Estudio normativo y diagnóstico zonas verdes Bogotá

SECRETARÍA DISTRITAL DE PLANEACIÓN
Subsecretaría de Planeamiento Territorial
Dirección de Legalización y Mejoramiento Integral de Barrios
Complementación y compensación de zonas verdes
en áreas con tratamiento de mejoramiento integral
Contrato CPS 130 de 2012
INFORME FINAL
LINA MARÍA GONZÁLEZ BOTERO
Arquitecta Urbanista, Contratista SDP
Enero 2013
CONTENIDO
OBJETO DEL CONTRATO Y CRONOGRAMA DE EJECUCIÓN ......................................................................... 2
INTRODUCCIÓN ............................................................................................................................................... 5
1 ESTUDIO Y ANÁLISIS DE NORMAS ............................................................................................................ 8
1.1 NORMAS DEL ORDEN NACIONAL ........................................................................................................................................................ 8
1.2 NORMAS DEL ORDEN DISTRITAL ......................................................................................................................................................... 19
1.3 ESTUDIO DE CASOS ............................................................................................................................................................................. 53
2 DIAGNOSTICO DE ZONAS VERDES EN ASENTAMIENTOS DE ORIGEN ILEGAL ...................................... 56
2.1 CONDICIONES URBANÍSTICAS ........................................................................................................................................................... 56
2.2 DIAGNOSTICO DE ZONAS VERDES .................................................................................................................................................... 67
2.3 IDENTIFICACIÓN DE ÁREAS SUSCEPTIBLES A DESTINARSE COMO ZONAS VERDES ....................................................................... 74
3 IDENTIFICACIÓN DE ALTERNATIVAS DE GESTIÓN Y GENERACIÓN DE ESPACIO PÚBLICO ................. 76
4 PROPUESTA DE ACTO ADMINISTRATIVO ................................................................................................ 79
FUENTES DE INFORMACIÓN Y BIBLIOGRAFÍA ............................................................................................... 82

Dirección de Legalización y Mejoramiento Integral
Zonas verdes en desarrollos de origen ilegal
OBJETO DEL CONTRATO Y CRONOGRAMA DE EJECUCIÓN
El presente documento, contiene los resultados del trabajo realizado en el desarrollo del contrato
de prestación de servicios 130 de 2012, el cual tiene por objeto: "Realizar las actividades de apoyo
a la Dirección de Legalización y Mejoramiento Integral de Barrios, para la complementación y
compensación de zonas verdes en áreas con tratamiento de mejoramiento integral”.
Como obligaciones específicas, el contrato incluye el desarrollo de las siguientes actividades
ejecutadas de acuerdo con el siguiente cronograma:
ACTIVIDAD – OBLIGACIÓN CRONOGRAMA AVANCES Y OBSERVACIONES
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Lina María González Botero
Arquitecta - Urbanista
jun jul ago sep oct nov dic ene
Apoyar en las actividades de
estudio y análisis a las normas del
orden nacional y distrital que
propicien y fundamenten técnica y
jurídicamente los procesos de
complementación y compensación
de zonas verdes en áreas con
tratamiento de mejoramiento
integral
Se compilaron y analizaron varias de las
normas nacionales y distritales que sustentan la
propuesta. Así mismo se estudiaron algunos
casos como referentes para la aplicación de
alternativas para la generación,
complementación y compensación de zonas
verdes en áreas de Mejoramiento integral.
El contenido de este estudio, se encuentra en
el numeral 1 del documento.
De otra parte, se ha acompañado en el
proceso de revisión del POT con el objeto de
dejar en éste las bases para la posterior
aplicación de la propuesta, así como de
presentar las observaciones pertinentes para la
aplicación de las normas en áreas
identificadas como de mejoramiento
urbanístico.
Apoyar en la definición los criterios
de análisis a tener en cuenta para
la construcción de la
caracterización predial de posibles
zonas susceptibles a establecerse
como zonas verdes en las UPZ de
Mejoramiento Integral.
Se consolidó el estudio de las condiciones de
espacio público (zonas verdes) actuales, en las
UPZ de mejoramiento. Este estudio, es realizado
en dos frentes: por un lado, las bases de los
barrios legalizados y datos de zonas verdes
aprobadas; y por el otro, los planos en los que
se cruzaron las tres fuentes de información de
parques en éste tipo de UPZ: IDRD, DADEP y
Planos UPZ (SDP).
Con base en este trabajo se obtienen tanto las
capas de parques depurados, como las bases
de barrios legalizados también depuradas, con
la información que permite establecer el
déficit de zonas verdes en las UPZ de
En el capítulo correspondiente se explica la
metodología y criterios para la depuración de
la información, la cual se realizó parque por
parque con el apoyo de la ortofoto más
reciente encontrada en la SDP.
De esta forma se obtienen los resultados de la
caracterización, cuantificación y análisis de los
parques y zonas verdes de las UPZ de
mejoramiento integral, con el cual se han
identificado las UPZ con déficit, de acuerdo
con los indicadores tanto de la escala local,
como la general, determinados en el Plan
Maestro de Equipamientos de Recreación y
Deporte.

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Identificación en sitio de los predios
libres o con un escaso nivel de
edificabilidad localizados en áreas
con tratamiento de Mejoramiento
Integral en las UPZ de Mejoramiento
Integral.
Se han identificado en las UPZ de
mejoramiento los predios con área superior a
2000 m2 que no tengan más de 2 culatas, que
se localicen sobre al menos 1 vía vehicular,
que no estén en suelo protegido (ni de alto
riesgo no mitigable), con pendiente menor a
25% y que no estén declarados como de
desarrollo prioritario o al interior de un plan
parcial pre-delimitado.
Con base en los resultados del cruce de las
variables anteriormente descritas, así como los
resultados del estudio de las zonas verdes
existentes, se plantean las primeras
necesidades y se priorizan las áreas de
oportunidad para intervención como parques
en las UPZ más deficitarias. Este análisis incluye
el estudio de la densidad actual, de estado de
infraestructuras de acueducto y alcantarillado,
así como las variables para determinar tanto la
edificabilidad, como la calidad y balance
urbanísticos de la propuesta POT. Lo anterior,
para soportar la afectación de los predios
encontrados como receptores de obligaciones
urbanísticas para parques.
Apoyo en la definición de
alternativas de complementación y
mecanismos de gestión para la
obtención de suelo que cumpla con
condiciones urbanas para ser
destinado como zona verde.
Con base en los resultados de la revisión de
información descrita en los apartes anteriores,
y a partir del análisis del articulado propuesto
para la modificación del POT, se ha apoyado
a la dirección en la definición de alternativas
de complementación y mecanismos de
gestión para la obtención de suelo para
espacio público en general (zonas verdes,
equipamientos e infraestructura vial), mediante
la aplicación de instrumentos de planificación,
gestión y financiación, que pueden operar de
manera independiente, o a través de los
diferentes subprogramas del Programa de
Mejoramiento Integral. Para ello, se ha
estimado de manera preliminar el avalúo de
éstas áreas, potenciales parques y se analiza la
forma de gestión y/o adquisición. Estas
alternativas se han armonizado con el
proyecto POT con el fin de precisar en el
marco normativo propuesto la definición de los
instrumentos aplicables para desarrollo de la
propuesta de articulado.
Apoyo en la definición de
alternativas para la generación de
espacio público, equipamientos,
infraestructura vial en áreas de
Apoyar en las actividades
relacionadas con la definición de
alternativas normativas para la
integral.
Apoyo en la elaboración de una
propuesta de acto administrativo
que adopte los mecanismos para la
integral
Con base en los resultados del estudio y los
planteamientos sugeridos en los puntos
anteriores, se elaboró un borrador de algunos
de los artículos que hacen parte de la
propuesta de acto administrativo y que
incluyen normas específicas para la aplicación
de instrumentos que faciliten la financiación y
planeación urbanas para la generación de
espacio público en las áreas más deficitarias
de la ciudad.
1. Asistir a las reuniones relacionadas
con el objeto del contrato por
solicitud del supervisor.
Se ha asistido a las diferentes reuniones y
mesas de trabajo con los integrantes de la
Dirección, con el objeto de articular las
propuestas en áreas de mejoramiento integral,
con el marco normativo que plantea el POT.
Los documentos y conceptos entregados
contienen soporte técnico sobre los temas de
interés para la Dirección.
2. Brindar apoyo en la preparación
de los conceptos, documentos y
presentaciones desde el punto de
vista de su especialidad.

Para adelantar las obligaciones descritas anteriormente, se han desarrollado las actividades de
forma paralela y continua hasta obtener los insumos necesarios para la realización del proyecto
de acto administrativo o articulado para la reglamentación de los instrumentos de gestión,
financiación y planeación propuestos para la generación, complementación y compensación de
zonas verdes en áreas deficitarias de las UPZ de desarrollo incompleto o mejoramiento integral, las
cuales corresponden principalmente con las áreas de los asentamientos de origen ilegal.
El proyecto de acto administrativo, deberá ser evaluado jurídicamente por la dependencia
responsable en la Secretaría y podrán hacerse los ajustes que se consideren pertinentes. Así
mismo, la propuesta de acto administrativo deberá ajustarse a las determinantes que disponga
finalmente la modificación excepcional del Plan de Ordenamiento Territorial, que actualmente se
encuentra en proceso de revisión y ajuste.
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INTRODUCCIÓN
En Colombia, como en muchos países de América Latina, cerca del 25% de los hogares presentan
déficit cualitativo de vivienda, de los cuales cerca del 15% se localizan en las cabeceras
municipales. Además, el 36,21% de los hogares presentó necesidades habitacionales en el Censo
realizado en el año 20051. Según los datos de la Encuesta de Calidad de Vida 2003 – 2008, en las
cabeceras municipales los arrendatarios y subarrendatarios alcanzaron el 37,7%, mientras que el
usufructo2 u ocupación de hecho3 llegó casi al 12% aumentando en el 2008 los asentamientos de
origen ilegal con respecto al 20034. Además, dado que muchos de los arrendatarios habitan en
viviendas que hacen parte de los asentamientos de origen informal, es posible deducir que casi la
mitad de los hogares colombianos habita en este tipo de asentamientos.
Fotografías de asentamientos de origen informal. Buenaventura 2008, Usme Parque Entrenubes 2003, Bosa 2005. Fuente propia.
En Bogotá, según el diagnóstico realizado por la Secretaria Distrital de Planeación (SDP) con el
apoyo de los diferentes sectores del Distrito Capital para la revisión del POT iniciada en el año
2009, aunque mejoró el índice de calidad de vida5 gracias al incremento en los niveles de
escolaridad y la leve reducción en el hacinamiento en los hogares, continua el desequilibrio y la
segregación del desarrollo urbano, reflejada en los pocos cambios que ha tenido la estratificación
en los últimos años. En los bordes de la ciudad predominan las manzanas en estrato 1 y 2, de
forma que el estrato 1 se localiza principalmente en las localidades de Usme y Ciudad Bolívar;
mientras que el estrato 2 ocupa un número significativo de las manzanas de las localidades de
Bosa, Kennedy y Suba. Esta ciudad periférica está conformada por la sumatoria de los desarrollos
legalizados, aquellos cuyo proceso de legalización fue negado por estar en zonas no aptas ni
seguras para la localización humana, y los que se encuentran en proceso de legalización, lo cual
equivale a cerca de 7.616 hectáreas.6
1 Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE. Boletín Censo General 2005. DÉFICIT DE VIVIENDA. Bogotá, D.C.
2 Vivienda en usufructo: se considera que el hogar tiene una vivienda en usufructo, cuando éste, con previa autorización del propietario o
administrador, ocupa la vivienda sin que alguno de sus miembros sea dueño de ella y sin que se pague arriendo. Generalmente son cedidas por
familiares o amigos o en sucesión. Fuente: DANE.
3 Ocupante de hecho en una vivienda: cuando el hogar habita en una vivienda que ha sido construida sobre un lote que no es de su propiedad o
cuando el hogar ocupa una vivienda sin ser dueño de la misma y sin autorización del propietario o administrador. Fuente: DANE.
4 Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE. Boletín de Prensa, Encuesta de Calidad de Vida 2008. Bogotá, D.C., Marzo de 2009.
Tomado de la WEB de la entidad.
5 El índice de Calidad de Vida, ICV mide el estándar de vida mediante la combinación de variables de capital humano, con variables de acceso
potencial a bienes físicos y con variables de la composición del hogar. Un mayor valor del ICV refleja una mejora en las condiciones de vida del
hogar; es decir, que a mayor puntaje, mejores son las condiciones de vida de la población, en relación con el acceso y calidad de los servicios
públicos de acueducto, la eliminación de basuras y excretas, el tipo de combustible utilizado para cocinar, el acceso a la educación, las
características de composición y tamaño del hogar y la calidad de las viviendas. Fuente: SDP, 2009.
6 Secretaría Distrital de Planeación de Bogotá. Diagnóstico de Ciudad Revisión al Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá. La Construcción de
un Territorio Más Competitivo Equidad, Productividad y Sostenibilidad. Bogotá, Mayo de 2010. Y Documento Técnico de Soporte, Modificación al
Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá. Equidad, Productividad y Sostenibilidad. Bogotá, Junio de 2010.
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Los barrios que se encuentran en los bordes urbanos se caracterizan por asentamientos formales
de muy baja calidad urbanística o informales, con ausencia casi absoluta de urbanización7, es
decir de espacio público y dotación en la cantidad y calidad que requieren sus habitantes.
Según los estudios para la revisión del Plan de Ordenamiento Territorial, POT, la ciudad ilegal o
informal ocupa más del 25% del suelo urbano de la capital y alberga cerca de 2.2 millones de
personas en condiciones que además concentran conflictos sociales, económicos y urbanísticos
que reflejan la compleja problemática a incluir en los procesos de ordenamiento y gestión
urbanos.
El Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, compilado en el Decreto 190 de 2004, delimitó 26
Unidades de Planeamiento Zonal -UPZ- como de urbanización incompleta (Mejoramiento
Integral), para las cuales aplica la política habitacional que tiene como objetivo adelantar
intervenciones integrales desde el ordenamiento y reglamentación para suplir entre otras, las
carencias en torno a la prestación de servicios, accesibilidad y espacio público. Estas UPZ suman
un área de 9.726 hectáreas que corresponden con el 25,38% del suelo urbano de Bogotá8.
El POT estableció, dentro del Programa de Vivienda de Interés Social, el Subprograma de
Mejoramiento Integral9, con el objetivo de “orientar las acciones de complementación,
reordenamiento o adecuación requeridas tanto en el espacio urbano como en las unidades de
vivienda que conforman los asentamientos de origen ilegal ubicados en la periferia de la ciudad.
Lo anterior para corregir las deficiencias físicas, ambientales y legales generadas por su origen
fuera de las normas urbanas y permitir que sus habitantes accedan a la calidad de vida urbana
definida para el conjunto de la ciudad”.10
Entre las principales metas del programa de mejoramiento integral, están aquellas relacionadas
directamente con las condiciones físicas, de vulnerabilidad estructural y de titularidad de las
viviendas. Si bien se ha avanzado en los procesos para la legalización de los asentamientos, la
falta de seguridad en la tenencia del suelo, tanto público como privado, sigue contando en el
déficit de vivienda y en la calidad urbanística de los asentamientos de origen ilegal.
Es así como paralelo al proceso de legalización de los desarrollos de origen informal está la
aplicación del programa de Mejoramiento Integral el cual incluye la generación de suelo para
espacio público11 (zonas verdes y equipamientos) para mejorar las condiciones del hábitat de
estos asentamientos. Lo anterior, se sustenta en la afirmación de que la vivienda digna en cuanto
hace parte de una porción de suelo urbano, no consta únicamente de una pequeña edificación,
sino que hace parte de un hábitat que se incorpora a la ciudad.12
7 Secretaría Distrital de Planeación de Bogotá. Diagnóstico de Ciudad Revisión al Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá. La Construcción de
un Territorio Más Competitivo Equidad, Productividad y Sostenibilidad. Bogotá, Mayo de 2010. Y Documento Técnico de Soporte, Modificación al
Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá. Equidad, Productividad y Sostenibilidad. Bogotá, Junio de 2010.
8 A la fecha se han reglamentado 25 UPZ de consolidación incompleta, que suman 9.726 has, faltando la UPZ No. 89 San Isidro-Patios que tiene un
área de 113,02 has, conformada por desarrollos de origen informal al interior o rodeados por la Reserva Natural Protectora de los Cerros Orientales
de Bogotá.
9 Decreto 190 de 2004, Compilación Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, Artículo 295.
10 Secretaría Distrital de Planeación de Bogotá. Diagnóstico de Ciudad Revisión al Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá. LA CONSTRUCCIÓN
DE UN TERRITORIO MÁS COMPETITIVO EQUIDAD, PRODUCTIVIDAD Y SOSTENIBILIDAD. Bogotá, Mayo de 2010.
11 Dentro de la concepción de ordenamiento sistémico adoptado por el POT, el Sistema de Espacio Público está conformado por los parques, las
plazas, las vías peatonales, y los andenes, los controles ambientales de las vías arterias, el subsuelo, las fachadas y cubiertas de los edificios, las
alamedas, los antejardines y demás elementos naturales y construidos definidos por la legislación nacional y sus reglamentos. Artículo 21 del
Decreto Distrital 190 de 2004.
12 La ciudad ha sido definida desde las distintas disciplinas que intervienen en ella, físico-espaciales, sociales, económicas, antropológicas, además
de definiciones multidisciplinarias que buscan explicar la compleja dinámica urbana. Por la cantidad de aspectos, enfoque y disciplinas que
caracterizan la ciudad, no existe una única definición del concepto CIUDAD. Fernando Negret (1997) define la ciudad como un fenómeno urbano
producto de procesos sociales; es la materialización y expresión de la sociedad que la construye. Tomado de Revista Bitácora Urbano territorial, No.
11, Enero-Diciembre, 2007. Universidad Nacional de Colombia, Bogotá.
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A partir de la Ley 388 de 1997 y su Decreto Reglamentario1504 de 1998 se promueve la definición
del sistema de espacio público complejo, que involucra todos aquellos elementos naturales o
artificiales que lo conforman y que satisfacen las necesidades urbanas colectivas que trascienden
los límites de los intereses individuales13. Con esta definición se agrupan elementos que ya
reconocen los ciudadanos como componentes del espacio público, pero también se incluyen
elementos para el uso y el disfrute colectivo. Así, el espacio público se establece como un
elemento estructurante urbano: lugar de encuentro, espacio para la movilización, que conforma
la “imagen” de la ciudad, donde se manifiesta la ciudadanía, y en donde sus habitantes se
recrean. En otras palabras, el espacio público articula la cotidianeidad de la ciudad: los usos, los
lugares y la vida.
La importancia que tiene el espacio público para la ciudad y sus habitantes, implica que su
mejoramiento, en términos de calidad y cantidad, influye en el mejoramiento del hábitat urbano y
todos sus componentes, y como consecuencia en la calidad de vida de sus habitantes.
Según el Diagnóstico para la revisión del POT, Bogotá cuenta con 3.25 m2 de espacio público por
habitante14, lo que señala un déficit significativo si se apunta a los 6 m2 por habitante15 que
estableció como objetivo el Plan Maestro de Espacio Público16 representados en parques, plazas y
plazoletas17. Contribuyen a éste déficit, de manera significativa, los asentamientos de origen
informal, cuyas áreas de cesión, cuando las hay, son residuales y de baja calidad urbanística.
Además, muchas de ellas se encuentran hoy ocupadas por equipamientos urbanos.
De las 8.380 hectáreas de espacio público que debería tener la ciudad en el 2020, solamente se
cuenta con 2.33418. Por lo tanto, es necesario construir nuevos elementos de espacio público que
permitan alcanzar las metas establecidas para el 2020. Lo anterior implica explorar e incorporar
elementos construidos y naturales, al igual que buscar nuevos mecanismos para la generación de
espacio público, adicionales a los establecidos en el actual Plan de Ordenamiento Territorial, y
demás instrumentos que lo desarrollan.
En este contexto, el desarrollo de este estudio le apunta significativamente al mejoramiento de la
calidad del hábitat de los asentamientos de origen informal, desde la identificación de
alternativas para la generación, compensación y complementación del espacio público y en
especial de zonas verdes. Estas alternativas, suponen el reparto equitativo de las cargas y los
beneficios del desarrollo urbano, mediante la aplicación de instrumentos de gestión, planificación
y financiación que ofrecen las normas vigentes tanto a nivel nacional como distrital de forma que
el mejoramiento integral de nuestros barrios no sea solo una cuestión por la que responde el
Estado a cargo del presupuesto público, sino un asunto de gestión urbana que involucra a sus
habitantes en general.
Vale la pena señalar que la disposición adecuada de espacios abiertos en territorios tan
vulnerables y con altas densidades, permite también generar elementos a incorporar en la gestión
integral del riesgo, así como cambios en la estructura urbana enfocados hacia la adaptación al
cambio climático, en concordancia con lo dispuesto en el Plan de Desarrollo Bogotá Humana.
13 Artículo 5, de la Ley 9 de 1989
14 Dato de población 2009 por m2 espacio público tomado de la base de datos del Plan Maestro de Espacio Público.
15 Estándar mínimo establecido por la agencia Hábitat de Naciones Unidas, acogido como meta para el Distrito Capital al 2020
16 El PMEP estableció que para alcanzar el estándar de 10m2 se adoptará la convención de que 6m2 representados en parques, plazas y
plazoletas de todas las escalas y los 4m2 por habitante de las áreas restantes, como producto de la recuperación y adecuación de otras áreas
pertenecientes a la Estructura Ecológica Principal (Distrital), cuerpos de agua y componentes del Sistema Orográfico. Decreto Distrital 215 de 2005.
17 Decreto 215 de 2005, Plan Maestro de Espacio Público, Artículo 5, objetivos, numeral 10.
18 Documento Técnico de Soporte, Modificación al Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá. EQUIDAD, PRODUCTIVIDAD Y SOSTENIBILIDAD.
Bogotá, Junio de 2010.
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1 ESTUDIO Y ANÁLISIS DE NORMAS
Con el objeto de “apoyar en las actividades de estudio y análisis a las normas del orden nacional
y distrital que propicien y fundamenten técnica y jurídicamente los procesos de
complementación y compensación de zonas verdes en áreas con tratamiento de mejoramiento
integral”, para el desarrollo del contrato se han estudiado diferentes normas nacionales y locales
que dan origen y reglamentan el espacio público, en particular las zonas verdes.
Los siguientes apartes contienen los extractos y análisis de las normas más relevantes para el tema
de estudio, los cuales incluyen tanto la reglamentación en torno al espacio público y
particularmente las zonas verdes, así como las normas que regulan la legalización de
asentamientos de origen ilegal, tanto a nivel nacional, como distrital. De manera particular se
analizan las cesiones urbanísticas como principal instrumento para la generación de espacio
público en la ciudad, y su caracterización, incidencia, efectividad y problemas en los procesos de
legalización de asentamientos de origen informal.
De esta revisión, se establece que además es necesario hacer varios análisis particulares, así:
▫ El primero, enfocado hacia el saneamiento y titularidad de los bienes públicos en los
desarrollos de origen ilegal, con el fin de revisar la seguridad jurídica de las áreas señaladas
como públicas en los planos de legalización urbanística.
▫ El segundo, el marco normativo actual y los mecanismos para captura de plusvalías y
reparto equitativo de las oportunidades y los beneficios de las intervenciones en la ciudad y
su aplicación en áreas de origen informal en Bogotá. Este incluye la revisión de la propuesta
para la modificación del plan de ordenamiento territorial de Bogotá, como marco de las
actuaciones urbanas en la ciudad.
▫ El tercero, con relación a las competencias y funciones de las entidades distritales que
tienen alguna relación con las áreas de estudio y su intervención, con el fin de garantizar la
generación, construcción, y posterior mantenimiento y apropiación de las zonas verdes por
parte de la comunidad.
Así mismo este análisis se complementa con la revisión de algunos casos, la cual se realiza de
forma paralela con el objeto de incorporar al estudio otras experiencias similares.
1.1 NORMAS DEL ORDEN NACIONAL
El marco normativo nacional está soportado en los principios, derechos y deberes consagrados en
la Constitución Política Nacional de 1991, de la cual se extraen los siguientes artículos relevantes
para el estudio.
El artículo 1 de la Carta Política establece la autonomía de sus entidades territoriales, la
solidaridad de las personas que integran el Estado y la prevalencia del interés general sobre el
particular. Sobre éste principio se fundamenta la limitación de los derechos sobre la propiedad
privada, que en el artículo 5819 indica que el interés privado deberá ceder al interés público o
social. El mismo artículo determina que “la propiedad es una función social que implica
obligaciones y como tal, le es inherente una función ecológica”. Además, le asigna al Estado la
protección y promoción de formas asociativas de propiedad.
La anterior disposición soporta la definición de las políticas de intervención en el territorio por parte
del Distrito, a través de la planeación y actuación urbanística, para lograr su manejo eficiente en
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19 Modificado por el Artículo 1 del Acto legislativo No. 01 de 1999.

la defensa de los intereses de la comunidad. Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia C-
595 de 1995 señaló que “la propiedad, en tanto que función social, puede ser limitada por el
legislador, siempre y cuando tal limitación se cumpla en interés público o beneficio general de la
comunidad, como, por ejemplo, por razones de salubridad, urbanismo, conservación ambiental,
seguridad, etc., el interés individual del propietario debe ceder, en estos casos, ante el interés
social”. Así también lo afirmó la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia No. 47 del 9 de
noviembre de 1989, que indica que “no siendo en verdad suficiente la actuación indirecta del
Estado por la mera limitación de las libertades privadas, el Legislador puede señalar como
obligación social de los propietarios atender los procesos de planeación y gestión urbanística y,
en estas condiciones, puede o no admitir una facultad absoluta de los propietarios para decidir
sobre la existencia y disposición de las ciudades y condicionar la garantía al derecho de
propiedad a su uso social planificado, en términos de construcción y urbanización”. De esta
forma, la propiedad privada contiene no solo derechos sino también obligaciones con los
intereses de la colectividad, garantizando su función social y ecológica.
Por su parte, el artículo 63 de la Constitución determina que los bienes de uso público son
inalienables, imprescriptibles e inembargables, y asigna al Estado la responsabilidad de velar por
la protección de la integridad del espacio público y su destinación al uso común20. Así mismo
establece que las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción
urbanística y regulará la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés
común.21Dicha regulación debe hacerla el Concejo Distrital22, mientras que a las autoridades
distritales les corresponde garantizar el desarrollo armónico e integrado de la ciudad, así como la
eficiente prestación de los servicios y la gestión de los asuntos del territorio23.
El derecho de dominio o propiedad sobre los bienes, está definido en el Código Civil
Colombiano24. En lo que respecta la propiedad pública esta norma define los bienes que son de
propiedad de la Unión o de la República y las clases de bienes según su uso. Si su uso pertenece a
todos los habitantes de un Territorio, como el de las calles, las plazas, los puentes y los caminos, se
llaman bienes de la Unión de uso público o bienes públicos del Territorio. Los bienes de la Unión
cuyo uso no pertenece a los habitantes, son bienes fiscales25.
Este Código define el dominio, o propiedad, como el derecho real en una cosa26, el cual se
adquiere con la ocupación, la accesión, la tradición, la sucesión por causa de muerte y la
prescripción27. Así mismo establece la tradición como el modo de adquirir el dominio de las
cosas,28 el cual requiere un título traslaticio de dominio (venta, permuta, donación, etc.) para que
tenga validez29. En todo caso el Código establece la ocupación, la accesión y la prescripción,
como hechos constitutivos de dominio30.
De conformidad con el Código no es posible transferir la propiedad inmobiliaria sino a través del
otorgamiento de una escritura pública31 y se efectuará la tradición del dominio de los bienes
20 Artículo 82 de la Constitución Política de Colombia.
21 ÍDEM.
22 Artículo 313 de la Constitución Política de Colombia.
23 Artículo 322 de la Constitución Política de Colombia. Modificado por el Acto Legislativo No. 01 de 2000.
24 Ley 57 de 1887, Código Civil Colombiano. El libro segundo trata sobre LOS BIENES Y SU DOMINIO, POSESIÓN, USO Y GOCE; Titulo I. Clases de
bienes; Titulo II. Dominio; Título III, Los bienes de la Unión.
25 Artículo 675 del Código Civil.
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raíces por la inscripción del título en la oficina de registro de instrumentos públicos32. Al respecto el
Estatuto del registro de instrumentos públicos33, en su artículo 2 sujeta a registro todo acto,
contrato, providencia judicial, administrativa o arbitral que implique constitución, declaración,
aclaración, adjudicación, modificación, limitación, gravamen, medida cautelar, traslación o
extinción del dominio u otro derecho real principal o accesorio sobre bienes raíces, salvo la cesión
del crédito hipotecario o prendario. De otra parte, mediante el Decreto Ley 960 de 1970 se expide
el Estatuto Notarial, que en su artículo 12 establece el deber de celebrar por escritura pública
todos los actos y contratos de disposición o gravámenes de bienes inmuebles.
En lo que respecta a las normas nacionales que determinan el ordenamiento territorial y
urbanístico a nivel nacional, los siguientes apartes destacan lo pertinente desde la Ley 9 de 1989 o
de Reforma Urbana, la Ley 388 de 1997 o de Desarrollo Territorial, que armoniza las disposiciones
del la Ley 9 de 1989 con las de la Constitución Política Nacional, y sus decretos reglamentarios,
especialmente el Decreto Nacional 1504 de 1998, por el cual se reglamenta el manejo del
espacio público.
La Ley 9 de 1989 define el espacio público como el conjunto de inmuebles públicos y los
elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por
su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que transcienden, por
tanto, los límites de los intereses, individuales de los habitantes34.
La Ley de Reforma Urbana introdujo un marco regulatorio novedoso en cuanto a la relación entre
el interés general y la propiedad privada, en aspectos tales como la utilidad pública, la
expropiación, la afectación y la extinción de dominio. Sus definiciones y aplicabilidad se
precisaron en la Ley de Desarrollo Territorial, tal y como se resume a continuación:
ƒ UTILIDAD PÚBLICA35. Para declarar de utilidad pública o interés social la adquisición de los
inmuebles urbanos y suburbanos, previa a la declaración de su expropiación, y destinados a la
ejecución de proyectos de construcción de infraestructura social en los sectores de la salud,
educación y recreación; desarrollo de proyectos de viviendas de interés social, que incluye la
legalización de títulos en urbanizaciones ilegales, además de la reubicación de asentamientos
humanos ubicados en sectores de alto riesgo; ejecución de programas y proyectos de
renovación urbana y provisión de espacios públicos urbanos; funcionamiento de las sedes
administrativas de las entidades públicas; constitución de zonas de reservas para la expansión
de futuras ciudades, entre otras.
ƒ EXPROPIACIÓN36. Instrumento para la adquisición y expropiación de inmuebles. Se adquiere el
pleno derecho de dominio con sus elementos constitutivos, así como los demás derechos
reales.
ƒ AFECTACIÓN37. Restricción impuesta por una entidad pública sobre un inmueble con el fin de
limitar o impedir la expedición de licencias de urbanización, de parcelación, de construcción o
de funcionamiento por causa de una obra pública o por protección ambiental, tal como lo
señala el, aun vigente.
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33 Decreto Ley 1250 De 1970.
34 Artículo 5 de la Ley 9 de 1989, adicionado por la Ley 388 de 1997.
35 Artículo 10 de la Ley 9 de 1989, sustituido por el artículo 58 de la Ley 388 de 1997.
36 Artículo 11 de la Ley 9 de 1989, sustituido por el artículo 59 de la Ley 388 de 1997.
37 Artículo 37 de la Ley 9 de 1989.

ƒ EXTINCIÓN DE DOMINIO38. Los propietarios de inmuebles tienen la obligación de usarlo y
explotarlos social y económicamente, la autoridad podrá iniciar proceso de enajenación
forzosa en pública subasta por incumplimiento de la función social de la propiedad sobre
predios en suelo de expansión urbana declarados como de desarrollo prioritario, urbanizables
no urbanizados localizados en suelo urbano o urbanizados sin construir, declarados como de
construcción prioritaria, que no se construyan dentro del año siguiente a su declaratoria.
Igualmente, la Ley de Reforma Urbana definió un conjunto de instrumentos y de actuaciones
urbanísticas para dotar a los municipios de herramientas para que en ejercicio de su autonomía,
promuevan el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la prevención
de desastres y la ejecución de acciones urbanísticas eficientes. Estos instrumentos fueron
contemplados posteriormente por la Ley de Desarrollo Territorial. Entre otros, se destacan los
siguientes:
ƒ LOS BANCOS DE TIERRAS O INMOBILIARIOS39. Son establecimientos públicos locales, empresas
comerciales e industriales del Estado o sociedades de economía mixta, encargados de adquirir
por enajenación voluntaria, expropiación o extinción de dominio, los inmuebles para cumplir los
fines establecidos en la Ley 9 de 1989. Aunque se trata principalmente de suelo para desarrollo
de vivienda de interés social, la Ley determina dentro los fines la ejecución de programas y
proyectos de renovación urbana y provisión de espacios públicos urbanos.
ƒ LA INTEGRACIÓN INMOBILIARIA O EL REAJUSTE DE TIERRAS40. Con el objeto de desarrollar por
medio del englobe de lotes de terrenos y posteriormente de la subdivisión y dotación de obras
de infraestructura urbana básica, tales como vías, parques, redes de acueducto, energía, etc.
Se emplea cuando se requiera una mejor configuración predial o urbanística, una vez
acordadas las bases de la actuación urbanística que forma parte del plan parcial. El proyecto
de reajuste de tierras o integración de inmuebles deberá ser aprobado por un número plural de
partícipes que representen por lo menos el cincuenta y uno por ciento (51%) de la superficie
comprometida en la actuación. Una vez se apruebe el proyecto se otorga la escritura pública
en la cual se indican cada uno los partícipes de la actuación, los terrenos e inmuebles
aportados y su englobe. Así mismo se señalan las cesiones urbanísticas gratuitas y el nuevo
loteo, de conformidad con el proyecto de urbanización, y finalmente se describirán las
restituciones de los aportes en nuevos lotes, señalando su valor y la correspondencia con el
predio aportado. Esta escritura pública será registrada en el folio de matrícula inmobiliaria de
cada uno de los predios aportados, los cuales se subrogarán, con plena eficacia real, en los
predios e inmuebles restituidos.
ƒ LOS PLANES PARCIALES Y O PLANES LOCALES41. Desarrollan y complementan disposiciones del
POT mediante unidades de actuación urbanística42, macro proyectos u otras operaciones
urbanas especiales, de acuerdo con las normas urbanísticas generales. Incluye entre otros
aspectos:
▫ delimitación y características del área de la operación urbana
39 Capítulo VII. Artículo 71 de la Ley 9 de 1989, modificado por la Ley 388 de 1997, artículo 118.
40 Capítulo VII. Artículo 77 de la Ley 9 de 1989, modificado por la Ley 388 de 1997, artículos 45 y 46.
41 Artículo 19 de la Ley 388 de 1997. Reglamentado parcialmente por el Decreto Nacional 2181 de 2006, Reglamentado por el Decreto Nacional
4300 de 2007.
42 Es el área conformada por uno varios inmuebles, explícitamente delimitada en las normas que desarrolla el plan de ordenamiento que debe ser
urbanizada o construida como una unidad de planeamiento con el objeto de promover el uso racional del suelo, garantizar el cumplimiento de las
normas urbanísticas y facilitar la dotación con cargo a sus propietarios, de la infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios y
los equipamientos colectivos mediante reparto equitativo de las cargas y beneficios. Artículo 39 de la Ley 388 de 1997.
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▫ definición de los objetivos y las directrices urbanísticas que orientan la actuación
(aprovechamiento del suelo; suministro, ampliación o mejoramiento del espacio público;
alternativas de mejoramiento integral o renovación; estímulos a los propietarios e
inversionistas para facilitar procesos de concertación, integración inmobiliaria o reajuste de
tierras u otros mecanismos para garantizar el reparto equitativo de cargas y beneficios;
programas y proyectos urbanísticos que caracterizan los propósitos de la operación y las
prioridades de su desarrollo).
▫ normas urbanísticas específicas para el área específica objeto de la operación urbana.
▫ definición del trazado y características del espacio público y las vías y, especialmente en el
caso de las unidades de actuación, de la red vial secundaria; de las redes secundarias de
abastecimiento de servicios públicos domiciliarios; la localización de equipamientos
colectivos, espacios públicos y zonas verdes destinados a parques, complementarios del
contenido estructural del POT.
▫ instrumentos de manejo de suelo, captación de plusvalías, reparto de cargas y beneficios,
procedimientos de gestión, evaluación financiera de las obras de urbanización y su
programa de ejecución y de financiamiento.
ƒ LA COOPERACIÓN ENTRE PARTÍCIPES43. Para el desarrollo de una unidad de actuación
urbanística sin cambiar la configuración predial, siempre y cuando se garantice la cesión de los
terrenos y el costeo de las obras de urbanización correspondientes. La distribución equitativa
de cargas y beneficios se puede realizar mediante compensaciones en dinero, intensidades de
uso en proporción a las cesiones y participación en las demás cargas o transferencias de
derechos de desarrollo y construcción, según lo determine el plan parcial correspondiente. En
este caso, los propietarios deberán constituir una entidad gestora que garantice el desarrollo
conjunto de la unidad.
ƒ DERECHOS DE CONSTRUCCIÓN Y DESARROLLO44. Los planes de ordenamiento o los planes
parciales que los desarrollen podrán determinar los índices de edificabilidad relacionados con
los inmuebles que formen parte de unidades de actuación o localizados en determinadas
zonas del suelo urbano, para su convertibilidad en derechos de construcción y desarrollo. Con
la autorización del Concejo, la administración puede emitir y colocar en el Mercado, títulos
valores equivalentes a los derechos adicionales de construcción y desarrollo permitidos para
determinadas zonas con características geoeconómicas homogéneas, que hayan sido
beneficiarias de las acciones urbanísticas, como un instrumento alternativo para hacer efectiva
la correspondiente participación distrital en la plusvalía generada. Este es uno de los
instrumentos que puede analizarse para la gestión de espacio público, cuyas nuevas áreas
podrían ser generadoras de derechos de construcción y desarrollo, los cuales pueden
trasladarse a otras áreas en las que se busquen procesos de densificación, o por desarrollar
mediante planes parciales de desarrollo o renovación urbana que se adelanten en la ciudad.
Mediante la Ley de Desarrollo Territorial, 388 de 1997, que modifica la Ley 9 de 1989 y la Ley 3 de
1991, se establecen como objetivos del ordenamiento territorial, entre otros: garantizar que la
utilización del suelo se ajuste a la función social de la propiedad, y velar por la creación y la
defensa del espacio público y del medio ambiente; y facilitar la ejecución de actuaciones
urbanas integrales. Así mismo, asigna al Estado el deber de velar por la protección de la
integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el
interés particular.
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43 Artículo 47 la Ley 388 de 1997.
44 Artículos 50, 88, 89 y 90 la Ley 388 de 1997.

Esta Ley introduce el principio de la función pública del urbanismo45, determinando que el
ordenamiento del territorio constituye en su conjunto una función pública, para cumplir con fines
como los siguientes:
▫ posibilitar a los habitantes el acceso a los espacios públicos, y su destinación al uso común.
▫ atender los procesos de cambio en el uso del suelo y adecuarlo en aras del interés común,
procurando su utilización racional en armonía con la función social y ecológica de la
propiedad, buscando el desarrollo sostenible.
▫ propender por el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución
equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo.
▫ mejorar la seguridad de los asentamientos humanos ante los riesgos naturales.
En el cumplimiento de la función pública del urbanismo, el Estado debe dar prelación a la
planeación, construcción, mantenimiento y protección del espacio público sobre los demás usos
del suelo46. De esta forma, el espacio público hace parte de las normas estructurales para el
ordenamiento territorial47.
Así mismo, la función pública del ordenamiento del territorio la ejerce el distrito mediante acciones
urbanísticas48, tales como:
▫ Los aprovechamientos del suelo mediante la localización de usos específicos, intensidades
de uso, cesiones obligatorias, porcentajes de ocupación y demás normas acordes con el
tratamiento determinado para la actuación urbanística requerida.
▫ La determinación, localización y especificaciones de las cesiones urbanísticas gratuitas de
equipamientos colectivos y espacios libres para parques y áreas verdes públicas, en
proporción adecuada a las necesidades colectivas, así como los parámetros y directrices
para que sus propietarios compensen en dinero o en terrenos.
▫ La localización de las áreas críticas de recuperación y control para la prevención de
desastres, así como las áreas con fines de conservación y recuperación paisajística.
▫ La determinación y localización de zonas receptoras y generadoras de los derechos
transferibles de construcción y desarrollo.
▫ La definición de las estrategias de reordenamiento de la ciudad y los instrumentos de
gestión necesarios para el mejoramiento urbano, entre los cuales está la expropiación de los
terrenos y las mejoras cuya adquisición se declare como de utilidad pública o interés social.
▫ La adaptación de los instrumentos para financiar el desarrollo urbano, tales como la
participación en plusvalías, la emisión de títulos de derechos adicionales de construcción y
desarrollo.
En cuando al espacio público en actuaciones urbanísticas, el artículo 37 establece que las
reglamentaciones distritales determinarán las cesiones gratuitas49 que los propietarios de
inmuebles deben hacer con destino a vías locales, equipamientos colectivos y espacio público en
general, y señalarán el régimen de permisos y licencias a que se deben someter así como las
sanciones aplicables a los infractores a fin de garantizar el cumplimiento de estas obligaciones, de
conformidad con lo dispuesto en el capítulo Xl de la misma Ley.
45 Artículo 3, Ley 388 de 1997.
46 Artículo 1, Decreto 1504 de 1998.
47 Artículo 8, Ley 388 de 1997.
48 La función pública del ordenamiento del territorio local se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades, referida a las decisiones
administrativas relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo. Artículo 8, Ley 388 de 1997.
49 El Diccionario Jurídico Espasa, define las cesiones obligatorias “como instrumentos de absorción de las plusvalías en el planeamiento general”,
cuyo fundamento “reside en la obligación de contribuir el suelo susceptible de edificación a las necesidades y equipamientos urbanísticos que el
mismo genera por el hecho de la edificación”.
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La sentencia C-295/93, la Corte Constitucional define las cesiones obligatorias gratuitas como la
contraprestación a la que se obligan los propietarios de terrenos al solicitar el permiso para
urbanizar o edificar, y al aceptar las condiciones urbanísticas exigidas por la autoridad, dados los
beneficios que pueden obtener con la urbanización. Estas cesiones se imponen en desarrollo de
la función social urbanística de la propiedad y en ejercicio del poder de intervención del Estado
en el uso del suelo en defensa del interés común "con el fin de conseguir el mejoramiento de la
calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios
del desarrollo y la preservación de un ambiente sano". Esta sentencia aclara que las cesiones
obligatorias gratuitas por razones de urbanismo, no violan el derecho de propiedad consagrado
en el artículo 58 de la ley suprema, ni ningún otro precepto del mismo ordenamiento. “Resultaría
paradójico y hasta lógicamente contradictorio que la Constitución de un Estado Social de
Derecho prohibiera la limitación del derecho de propiedad cuando ella se cumple en aras del
interés común”50
La Ley 388 de 1997 ha sido objeto de varias reglamentaciones a través de diferentes actuaciones
legislativas, siendo el Decreto 1504 de 1998 el acto que reglamentó el manejo del espacio público
en los planes de ordenamiento territorial. Este decreto define el espacio público como el conjunto
de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados
destinados por naturaleza, usos o afectación a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas
que transcienden los límites de los intereses individuales de los habitantes51. Según el artículo 3 el
espacio público comprende: los bienes de uso público, es decir aquellos inmuebles de dominio
público cuyo uso pertenece a todos los habitantes del territorio nacional; los elementos
arquitectónicos, espaciales y naturales de los inmuebles de propiedad privada que por su
naturaleza, uso o afectación satisfacen necesidades de uso público; y las áreas requeridas para
la conformación del sistema de espacio público.
El siguiente cuadro presenta los componentes del espacio público, tal y como lo determinan los
títulos I y II del Decreto 1504 de 1998:
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COMPONENTES DEL ESPACIO PUBLICO
Elementos constitutivos Elementos
Naturales Artificiales o construidos complementarios
- Áreas para la conservación
y preservación del sistema
orográfico o de montaña
- Áreas para la conservación
y preservación del sistema
hídrico (natural y artificial)
- Áreas de especial interés
ambiental, científico y
paisajístico (parques
naturales, áreas de reserva,
santuarios)
- Áreas integrantes de los perfiles viales peatonal y vehicular.
- Áreas articuladoras de espacio público y de encuentro (parques urbanos,
zonas de cesión, plazas, plazoletas, escenarios deportivos, culturales y de
espectáculos al aire libre)
- Áreas para la conservación y preservación de las obras de interés público
y los elementos urbanísticos, arquitectónicos, históricos, culturales,
recreativos, artísticos y arqueológicos.
- Áreas y elementos arquitectónicos espaciales y naturales de propiedad
privada que por su localización y condiciones ambientales y paisajísticas,
sean incorporadas como tales en los POT y los instrumentos que lo
desarrollen (cubiertas, fachadas, paramentos, pórticos, antejardines,
cerramientos)
- Componente de la
vegetación natural
e intervenida.
- Componentes del
amoblamiento
urbano (mobiliario,
señalización)
FUENTE: Decreto 1504 de 1998. Elaboración propia.
50 Sentencia C-295/93.

En cuanto a la generación de espacio público en áreas desarrolladas, el artículo 22 determina
que el distrito podrá crear áreas generadoras de derechos transferibles de construcción y
desarrollo, para ser incorporadas como elementos del espacio público al POT o a los Planes
Parciales que lo desarrollen, de conformidad con lo establecido en el Decreto 151 de 199852.
Además de las normas anteriormente expuestas, el Decreto Nacional 1469 de 201053, incluye en su
Capítulo IV algunas disposiciones generales con respecto a la determinación de las áreas de
cesión54, señalando que los POT y sus instrumentos determinarán las especificaciones para la
conformación y dotación de las cesiones gratuitas destinadas a vías, equipamientos colectivos y
espacio público en general. Así mismo, establece que cuando las zonas de cesión presenten
áreas inferiores a las mínimas exigidas, o cuando su ubicación sea inconveniente para el distrito,
se podrán compensar en dinero o en otros inmuebles, en los términos que reglamente el
Concejo55. Si la compensación es en dinero, se destinará su valor para la adquisición de los
predios requeridos para la conformación del sistema de espacio público, y si es en inmuebles, los
mismos deberán estar destinados a la provisión de espacio público en los lugares apropiados,
según lo determine el POT o los instrumentos que lo desarrollen o complementen.
El mismo artículo señala que por lo menos el cincuenta por ciento (50%) de las zonas de cesión
con destino a parques, zonas verdes o equipamientos se distribuirán espacialmente en un sólo
globo de terreno y cumplirán con las siguientes características:
▫ garantizar el acceso a las cesiones públicas desde una vía pública vehicular.
▫ proyectar las zonas de cesión en forma continua hacia el espacio público sin interrupción
por áreas privadas.
▫ no podrán localizarse en zonas inundables ni de alto riesgo.56
El espacio público resultante de los procesos de urbanización se incorporará con el solo
procedimiento de registro de la escritura de constitución de la urbanización en la Oficina de
Registro de Instrumentos Públicos, en la cual se determinen las áreas públicas objeto de cesión y
las áreas privadas, por su localización y linderos. La escritura correspondiente deberá otorgarse y
registrarse antes de la iniciación de las ventas del proyecto respectivo. El Registrador de
Instrumentos Públicos abrirá los folios de matrícula que correspondan a la cesión en los que figure
el distrito como titular del dominio57.
Con base en la determinación anterior y tratándose de asentamientos de origen ilegal, se hace
necesario estudiar también las normas relacionadas con la legalización58 de este tipo de
asentamientos, puesto que este estudio se enfoca principalmente en estas áreas. Al respecto, el
Título IV del Decreto Nacional 564 de 2006, contiene la reglamentación sobre la legalización59 de
asentamientos humanos constituidos por viviendas de Interés Social. Esta legalización implica la
52 Por el cual se dictan reglas relativas a los mecanismos que hacen viable la compensación en tratamiento de conservación mediante la
transferencia de derechos de construcción y desarrollo.
53 Por el cual se reglamentan las disposiciones relativas a las licencias urbanísticas; al reconocimiento de edificaciones; a la función pública que
desempeñan los curadores urbanos y se expiden otras disposiciones.
56 El Decreto 1469 de 2010 eliminó de este aparte los predios con pendientes superiores al 25%, con lo que se entiende que éstos pueden destinarse
como cesiones con el debido tratamiento físico y paisajístico que permita su uso efectivo.
58 Procedimiento mediante el cual la Administración Distrital reconoce la existencia de un asentamiento humano, aprueba planos, regulariza y
expide la reglamentación para los desarrollos realizados clandestinamente, sin perjuicio de la responsabilidad penal, civil y administrativa de los
comprometidos. La legalización no implica el reconocimiento de las construcciones existentes ni la legalización de los derechos de propiedad a
favor de poseedores. En ningún caso la legalización urbanística constituye título traslaticio de dominio, ni mono de adquisición del derecho de
propiedad. Artículo 3, Decreto Distrital 510 de 2010.
59 Proceso mediante el cual la administración distrital reconoce la existencia de un asentamiento humano constituido por viviendas de interés
social realizado antes del 27 de junio de 2003, aprueba los planos urbanísticos y expide la reglamentación urbanística, sin perjuicio de la
responsabilidad penal, civil y administrativa de los comprometidos.
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incorporación al perímetro urbano y de servicios, cuando a ello hubiere lugar, y la regularización
urbanística del asentamiento humano, sin contemplar la legalización de los derechos de
propiedad en favor de eventuales poseedores. El acto administrativo mediante el cual se
aprueba la legalización hace las veces de licencia de urbanización60.
El proceso de titulación, que puede adelantarse de manera independiente con el de
Legalización, debe respetar las áreas certificadas por la autoridad competente, tales como:
zonas de riesgo, bienes de uso público, áreas de reserva para infraestructura y suelo de
protección.
Para la entrega de zonas verdes, comunales y demás áreas que conforman el espacio público, la
autoridad debe vincular al proceso al urbanizador o propietario con el fin de determinar la forma
como se hace la entrega de las zonas que conforman el espacio público. El proceso de
legalización solo continúa cuando el responsable del trámite o la comunidad afectada se
comprometan, mediante acta de compromiso, a entregar las zonas verdes, comunales y demás
que conformarán el espacio público61.
La resolución de legalización, formulada en el marco de las directrices de intervención previstas
en el tratamiento de mejoramiento integral, contempla las obligaciones del urbanizador, el
propietario, la comunidad organizada o el responsable del trámite. En ningún caso, la legalización
urbanística constituirá título o modo de tradición de la propiedad.62
Este instrumento, así como los relacionados con el espacio público está también reglamentado
por las normas locales, de las cuales se hace una síntesis en el siguiente numeral.
Del orden Nacional es necesario también analizar a las normas que reglamentan el proceso de
saneamiento de la propiedad pública inmobiliaria, el cual consiste en la consolidación de la
propiedad y titularidad de los bienes inmuebles en el patrimonio de las entidades de derecho
público. Para ello, la entidades deben emplear mecanismos eficaces de diagnóstico,
identificación y definición de la situación jurídica del bien, mediante la aplicación de los
instrumentos jurídicos y normativos disponibles para sanear la propiedad, entre ellos: la escritura
pública, la resolución administrativa, el acta de cesión o entrega de los bienes, los procedimientos
administrativos de adjudicación y las actas de la nación63. Este proceso se adelanta en el marco
de lo dispuesto en la Ley 716 de 2001, que obligó a las entidades públicas a adelantar la gestión
administrativa necesaria para depurar contablemente la información sobre bienes inmuebles.
Dadas las dificultades en el desarrollo de éstas obligaciones, posteriormente la Ley 901 de 2004 y
el Decreto Nacional 1014 de 2005, que reglamenta el artículo 3 de dicha Ley, se prorroga la
vigencia de la Ley y se modifican algunas de sus disposiciones para facilitar la labor de las
entidades en el saneamiento jurídico y contable del patrimonio inmobiliario.
El artículo 3, de la Ley 901 de 2004 establece que las entidades podrán obtener título de
propiedad idóneo respecto de aquellos bienes inmuebles que aparezcan registrados
contablemente, y de los cuales carezca del derecho de dominio, o que teniéndolo por expresa
disposición legal, carezcan de identidad catastral y de existencia jurídica en el registro
inmobiliario, siempre que se cumpla con alguno de los siguientes requisitos:
▫ Que el inmueble objeto de titulación se encuentre plenamente identificado, con
reglamentación catastral y de registro vigentes;
▫ Que el ente público haya ejercido la ocupación o posesión del inmueble con ánimo de
dueño por más de 10 años;
60 Artículo 122 del Decreto Nacional 564 de 2006.
63 MAVIDT, Dirección de Sistema Habitacional. Guía Metodológica No. 6. Saneamiento y titulación de la propiedad pública inmobiliaria. 2005.
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▫ Que el bien esté destinado a la prestación de un servicio público o afectado a proyectos de
desarrollo en beneficio de la comunidad;
▫ Que sea transferido a título gratuito por una comunidad o tercero público; entre otras.64
Con lo anterior, la entidad encargada del saneamiento contable debe suscribir un acto
administrativo motivado con el cual demuestra la ocupación, posesión, destinación o afectación
del bien, soportado en los documentos que lista el artículo 2 del Decreto Nacional 1014 de 2005.
Con base en lo anterior, el Alcalde expide la resolución de transferencia de dominio que será
registrada en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos.
A nivel Distrital, el artículo 61 del Decreto Distrital 854 de 2001 delega al Director del Espacio
Público para transferir el dominio de estos bienes, con el cumplimiento de los requisitos y tramites
que le competen a la entidad interesada en adelantar el saneamiento contable, al Distrito
Capital. Es por esto que el Departamento Administrativo del Espacio Público (DADEP) expidió la
Circular Externa del 1 de Agosto de 2005, mediante la cual invitó a las entidades del Distrito, para
que en aplicación de la Ley apoyen el proceso de saneamiento jurídico – contable del Patrimonio
Inmobiliario Distrital. Sin embargo, el DADEP65 indica que las normas anteriormente expuestas solo
pueden aplicarse en predios que no poseen identificación registral (Folio de Matricula
Inmobiliaria), predios cuyo titular es una entidad pública y predios usados por entidades públicas,
cuyo titular es un tercero que quiere transferir el dominio a la entidad, como donación. Así mismo,
señala el DADEP que las normas anteriores no aplican para bienes inmuebles que poseen folio de
matricula inmobiliaria con propietario particular inscrito sin su intervención en el proceso, dado
que se estarían vulnerando derechos adquiridos de terceros particulares. En estos casos la entidad
pública debe iniciar un proceso de pertenencia ante la jurisdicción Ordinaria Civil, para garantizar
el debido proceso y el derecho de defensa de los titulares inscritos en el folio de matricula
inmobiliaria, los cuales no pueden ser expropiados sin indemnización66.
Con la aplicación del Decreto 151 de 1998, que contiene las reglas relativas a los mecanismos que
hacen viable la compensación en tratamiento de conservación mediante la transferencia de
derechos de construcción y desarrollo que reglamenta el artículo 50 de la Ley 388 de 1997,es
posible redistribuir de manera equitativa los costos y beneficios derivados de la aplicación del
tratamiento de conservación, cuando por motivos de conveniencia pública se declaren como de
conservación ambiental de determinados inmuebles, en el Plan de Ordenamiento Territorial o los
instrumentos que lo desarrollen.67
Los derechos transferibles de construcción y desarrollo pueden ser otorgados mediante el
incremento en los índices de edificabilidad o potencial de desarrollo, mediante el incremento de
los metros cuadrados edificables o aquellas medidas que defina la reglamentación específica del
POT o los instrumentos que lo desarrollen. Así mismo, los derechos transferibles de construcción y
desarrollo pueden ser vertidos en títulos valores, acumulables y libremente negociables por sus
titulares y causahabientes. “La compensación por tratamiento de conservación se pagará sólo
por una vez, y de ello se dejará constancia en el folio de matrícula inmobiliaria del bien objeto de
la compensación.”68
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65 Cuadernos de espacio público No. 2, DADEP. Saneamiento contable, un compromiso ineludible para las entidades públicas.
66 Artículo 58 de la Constitución Política Nacional.
67 Artículo 4 del Decreto 151 de 1998.

El monto de la compensación, determinado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la
entidad que cumpla sus funciones o peritos privados inscritos en la lonja avaluará los inmuebles,
que la SDP señale en el plano, determinando el valor comercial por metro cuadrado del suelo
señalado como de conservación ambiental. Posteriormente se determina el valor comercial por
metro cuadrado de suelo de los inmuebles colindantes con el predio objeto de la compensación,
que no estén calificados como de conservación, y que sean representativos de las condiciones
generales de desarrollo del área, o zona geoeconómica homogénea. La diferencia entre los dos
valores, multiplicada por el número de metros cuadrados del suelo edificable o urbanizable de
conservación determina el valor de la compensación.69
Finalmente, como marco general, con base en el estudio del DOCUMENTO CONPES 3718 de
Enero 31 de 2012, en el cual hace un análisis del “problema central” del espacio público en
Colombia y sus caracterización en términos de indicadores de déficit cuantitativo. El diagnóstico
determina cuatro (4) ejes problemáticos, que permiten la definición de objetivos y estrategias que
soportan el PLAN DE ACCIÓN y definición de la POLÍTICA NACIONAL DE ESPACIO PUBLICO en
Colombia, la cual se incorpora al estudio de documentos de soporte. Estos ejes son los siguientes:
▫ Eje problemático No. 1: Dificultades institucionales para el financiamiento, asistencia
técnica, gestión, información y control del espacio público.
▫ Eje problemático No. 2: Imprecisión en los conceptos y normas asociadas con el espacio
público.
▫ Eje problemático No. 3. Debilidades en la aplicación de los instrumentos para planear,
ordenar y diseñar el espacio público en las entidades territoriales y autoridades ambientales.
▫ Eje problemático No. 4: Falta de apropiación colectiva de los espacios públicos y
dificultades para conciliar los intereses públicos y privados en el uso de las áreas destinadas
a espacio público.
El mismo documento propone un plan de acción, que se soporta en el objetivo central de
contribuir a la disminución del déficit cuantitativo y cualitativo de espacio público en los
municipios y distritos, en las escalas urbana y suburbana, con énfasis en las zonas donde se
localiza la población más pobre, a través de la participación público-privada y mediante
estrategias institucionales, normativas, de gestión y financiación.
Entre los objetivos específicos de dicha política se encuentran los siguientes:
▫ Precisar conceptos asociados con el espacio público.
▫ Fortalecer la información para el seguimiento y control en espacio público en las entidades
territoriales.
▫ Mejorar la capacidad institucional y administrativa del distrito, y autoridades ambientales, en
temas relacionados con la planeación, gestión, financiación, información y sostenibilidad
del espacio público.
▫ Articular políticas y acciones sectoriales sobre el espacio público.
▫ Generar instrumentos para la financiación y el aprovechamiento económico del espacio
público.
Para el cumplimiento de los objetivos de la Política se plantea la implementación de las siguientes
estrategias, entre otras:
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▫ Articulación de políticas y/o acciones sectoriales de corto plazo, a través de las cuales se
priorice la identificación y ejecución de obras o proyectos de espacio público;
especialmente, la articulación con las políticas de vivienda, agua y saneamiento, movilidad
y recuperación de centros históricos.
▫ Vinculación del espacio público en el diseño y/o implementación de políticas transversales
de mediano y largo plazo; particularmente, su articulación a las políticas de adaptación al
cambio climático, medio ambiente, gestión del riesgo, movilidad urbana, urbanismo y
construcción sostenible y manejo de drenajes urbanos.
▫ Promoción del espacio público como componente fundamental de programas y/o
proyectos de mejoramiento integral de barrios y renovación urbana.
▫ Identificación de instrumentos y fuentes de financiación para la generación, adecuación y
sostenibilidad del espacio público, garantizando la participación de recursos públicos y
privados, y la vinculación de la comunidad en el control y conservación de dichos espacios.
▫ Consolidación del espacio público como elemento o componente estratégico y articulador
del ordenamiento territorial.
▫ Definir un marco regulatorio y de estándares que garanticen el acceso de toda la población
a los espacio públicos de forma libre y segura.
▫ Desarrollar capacidades locales orientadas al buen gobierno, administración y control de los
espacios públicos. Principalmente, la aprehensión de competencias, especialización de
funciones, el desarrollo de información y monitoreo de indicadores.
1.2 NORMAS DEL ORDEN DISTRITAL
Entre otros, este análisis de las normas del orden distrital se elabora a partir del estudio del Plan de
Ordenamiento Territorial de Bogotá, (Compilado en el Decreto 190 de 2004) y sus decretos
reglamentarios, tales como el Plan Maestro de Espacio Público y el Plan Maestro de
Equipamientos de Recreación y Deporte, así como los documentos mediante los cuales se les
hace seguimiento a los indicadores planteados por éstos.
Así mismo, se estudian las normas relativas a la legalización y el saneamiento de la propiedad
pública inmobiliaria, las normas para la generación, pago, compensación y sustitución de zonas
de uso público, entre otras normas relevantes para el tema en estudio.
De otra parte, se acompaña a la Dirección de Legalización y Mejoramiento Integral de Barrios en
la revisión de la propuesta para la modificación del POT, así como en los proyectos de actos
administrativos adelantados por la Dirección.
Teniendo como orientador al Plan de Desarrollo, la propuesta se enfoca desde los planteamientos
contenidos en el Acuerdo 489 de 2012, por el cual se adopta el Plan de Desarrollo BOGOTÁ
HUMANA.
De acuerdo con lo establecido en este instrumento, las zonas verdes que componen el espacio
público tienen relación con los tres ejes que estructuran el Plan, así:
▫ El primero, “una ciudad que reduce la segregación y la discriminación: el ser humano en el
centro de las preocupaciones del desarrollo”, que busca el aumento de la calidad de vida
de la población, el cual se logra mediante el mejoramiento de las condiciones urbanísticas,
es decir del hábitat, en dónde el cumplimiento del estándar de zonas verdes por habitante
es fundamental, no solo para la calidad de vida, sino también en la reducción de la
inseguridad70, la vulnerabilidad y gestión del riesgo. En este eje, el Programa vivienda y
70 JACOBS, Jane, “Muerte y Vida de Las Grandes Ciudades” (1962). Bill HILLIER, Laboratorio de Sintaxis Espacial, Universidad de Londres.
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hábitat humanos, tiene como proyecto prioritario el “mejoramiento integral de barrios y
vivienda”71, con el cual se busca mejorar el entorno urbano de barrios legalizados, mediante
la orientación de las inversiones de infraestructura pública y de recuperación de elementos
ambientales en áreas estratégicas en los asentamientos de origen informal, mediante
procesos concertados de priorización e intervención, que fomenten la cohesión social y la
cultura participativa.
Así mismo, en el “Programa ejercicio de libertades culturales y deportivas”, que busca reconocer
la dimensión específica de la actividad física, la recreación y el deporte.
El segundo eje, “un territorio que enfrenta el cambio climático y se ordena alrededor del agua”,
en el que el programa de “recuperación, rehabilitación y restauración de la estructura ecológica
principal y de los espacios del agua”, propone una serie de proyectos que articulados con el
espacio público de la ciudad elevarán las posibilidades de la capa verde de los asentamientos
de origen informal.
Entre las obras que contempla este Plan están: la construcción y adecuación de 43 parques, 13
zonales y 30 de bolsillo. Los 13 parques que se construirán y adecuarán son: Diana Turbay,
Fontanar del Río, Villa Mayor (Valorización Fase II ), San José de Bavaria, La Vida, Morato, Tabora,
Villa Luz, Simón Bolívar (sector Parque Los Novios), Gustavo Uribe Botero, Las Margaritas, La
Esperanza, La Victoria, Skate Fontanar y El Taller. Además, se suma la construcción y adecuación
de 30 parques vecinales, a la adecuación y mejoramiento de la gramilla, tribunas, y drenajes de
los estadios Olaya Herrera y Tabora y de la cancha de fútbol del parque zonal de Los Naranjos,
Bosa. También está contemplada la construcción del Parque Metropolitano Reconciliación en el
centro ampliado, y la construcción del parque del agua.
De otra parte, en el marco de la regularización propuesta en el Plan de Desarrollo para 70 barrios
de origen informal, se propone mejorar las condiciones de espacio público de los desarrollos en
los cuales hay alteraciones de los espacios públicos originalmente determinados. Este instrumento
de planeamiento, establecido en el artículo 459 del POT, y reglamentado en el Decreto Distrital
416 de 2011 aplica a los desarrollos de origen ilegal que cuentan con plano aprobado y acto de
reconocimiento como resultado de un proceso de legalización y propende por la generación,
compensación y/o restitución de las áreas de espacio público originalmente concebidas en los
actos administrativos de legalización y que han sido objeto de ocupación o de cambios de uso.
Para ello, se realizan los ajustes urbanísticos al barrio o a la UPZ para adoptar los nuevos planos, así
como la normativa y las acciones que sean necesarias, las cuales se adelantarán mediante el
sistema de reparto de cargas y beneficios entre la Administración y los responsables del desarrollo,
sin perjuicio de que los beneficiarios puedan efectuar el pago compensatorio de las áreas de uso
público requeridas72. Este Decreto se incluye más adelante.
Como regulador normativo general del territorio del Distrito Capital está el Plan de Ordenamiento
Territorial POT, en proceso de revisión desde el año 2009. Este documento contiene el marco
normativo general para la ciudad, los objetivos, las políticas y los proyectos a ejecutar en el corto,
mediano y largo plazo. Actualmente el POT se encuentra en proceso de revisión a la luz de los
objetivos, metas, programas y proyectos del Plan de Desarrollo Bogotá Humana. El documento
definitivo deberá contener el marco normativo que permita reglamentar la aplicación de los
instrumentos de planificación, financiación, gestión y demás normas para la generación,
compensación y complementación de las cesiones para parques que hacen parte del espacio
público de Bogotá, y en especial de las áreas deficitarias.
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71 Artículo 21, numeral 3, del Acuerdo 489 de 2012, Plan de Desarrollo Bogotá Humana.
72 Artículo 459, Decreto 190 de 2004, Complicación POT.

El Decreto 190 de 2004, por medio del cual se compilan las disposiciones contenidas en los
Decretos Distritales 619 de 2000 y 469 de 2003, del Plande Ordenamiento Territorial de Bogotá y su
posterior revisión, basa la POLÍTICA SOBRE RECUPERACIÓN Y MANEJO DEL ESPACIO PÚBLICO en la
generación, construcción, recuperación y mantenimiento del espacio público con el fin de a
aumentar el índice de zonas verdes por habitante, el área de tránsito libre por habitante, su
disfrute y su aprovechamiento económico, bajo los siguientes principios73:
▫ El respeto por lo público.
▫ El reconocimiento del beneficio que se deriva del mejoramiento del espacio público.
▫ La necesidad de ofrecer lugares de convivencia y ejercicio de la democracia ciudadana y
de desarrollo cultural, recreativo y comunitario.
▫ Responder al déficit de zonas verdes de recreación pasiva y activa en las diferentes escalas
local, zonal y regional.
▫ Orientar las inversiones de mantenimiento y producción de espacio público en las zonas que
presenten un mayor déficit de zonas verdes por habitante, con especial énfasis en los
sectores marginados de la sociedad.
▫ Recuperar como espacio público las rondas de los cuerpos de agua privatizadas.
El POT de Bogotá, determina el SISTEMA DE ESPACIO PÚBLICO como uno de los cuatro sistemas
generales que componen la estructura funcional y de servicios y lo define como “el conjunto de
espacios urbanos conformados por los parques, las plazas, las vías peatonales y andenes, los
controles ambientales de las vías arterias, el subsuelo, las fachadas y cubiertas de los edificios, las
alamedas, los antejardines y demás elementos naturales y construidos definidos en la legislación
nacional y sus reglamentos. El espacio público es una red que responde al objetivo general de
garantizar el equilibrio entre densidades poblacionales, actividades urbanas y condiciones medio
ambientales, y está integrado funcionalmente con los elementos de la Estructura Ecológica
Principal, a la cual complementa con el fin de mejorar las condiciones ambientales y de
habitabilidad de la ciudad en general”74.
Así mismo el POT, define las cesiones urbanísticas como cargas locales75 que se fundamentan en
la aplicación de los sistemas de distribución equitativa de las cargas y los beneficios de la
urbanización. Entre los elementos que constituyen las cargas locales están: las cesiones y la
dotación de equipamientos de y demás servicios de interés público y social, así como la cesión
del suelo para espacio público, su adecuación y dotación.
La norma vigente en Bogotá determina que el 17% del área neta urbanizable debe destinarse
para la construcción de parques y espacios peatonales correspondientes a plazas, plazoletas y
alamedas y el 8% del área neta urbanizable se destinará a la construcción de equipamiento
comunal público76. Sin embargo, tratándose de áreas de origen ilegal, el régimen urbanístico
respecto de las exigencias de cesiones queda determinado con la fecha de expedición de la
“orden de legalización”, de forma que el procedimiento aplicable será el vigente al momento de
la radicación de la solicitud ante la Secretaría Distrital de Planeación77.
En concordancia con lo anterior, los desarrollos de origen informal con orden de legalización
anterior a la entrada en vigencia del POT se han resuelto con base en las normas del Acuerdo 6
de 1990 y sus decretos reglamentarios. Es así como estos desarrollos tienen áreas de cesión de
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73 Artículo 13, Decreto 190 de 2004, Compilación POT.
74 Artículo 21, Decreto 190 de 2004, Compilación POT.
76 Artículo 256. Destinación de las cesiones públicas para parques y equipamientos. Decreto 190 de 2004, Complicación POT.
77 Artículos 29 y 30, Decreto Distrital 510 de 2010.

entre el 10% y el 15% del área neta urbanizable, dependiendo del tipo de tratamiento asignado,
dado que el Acuerdo 6 de 1990 no precisaba la destinación en tipo y cantidad de las cesiones.
Los sistemas públicos de las áreas requeridas como zonas verdes o recreativas de uso público,
zonas de equipamiento comunal público y zonas públicas complementarias a los sistemas viales,
son denominadas en el artículo 423 de dicho acuerdo como "Cesiones Tipo A"; una de las
exigencias era que el 50% de estas cesiones deberían ubicarse en un solo globo de terreno. Así
como las anteriores áreas públicas, las vías y demás elementos del espacio público necesarios
para del desarrollo urbano hacen parte también de las cesiones obligatorias, razón por la cual la
mayor parte del espacio público legalizado bajo esta norma, está representado en vías locales.
Según el POT, la legalización es el procedimiento mediante el cual la Administración Distrital,
reconoce, aprueba planos, regulariza y expide la reglamentación, para los desarrollos humanos
realizados clandestinamente, que cumplan con las condiciones exigidas por la normatividad
nacional78. Del procedimiento para la Legalización, reglamentado en el Título IV del Decreto
Nacional 564 de 2006 y el Decreto Distrital 510 de 2010, se destacan los siguientes requisitos:
▫ La Secretaría Distrital de Planeación establece las obligaciones urbanísticas, afectaciones y
áreas de reserva, así como los mecanismos para su cumplimiento.
▫ Las zonas verdes y comunales que conforman el espacio público deben plantearse en
relación directa con el desarrollo de vivienda. De no ser posible esta condición, podrán
compensarse en otro sector, pero siempre dentro de la Unidad de Planeamiento Zonal a la
que pertenece el desarrollo.
▫ El responsable del trámite puede comprometerse, en forma independiente del propietario
del terreno, a entregar las zonas verdes y comunales que conformarán el espacio público.
▫ En ningún caso se reconoce la ocupación de cualquier uso urbano en la Estructura
Ecológica Principal o las áreas de afectación de los sistemas generales.
Tanto en el POT como en sus decretos reglamentarios queda establecido que para todos los
efectos legales, las zonas definidas como de uso público en los proyectos urbanísticos aprobados
y respaldados por el correspondiente acto administrativo, quedan afectas a este fin específico,
aun cuando permanezcan dentro del dominio privado, con el solo señalamiento que de ellas se
haga en tales proyectos79.
En lo que respecta a la generación de espacio público en las áreas con tratamiento de
mejoramiento integral, el POT establece que las intervenciones deben dirigirse hacia la
recuperación e incorporación de elementos tales como80:
▫ La estructura ecológica principal y las áreas de riesgo no mitigable.
▫ Los sistemas generales, entre ellos la malla vial arterial, intermedia y local articulada con el
sistema vial principal, así como las áreas de infraestructuras de servicios públicos.
▫ Las cesiones públicas para parques y equipamientos.
Para la recuperación e incorporación de éstos elementos se realizarán las siguientes actuaciones:
▫ La estructuración de ejes ambientales articulando áreas de parques y equipamientos
existentes.
▫ La localización de sitios estratégicos para la conformación de espacios públicos,
equipamientos e infraestructura de escala zonal, mediante el empleo de los instrumentos de
gestión adoptados en el POT.
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79 Artículo 276, Decreto 190 de 2004, compilación POT.
80 Articulo 387, Decreto 190 de 2004, Compilación POT.

▫ El diseño de corredores ambientales de oxigenación incorporando para tal fin las zonas de
alto riesgo no mitigable, de altas pendientes, o zonas inundables.
▫ La estructuración de circuitos viales y de transporte público entre barrios.
Si bien las normas generales para la conformación y características de las áreas de cesión para
parques y equipamientos se plantean principalmente con el tratamiento de desarrollo, dada su
relevancia en este estudio, a continuación se destacan las siguientes condiciones urbanísticas
para las áreas de cesión obligatoria y gratuita, discriminadas en81:
▫ Las áreas de la malla vial local.
▫ Las áreas de cesión pública para parques y equipamientos, correspondientes como mínimo
al 25% del área neta urbanizable, distribuidas en 17% del área neta urbanizable, para
parques (espacios peatonales correspondientes a plazas, plazoletas, paseos y alamedas) y
el 8% del área neta urbanizable para equipamiento comunal público, debidamente
amojonadas y deslindadas. Estas áreas podrán aumentarse para cumplir con los estándares
de habitabilidad que se determinen para tal efecto.
▫ Las áreas de cesión correspondientes a las franjas de control ambiental de la malla vial
arterial, las cuales no se contabilizarán dentro del Área Neta Urbanizable para efectos del
cálculo de las áreas de cesión pública para parques y equipamiento.
Las siguientes son las características que según el POT82 deben tener las áreas de cesión pública
para parques y equipamientos:
▫ Distribución espacial. El total de cesión para parques se distribuye en un 50 % en un solo
globo y el resto en globos con área mínima de 1.000 m2. En los proyectos cuya cesión total
sea inferior a 2.000 m2, se concentrará en un solo globo.
▫ Acceso. En todos los casos debe garantizarse el acceso a parques y equipamientos desde
una vía pública vehicular con continuidad vial.
▫ Localización. No se permite la localización de las cesiones públicas para parques y
equipamientos en predios inundables, zonas de alto riesgo, o predios con pendientes
superiores al 25%. Los criterios para la localización de las cesiones serán los siguientes:
‐ Complementar o conectar los elementos que hagan parte de la estructura ecológica
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principal, u otros elementos del sistema de espacio público.
‐ Proveer áreas de espacio público cercanas a las zonas residenciales, en especial
aquellas que presenten déficit de espacio público y o de equipamientos.
‐ Se acepta la localización de las cesiones para parques en las zonas de manejo y
preservación ambiental, en un porcentaje de hasta el 30% del área a ceder, la cual
deberá incrementarse en 2 metros en la zona de manejo y preservación ambiental, por
cada metro de cesión a trasladar.
▫ Configuración Geométrica. Con excepción de las cesiones para parques en suelos de
ladera, aquellas dispuestos como alamedas, según disposiciones del Sistema de Movilidad y
del Sistema de Espacio Público Construido, y las zonas de cesión contiguas a los elementos
que hagan parte de la estructura ecológica principal, los globos de cesión pública para
parques y equipamientos deben configurarse cumpliendo con las siguientes condiciones:
‐ Todos los puntos del perímetro de los globos de cesión deben proyectarse en forma
continua hacia el espacio público, sin interrupción por áreas privadas.
81 Articulo 362, Decreto 190 de 2004, Compilación POT.
82 Ídem.

‐ La relación entre el frente contra el espacio público y la profundidad de los globos de
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cesión se regula por las siguientes proporciones.
‐ Las cesiones con frente entre 20 y 50 metros deberán tener una profundidad máxima
equivalente a tres (3) veces el frente y mínima de 20 metros.
‐ Las cesiones con frente mayor de 50 metros, deberán tener una profundidad máxima de
cuatro (4) veces el frente y mínima de la mitad del frente.
El POT establece también el fondo para el pago compensatorio de cesiones para parques, o por
concepto de espacio público que se exija en los planes de regularización y manejo, con cuenta
del Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte (IDRD)83. En este fondo también se pueden
cancelar las compensaciones que resulten de los actos de legalización o de regularización de
barrios y en general las compensaciones y pagos que se establezcan en los tratamientos
urbanísticos e instrumentos de planificación y de gestión urbana. Este fondo recibe también el
pago compensatorio de cesiones públicas para parques y equipamientos, de las cesiones para
espacio público y/o equipamientos con área sea menor o igual a 2,000 m2.
Cabe resaltar que se acepta también el traslado de hasta el 100% de la cesión obligatoria para
equipamientos identificada en los planes maestros de equipamientos, de acuerdo con las
equivalencias que se definan. Aunque esta norma no aplica para las zonas verdes, en aras de
buscar mayor equilibrio la revisión del POT debería incluir también el traslado o pago del 100% de
la cesión para zonas verdes desde áreas no deficitarias, para cubrir las áreas deficitarias.
Con el objeto de ajustar las normas urbanísticas, para articular la dinámica urbana con los
objetivos y la estrategia de establecidos en el Plan de Ordenamiento Territorial, se desarrolla un
PROYECTO DE ACUERDO PARA LA MODIFICACIÓN EXCEPCIONAL DEL POT, el cual es presentado al
Consejo Territorial de Planeación Distrital a finales del año 2012 para su revisión. Actualmente el
proceso se encuentra en la revisión de las recomendaciones y observaciones presentadas por las
instituciones y la ciudadanía.
Con base en la lectura de los documentos (mapas, estudio de soporte y propuesta de acuerdo)
publicados por la Secretaría Distrital de Planeación en su página WEB, se realizan las siguientes las
observaciones y se destacan algunos apartes que servirán para los considerandos de la
propuesta de acto administrativo que se incluye al final de este documento.
En términos generales, se destaca del proyecto, la inclusión en la planeación territorial de los
componentes necesarios para fortalecer la gestión del riesgo y establecer los lineamientos para la
adaptación al cambio climático; y la “simplificación normativa”, que además de reducir los actos
administrativos e introducir mayor flexibilidad, se fundamenta en la distribución de las cargas y los
beneficios del desarrollo urbano. En otras palabras, la redistribución de los ingresos de las
intervenciones inmobiliarias, aplicados en programas y proyectos para el mejoramiento de las
condiciones e infraestructuras urbanas. Esta redistribución se aplica en la ciudad con base en la
definición de zonas deficitarias las cuales podrán recibir, bien sea en sitio, por traslado o en pago
en dinero, los recursos obtenidos a partir del aprovechamiento de potenciales adicionales de
construcción asignados principalmente en el área del centro ampliado.
Como soporte para desarrollo de la propuesta de acto administrativo se destacan del proyecto
de acuerdo los siguientes apartes.
83 Artículo 436, Decreto 190 de 2004, compilación POT.

De los OBJETIVOS del proyecto, la propuesta se soporta principalmente en los dos siguientes84:
▫ el desarrollo de un marco integral de planeación y gestión urbana destinada a lograr
procesos de redistribución de los recursos asociados al desarrollo urbano y en particular para
la regulación del mercado del suelo que permita el desarrollo de los objetivos sociales,
económicos y de construcción de infraestructura para la satisfacción de las necesidades de
la población; y
▫ la promoción del equilibrio y equidad territorial en la distribución y oferta de bienes y
servicios a todos los ciudadanos, buscando la ejecución de los programas de dotación de
equipamientos y mejoramiento integral en las áreas más deficitarias, y la inclusión de las
variables sociales en los instrumentos y procesos de planificación de modo que se favorezca
la identidad, apropiación, pertenencia, participación y solidaridad de la población en un
territorio común.
Por su parte del capítulo II, que contiene las POLÍTICAS GENERALES PARA EL DISTRITO CAPITAL, es
necesario destacar las siguientes:
▫ La política de hábitat y seguridad humana, que integra la oferta de viviendas a la oferta de
movilidad, espacio público y equipamientos y que tiene como propósitos, entre otros: lograr
la equidad entre urbanizadores y constructores, compradores de vivienda y la ciudadanía
mediante la distribución de las cargas y beneficios del ordenamiento para reducir el monto
de inversión pública destinada al mejoramiento integral de barrios de origen ilegal; y velar
por la investigación y definición de programas para promover que las viviendas y los barrios
mejoren sus condiciones ambientales, sanitarias y de ecoeficiencia.
▫ La política sobre recuperación y manejo del espacio público, basada en la generación,
construcción, recuperación y mantenimiento del espacio público, tendientes a aumentar el
índice de zonas verdes por habitante, el área de tránsito libre por habitante, su disfrute y su
aprovechamiento económico, bajo los siguientes principios que orientan el Plan Maestro de
Espacio Público, que se mantienen con respecto al POT vigente:
‐ El respeto por lo público.
‐ El reconocimiento del beneficio que se deriva del mejoramiento del espacio público.
‐ La necesidad de ofrecer lugares de convivencia y ejercicio de la democracia
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ciudadana y de desarrollo cultural, recreativo y comunitario.
‐ Responder al déficit de zonas verdes en las diferentes escalas.
‐ La equidad en la regulación del uso y aprovechamiento por diferentes sectores sociales.
‐ Orientar las inversiones de mantenimiento y producción de espacio público en las zonas
que presenten un mayor déficit de zonas verdes por habitante, con especial énfasis en
los sectores marginados de la sociedad.
Cualquier decisión o intervención en el territorio se fundamenta en la ESTRATEGIA DE
ORDENAMIENTO PARA EL DISTRITO CAPITAL, conformada por tres estructuras superpuestas e
interdependientes que se mantienen, así: La estructura ecológica principal, la estructura funcional
de servicios y la estructura socio - económica y espacial, entre cuyos principios básicos está85:
▫ la protección y tutela del patrimonio ambiental y su valoración como sustrato básico del
ordenamiento territorial; y
▫ el perfeccionamiento y optimización de la infraestructura para la movilidad y la prestación
de servicios públicos y sociales para todos los ciudadanos.
84 Proyecto MePOT, Artículo 1, Objetivos.
85 Proyecto MePOT, Artículo 17, Principios Básicos.

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