El enfoque retórico del análisis de políticas públicas

5. EI cnfoqttc raárico tkI t:máliJis dt politiras púb/jcaJ
Capítulo 7
El enfoque retórico del análisis
de políticas públicas
LUISA FERNANDA CANO BLANDÓN-
dificultad del enfoque tradicional para responder a la pregunta sobre,
"¡cómo pensar el hecho de que los actores actúan, definen susestrategias,
efectúan elecciones, movilizan recursos, en dos palabras son 'libres' en
el marco de estructuras de orden global sobre las cuales no tienen sino
marginal mente la posibilidad de actuar?" (Muller, 2006: 94). En otras
palabras, la perspectiva cognitiva insiste en la restricción de la discre-
cionalidad para la acción racional en virtud de numerosas y disímiles
restricciones, muchas de las cuales dependen del contexto político en
que se formula la política pública.
Profesora de la Facuhad de Derecho y Ciencias PoHticas de la Universidad de Antioquia.
Miembro del grupo de investigación Derecho y Sociedad. luisafcano@yahoo.com.mx
Majone, sintetiza el enfoque convencional del análisis como "un compuesto conceptual
que incluye elementos de investigación de operaciones y ciencias administrativas, de
microeconomfa y teorla de decisiones, con una rociada de ciencia social y de la conducta'"
11992: 343).
siendo un experto consumado en el manejo del instrumental
cuantitativo y rnicroeconórnico del análisis, ha sabido recono-
cer sus limitaciones y ha propuesto con originalidad enfoques
correctivos y complementarios al esquema racionalista domi-
nante para es~rl.J_c.tl1rary seleccionar las decisiones de gobierno
(2005: 20).
Esinnegable que el hombre
también razona cuando argumenta
y no 5610cuando calcula.
PERELMAN
El Enfoque Retórico, Argumentativo o Dialéctico de las políticas públi-
cas, ha sido desarrollado por el profesor Giandomenico Majone, originario
de Como (Italia), quien es profesor emérito de políticas públicas del Ins-
tituto Europeo Universitario. Realizó estudios de Economía Política en la
Universidad de Padua en la década del cincuenta y obtuvo un master en
Matemáticas en 1960 en el Carnegie Institute of Tecnology. En 19.65, se
doctoró en Estadística en la Universidad de California. Su obra Evidence,
Argument, and Persuasion in ¡he Po/icy Process fue publicada en 1989,
Y traducida al español en 1996. Majone ha sido profesor visitante en la
Universidad de Yale y en la Universidad de Harvard, entre otras. En los
últimos años, este autor ha tomado distancia de sus escritos iniciales sobre
políticas públicas y seha dedicado al tema de la regulación y la integración
económica europea. Susescritos más recientes son: Europe asthe Wou/d-be
world power (2009) y Di/emmas of European Integration (2005).GIANDOMENICO MAJONE EN LAS TEORÍAS COGNITIVAS
DE LAS POLíTICAS PÚBLICAS
E
l análisis cognitivo de las políticas públicas surge a partir de las
críticas al modelo tradicional de análisis, pensado desde una
perspectiva racional normativa del proceso de políticas, según
la cual la formulación de propuestas de policy, su ejecución y cambio,
representan la variable dependiente de un juego de actores racionales,
maximizadores de sus intereses y poco dispuestos a cooperar en ausen-
cia de incentivos'. Tales críticas se dirigen, entre otras cuestiones, a la
Pese a su formación en matemáticas y estadística, o posiblemente
gracias a ello, Majone es el principal exponente de lo que podría deno-
minarse el Enfoque Retórico de las Políticas Públicas, perspectiva que
privilegia la racionalidad argumentativa o discursiva sobre la racionali-
dad instrumental que se encuentra en el origen de las políticas públicas
como campo de estudio. Al respecto, Aguilar Villanueva (2005), indica
que Majone
214

6. UUd Femanda Cano Blandón El enjoqllt ritorico dtloná/isls d( políticos piblitaJ
La retórica, entendida como "el arte de persuadir y convencer" (Perel-
man, 1997: 17) o como "el estudio de todas las formas de hacer cosas con
palabras" (Majone, 2005: 42), encuentra su origen en el razonamiento
dialéctico aristotélico.
¿Por qué el Enfoque Retórico hace parte de las teorias cogrútivas
de las políticas públic-as?
Desde la perspectiva cognitiva, las políticas públicas "constituyen
el lugar donde una sociedad dada construye su relación con el mundo"
(Muller, 2006: 98) por lo que defiende el papel de las ideas en la for-
mulación de políticas y la existencia de marcos cognitivos dentro de los
cuales se diseñan e implementan las políticas, por lo que poco sirven
los sofisticados cálculos de los analistas para defender una determinada
opción de política, si dicha opción resulta inviable frente a sus restric-
ciones particulares.
Aristóteles distinguió en su Organon dos especies de razona-
mientos: razonamientos analíticos y razonamientos dialécticos.
Elestudio que emprendió de aquellos en 105 Primeros y Segundos
Analíticos, le valió ser considerado en la historia de la filosofía
como el padre de la lógica formal. Pero los lógicos modernos lo
perdieron de vista, porque no sehabían dado cuenta de la impor-
tancia, que Aristóteles también había estudiado los razonamien-
tos dialécticos en Los Tópicos, La Retórica y Las Refutaciones a
los soiistes, lo que hace de él igualmente, el padre de la teoría
de la argumentación (...). Un razonamiento es dialéctico -nos
dice Aristóteles- si suspremisasestán constituidas por opiniones
generalmente aceptadas (Perelman, 1997: 19-20).
Espor ello que, desde la perspectiva de Majone no es posible com-
probar, de forma rigurosa, que una política es "correcta" sino que es
necesario producir y presentar, además, argumentos persuasivos. Por lo
que la racionalidad no es instrumental, sino que se refiere a la capaci-
dad de proveer razones y argumentos aceptables para las elecciones y
acciones de una política.
Bajo estas circunstancias el analista de políticas es un artesano de
argumentos, un experto en persuasión y no un técnico solitario y alejado
de la esfera pública por considerar su "ciencia" incomprensible al nivel
del profano. Esto implica un cambio en la fundamentación racional yen
la legitimación de la alternativa de política seleccionada.
Durante el siglo XIX la lógica formal, constituida por razonamientos
analíticos demostrativos e impersonales, consideró los razonamientos
dialécticos ajenos a la lógica moderna que pretendía develar la verdad
mediante pruebas científicas irrefutables. Para alcanzar el estatus cien-
tífico, las ciencias sociales se dejaron seducir por este paradigma posi-
tivista que "considera que los hechos percibidos y medidos son reales y
objetivos y que pueden ser entendidos mediante la investigación empírica
experimental" (Roth, 2007: 33). Debido a lo anterior, el razonamiento
dialéctico, como arte del convencimiento, fue despreciado por ser ajeno
a la teoría de la demostración y a las leyes de la causalidad, llegando a
la negación de la razón práctica y, sólo en el siglo XX, de la mano de
autores como Perelman (] 997), la teoría de la argumentación, concebida
como una nueva retórica, aparece como complemento a la demostración
y como alternativa epistemológica válida.
EL RENACER DE LA RETÓRICA Y EL RAZONAMIENTO DIALÉCTICO
EN LA POUTlCA (POUTICS) y EN LAS POUTICAS (POUCIES)
Para comprender por qué el Enfoque Retórico representa un cambio
de paradigma respecto a la perspectiva tradicional de análisis de políti-
cas públicas', es necesario detenernos brevemente en las elaboraciones
teóricas alrededor de la retórica.
Sin embargo, el enfoque positivista logró cooptar el naciente enfoque
de las políticas públicas a mediados del siglo XX y, desde entonces, se
ha cuestionado desde distintas ori Ilas -por ejemplo desde la retórica- su
abstracción y tecnicismo. Prueba de tal pretensión científica seencuentra
en Lasswell (1992: 109) quien señala que "en principio no hay razones
para creer que los criterios habituales incluidos en la imagen ideal de
Roth (2007: 35) presenta cuatro paradigmas o posturasepistemol6gicas que orientan la investi-
gación en ciencias sociales de modo general: el positivismo, el pospositívismo, la teoría crmca y
el constructivismo. Asf mismo, identifica distintos modelos para el análisis de políticas públicas,
El modelo secuencia! y el enfoque de elección racional, en tanto perspectivas explicativas-
normativas, pueden considerarse la materialización del positivismo en las políticas públicas,
mientras que los enfoques cognitivos se inspiran en el paradigma constructivista y, en la teorla
critica, en 10 que tiene que ver con la importancia de la deliberación y la democratización de
los procesos de políticas públicas,
215 216

7. El u:frx¡we rtttirico delafu;JúiJ tk po/ititlJ.J pitbliclJ.J
objeto el estudio del discurso no demostrativo que busca persuadir a un
auditorio.
ciencia no puedan aplicarse a quienes estudian el proceso de decisión'".
Lo que se pretende esgobernar con la razón y no con la pasión; introducir
el conocimiento, la'ciencia, en una actividad como la política dominada
por los sentimientos y los prejuicios y, por tanto, ineficiente e ineficaz
socialmente.
Por supuesto, Perelman aclara que los argumentos no proveen eviden-
cia en el sentido kantiano del término, de modo que "la argumentación
no puede intervenir más que si la evidencia es discutida" (1997: 25),
situación que ocurre con frecuencia, según Aristóteles, "en las discipli-
nas prácticas como la ética y la política, en las que las decisiones y las
controversias son inevitables" (1997: 25), en virtud del uso ambiguo del
lenguaje y de la deliberación frente a lo público.
Nueva retórica, evidencia y argumentación
Tal como se mencionó, desde la antigüedad se esbozó de manera
dicotómica el conocimiento objetivo, al cual se llega por la razón; de las
creencias y opiniones, que no conducen a la verdad universalizable, a las
que se llega por la dialéctica o "técnica de la conversación" que, desde
la crítica de Platón a los sofistas, hace "admitir opiniones tan variadas
como engañosas" (Perelman, 1997: 24).
Majone (2005: 40) se refiere expresamente a la dialéctica en los
siguientes términos al compararla con el análisis de políticas públicas:
De acuerdo con Perelman:
Elpunto de partida de un argumento dialéctico no es un conjunto
de supuestos abstractos, sino de puntos de vista ya existentes
en la comunidad; su conclusión no es una prueba formal sino
el entendimiento compartido del asunto en discusión (... ) esta
antigua noción de la dialéctica es muy importante para nuestro
examen del papel del análisis en la deliberación pública. (... )
Como la dialéctica, esteanálisis parte de ordinario de premisas
razonables (...) no produce pruebas formales sino sólo argumen-
tos persuasivos (...) Un buen análisis de políticas es algo mero
examen de datos o un ejercicio de modelaci6n; también provee
normas para la argumentación y una estructura intelectual para
el discurso público.
Los razonamientos dialécticos parten de lo que es aceptado,
siendo su fin el hacer admitir otras tesis que son, o pueden ser,
controvertidas. Se propone, pues, persuadir o convencer: no
consisten en inferencias válidas y constrictivas, sino que presen-
tan argumentos máso menos fuertes, máso menos convincentes
yque jamás son puramente formales. Un argumento persuasivo
es el que persuade a aquel a quien se dirige. Contrariamente
al razonamiento analítico, el razonamiento dialéctico no es
impersonal, pues él se aprecia por su acción sobre un espíritu
(...) es ridículo contentarse con argumentaciones razonables
por parte de un matemático, como exigir pruebas científicas a
un orador (1997: 20).
Elpropósito de la argumentación es"producir o acrecentar la adhesión
de un auditorio a las tesis que se presentan a su asentimiento" (Perelman
1997: 30), para modificar sus convicciones mediante el discurso. Espor
ello que Majone encuentra en la teoría de la argumentación un campo
abonado para la propuesta del análisis de políticas públicas basado en
el discurso y la persuasión.
Para Perelman (1997: 22), es innegable que el hombre también
razona cuando argumenta y no sólo cuando calcula. Disponer argu-
mentos ordenados y coherentes para lograr la aceptación o el rechazo
de una tesis debatida, es materia de la nueva retórica, la cual tiene por
ARGUMENTACIÓN y PERSUASIÓN EN EL DISEÑO
DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Majone parte de la tesis según la cual "en un sistema de gobierno
que se guía por la deliberación pública, el análisis -aún el análisis pro-
Siguiendo a Lasswell "si se debe mejorar la racionalidad del proceso político, debemos dar a
la función inteligencia un espacio especial de estudio (1992: 81) (. .. ) nadie pone seriamente
en duda que el nivel de excelencia técnica de la ciencia social norteamericana surgió entre
la Primera y la Segunda Guerra Mundial (...) a la luz de los éxitos obtenidos no hay razón
para dudar que 105 métodos cuantitativos están suficientemente justificados 0992: 88)".
217 218

8. rII fesional- tiene menos que ver con las técnicas formales de solución de
problemas que con ..el-proceso de argumentación" (2005: 41) y, a partir
de ella, desarrolla una concepción dialéctica del análisis de políticas,
cuyo propósito es aportar evidencia y argumentos en vez de hechos y
pruebas.
1....NiJo Femanda Cano Blantkin El enjoqtu rekirico tkl análisis depolíticOJ plib/ir(JJ
58), lo que implica un cambio en el paradigma racional detrás del
modelo retórico del análisis, puesto que
cuando reconocemos que el análisis de las políticas tiene
menos que ver con la evidencia y el cálculo que con el
proceso de argumentación, entramos en contacto con una
antigua tradición filosófica que no define la racionalidad en
términos instrumentales sino como la capacidad de proveer
razones aceptables para nuestras elecciones y acciones
(2005: 59).
Sobre la propuesta de Majone hay varios puntos a destacar:
a. Encuentra una base racional alternativa a la racionalidad instrumental
referida a la congruencia de medios a fines
En tal sentido, al referirse a la perspectiva retórica, Roth (2008: 69)
sostiene que "estas teorías subrayan el papel de las ideas, de los fac-
tores cognitivos, retóricos o inclusive estéticos en la formación de
las políticas públicas y minimizan el papel de los intereses o de la
racionalidad" .
En sus primeros artículos', la propuesta de Majone parece dirigirse
más al analista que a los ciudadanos, es decir, a la necesidad de
que el ana lista de políticas se forme en habilidades discursivas y del
lenguaje que complementan o permitan hacer un mejor uso de sus
competencias técnicas. En su escrito referido al tema y publicado en
1989, Majone le da un acento incluso republicano a la propuesta al
considerar que: En síntesis, Majone pretende reivindicar la política dentro de las
políticas (Aguilar, 2005: 22) rescatar del ámbito de lo irracional y
subjetivo los valores, juicios y opiniones de los actores de políticas
en su proceso de formulación".
Enel debate libre la persuasión es un intercambio bilateral,
un método de aprendizaje mutuo mediante el discurso (...)un
argumento persuasivo no esuna demostración lógica pero no
por ello sevuelve irracional o una mera racionalización. La
mayoría de los juicios de valor seforman en el intercambio
persuasivo (2005: 42).
b. El enfoque retórico entiende la política pública como una teoría y no
como una decisión
Majone confronta el "decisionismo", según el cual una selección
es racional si se explica como el instrumento más eficaz y eficiente
para alcanzar ciertos objetivos, decisión que encuentra apoyo en
modelos econométricos de maximización que permiten demostrar
la superioridad de la alternativa elegida". Para este autor, las posturas
Señala el autor que "la reconstrucción racional de una política es
esencialmente una historia de esa política" (Majone, 1992: 366),
es dar cuenta de los diálogos y fracasos del proceso de política. En
este sentido, la racionalidad que está detrás del planteamiento de
Majone es la llamada racionalidad comunicativa. Al respecto, Majone
siguiendo a Perelman (1982) sostiene que "razonamos aun cuando
no calculamos: fijando normas y formulando problemas, presentando
pruebas en pro y en contra de una propuesta, ofreciendo o rechazando
críticas. Entodos estos casos no demostramos: argumentamos" (2005:
la preocupación por el cálculo cosro-beneñc¡o encaminado a la selección de la alternativa
óptima olvida el carácter esencialmente político del proceso de presupuestaclón. En palabras.
de Majone: "los servicios que presta la administración pública no pueden, en la mayoría de
los casos, valorarse a partir de los mismos parámetros objetivos con que se evalúan los bienes
y servicios que se venden en el mercado" {2003b: 4011.
Majone (2005: 48) señala que "el enfoque decisionista se desarrolló durante la Segunda Gue-
rra Mundial y a principios del decenio de 1950 recibió el impulso y la presentación formal
de la Rand Corporation y otras instituciones de investigación ocupadas en el estudio de las
políticas".
Publicados originalmente en 1975 y 1978 e incluidos en la Antologfa de las Polñices Públicas
publicada en 1992, bajo el trabajo editorial de! profesor Luis Aguilar Villanueva.
219 220

9. r!
:
Luisa Fernando Cano BlmuJón El tr:foqllt retórico deloruilúú de políticaJ plÍblicoJ
decisionistas olvidan dar respuesta a situaciones en las que no existe
un único tomadorde decisiones sino múltiples actores que deben
ponerse de acuerdo, mediante un proceso de diálogo y persuasión.
Así mismo, Majone critica "la postura recibida" o tradicional, por su
preocupación exclusiva por los resultados y su falta de interés por
los procesos de construcción de la política; lo anterior pasa por alto
que "los procesos sociales rara vez tienen sólo un valor instrumental
para quienes participan en ellos" (2005: 54).
c. Entiende al ana/ista de políticas como un artesano de argumentos
Este enfoque entiende el análisis de políticas como una actividad
artesanal en la que cada proceso de políticas es distinto a otro, es
decir, no existen explicaciones o políticas universalmente válidas. Al
respecto, Majone señala que existe una similitud innegable entre los
trabajos de un analista y los de un artesano tradicional puesto que
"el buen trabajo analítico no puede producirse mecánicamente del
mismo modo que el trabajo artesanal fino no puede producirse en
masa" (2003a: 354).Majone insiste en que las políticas son teorías tentativas sobre la natu-
raleza de los procesos sociales y el funcionamiento de las instituciones
(2003b: 395), esto desde dos perspectivas: a) como la reconstrucción
racional que practica el analista a partir de una secuencia compleja
de acontecimientos; b) desde el punto de vista de los actores como
doctrinas que se desarrollan a partir de decisiones y acciones ante-
riores que les dan estabilidad y coherencia interna (2003a: 366)
Echando mano de Aristóteles, Majone señala cuatro constituyentes
o elementos de la tarea artesanal aplicables al análisis de políticas
públicas: el material, el eficiente, el formal (la forma que adquiere la
sustancia) y el producto final.
El Enfoque Retórico podría decirse, entonces, que asume una posición
posdecisional debido a que estima que "la racionalidad se entiende
mejor como algo que ocurre en la posdecisión más que en la pre-
decisión" (2003a: 342) por lo que resultan necesarios los análisis
retrospectivos después de tomada la decisión, en adición a los análisis
- prospectivos o previos a ella que son el tipo de análisis convencional,
bajo el cual el papel del analista es asesorar al encargado de elaborar
la política para que arribe una decisión.
Con modificaciones apropiadas, las mismas categorías se
aplican al trabajo analítico. El componente material serían
los datos, la información y las construcciones conceptuales
usadas en el planteamiento del problema por analizar; las
herramientas técnicas y modelos serían el componente
eficiente de la tarea del analista, la forma de la tarea sería
el argumento que allega la evidencia y del que se extrae la
conclusión y el componente final sería la conclusión misma,
con las actividades relacionadas de comunicación e imple-
mentación (2003a: 355).
Para Majone, por más racionales que sean las decisiones de poco
sirven si no se aceptan ni se llevan a la práctica, y es por eso que el
análisis sigue siendo necesario "aún después de haber elaborado la
política con el fin de proporcionarle una base doctrinal, aumentar
el acuerdo, responder a las críticas, descubrir nuevas implicaciones
y mejorar su compatibilidad con otras políticas" (Majone, 2003a:
351).
Desde este punto de vista, las evidencias no valen por sí mismas ni son
sinónimo de datos sino que representan "información seleccionada
e introducida en un punto específico del argumento para persuadir
a un auditorio particular de la verdad o falsedad de un enunciado
tácito" (2003a: 356). En este sentido, Majone precisa que el analista
es un productor de argumentos en favor de las políticas, por lo que
"se parece más a un abogado -un especialista en argumentos legales-
que a alguien capaz de resolver problemas en el sentido de la visión
recibida o a un científico valorativamente neutral según la tradición
positivista" (Majone, 2003a: 359). En suma, teniendo en cuenta que
"las políticas públicas están hechas de palabras" (Majone, 2005: 35),
resulta coherente que la interpretación de los datos más que los datos
Espor ello que la despreciada fase de la implementación, que se ha
entendido como una mera cuestión de rutina administrativa desde
el enfoque racional, en este esquema dialéctico se considera como
parte esencial del proceso de toma de decisiones, puesto que en ella
se pueden descubrir nuevas restricciones.
221 222

10. 1
Útira Fmuutda Cano Blanaon El errjoqN( rxkirico del análúri d, poHti((J! p"blirQ.J
en sí, son el elemento fundamental que forma parte del argumento
que construye elanalista.
los analistas de políticas seocupan de manera explícita de unas
cuantas limitaciones que se pueden medir con facilidad, como
las restricciones técnicas o presupuestarias, pero tienden a tratar
las restricciones políticas e institucionales, si acaso como acla-
raciones o salvedades de último minuto que se agregan como
apéndices de una estructura analítica ya establecida (Majone,
2005: 109).
d. El análisis de factibilidad permite unir 105 argumentos empíricos y 105
persuasivos
De acuerdo con Majone, "el análisis de políticas debería concentrarse
fundamentalmente en la investigación de las condiciones de factibili-
dad [y no de optirnalidad] de los programas públicos" (2003b: 394),
es decir, en el estudio de las restricciones técnicas y económicas de
una política pero también de sus posibilidades sociales, políticas,
administrativas e institucionales; ejercicio que tiene como resultado la
reducción del número de alternativas a considerar por el analista.
En este sentido, el análisis de las restricciones de naturaleza poi ítica,
siguiendo a Majone, da lugar al análisis de factibilidad política de una
determinada intervención pública.
Desde esta perspectiva se cuestiona la relación entre lo factible, lo
eficiente y lo óptimo, de modo que las soluciones eficientes constituyen
un subconjunto de las factibles. Esto significa que una alternativa de polí-
tica eficiente puede ser la alternativa superior en términos paretianos-es
decir representa el punto de equilibrio en el que no es posible mejorar la
situación de alguien sin perjudicar a otro- pero dicha opción de política
no es necesariamente superior a otra que sólo es viable pero que no se
encuentra dentro del aclamado conjunto de alternativas paretianas'.
Majone define las restricciones como limitaciones reales para la elec-
ción del gobernante, cuya violación lleva siempre consigo una sanción,
sanción que no necesariamente será penal (Majone, 2005: 110), es decir,
son condicionantes que afectan las acciones gubernamentales y públi-
cas en una democracia y que determinan la viabilidad de una política
pública, por lo que resulta una mejor empresa detenerse a pensar en las
razones de los reiterados fracasos de las políticas antes de emprender la
búsqueda de nuevas soluciones.
Espor ello que el autor propone un análisis de factibilidad que parte
del conocimiento de la tendencia humana de querer equ iparar lo deseable
con lo posible, pasando por alto que la libertad de elección del analista
está condicionada por limitaciones de distinto orden: restricciones técni-
cas, reglas presupuestarias, marcos normativos, negociaciones políticas,
escasez de recursos, falta de información, pérdida de autoridad, resis-
tencia burocrática, falta de legitimidad, entre otras. Pese a lo anterior,
Majone considera que
Señala el autor que cada restricción tiene un costo de oportunidad
puesto que su efecto es limitar la libertad de elección del gobernante,
es decir, las alternativas viables para el logro de las metas se reducen
eliminando la posibilidad de escoger ciertos planes de acción. Vale la
pena señalar que la mayoría de dichas limitaciones son probabilísticas,
porque se conocen sólo imperfectamente y será tarea del analista de
políticas establecer la presión que ejerce cada restricción sobre sus
decisiones.
Majone (2005: 130) clasifica de las restricciones de naturaleza política
de la siguiente forma:
Majone devela limitaciones intrínsecas en la utilidad práctica de los modelos normativos
para el análisis de polfticas a partir del teorema de imposibilidad de Kenneth Arrow: "'si desea
elegir una alternativa óptima en el subconjunto de las eficientes, el analista requiere contar
con una función de bienestar social, es decir, con una norma que conjunte las preferencias
de los diversos ciudadanos en un índice de beneficio válido para la comunidad entera. Sin
embargo nadie ha sido capaz de elaborar hasta ahora una norma de este tipo suficíenternente
satisfactoria ", Es Pcr ello que "en ausencia de una (unción de bienestar social, nada permite
asegurar que una alternativa eficiente sea necesariamente superior a una que se limite a ser
factible" (Majone, 2003: 397).
a) Objetivas o subjetivas: las restricciones objetivas son aquellas limi-
taciones externas que se imponen y, por tanto, no dependen de la
voluntad del hacedor de políticas públicas, mientras que las subjeti-
vas son aquellas autoimpuestas en virtud de las opciones de política
elegidas, es decir son internas al proceso de la política (por ejemplo
las metas son limitaciones autoimpuestas).
223 224

11. I: b) Institucionales o no institucionales: las restricciones institucionales
son las reglas que.déñmítan el campo de la política, mientras las no
institucionales se refieren a las restricciones producidas por reglas
informales o por convenciones o pactos con agentes sociales o
políticos.
L..usa Fn7UJ1UÚZ Cano Bla"d(Í1f El trjoquf rtlónro dr! druilúis dt paliticOf pú/;/irof
necesidad de reconocer en el diálogo y en los argumentos el espacio
por naturaleza para la construcción de lo público, para la deliberación
frente a las soluciones y las decisiones de política.
Sin embargo, en el estudio introductorio de la obra de Majone,
Aguilar Villanueva parece hacer una lectura más democrática de la
obra de Majone de lo que el mismo autor se propone. Esto, porque en
sus escritos iniciales Majone insiste en la importancia de la evidencia
argumentada, pone acento en la persuasión más que en el consenso y el
entendimiento, enfatiza en las habilidades de convencimiento del analista
y en su capacidad de darse a entender ante cualquier auditorio más que
en la construcción de consensos con los ciudadanos involucrados en la
política y reconocidos como iguales en el, diálogo; es decir, no queda
claro en la obra de Majone que la política sea resultado de la delibera-
ción democrática y de aportes mutuos, o sinergias productivas como se
estimaría desde un enfoque de redes o gobernanza.
cl De corto plazo y de largo plazo.
d) Nacionales (oposición, grupos de interés) o internacionales (entidades
de crédito).
e) Restricciones reales o seudorestricciones. Estasúltimas se refieren a
obstáculos ficticios impuestos por la inercia mental o institucional,
el temor al riesgo, la falta de imaginación o los que se crean como
pantalla ideológica para proteger ciertos intereses.
Las restricciones para ser reales requieren prueba de su existencia,
es decir, cuando un analista afirma que algo es políticamente inviable
o legalmente inadmisible, se está comprometiendo de manera implícita
a producir argumentos y pruebas, de acuerdo con Majone "cuando un
analista está diciendo: siendo B lo que es, debemos descartar A; de otro
modo se obtendría V lo que invitaría a C" (2005: 132). B son los argu-
mentos que fundamentan la restricción, A denota la alternativa que se
descarta debido a la restricción, Ves la violación de la restricción y e la
posible sanción. Lo cierto es que una política es viable o inviable sólo
respecto de algunas restricciones específicas que son objeto de estudio
por el anal ista.
En todo caso, es claro que Majone concilia la perspectiva racional
de las políticas con un nuevo tipo de racionalidad: la comunicativa, que
entendida desde la perspectiva de Habermas:
propone como fundamento discursivo común tanto de la moral,
por un lado, como de la ética, la política y el derecho, por
otro, el siguiente principio: 'sólo son válidas aquellas normas
de acción con las que pudieran estar de acuerdo como parti-
cipantes en discursos racionales todos aquellos que de alguna
forma pudiera ser afectados por aquellas normas' (Habermas,
1992: 138) (Hoyos Vásquez, 1999: 140).
CONCLUSIONES: MÉRITOS Y FALTANTES DEL ENFOQUE
RETÓRICO DE LAS POLíTICAS PÚBLICAS
Ensíntesis, el Enfoque Retórico considera la argumentación como una
herramienta adicional e indispensable para que el analista de políticas
pueda recomendar una opción de policy, no sólo eficiente sino además
factible y con altas probabilidades de ser implementada.
En palabras de Aguilar:
para ser eficaz la política incluye una doble dimensión y tarea:
ser capaz de resolver los problemas tecno-económicos que le
plantea la realización de sus objetivos, y tener la capacidad
de solucionar los problemas de comunicación que le plantea
el público ciudadano. Sigue así una doble lógica: la de la
racionalidad instrumental y la de la racionalidad comunicativa
(Aguilar, 2005:25).
El principal mérito de esta perspectiva se encuentra en darle lugar
e importancia a la dimensión política de las políticas públicas, a la
225 226

12. 1
El mjút}ut rrtorico dtl análisis drpo/ítiulJ psíbíictlJ
Esposible encontrar un aspecto pendiente en este esquema dialógico
de las políticas que se.hatta en la ausencia de preocupación por sus fines,
puesto que la actividad persuasiva se presenta en la definición de los
medios o alternativas de solución al momento de formular la política sin
detenerse a analizar la definición de los objetivos de las políticas, que sin
duda deben estar dirigidos a la garantía de los derechos que una sociedad
ha protegido normativa mente, es decir, no basta con que la política sea
eficiente y participativa sino, además, que se dirija indefectiblemente a
la satisfacción de un derecho constitucional'.
Bibliografía
Aguilar, L. (2005L "Estudio Introductorio", en G. Majone. Evidencia, argu-
mentación y persuasión en la formulación de políticas. Trad. E. Suá-
rez, México: Fondo de Cultura Económica. 2' reimpresi6n, (Trabajo
original publicado en 1989L
Podemos decir, para terminar, que el Enfoque Retórico es un enfoque
pragmático y realista del análisis de políticas, pues pretende evidenciar
y dar solución a los errores que se cometen en el proceso de políticas al
pasar por alto algunas restricciones, en palabras de Aguilar "no basta saber
o creer que se tiene la razón, hay que convencer de ello" (2005: 32). La
comunicación persuasiva del analista busca la aceptación mayoritaria
y, por tanto, habría que mirar con cuidado la práctica de la persuasión,
pues no deja de ser un riesgo la obtención del apoyo popular plebis-
citario que otorgue un cheque en blanco a los gobernantes, con base
en el respaldo de las mayorías, para pasarse por alto las instituciones, e
incluso, las mismas reglas del juego democrático. Un gobierno electo
que-cuente con una opinión favorable mayoritaria, construida con base
en argumentos persuasivos de distinto orden, no puede, en todo caso, y
haciendo uso de esta popularidad, desconocer el principio de legalidad y
los presupuestos del Estado Constitucional y Democrático de Derecho.
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En la sentencia T-760 de 2008 (Magistrado Ponente Manuel José Cepeda), la Corte Consntu-
cional señala que "le faceta prestacional y progresiva de un derecho constitucional permite
a su titular exigir judicialmente, por lo menos, (1) la existencia de una política pública, (2)
orientada a garantizar el goce efectivo del derecho y (3) que contemple mecanismos de par-
ticipación de los interesados".
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