La reforma de 1999 al Artículo 115 Constitucional fortaleció la autonomía municipal al reconocer al municipio como orden de gobierno y establecer un marco competencial exclusivo. Introdujo importantes cambios como la creación de leyes marco estatales en materia municipal y el fortalecimiento de la facultad reglamentaria municipal. Aún quedan pendientes reformas como otorgar a los municipios la potestad tributaria plena y eliminar la restricción a la reelección municipal.

1. Lic. Juan Marcos Gutiérrez Gonzále
“El Municipio y la Reforma Política:
Visión desde el artículo 115 Constitucional”
Cancún, Quintana Roo
19 de Agosto de 2011

2. Aspectos sustantivos relevantes
de la reforma de 1999 al
Artículo 115 Constitucional
Por Decreto de fecha 22 de Diciembre de 1999, publicado en el Diario Oficial de
la Federación el 23 del mismo mes y año, se reformó el artículo 115
Constitucional, lo cual constituyó un parteguas en la historia municipal de
nuestro país toda vez que dotó de singular fortaleza a la gestión municipal.
Esta trascendental reforma introdujo al actual artículo 115 constitucional
importantes aspectos sustantivos, tales como:
• El reconocimiento del Municipio como orden de gobierno
• El establecimiento de un marco competencial exclusivo del
Municipio
• La creación de la figura deleyes marco estatales en materia
municipal, y el fortalecimiento de la facultad reglamentaria
municipal
2do Congreso Nacional de Cabildo
Cancún, Quintana Roo
2

3. Particularidades de la reforma de 1999 al
Artículo 115 Constitucional
Competencia exclusiva del Municipio sobre el catálogo de
servicios y funciones. Se extiende su competencia a las funciones
derivadas de los servicios.
Asociación de Municipios de distintos Estados.
Mecanismo de subsidiariedad Estado-Municipio.
Pago de predial por sector paraestatal y por los bienes
públicos utilizados por particulares.
Iniciativa en Materia Fiscal.
Ejercicio directo de la Hacienda Municipal por el
Ayuntamiento o por quienes éste autorice.
Actualización de las materias concurrentes con los
Estados
Desarrollo regional, transporte público de pasajeros, concurrencia en
zonas federales.
. 2do Congreso Nacional de Cabildo
Cancún, Quintana Roo
3

4. Continuación …
Se otorga al Presidente Municipal el mando de la policía
preventiva municipal
Devolución al Alcalde de capitales el mando de la policía.
Iniciación de la vigencia
Vigencia general 90 días a la ubicación en el DOF, y 455 días para
otros casos particulares.
Programas Estatales de Transferencia
Continuidad de servicios, y adecuación de convenios.
Carga a las Legislaturas Estatales de equiparar los
valores catastrales con valores comerciales.
comerciales
Respeto a los d erechos laborales, crediticios y otros.
2do Congreso Nacional de Cabildo
Cancún, Quintana Roo
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5. Artículo 115 en vigor hasta
el 22 de Marzo de 2000
2do Congreso Nacional de Cabildo
Cancún, Quintana Roo
5

6. Artículo 115 según Reforma en vigor
a partir del 23 de Marzo de 2000
2do Congreso Nacional de Cabildo
Cancún, Quintana Roo
6

7. La Agenda Municipal Pendiente
1 Utilización de Fuentes de Contribuciones
Propias
Es necesario revisar el catálogo de fuentes de riqueza
susceptibles de ser gravadas y recaudadas por los Municipios
D.A.P PLUSVALÍA CONSUMO DE
GASOLINA
Aunque no se trate propiamente del ejercicio de una
competencia nueva, sino de nuevos contribuyentes;
es importante hacer uso expresamente de las
facultad concreta que derivan del 115 para :
EL COBRO DEL IMPUESTO PREDIAL
AL SECTOR PARAESTATAL Y
PRIVADO
2do Congreso Nacional de Cabildo
Cancún, Quintana Roo
7

8. Continuación …
2 Ejercicio Adecuado de la Facultad Reglamentaria
Municipal
De acuerdo al artículo 115 constitucional es competencia municipal
expedir Reglamentos que:
 Organicen la administración pública municipal
 Regulen el funcionamiento interno del ayuntamiento
 Regulen las materias (fracción III del 115 Constitucional), procedimientos,
funciones y servicios públicos de su competencia, y
 Aseguren la participación ciudadana y vecinal
Esta facultad no ha sido debidamente ejercida a a pesar de que
representa para los Municipios un pilar importante para su
fortalecimiento y desarrollo, así como un derecho y una obligación
para las autoridades municipales, quienes deben mantener siempre
actualizado el marco jurídico a fin de:
Evitar ser invadidos por leyes estatales anacrónicas
Preser v ar y fortalecer el Estado de Derecho en el ámbito municipal
Dar legalidad a los actos de autoridad y a la vez brindar certidumbre a los
particulares.
Eficientizar la administración, el ejercicio de las funciones municipales y la
prestación de servicios públicos de competencia municipal 2do Congreso Nacional de Cabildo
Cancún, Quintana Roo
8

9. Continuación …
3 Asunción de Competencias que les otorga el
artículo 115 Constitucional
Servicios de agua potable,
drenaje, alcantarillado,
tratamiento y disposición Formulación y aplicación de
de aguas residuales programas de transporte
público de pasajeros
Facultades relativas al uso
de suelo y el ordenamiento
territorial
2do Congreso Nacional de Cabildo
Cancún, Quintana Roo
9

10. Reformas constitucionales pendientes
para fortalecer al ámbito municipal
1.-Potestad Tributaria 2.- Exploración de
Plena Municipal. mecanismos de control
constitucional de la
Es necesario otorgar a los función reglamentaria
Municipios la facultad para municipal.
fijar por sí mismos los
elementos económicos de Que las minorías de los
las contribuciones ( tasas, Cabildos tengan
bases, cuotas y tarifas). legitimidad activa para
impugnar ordenamientos
municipales que estimen
inconstitucionales
2do Congreso Nacional de Cabildo
Cancún, Quintana Roo
10

11. Continuación …
3.-Reelección
Es importante que se elimine
la restricción constitucional
para la reelección en el
ámbito municipal, toda vez
que con ello la ciudadanía a
través de su voto promueve
la continuidad de buenas
administraciones
municipales, y logra que se
dé un adecuado seguimiento
a los programas, lo cual en la
actualidad se ve afectado por
los cambios de gobierno.
2do Congreso Nacional de Cabildo
Cancún, Quintana Roo
11

12. La Reforma Política aprobada
en el Senado de la República,
y su impacto en el ámbito municipal
municipa
ESQUEMA DE IMPACTO DE LA REFORMA POLÍTICA
PODER EJECUTIVO PODER LEGISLATIVO CIUDADANOS
Me canism
os
de
democra ci
a
pa rtic ipa ti
va
Prerr ogativ
a
ciud adan a
para
todos
los ca rgos
de
elección
popu lar
Impac to en
PEF, Elimin ación
y cons ecuen cia de re stricción
en co nstituc iona l
p articipacione s
2do Congreso Nacional de Cabildo
Cancún, Quintana Roo
Reformas con impacto directo en la vida municipal 12

13. Fin de
esen tac ión
la pr
Lic. Juan Marcos Gutiérrez González
www.juanmarcosgutierrez.com.mx
juanmarcosgutierrez.com.mx
juanmarcos69 LAX

14. ANEXO
CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES
MUNICIPALES RELEVANTES
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL: 10/2000
Exención de contribuciones municipales
CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES: 10/2001, 326/2001 y 363/2001
Transferencia de funciones públicas municipales
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL : 18/2001
Patrimonio Inmobiliario y Remuneraciones de los Miembros del Ayuntamiento
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL: 12/2004
Orientación de Aportaciones Federales (El Principio de Ejercicio Directo de lo
recursos)
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL: 14/2004
Cuotas y Tarifas, Tablas de valores unitarios del suelo y
construcciones, y alcance de competencias en la regulación del
impuesto predial
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL: 25/ 2001
Leyes Estatales en materia municipal, facultad reglamentaria municipal,
libre disposición inmobiliaria y libre hacienda
14

15. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL: 10/2000
Exención de contribuciones municipales
En el año 2000 el Municipio de Xalapa , Veracruz promovió una controversia
constitucional en contra del Poder Legislativo y Ejecutivo del Estado, demandando la
invalidez de la Ley número 53 que reformó y derogó diversas disposiciones de la
Constitución Política del Estado, misma que exentaba del pago de contribuciones a la
Universidad Veracruzana.
Al efecto la SCJN consideró que la exención de impuestos o de contribuciones, prohibida
en el texto constitucional, no puede concebirse sino como la posibilidad de que
determinados sujetos queden liberados del pago de dichos impuestos o contribuciones, en
otras palabras, lo que se prohíbe constitucionalmente es la situación de excepción en que
se pudiera colocar a determinados individuos.
En este contexto, se determinó que la concesión de un beneficio tributario que
permita que no se contribuya al gasto público, es evidentemente en
detrimento de la hacienda municipal. En tal virtud se estimó procedente la
controversia y fundado el segundo de los conceptos de invalidez hechos valer, por lo que
se declaró la invalidez, con efectos relativos, del artículo 10 último párrafo de la “Ley
número 53”.
15

16. CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES: 10/2001, 326/2001 y
363/2001
Transferencia de funciones públicas municipales
Por esta vía los Municipios de Toluca y Lerma del Estado de México, así como el Municipio
de Hidalgo, Michoacán , reclamaron la transferencia por parte del Estado de la función
pública de tránsito.
En el caso de Hidalgo Michoacán, si bien no existía una negativa por parte del Estado, éste
simplemente no realizó lo conducente para materializar la transferencia por lo que la Corte
consideró que el paso del tiempo puso en evidencia su omisión, configurándose así un acto
impugnado con carácter omisivo.
En los otros dos casos el acto reclamado consistió en un acuerdo mediante el cual el Poder
Ejecutivo, sin fundamentación ni motivación alguna negó la transferencia respectiva.
La SCJN resolvió que la función de tránsito ya figuraba constitucionalmente dentro del ámbito
de competencia del Municipio actor, y que era necesario materializar la entrega de la función
respectiva para darle efectividad a ese ámbito de competencia que contempla per se nuestra
Carta Magna. En tal virtud se declararon la invalidez tanto de la omisión, como de las negativas,
y se ordenó a los Estados respectivos realizar la transferencia correspondiente,
previendo también la entrega de los recursos y bienes muebles e inmuebles
necesarios para que los municipios actores prestaran la función .
16

17. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL : 18/2001
Patrimonio Inmobiliario y Remuneraciones de los Miembros del
Ayuntamiento
En el año 2001, el Municipio de Monterrey, Nuevo León promovió una controversia constitucional en
contra del Poder Legislativo y Ejecutivo del Estado, demandando la invalidez de un Decreto que reformó,
modificó y derogó diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado.
Al entrar al estudio de los conceptos de invalidez, la Corte analizó el proceso de reforma del artículo 115
constitucional, para finalmente deducir que la interpretación que se haga a dicho numeral debe hacerse
siempre bajo la luz de hacer posible el fortalecimiento municipal, para así dar eficacia material y no sólo
formal al Municipio libre.
Sobre el patrimonio municipal, la Corte determinó que dentro la fracción II del artículo 115 debían
considerarse las intervenciones de la legislación local bajo una óptica restrictiva a fin de materializar el
principio de autonomía municipal; y que el inciso b) de esta fracción sólo autoriza a las
Legislaturas locales para señalar los supuestos en que los actos relativos al patrimonio
inmobiliario municipal requerirán de un acuerdo de mayoría calificada de los propios
integrantes del ayuntamiento; mas no se les faculta a imponer mayores requisitos para su
validez jurídica.
En relación a las remuneraciones de los miembros del Ayuntamiento, se estableció que mientras dichas
remuneraciones sean cubiertas con recursos distintos a las aportaciones federales, en
principio estarían regidas por la libertad hacendaria y que además los Municipios tienen la
facultad expresa de decidir y ejercer sus presupuestos de egresos.
Finalmente se decretó la invalidez de las normas que de acuerdo al estudio respectivo se consideraron
violatorias a la Constitución.
17

18. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL: 12/2004
Orientación de Aportaciones Federales
El Principio de Ejercicio Directo de los recursos
En el año 2004 el Municipio de Mérida, Yucatán promovió una controversia constitucional en contra del
Poder Legislativo Federal, demandando la invalidez del segundo párrafo del artículo 12 del Presupuesto de
Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2004. En su resolución la Corte sostuvo que:
1) La intención original de la norma impugnada era dar una "orientación" al gasto estipulando la
posibilidad de "ampliar" los montos correspondientes en actividades productivas del sector primario, por lo
que sólo se precisaron dos finalidades que están comprendidas dentro de las genéricas ya comprendidas
por la ley. Por lo tanto, la norma no contradice la ley, sino que la desarrolla y en consecuencia no resultó
violatoria.
2) El principio de ejercicio directo de los recursos que integran la hacienda pública
municipal le es aplicable a la totalidad de los recursos que integran la hacienda municipal,
sean sujetos al régimen de libre administración hacendaria o no, por lo que dichos recursos
deben ser ejercidos de manera directa por el ayuntamiento o por quien ellos autoricen; no por ser recursos
de origen federal son recursos de libre disposición para la Federación, por lo que en el Presupuesto de
Egresos debe atenderse al régimen regulado por el Capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, en este
punto si resultó violatoria la norma impugnada.
3) Los consejos municipales de desarrollo sustentable son esencialmente consultivos, de difusión y
promoción, pero no decisorios, y al regular la norma impugnada que la decisión sobre el destino de los
recursos se pueda realizar además del Ayuntamiento por lo Consejos Municipales de Desarrollo Sustentable,
que es una entidad ajena al Municipio, es inconstitucional.
18

19. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL: 14/2004
Cuotas y Tarifas, Tablas de valores unitarios del suelo y
construcciones, y alcance de competencias en la regulación del
impuesto predial
En el año 2004 el Municipio de Guadalajara, Jalisco promovió una controversia
constitucional contra el Poder Legislativo y Ejecutivo de ese Estado, demandando la invalidez del
artículo 29 de la Ley de Ingresos para 2004, el cual imponía un límite en el impuesto predial a
pagar por ciertos contribuyentes.
En este contexto, la Suprema Corte interpretó y precisó que de la lectura íntegra de la fracción
IV del artículo 115 de la Constitución se desprenden una serie de principios:
• Principio de libre administración de la hacienda municipal, que asegura a los municipios la
posibilidad de manejar, aplicar y priorizar libremente los recursos de que disponen para satisfacer sus
necesidades públicas, el cual se proyecta sobre parte de los recursos que integran la hacienda municipal y no
sobre la totalidad de los mismos.
2) Principio de integridad de los recursos económicos municipales , que asegura a los municipios la
percepción efectiva y puntual de los recursos a que constitucionalmente tienen derecho -con independencia de
que sólo algunos de ellos caigan bajo el régimen de libre administración municipal- y que obliga a los estados a
pagar los intereses correspondientes cuando retarden la entrega de recursos federales a los municipios.
3) Principio de reserva de fuentes de ingresos municipales , el cual garantiza a los Municipios que
tendrán aseguradas ciertas fuentes de ingreso para atender al cumplimiento de sus necesidades y
responsabilidades públicas.
Continúa… 19

20. … Continuación de la Controversia 14/ 2004
Así mismo la Corte determinó que a lo largo del apartado IV del artículo 115, se imponen condiciones
sobre el modo en que deben ejercerse las competencias en materia de regulación del impuesto predial :
3) Las legislaturas estatales deben decidir acerca de la regulación del impuesto predial siempre sobre la base de una
propuesta de los municipios, considerando ésta más allá de la simple obligación de recibirla y tenerla como punto de partida
formal del proceso legislativo.
2) La facultad de iniciativa legislativa de los Ayuntamientos tiene un rango y una visibilidad constitucional equivalente a la
facultad decisoria de las Legislaturas Estatales, y dado que estas últimas legislan acerca de un impuesto reservado
constitucionalmente a las haciendas municipales, sólo pueden alejarse de las propuestas de los Ayuntamientos si proveen
para ello los argumentos necesarios para construir una justificación objetiva y razonable. La motivación objetiva en la cual
las legislaturas estatales deben apoyar sus decisiones sobre el impuesto predial deberá darse, fundamentalmente, en los
argumentos sustentados en los debates llevados a cabo en la respectiva Comisión de dictamen legislativo.
3) La confluencia de competencias que la Constitución exige un proceso de colaboración legislativa, en el que la propuesta
de los ayuntamientos goza de lo que podríamos llamar una “VINCULATORIEDAD DIALÉCTICA”: la propuesta no es
vinculante si entendemos por ella la imposibilidad de que la Legislatura haga cambio alguno, pero sí lo es si por ella
entendemos la imposibilidad de que ésta introduzca cambios por motivos diversos a los provenientes de argumentos
objetivos, razonables y públicamente expuestos en al menos alguna etapa del procedimiento legislativo.
Por lo anterior se declaró la invalidez de la norma impugnada, sin efectos retroactivos ni generales, y la
inaplicación de los topes sólo surtió efectos respecto de aquellas contribuciones que no se hubiesen
causado a la fecha de publicación de la sentencia.
20

21. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL: 25/ 2001
Leyes Estatales en materia municipal, facultad reglamentaria
municipal, libre disposición inmobiliaria y libre hacienda.
En el año 2004 los Municipios de Querétaro, Corregidora y El Marqués, del Estado de
Querétaro promovieron una controversia constitucional en contra el Poder Legislativo y
Ejecutivo de ese Estado, demandando la invalidez del decreto que contenía la Ley Orgánica
Municipal del Estado. Al efecto, la Suprema Corte determinó lo siguiente:
I.- Existe un orden jurídico municipal que se desprende del reconocimiento constitucional
del Municipio como orden de gobierno, así como de su facultad reglamentaria, y la facultad
que le fue conferida para acudir a un medio de control constitucional (artículo 105
constitucional) para defender su esfera jurídica de atribuciones propias y exclusivas.
II.- La intención fundamental de la reforma de 1999 en lo que respecta a leyes en materia
municipal es que los Municipios sean iguales en lo que es consubstancial a todos, pero la
misma Constitución otorga la facultad reglamentaria municipal para que en lo individual cada
Ayuntamiento regule sobre sus cuestiones particulares con sujeción al orden jurídico federal y
estatal.
III.- La Constitución considera al Municipio libre como un ámbito de gobierno y le atribuye
facultades normativas con carácter exclusivo en determinados ámbitos, de lo que deriva su
reconocimiento como orden jurídico parcial del Estado Mexicano.
Continúa…
21

22. … Continuación de la Controversia 14/ 2004
IV.- Sobre el concepto de Leyes en materia municipal deben desarrollarse los supuestos que la
componen:
A. Bases Generales de la Administración Pública Municipal
Esencialmente comprenden lo referente a la estructura del Ayuntamiento y sus elementos, como por ejemplo los aspectos
vinculados con la transparencia en el ejercicio de gobierno, los procedimientos de creación normativa del Ayuntamiento, ó
mecanismos para evitar el indebido ejercicio del gobierno por parte de los munícipes, etcétera.
B. Los casos que requieren el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros del Ayuntamiento.
La Legislatura Estatal tiene facultad para determinar los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de
los miembros del Ayuntamiento. Sin embargo esta facultad discrecional deberá ejercitarse tomando como base un criterio
de importancia y trascendencia en relación a la afectación que podría sufrir el patrimonio inmobiliario municipal y que, por
tanto, justifique la existencia de una votación calificada.
C. Las normas de aplicación general para celebrar convenios sobre la prestación de servicios públicos y la
administración de contribuciones.
La reforma de 1999 eliminó la concurrencia de la prestación de servicios públicos entre el Estado y sus Municipios para
sustituirla por una fórmula de exclusividad de competencia en favor del Municipio.
D. El procedimiento y condiciones para que el gobierno estatal asuma una función o servicio municipal cuando no
exista convenio.
El Ayuntamiento, por acuerdo de las 2/3 partes de sus integrantes, podrá solicitar al Poder Legislativo local que el Estado
en cuestión asuma una función o servicio público de su competencia, quedando como facultad de la legislatura local la
emisión de normas que regulen los términos de la asunción de éstos por parte del Estado, así como el dictamen
correspondiente que califique la imposibilidad del ejercicio de la función o de la prestación del servicio; pero la Legislatura
Estatal no puede determinar oficiosamente tal circunstancia de manera unilateral, pues la solicitud respectiva es un
derecho exclusivo del Ayuntamiento.
22

23. … Continuación de la Controversia 14/ 2004
E. Las normas aplicables a falta de reglamentación municipal.
Las Legislaturas Estatales tienen dos atribuciones normativas en materia municipal; la primera es emitir las bases
generales sobre el gobierno municipal y sus atribuciones a través de una ley marco en materia municipal; la segunda
consiste en que expedir disposiciones que rijan detalladamente la vida municipal ante la ausencia de reglamento municipal,
siempre y cuando tengan un carácter supletorio y temporal, cuya vigencia estará supeditada a la emisión de las normas
reglamentarias que emita el Ayuntamiento
VI. Sobre los Reglamentos municipales se estima que los Ayuntamientos pueden expedir dos tipos de
normas reglamentarias; por una parte el reglamento tradicional de detalle de las normas a las cuales
queda supeditado; así como los reglamentos derivados de la fracción II del artículo 115 constitucional
sobre aspectos específicos de la vida municipal en el ámbito de sus competencias.
VIII.- Las normas impugnadas violentan la fracción IV del artículo 115 constitucional en la parte que
determinan:
I.Sujetar la enajenación de los bienes de dominio público a un decreto de desincorporación de la Legislatura Estatal.
B. Exigir que la transmisión de los bienes implique la construcción de obras de beneficio colectivo o el incremento del
patrimonio municipal también es inconstitucional, por que va más allá de lo que establece el artículo 115 constitucional.
C. Establecer que la partida relativa a los sueldos, salarios y prestaciones, “preferentemente” no exceda del 33% y que la
inversión en obra pública sea de por lo menos al equivalente del 30% del total del Presupuesto de Egresos.
En este contexto la SCJN consideró procedente y parcialmente fundada la controversia constitucional promovida y se
declaró la invalidez de 39 artículos de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Querétaro en los términos que señaló en los
considerandos octavo y décimo de la sentencia.
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