la información que proporcionan las EPS. Se aprecia
que SEDAPAL tiene un 44% de agua no facturada, mientras las EPS Municipales un 50%. El 83% de
las EPS, superan el 30% de agua no facturada. La situación más grave se da en la EPS SIERRA
CENTRAL, que presenta un nivel de 81% de agua no facturada. Este indicador señala una situación
absolutamente crítica si se considera que las EPS sólo facturan, en promedio, el 47% de lo que
producen. En este sentido cabe plantearse si alguna otra industria podría ser viable con una
merma del 53% de su producción. Por otro lado, y sólo con fines de comparación, se señala que
en los países industrializados el agua no facturada representa entre el 20 y el 25%. Esto permite
identificar una gran oportunidad para las EPS, pues corregir esta situación requiere más recursos
técnicos y creatividad que de capital.
Por lo que respecta a la producción unitaria de agua se mide en litros por habitante por día (l/h/d),
y se obtiene de la relación entre el volumen de agua producida durante el año y el número de
conexiones activas de agua, considerando el promedio de habitantes por conexión. Se estima que
las empresas producen en promedio 347 litros por habitante por día (l/h/d). El 15% de las EPS
producen menos de 200 l/h/d. En el otro extremo, el 48% de EPS reportan una producción mayor
a 300 l/h/d, siendo la que más produce la EPS SIERRA CENTRAL. Estos niveles de producción
unitarios son bastante altos; es más, podrían ser considerados un despilfarro si se comparan con
el estándar internacional de 175 l/h/d.
De acuerdo con información de SUNASS, de 45 empresas reportadas, se ha encontrado presencia
de cloro residual en las redes en el 91% de los casos (SUNASS, 2002). Pero un problema aun mayor
se presenta en el ámbito rural, pues de una muestra de 1,630 sistemas analizados por el
Ministerio de Salud, el 59% no desinfectan al agua por carecer de los sistemas o insumos
necesarios. Considerando que en localidades con menos de 2,000 habitantes se tienen alrededor
de 11,800 sistemas, se puede concluir que aproximadamente 7,000 sistemas del ámbito rural no
cuentan con sistemas de desinfección (Ministerio de Salud, 2000).
El indicador de morosidad se determina por la relación entre las cuentas por cobrar al final del
año y el importe facturado en el mismo año por cada una de las EPS. Así, promedio de las EPS es
de 6 meses de facturación. El 46% de las EPS tienen un nivel de morosidad menor a 3 meses, y el
15% mayor a 12 meses. Esta situación es especialmente grave en algunas EPS, como EMFAPA
TUMBES -con 33 meses de morosidad-. La alta morosidad, junto con el problema antes señalado
del agua producida y no facturada, debilita fuertemente la capacidad operativa y financiera de
las EPS.
El indicador de margen operativo, que equivale a la diferencia porcentual del ingreso operativo y
el costo operativo sin depreciación ni provisiones, muestra un nivel promedio de 28%. Pero el
margen operativo promedio de las EPS Municipales es de sólo 16% y, lo que es más grave aún, el
11% de éstas presentan márgenes operativos negativos. Esta delicada situación, por la cual las
EPS cubren con dificultad, si lo logran, sus costos operativos, origina el deterioro de la
infraestructura y calidad de los servicios. Se explica básicamente por los promedios de agua
producida y no facturada de 47%, y por los 6 meses de morosidad en la cobranza.
El indicador para medir la capacidad de las EPS para hacer frente a sus deudas se calcula por la
relación entre pasivo total y margen operativo. Este indicador expresa, pues, el número de años
de operación en que las empresas cancelarían sus deudas si destinaran para el pago el total de su
margen operativo. Así, la medición de este indicador arroja, para el promedio de las EPS, 9 años;
en SEDAPAL es de 6 años y en las EPS Municipales es de, en promedio, 19 años. El 20% de las EPS
superan los 15 años, el 7% de 15 a 30 años, y 9% de 60 años a más. La EPS Grau presenta el caso

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más dramático, pues requeriría 155 años para cancelar sus deudas en el hipotético caso que
destinara para este fin el total de su margen operativo.
El nivel de conexiones inactivas se calcula sobre la base de las conexiones que, figurando en los
registros de las EPS, no son facturadas. En este sentido, el 15% de las conexiones domiciliarias de
agua potable de las EPS se encuentran inactivas (SUNASS). Esto equivale a 349 mil conexiones, es
decir, a poco más de dos ciudades como Arequipa. Por otro lado, sólo en el caso de SEDAPAL se
registran 72 mil conexiones inactivas.
Se ha dejado para el final de este diagnóstico una breve reflexión sobre la inequidad del servicio
del agua y del saneamiento en el Perú. El peruano más pobre, que no tiene acceso al servicio
domicilario, paga por el agua 7 veces más. Esta es una inequidad absoluta que se da como
resultado de la falta de cobertura del servicio; en este escenario, raya en lo anecdótico discutir el
nivel de tarifas, por ejemplo.
Un camino por explorar
Las ciudades del Perú enfrentan el problema de cómo mejorar el acceso de los ciudadanos a
servicios de saneamiento de buena calidad a precios razonables. Pero, como se desprende del
diagnóstico anterior, las empresas prestadoras del servicio no están en condiciones de responder
a este reto, ni financieramente ni por su capacidad de gestión. Ante la fuerte presión existente
para mejorar la cobertura y eficiencia con la cual estos servicios son proveídos, cabe dirigirse al
sector privado en busca de la solución de estos problemas. Pero esto plantea el tema fundamental
de cómo involucrar y hacer participar al sector privado.
La Participación del Sector Privado –PSP es un término general y, como tal, cubre un rango de
opciones para involucrar al sector privado en la prestación de los servicios de saneamiento. Estas
opciones son: Contrato de Servicio, Contrato de Gerencia, Contrato de Alquiler, Concesión,
Contrato BOT (Construir, Operar, Transferir), Empresa Mixta, Venta de Activos o de Acciones.
Pero debe considerarse que, en la práctica, las opciones para la PSP se multiplican (Banco Mundial).
En un extremo están aquellas en las cuales el gobierno retiene la plena responsabilidad de la
operación, mantenimiento, inversión de capital, financiamiento y riesgo comercial. En el otro
extremo están aquellas opciones en las cuales el sector privado asume gran parte de esta
responsabilidad. Pero incluso cuando el sector privado asume plena responsabilidad por la
operación y financiamiento (como en el caso de concesiones o venta de activos), lo hace dentro
de un marco creado por el propio gobierno, en el que resultan fundamentales los acuerdos
regulatorios para proteger a los consumidores de precios monopolísticos, para obligar al
operador a mantener estándares de salud y ambientales, y para establecer regímenes de
subsidios para asegurar la equidad del servicio.
Si bien la participación del Sector Privado no es la panacea para resolver las graves ineficiencias
con las que se vienen prestando los servicios de saneamiento en la actualidad, es de esperarse
que la PSP logre:
ß atraer experiencia técnica, gerencial y nueva tecnología,
ß mejorar la eficiencia económica y operativa,
ß invertir el capital requerido,
ß reorientar los subsidios con equidad, y
ß limitar la intervención política en la operación de los servicios.
Para ello, resulta imprescindible que se determinen claramente los derechos, responsabilidades
y riesgos que asume cada una de las partes involucradas. Así, con roles claramente definidos entre
el Estado, el prestador y la sociedad, con reglas claras y predecibles, y un Regulador fuerte e
independiente, con incentivos para la reducción de costos y para las inversiones eficientes, el
servicio deberá mejorar rápidamente.

7. 7
El socio privado deberá poner en marcha, entre otros, programas de inspección, rehabilitación y
mantenimiento, de regulación de presiones, de reducción de pérdidas físicas y procesos de
control, así como de mejoras inmediatas en los sistemas de facturación y cobranza, y de
actualización del catastro de clientes. La eficiencia operativa deberá incrementarse como
resultado de la nueva gestión, y en particular del nuevo proceso de toma de decisiones, con una
marcada disminución de interferencia política, y deberán mejorar los procesos de adquisiciones
y de contratación de servicios.
Adecuación del marco regulatorio
Las opciones para involucrar al sector privado pueden ser implementadas a diferentes escalas,
con diferentes combinaciones de responsabilidades funcionales y con diferentes formas de
regulación. Para tener alguna seguridad de que la opción elegida tendrá una buena oportunidad
de alcanzar sus objetivos y de que será factible bajo las circunstancias actuales, se deberá analizar
cuidadosamente un rango de factores técnicos, regulatorios, políticos y financieros (Banco
Mundial).
El análisis, -anterior al contrato- debe hacerse en dos etapas. En la primera etapa se deberá
efectuar un análisis preliminar para determinar:
ß la factibilidad financiera para estimar los cambios tarifarios o el nivel de subsidios para interesar
al sector privado,
ß la viabilidad política de la participación del sector privado, y
ß las formas de PSP que con más probabilidad atraerán postores.
En la segunda etapa, con un mayor nivel de profundidad en el análisis, se deberán determinar:
ß el estado actual de los servicios,
ß la compatibilidad entre el régimen regulatorio y la PSP,
ß el nivel de compromiso u oposición de los grupos de agentes críticos, y
ß los riesgos a ser mitigados para asegurar el éxito de la PSP.
Si bien el trabajo que se plantea podría parecer arduo para los gobiernos locales, estos no
deberán renunciar al ejercicio antes de formarse una primero opinión acerca de su opción
preferida de PSP. No debe perderse de vista, además, que la participación privada no es el
objetivo, sino que es más bien un medio para conseguir el fin de mejorar el servicio de agua y
saneamiento para la población. En este sentido, todos los cuidados que se tengan son esenciales
para que el propósito sea alcanzado y conseguido.
El análisis pre-contractual es vital no sólo para decidir sobre la forma y oportunidad para
involucrar al sector privado, sino también para diseñar el contrato y el régimen regulatorio que
lo acompañe. Además, el tiempo invertido en esta etapa reducirá el tiempo que se requiera para
las negociaciones posteriores a la licitación, y disminuirá el riesgo de que el arreglo resultante con
el sector privado resulte muy diferente al que inicialmente se pretendía.
Planificar un arreglo con el sector privado no es simplemente una cuestión de escoger el tipo de
participación privada y las áreas que cubrirá. La efectividad y consecuencias de un arreglo con el
sector privado dependerán de los mecanismos regulatorios usados para monitorear las
decisiones del sector privado y de cómo serán implementadas. Pero los controles regulatorios
disponibles dependen a su vez del tipo de opción de PSP y la respuesta de los socios privados a
las regulaciones depende fundamentalmente de la estructura del Sector.
Debido a que las decisiones sobre la opción de PSP, estructura del Sector y marco regulador están
íntimamente ligadas, las consideraciones sobre los aspectos regulatorios no deberían dejarse
para después de haber tomado la decisión de la participación del sector privado y sus áreas de
cobertura. Hacerlo puede incrementar la participación y costo de la regulación, reducir su

8. 8
efectividad mediante la restricción de la amplia gama de herramientas regulatorias, y tener el
riesgo de no poder compatibilizar las necesidades de regulación pública con la capacidad
reguladora.
Uno de los factores más importantes en la habilidad del gobierno para regular bien radica en la
disponibilidad de buena información acerca de las actividades operativas y de inversión y, en el
mejor de los casos, de fuentes distintas a las del operador del servicio. En Gran Bretaña y Chile,
por ejemplo, la habilidad del operador para comparar el desempeño de los operadores mediante
benchmarking se ha demostrado vital para promover y sostener las mejoras en el servicio. En este
sentido, un sistema capaz de comparar el desempeño de las EPS de gestión pública con las de
gestión compartida o privada deberá proveer de incentivos de eficiencia para ambos sectores.
El análisis pre-contractual de los temas regulatorios tiene como propósito especificar, a partir del
marco legal, los poderes que permanecerán en el sector público, identificar quién ejercerá estos
poderes y a qué nivel de gobierno, y crear los nuevos arreglos regulatorios que resulten
necesarios. Así mismo, deberá decidir qué elementos regulatorios deberán ser incorporados en
el contrato con el sector privado y qué salvaguardas deberá contener el contrato.
El diseño de un sistema regulatorio que se acomode a la PSP puede desdoblarse en seis pasos
básicos:
ß especificar las acciones regulatorias esenciales, que variarán con la opción de PSP y con la
estructura del Sector,
ß determinar qué tan lejos la legislación existente ha avanzado en asignar estas acciones,
ß determinar quién está mejor calificado para llevar a cabo las acciones permanentes y a qué
nivel de gobierno,
ß considerar qué tanta discrecionalidad regulatoria deberá ser permitida,
ß considerar qué herramientas regulatorias y mecanismos serán utilizados, e
ß incorporar los detalles regulatorios en leyes y contratos con el sector privado.
Debe tenerse en cuenta que la regulación es una parte crítica de cualquier arreglo con el sector
privado. Decisiones básicas acerca del marco regulador deben ser tomadas tempranamente. La
capacidad regulatoria puede ayudar a determinar la opción de PSP más apropiada para cada
situación específica, así como el costo de esta participación.
Elección de una opción
La modalidad de PSP que se elija debe ser viable y sostenible, pero sobre todo debe ser capaz de
satisfacer las necesidades de la población. En este sentido, el proceso de selección deberá partir
de diseñar la mejor opción para las necesidades y condiciones locales, y sobre esa base identificar
qué modalidad de operación fomentará el interés del sector privado a participar, y qué marco
legal y regulador se debe determinar para darle soporte y sustento al contrato es vital.
El proceso que cumpla con los objetivos requiere de tiempo y dinero, especialmente en la opción
que requiere aporte financiero del operador privado. Si bien la decisión final recaerá en el
respectivo gobierno local, por la trascendencia de la misma se recomienda una estrecha
coordinación con el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento. Esto se debe
operativizar a través de la constitución de un equipo en el que deberá incluirse el asesoramiento
de expertos en cada uno de los campos implicados, así como de la SUNASS y de PROINVERSION.
Así, debe haber mucha claridad sobre la organización del proceso, las políticas tarifarias y de
subsidios, el marco legal, los aspectos laborales, las metas de calidad, las necesidades de
regulación y el ámbito del servicio. Siendo que la PSP es un proceso interactivo, las diferentes
etapas del proceso requerirán de diferentes niveles de detalle y precisión (Basañes, 1999;
Idelovich, 1995). Cada uno de los tipos de contrato debe contemplar, entre otros, los siguientes

9. 9
aspectos:
ß ¿Quiénes son las partes en el contrato que constituye el arreglo?
ß ¿Cuál es el objeto y enfoque del arreglo contractual?
ß ¿Cuál es la duración del arreglo?
ß ¿Qué circunstancias darán lugar a una terminación temprana?
ß ¿Cuáles son las obligaciones y derechos del concesionario?
ß ¿Cuáles son las obligaciones del concedente?
ß ¿Cuáles son las provisiones regulatorias clave?
ß ¿Cómo serán manejados los riesgos clave?
ß ¿Cómo será medido y supervisado el desempeño?
ß ¿Cómo se transferirán los activos (incluyendo los terrenos)?
ß ¿Qué permisos (consentimientos, licencias) son requeridos?
ß ¿Quién será responsable por los perjuicios ambientales pasados?
ß ¿Cómo se resolverán las disputas?
De lo señalado se concluye que las modalidades de participación del sector privado son múltiples;
lo importante es elegir la opción que más se adecue a las necesidades locales, a las capacidades
y a las circunstancias. Siendo así, no deben cerrase las opciones, a priori, a vías únicas como la
concesión o la privatización.
Conclusiones
La crítica situación por la que atraviesan las EPS, producto de su pésima gestión y de su
incapacidad para hacer frente a las nuevas inversiones que se requieren tanto para brindar
servicios de calidad como para mantener y ampliar la cobertura de los servicios de agua y
saneamiento, ha motivado a volver la mirada hacia el sector privado. Pero no por ello deberá
entenderse que la participación del sector privado es la panacea para resolver estas graves
ineficiencias.
A través de la PSP, se espera que el operador privado traiga al Sector experiencia técnica,
gerencial y nueva tecnología, que mejore la eficiencia económica y operativa, que invierta el
capital requerido, que permita reorientar los subsidios con equidad, y que se limite la
intervención política en la operación de los servicios.
Para que el operador privado tenga éxito, independientemente de la opción de PSP elegida,
resulta imprescindible que se determinen claramente los roles y responsabilidades entre el
Estado, el prestador y la sociedad. Es así que la calidad del proceso de diseño e implementación
de la opción de PSP elegida resultará determinante.
Este proceso deberá tener como objetivo el desarrollar la mejor opción posible para cada
localidad de acuerdo con sus propias necesidades y circunstancias, así como el encontrar un socio
privado adecuado para esta opción, y lograr la mejor negociación posible.
Considerando la trascendencia de un proceso como este, el respectivo gobierno local deberá
estar seguro de cada paso, buscando que construir la mejor solución posible para los usuarios sin
demoras o costos innecesarios. Pero deberá también deberá permitir flexibilidad, equidad y
transparencia, a fin de reducir el riesgo de interrupciones legales o políticas en el futuro.
De acuerdo con lo señalado, la estrategia propuesta contempla promover e incentivar a las EPS a
fin de que adopten nuevos modelos de gestión, apoyarlas para encontrar los mejores socios
privados, y asesorarlas a lo largo del proceso.
Con la finalidad de orientar la implementación de la estrategia propuesta, se sugieren las
siguientes acciones a corto plazo:

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ß Comunicar con absoluta claridad y transparencia a las diferentes poblaciones la crítica situación
que atraviesan sus respectivas EPS, y la imposibilidad que enfrentan para prestar el servicio con
la calidad y cobertura esperadas.
ß Examinar y difundir todas las opciones de participación del sector privado, analizando las
implicancias, ventajas y riesgos de cada una.
ß Identificar en cada localidad a los agentes críticos -usuarios actuales y potenciales, dirigentes
vecinales, autoridades locales y medios de comunicación- así como analizar y validar sus
percepciones y expectativas.
ß Comunicar a los agentes críticos las diferentes opciones de PSP y sus implicancias, a través de
una fuerte campaña de difusión a cargo de las propias autoridades locales y de los dirigentes
vecinales.
ß Difundir al sector privado, tanto nacional como extranjero, las oportunidades de invertir en un
Sector de gran potencial, con seguridad y rentabilidad.
ß Acompañar y asesorar a los diferentes gobiernos locales en el proceso de negociación con los
operadores privados interesados.
ß Asegurar la transparencia del proceso a través de la participación de los usuarios en todas las
etapas.
ß Fortalecer a la SUNASS de manera de asegurar la adecuada regulación de los futuros operadores
privados.
El planteamiento que compartimos implica una gran decisión de la clase política. Existen
experiencias internacionales, incluso en América Latina, que abundan en este sentido. Debe
tenerse en cuenta que su implementación requerirá de un elevado nivel de diálogo con la
población, que de seguro rechazará en un inicio una iniciativa que los “politiqueros” tacharán de
“privatizador”. Pero considero que este es, finalmente, el único camino para lograr satisfacer la
necesidad de los ciudadanos del Perú de contar con un adecuado servicio de agua y saneamiento.