1. La Reforma a las Regalías.
En junio del 2011 fue aprobado en cuarto debate el acto legislativo que creó el
Sistema General de Regalías mediante una reforma constitucional, casi un año
después, en mayo del 2012, salió la ley 1530 mediante la cual este acto fue
reglamentado. Esta reforma significó una transformación total del sistema de
distribución de regalías del país, hecho de enorme importancia en la estructura
pública y administrativa de la nación. La reforma se dio después de 20 años de
que, mediante la constitución del 91, se diera inicio al proceso de
descentralización administrativa y presupuestal del país, como respuesta a una
falta de conformidad generalizada con el antiguo sistema de regalías. En este
momento, apenas un año y unos cuantos meses después de salir la ley, se ha
forjado un fuerte debate político respecto a los posibles aciertos y desaciertos.
Esta reforma, por tanto, ha constituido un momento de enorme trascendencia
para determinar el futuro del desarrollo y la eficiencia del sector público del
país.
En los últimos 30 años Colombia ha incrementado sistemáticamente su
producción de carbón y petróleo, entre otros elementos primarios no
renovables. Esto ha conducido a un boom en el nivel de exportaciones,
fortaleciendo el desarrollo de la economía colombiana, que ha crecido de
manera sostenida en los últimos años. Según el DANE, durante el 2012, el
mayor crecimiento económico estuvo en el sector de combustibles y productos
de minería con un 6,9% y representando US$40.199 millones. Por otra parte, la
producción de estos recursos, y la distribución de los mismos, en el territorio
colombiano siempre ha sido un asunto altamente conflictivo. Es evidente,
entonces, que el asunto de las regalías ha sido, desde su instauración, y cada
vez más a la media que la producción y las ganancias incrementan, un
escenario de grandes debates, luchas e intereses de poder entre diferentes
actores públicos y privados a nivel local, regional y nacional.
Antecedentes. Constitución del 91: ¿una descentralización administrativa
improbable?
El proceso de descentralización en Colombia fue iniciado en el siglo pasado, en
concreto desde finales de los años 60; el ideal tomó fuerza durante los 80 con
la reforma del 86 y fue concretado y legislado en la Constitución del 91, que
definió a Colombia como un Estado “centralizado políticamente y
descentralizado administrativamente”. Para materializar esto se sacó la ley 141
de 1994 por la cual “se crean el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión
Nacional de Regalías, se regula el derecho del Estado a percibir regalías por la
explotación de recursos naturales no renovables, se establecen las reglas para
su liquidación y distribución y se dictan otras disposiciones.” Se estableció así
un sistema de regalías que favorecía a departamentos y municipios que
producían estos bienes y por los cuales se transportaban; 80% de los recursos
de regalías eran transferidos directamente a estos entes territoriales, mientras
que apenas el 20% restante era destinado al Fondo Nacional de Regalías, de
donde los demás municipios y departamentos podían muy ocasionalmente
sacar recursos para sus proyectos.

2. Por lo tanto, realmente eran muy pocos los entes que se beneficiaban con este
dinero. Entre estos, los más importantes eran los 8 Departamentos principales
en la producción de recursos no renovables: Meta, Guajira, Huila, Arauca,
Casanare, Santander, Cesar y Córdoba. Además, aquellos municipios y
departamentos que eran beneficiados tenían casi total libertad sobre la manera
en que decidían gastarse los recursos que les eran transferidos. Tanta libertad
sobre estos recursos es particularmente interesante si se piensa que los
ingresos por regalías podían llegar a ser más del 30% de los ingresos totales
de los entes territoriales. Sin embargo, a medida en que la ley se fue
implantando empezó a ser claro que en términos generales estos
departamentos, y los pocos municipios beneficiados, no tenían la calidad
institucional para manejar tal cantidad de recursos, razón por la cual los
recursos fueron la mayoría de veces mal utilizados.
El mal uso se expresó en primer lugar en errores y fallas administrativas de los
entes, como la contratación de obras innecesarias e inconclusas. Así mismo, y
de manera aún más preocupante, los recursos fueron mal empleados por
dinámicas de corrupción de los empleados públicos y el involucramiento e
interés de grupos armados por fuera de la ley en el dinero girado por regalías.
Finalmente, se le sumó a estos problemas una concurrente falta de evaluación,
seguimiento, control y soporte técnico por parte de las principales instituciones
de política pública y control de la Nación. Todos estos problemas han sido
estudiados por críticos del proceso de descentralización colombiana, quienes
hacen un balance más negativo que positivo, afirmando que 1) el nuevo poder
y autonomía de los líderes locales llevó a que aumentaran las carreras políticas
e intereses individuales, conduciendo a la fragmentación de los partidos e
ideologías políticas y favoreciendo el crecimiento de la corrupción; 2) los
nuevos recursos que empezaron a llegar a los municipios y departamentos
atrajeron a los grupos armados; para estos acceder a estos recursos a nivel
local era más fácil que hacerlo a nivel nacional, facilitando así su infiltración en
la clase política.
Finalmente, el resultado más problemático del antiguo sistema de regalías era
la enorme inequidad que reproducía entre diferentes departamentos y
municipios del país. Siendo que en los últimos 15 años, los precios del petróleo
y el carbón se han incrementado a nivel internacional, se predijo que los
ingresos a ser distribuidos por regalías aumentarían de manera drástica. Esto
explica la preocupación del gobierno nacional para redistribuir regalías de
manera más igualitaria y frenar el tema de corrupción y mal utilización.
Inconformidad general: presión por una reforma.
Esta preocupación surgió desde el gobierno de Álvaro Uribe. Desde 2004 la
inconformidad de los entes no beneficiados empezó también a trasladarse
hacia los órganos de control y el gobierno Nacional en general, conduciendo a
una inquietud generalizada que fue retomada por Juan Manuel Santos. El
actual presidente expuso en su propuesta de campaña la necesidad de revisar
el tema de regalías, como se puede ver en el punto 74 en donde se anuncia

3. que “El 10% de las regalías que van al Fondo Nacional de Regalías deberá ser
invertido en proyectos de Ciencia y Tecnología”, y en el 92 que “La minería se
mantendrá como punta de lanza del país. La regla de oro es atraer más
inversionistas de talla mundial, con “reglas del juego” que garanticen la
estabilidad a largo plazo y que establezcan claramente la distribución,
destinación y uso de las regalías, los impuestos y la inversión en las zonas
mineras.” La mención de establecer “reglas del juego” fue materializada en la
reforma, que fue planteada desde el primer Plan Nacional de Desarrollo del
gobierno actual.
Esto lleva a plantear el siguiente panorama en el que se propuso, debatió y
aprobó la reforma: La reforma fue propuesta de manera conjunta por el
entonces Ministro de Hacienda Juan Carlos Echeverry, el Ministro de Minas
Mauricio Cárdenas y el director de planeación nacional Mauricio Santa María.
En el momento de su proposición, los principales empleados y figuras públicas
de los departamentos y municipios que durante los últimos 20 años se habían
beneficiado de manera exclusiva del 80% de los recursos, se opusieron a la
transformación del sistema, puesto que era evidente que sus ingresos
reducirían, y el aumento en los precios de los bienes no les beneficiaría como
lo habían planeado. Es importante que los principales empresarios que trabajan
en el sector también se opusieron puesto que en el sistema anterior tenían más
libertad de maniobra. Sin embargo, en términos generales la mayoría del
sistema político del país estaba de acuerdo con que el dinero debía ser
distribuido de manera más equitativa. Esto,, está relacionado con el ambiente
político general del país que desde el Gobierno Santos tomó un giro importante
hacia el centro, y enfocándose más en asuntos de gobierno, democracia,
eficiencia y desarrollo, a diferencia del eje guerrerista del Gobierno anterior. Un
último eje central fue la existencia de una coalición política, limitando así los
actores de oposición que cuestionaron el proyecto.
Anatomía de la reforma.
La reforma contempló los siguientes 4 puntos: 1) Equidad: Juan Carlos
Echeverry ha empleado a menudo la metáfora de “esparcir la mermelada sobre
toda la tostada nacional”. Se contempla progresivamente pasar de un sistema
en el que el 80% de las transferencias son directas y apenas el 20% para los
demás entes territoriales a uno en el que los porcentajes se inviertan. El año
pasado se dividió en 50% y 50%, respectivamente; este año el porcentaje
cambia a 35% y 65%, el próximo a 25% y 75% y del 2015 en adelante a 20%
para los entes productores, y el resto para los demás. 2) Impacto regional: el
actor principal del nuevo sistema son los departamentos, que deben impactar
hacia abajo y hacia arriba; hacia abajo trabajando de manera conjunta con los
municipios, y hacia arriba trabajando para su región (el proyecto establece 6
principales regiones de desarrollo en el país). 3) Transparencia y Eficacia:
mediante la propuesta de los Triángulos de buen gobierno (OCADs) se
pretende articular los niveles local, regional y nacional (A nivel departamental el
gobierno ha asignado a cada ministerio dos departamentos en los cuales debe
participar). Y finalmente 4) Ahorrar: Se estableció que el 30% de los ingresos

4. para regalías sean ahorrados. Por último, para entender la trascendencia de
esta reforma, es relevante aclarar que los ingresos por regalías totales el año
pasado superaron los 9 billones de pesos, y que para este año y el próximo el
número casi alcanza los 18 billones.
La ejecución de la ley: un nuevo campo de discusión política.
En vista de la enorme cantidad de dinero que el sistema de regalías conlleva, el
debate en torno a la reforma y sus resultados ha sido álgido; hay muchos
intereses y posiciones en juego. En primer lugar los municipios y
departamentos que antes recibían aproximadamente 2 millones de pesos por
regalías al año ahora reciben 498 millones, aumentando drásticamente su
capacidad presupuestal para planear y ejecutar proyectos. Los funcionarios,
representantes y la población de estos municipios han sido favorecidos. De
igual manera los congresistas, ministerios y el DNP ahora tienen mayor poder
político y capacidad de impacto directo, de hacer lobby, sobre el desarrollo
local y regional del país. Las críticas provienen principalmente de los entes a
los que se les redujo el ingreso por regalías, de las asociaciones de privados
productores de estos bienes, y de los sectores políticos de oposición. La
reforma ha planteado una discusión de política pública y de organización del
Estado colombiano, porque para algunos ésta fortalece al gobierno central, y le
resta fuerza a las regiones; disminuye el proceso de descentralización iniciado
en el 91. Esta es la posición de Amylkar Acosta, Mauricio Cabrera y Jorge
Enrique Robledo, quienes además se preocupan porque desde que la ley fue
aprobada ha sido casi imposible aprobar proyectos, porque estos no han sido
correctamente formulados, lo cual significa que la mayoría de la plata del año
pasado aún no ha sido girada. Así mismo, afirman que la reforma desmerita
pequeños proyectos que son relevantes para el funcionamiento cotidiano de los
municipios, puesto que busca aprobar únicamente macroproyectos de impacto
regional.
El exministro de hacienda Juan Carlos Echeverry, quien se mantiene fuerte
defensor de la reforma que propuso, afirma que hay que dejar que el “carro” del
nuevo sistema de regalías ande, hace falta darle tiempo, esfuerzo y positividad
para que empiece a andar con eficiencia. A pesar de que, como lo afirman las
críticas, el sistema ha tenido un despegue lento y poco productivo, ya se
pueden encontrar resultados muy positivos. Por ejemplo, entre el año 2011 y el
2012 el índice de Gini municipal cayó 0.53 puntos, lo cual representa una
mejora generalizada en la calidad de vida de la sociedad colombiana.
CRITICAS
Una de las mayores críticas al nuevo SGR es que su proceso es lento, lleno de
procedimientos y muy centralizado.
El problema es que los municipios y departamentos perdieron completamente
la autonomía en el manejo de las regalías porque ahora son nuevas instancias
donde tiene participación mayoritaria el Gobierno nacional- las que deciden

5. sobre las inversiones. Antes cada mes los departamentos y municipios
productores recibían el giro de las regalías y con eso subsidiaban gran parte de
la inversión.
La legislación sobre la marcha, presenta obstáculos y es imposible determinar
el éxito o fracaso de la misma. Dentro de los obstáculos más importantes a los
que se enfrenta la implementación del sistema general de regalías se cuentan
las históricas redes de corrupción tejidas alrededor de los estos recursos, las
rivalidades entre cacicazgos políticos tradicionales que entorpecerían las
decisiones en los OCAD y la débil institucionalidad que podría implicar la
presentación de gran número de proyectos con características de inviabilidad.
Después de un año de implementación del nuevo sistema, algunos líderes
regionales aducen que las OCAD constituyeron una limitación a la autonomía
regional. El argumento principal es que aunque los recursos siguen
perteneciendo a los departamentos, su ejecución fue centralizada por medio de
los triángulos de buen gobierno. La consecuencia es que los programas
regionales que eligieron los votantes están ahora sujetos a un trámite más
largo y complejo, por lo que los proyectos demoran en ejecutarse. El precio
político de esta ineficiencia lo pagan los líderes regionales.
La reforma del sistema de regalías se justificó, en buena parte, por la mala
gestión de muchas entidades territoriales, asociada con su baja capacidad
institucional y con la corrupción; basta con revisar la exposición de motivos del
proyecto de acto legislativo, para encontrar numerosas referencias a las
irregularidades y actos de corrupción en las entidades territoriales.
Los altos funcionarios del gobierno nacional siguen señalando estos problemas
e insistiendo en que el sistema de decisión de los OCAD (ahora con derecho
de veto), busca evitar la destinación de recursos a proyectos “innecesarios”,
como la piscina de olas, ejemplo emblemático que se utiliza con insistencia.
El sistema de decisión tripartita tiene el inconveniente de involucrar al
Departamento Nacional de Planeación (DNP) y a los ministerios en las
decisiones territoriales, diluyendo así las responsabilidades. ¿Quién responde
si se aprobó un proyecto inadecuado o indebido?
Se corre el riesgo, además, de que ante las presiones para mostrar ejecución
-especialmente en épocas electorales- se relajen las exigencias técnicas y se
den instrucciones a los delegados nacionales para que aceleren la aprobación
de proyectos.
Los alcaldes y gobernadores, por su parte, se ven restringidos en su capacidad
de tomar decisiones autónomas y quedan condicionados al criterio tecnocrático
— pero también a los caprichos de decenas de funcionarios medios del DNP y
de los ministerios — que han recibido un enorme poder adicional sobre las
entidades territoriales.

6. De otra parte, tanto el gobierno nacional como los municipios deberían actuar
con mayor transparencia y democracia. El problema de fondo no es la
distribución de poder entre los funcionarios nacionales y los territoriales, sino
satisfacer de veras las necesidades de la gente, disminuir la pobreza, mejorar
la infraestructura, reducir las desigualdades territoriales. En síntesis, el
presupuesto bianual del SGR no ha resuelto las tensiones nación región. Por el
contrario, si bien buscaba hacer efectivo el reparto de
la mermelada, ha agudizado la confrontación entre los entes territoriales y el
orden nacional. Si bien el Congreso ya aprobó el proyecto, no puede
ignorarse el descontento generado en lo local. De una articulación armónica
entre estas instancias depende la inversión efectiva de estos recursos y el
impacto que puedan generar en población. Ello es la diferencia entre pobreza
extrema y mejor calidad de vida en muchas regiones del país
PANORAMA ACTUAL Y CRÍTICAS AL SGR
En julio de 2013, se cumplieron dos años de haber aprobado el Acto Legislativo
5 de 2011, referido al Sistema General de Regalías (SGR), el cual intentaba
poner fin al esperpento de corrupción y caos administrativo que nos había
dejado la Ley 141 de 1994. Allí se lograron algunos avances, especialmente en
lo relativo a: i) la redistribución a nivel nacional, usando criterios de población,
NBI y desempleo; ii) la orientación hacia los sectores de infraestructura y
ciencia-tecnología, aunque ello tuvo el defecto de haberlos atomizado; iii) la
creación del fondo de ahorro-estabilización (FAE); y iv) la eliminación del Fondo
Nacional de Regalías (FNR), plagado hasta la fecha de ineficiencias y
corrupción.
Sin embargo, la aplicación de dichos recursos de regalías para superar el
rezago histórico en infraestructura ha tenido un comienzo atropellado y sin
resultados tangibles. En buena medida ello es el producto de haberlos
atomizado y el haber renunciado a un claro liderazgo del gobierno central para
aplicarlos a los grandes proyectos de infraestructura de interés nacionalregional. Los llamados Órganos Colegiados de Decisión (Ocad) están plagados
de instancias burocráticas (alcaldes, gobernadores y ministros, según el tipo de
Ocad), donde sólo recientemente el gobierno se dio cuenta de la importancia
de priorizar los proyectos, adoptando tardíamente su poder de veto (Ley 1606
de 2012).
La inoperancia del sistema ha sido tal, que el Sector Público Consolidado
(SPC) arrojó un sorpresivo superávit fiscal del +0.3% del PIB en el 2012,
producto de recursos por 0.8% del PIB en regalías no ejecutadas. Bien porque
no se las han robado (como ocurría con el esquema anterior), pero mal porque
su aplicación a incrementar la productividad regional y nacional resulta muy
dudosa.
Durante ese año inicial de operación del SGR, los Ocad tan sólo lograron
estructurar 854 proyectos por cerca de $2,3 billones vs. los casi $6 billones
destinados para infraestructura, según el Decreto-Ley 1243 de 2012. Los
mayores cuellos de botella han estado en los Ocad municipales, con

7. ejecuciones de sólo 26% al cierre de 2012 (vs. valores de 49% y 56% en los
Ocad regionales y departamentales). Ello resalta la poca capacidad de gestión
de algunos municipios pequeños (especialmente los de categoría 5-6).
Durante el 2013, algo se ha logrado desatrasar la ejecución, mediante los
famosos “OCADtons” impulsados por el gobierno central. De los recursos
represados de la vigencia del 2012, ya se han logrado aprobar unos $4,9
billones (llegando a 80% de los $6 billones mencionados). En lo concerniente a
los $17 billones del presupuesto bianual de regalías de 2013-2014 (Ley 1606
de 2012), también se han logrado acelerar las aprobaciones. Al corte de julio
de 2013, se habían aprobado proyectos por $3,3 billones (alrededor de 27% de
los $11 billones destinados a inversión), superando ya, los $2,3 billones
aprobados durante todo 2012.
Aun con estos mejores ritmos de ejecución, el problema radica en la falta de
verdaderos macro-proyectos regionales que aumenten la competitividad
regional y nacional, tal como lo había advertido Anif en las discusiones
preliminares que tuvimos con la
Administración Santos en 2010, cuando se esbozaron borradores sobre lo que
sería el SGR.
La baja ejecución, la improvisación en la socialización del SGR, la atomización
de recursos en proyectos que no están suficientemente estudiados y la falta de
fortalecimiento institucional de los entes territoriales son problemas que obligan
a que se haga una revisión y un ajuste del Sistema.
La Contraloría llama la atención sobre la improvisación frente al esquema de
socialización del nuevo sistema y la debilidad institucional de los entes
territoriales, que por desconocimiento de los procesos no han logrado la
aprobación de proyectos. A mayo de 2013 todavía quedaba 17% de los
recursos del año anterior por comprometer y para este año la cifra llegaba solo
a 29%.