Nociones fundamentales para entender las políticas públicas

NOCIONES FUNDAMENTALES PARA ENTENDER LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Documento elaborado por Luisa Fernanda Cano Blandón para el Grupo de
Trabajo en Políticas Públicas de la Universidad de Antioquia. Octubre de 2007,
luisa@derecho.udea.edu.co
NOCIONES FUNDAMENTALES PARA ENTENDER LAS
POLÍTICAS PÚBLICAS
En los últimos años el análisis de políticas públicas ha cobrado especial
importancia para la comprensión de las acciones públicas y de los procesos de
decisión de los gobiernos en el país y en el mundo, lo que conlleva la
necesidad de reflexión académica e institucional al respecto en la medida en
que la novedad y la aparente connotación positiva intrínseca del concepto
amenaza con generar un uso permisivo, abusivo y equívoco del término
llegando a señalar como políticas públicas cuestiones que no lo son o dejando
de considerar como tales aquellas que sí lo son. No cabe duda de que la
actualidad pero también la complejidad del tema, genera inquietudes y
comentarios entre quienes de alguna manera se relacionan con la esfera
pública: gobernantes, funcionarios públicos, académicos, organizaciones no
gubernamentales, empresarios, líderes sociales y ciudadanos, generan y
desarrollan ideas alrededor del concepto de políticas públicas que incluso,
pueden ser contradictorias entre sí.
El objetivo de este texto es presentar algunas nociones fundamentales que
contribuyan a un mayor acercamiento al tema y a una mayor precisión en el
uso de la expresión política pública. La selección de los conceptos a definir
tuvo en cuenta los pilares básicos de la disciplina pero, sin duda, no son
suficientes para llegar a acuerdos sobre la materia ni pretenden fundar dogmas
acerca de lo que debe entenderse por política pública. En este sentido es
necesario advertir que el campo disciplinar que constituye la política pública y
el sentido que se otorga a los cursos de acción, que en la práctica
denominamos políticas públicas, dependerá de los enfoques, autores y teorías
que se tengan en cuenta. En otras palabras, nadie ha dicho –y posiblemente
esta sea la situación deseable– la última palabra en materia de políticas
públicas, por lo tanto, esta presentación no pretende más que dinamizar el
debate institucional y local frente a un concepto que amerita discusión, reflexión
1

2
y acción. Se advierte lo anterior puesto que es insoslayable el riesgo de
presentar una visión simplificada y simplista de la realidad y de la teoría, riesgo
que se espera superar con la precisión de que se trata de conceptos
funcionales o instrumentales para entender las políticas públicas.
En primer término se presentan los presupuestos de las políticas públicas, esto
es, los conceptos que debemos tener en cuenta al acercarnos a éstas. Cabe
señalar que las definiciones que se sugieren, no excluyen otras, posiblemente
más amplias e inclusivas propuestas por distintos autores y disciplinas, pero
resultan funcionales a la tarea que nos ocupa. Con el fin de contextualizar los
conceptos, en los recuadros adjuntos se encuentra la relación de los mismos
con la normatividad constitucional colombiana. En segundo lugar, se abordan
las relaciones entre las políticas públicas y otros conceptos o áreas del
conocimiento.
1. DEFINICIONES FUNCIONALES:
Entre muchas preguntas que surgen al hablar de políticas públicas,
probablemente la primera sea ¿hay políticas públicas sin estado? Y viceversa
¿Hay políticas públicas sin sociedad civil?, incluso podríamos llegar a
preguntarnos ¿las políticas públicas son una herramienta de los estados para
ejercer poder legítimo y soberano?, en caso de ser así, ¿por qué no las
denominamos, entonces, políticas estatales o de estado?
1.1 El Estado: Pese a que se cuestiona la existencia y pertinencia de una
“teoría general del estado” que pueda otorgar definiciones genéricas sin
importar el modelo de estado de que se trate, existe consenso en que el estado
moderno es la forma predominante de la organización del poder. Así,
entendemos por estado “el cuerpo político caracterizado por ser una
organización dotada de la capacidad para ejercer y controlar el uso de la fuerza

sobre un pueblo determinado y en un territorio dado”1
utilizando para ello un
sistema jurídico predeterminado, por todo lo cual recibe el calificativo de
soberano. Identificamos entonces, tres elementos articulados en la idea de
estado moderno: poder, territorio y pueblo. A su vez, podemos entender el
poder como la capacidad o posibilidad de obrar, de producir efectos o de
influencia que detenta un individuo o grupo sobre otro u otros. El poder político
ha sido centro de atención de las ciencias sociales y, particularmente, de la
ciencia política. Max Weber designa el poder como autoridad y la señala como
una relación de mandato y obediencia que en tanto coercitiva, está mediada
por la legitimidad, cuyo fundamento predominante es la ley. Desde Aristóteles
se señala que el poder político es una relación asimétrica del gobernante sobre
los gobernados y no conoce nada por encima de sí mismo, esto es, además de
ser legítimo, es un poder soberano. Tanto la legitimidad como la soberanía
pueden tener origen en distintas fuentes pero en el estado moderno que aquí
se describe, entendemos que el poder político se fundamenta en la legitimidad
democrática y lo reviste la soberanía popular.
Soberanía.
Artículo 3 Constitución Política: La soberanía reside exclusivamente en el pueblo del
cual emana el poder público. El pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus
representantes, en los términos que la Constitución establece.
Democracia.
Preámbulo. En ejercicio de su poder soberano representado por sus delegatarios a la
Asamblea Nacional Constituyente (…) dentro de un marco jurídico democrático y
participativo (…) decreta, sanciona y promulga la siguiente Constitución Política.
Conviene precisar en relación con el elemento pueblo que entendemos como
tal el conglomerado humano que constituye el sujeto de la vida política de un
estado, por tanto, es un concepto que se relaciona con ciudadanía pero que
difiere de ella en tanto los ciudadanos son un subconjunto de la población total
que interviene en la conformación, ejercicio y control del poder por medio de los
1
CANSINO, Cesar. En: Cisneros, Isidro y otros. Léxico de la política, Fondo de Cultura Económica,
2000, p. 222.
3

correspondientes derechos políticos. Al respecto Nohlen señala que mientras
el ejercicio de la ciudadanía tiene un papel instrumental de configurar los
órganos representativos por medio del sufragio desde un enfoque liberal, el
republicanismo y el comunitarismo amplían los canales de participación
ciudadana en la democracia.2
Participación ciudadana.
Artículo 40 Constitución Política. Todo ciudadano tiene derecho a participar en la
conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este derecho
puede:
1. Elegir y ser elegido. 2. Tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas
populares y otras formas de participación democrática. 3. Constituir partidos, movimientos
y agrupaciones políticas sin limitación alguna; formar parte de ellos libremente y difundir
sus ideas y programas. 4. Revocar el mandato de los elegidos en los casos y en la forma
que establecen la Constitución y la ley. 5. Tener iniciativa en las corporaciones públicas.
6. Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley. 7. Acceder al
desempeño de funciones y cargos públicos, salvo los colombianos, por nacimiento o por
adopción, que tengan doble nacionalidad. La ley reglamentará esta excepción y
determinará los casos a los cuales ha de aplicarse.
Las autoridades garantizarán la adecuada y efectiva participación de la mujer en los
niveles decisorios de la administración pública
Art. 98. La ciudadanía se pierde de hecho cuando se ha renunciado a la nacionalidad, y
su ejercicio se puede suspender en virtud de decisión judicial en los casos que determine
la ley. Quienes hayan sido suspendidos en el ejercicio de la ciudadanía, podrán solicitar
su rehabilitación.
PAR. —Mientras la ley no decida otra edad, la ciudadanía se ejercerá a partir de los
dieciocho años.
Art. 99. La calidad de ciudadano en ejercicio es condición previa e indispensable para
ejercer el derecho de sufragio, para ser elegido y para desempeñar cargos públicos que
lleven anexa autoridad o jurisdicción.
Art. 103 Son mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía: el
voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa
legislativa y la revocatoria del mandato.
La ley los reglamentará.
El Estado contribuirá a la organización, promoción y capacitación de las asociaciones
profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas o de utilidad común
no gubernamentales, sin detrimento de su autonomía con el objeto de que constituyan
mecanismos democráticos de representación en las diferentes instancias de
participación, concertación, control y vigilancia de la gestión pública que se establezcan.
4
2
NOHLEN, Dieter. Diccionario de Ciencia Política: Teorías, métodos, conceptos, Porrúa, 2006, p 204.

Por último, de la relación entre los elementos constitutivos del estado se
distinguen dos modelos de estado: el Estado Federal, en el cual se agrupan
estados autónomos en un mismo país bajo un mismo régimen constitucional
superior y el Estado Unitario en el cual el poder del estado se mantiene
centralizado y sólo existe una división territorial para efectos administrativos. En
Colombia la descentralización atenúa el estado unitario en la medida en que es
una descentralización política y administrativa.
Descentralización.
Artículo 1º Constitución Política. Colombia es un Estado social de derecho organizado en
forma de República unitaria, descentralizada…
Art. 209. La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla
con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración
de funciones…
1.1.1 Estado Liberal: Es el modelo jurídico político de organización del poder
que se condensó hacia el siglo XVIII en Europa como una respuesta a los
modelos despóticos y monárquicos absolutistas predominantes y que se
caracteriza por tres elementos fundamentales: principio de separación de
poderes, principio de legalidad y consagración de derechos a favor de la
libertad del individuo. También es llamado Estado de Derecho puesto que en
él predomina el sometimiento no sólo del pueblo sino además del estado y sus
funcionarios a la ley. Jurídicamente también es denominado Estado Legislativo
ya que la ley y no la constitución ocupa el lugar de fuente de derecho
indiscutida, lo cual vendrá a modificarse en el Estado Constitucional,
caracterizado por la exigencia de sometimiento de la ley a la constitución desde
el punto de vista formal y material. Igualmente encontramos referencias a este
modelo como Estado Mínimo, en la medida en que la organización estatal
asume obligaciones mínimas y de abstención frente a los ciudadanos que
consisten en garantizar su vida y su libertad. De modo que la provisión de
bienestar es responsabilidad de los individuos y del mercado. Esta situación,
5

entre otras, produce la crisis del Estado Liberal en el siglo XX y su
replanteamiento hacia el principio de igualdad.
1.1.2 Estado Social de Derecho: Los cuestionamientos de corte social y
económico del Estado Liberal condujeron a ampliar las funciones del estado
regulando y corrigiendo los procesos de mercado. El estado mínimo
abandonaba al individuo a su voluntad; en la sociedad industrializada del siglo
XX tal apreciación se modifica y se plantea la importancia del estado en la
configuración del orden social y económico así como la dependencia del
individuo de las prestaciones estatales. El Estado Social de Derecho también
conocido como Estado Providencia, Estado Benefactor o Estado de Bienestar,
pretende garantizar, entonces, un mínimo de supervivencia para cada persona
combatiendo la desigualdad social por medio de la redistribución y asegurando
el cumplimiento de derechos sociales como la educación, la salud y la vivienda,
entre otros. Particularmente en las sociedades postindustriales que han vivido
la configuración del estado-nación y la crisis del liberalismo, se habla,
igualmente, de la crisis del estado de bienestar, debido principalmente a la
excesiva demanda asistencial y prestacional de los ciudadanos al estado, lo
cual pasa por alto el principio de escasez de recursos y compromete al estado
a generar estructuras administrativas burocratizadas para atender dichas
demandas.
Estado Social de Derecho.
Artículo 1º Constitución Política: Colombia es un Estado social de derecho organizado en
forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales,
democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el
trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés
general.
Art. 2º Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad
general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución (…) Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las
personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y
libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los
particulares.
6

Capítulo 2 Título II: De los derechos sociales, económicos y culturales
Capítulo 5. De la finalidad social del Estado y de los servicios públicos.
Art. 366 El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son
finalidades sociales del Estado. Será objetivo fundamental de su actividad la solución de
las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de
agua potable. Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la Nación y de las
entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra
asignación
La importancia de la mencionada crisis para el tema de políticas públicas radica
en que el origen de esta disciplina se remonta a esta época. El surgimiento de
la expresión políticas públicas, se justifica, fácticamente, en el crecimiento
desmedido del Estado, el déficit fiscal y la falta de respuesta a la satisfacción
de las necesidades materiales de la población, lo que evidenció el
requerimiento urgente de acotar, racionalizar y focalizar la acción del estado,
partiendo de una realidad económica concreta dominada por la escasez y la
limitación de poder y de recursos. En América Latina, el crecimiento
desmedido de la deuda externa y de la inflación, así como la dependencia
económica del campo y de los recursos naturales y la prevalencia de relaciones
clientelares y corruptas en la administración en el manejo del gasto público,
fueron algunos de los problemas que configuraron el panorama de la segunda
mitad del siglo XX en la región hasta inicios de la década del 80. Las
tendencias que defendían la reducción del tamaño del estado, los reclamos de
eficiencia y transparencia y la necesidad de saneamiento fiscal, se
condensaron finalizando el siglo XX en la denominada reforma del estado.
1.1.3 Reforma o modernización del estado: Siguiendo a Cabrero,
Una vez que el estado omnipresente entra en una profunda crisis de legitimidad
a fines de la década de los setenta, se inicia nuevamente la reconfiguración del
aparato estatal. Surge, lo que algunos han denominado el Estado Modesto o el
Estado Regulador –como lo han llamado otros– comprometido en la
7

8
articulación de los esfuerzos del conjunto de los actores, dejando de lado la
tentación de atender directamente con dependencias propias todos los asuntos
públicos. De hecho, en este escenario lo público deja de ser un monopolio
estatal que recobra su esencia original: un espacio para el conjunto de
individuos, agencias y agentes de una sociedad, dentro del cual las
dependencias gubernamentales son sólo uno de los componentes.3
La “modestia” de las intervenciones públicas y la prevalencia de la regulación
sobre la acción directa del estado, abonaron el terreno para la implementación
de la reforma del estado impulsada en América Latina que tuvo su conducción
bajo las premisas del Consenso de Washington.4
El retorno al liberalismo económico en el llamado Neoliberalismo, implicó el
rediseño institucional del aparato normativo y administrativo de los estados de
la región como condición para acceder a créditos y prerrogativas financieras
por parte de las agencias multilaterales de crédito, como requisito, a su vez, de
la necesaria inserción de las economías nacionales a un mundo globalizado.
En Colombia, pese a la existencia de programas sociales y asistenciales desde
la época de López Pumarejo a mediados del siglo pasado, la
constitucionalización de los derechos sociales, económicos y culturales sólo
llegó con la Constitución de 1991. Antes, se trataba de caridades o muestras
de bondad de los gobernantes, desde la expedición de la Carta hablamos de
derechos de carácter constitucional lo que concede a su titular la posibilidad de
hacerlos exigibles y justiciables. Paradójicamente en el mismo año en que la
3
CABRERO, Enroque, Estudio introductorio. En: Bozeman, Barry. La gestión pública, su situación
actual, Fondo de Cultura Económica, 1998. Segunda reimpresión, 2006. p 21.
4
Se entiende por Consenso de Washington el conjunto de medidas económicas propuestas en los años
1990 por los organismos financieros internacionales con sede en la capital estadounidense con el fin de
impulsar el crecimiento luego de la crisis del modelo cepaliano de Industrialización por Sustitución de
Importaciones. Estas medidas consistían en lograr: disciplina fiscal , reordenamiento de las prioridades
del gasto público, reforma impositiva, liberalización de las tasas de interés, una tasa de cambio
competitiva, liberalización del comercio internacional, liberalización de la entrada de inversiones
extranjeras directas, privatización de empresas estatales, desregulación y claridad en los derechos de
propiedad. En otras palabras pretendían corregir las fallas de gobierno, generando las instituciones
propicias para ello.

9
Asamblea Nacional Constituyente debate y promulga la nueva carta bajo un
Estado Social de Derecho se gesta, desde el gobierno Gaviria, la entrada a las
reformas institucionales que ya se venían desarrollando en otros países
latinoamericanos.
La reforma del estado también se ha denominado “modernización”, en la
medida en que supone replantear las formas tradicionales de conducir los
asuntos gubernamentales y públicos hacia estrategias de gestión guiadas por
la tecnología y la eficiencia.
Hasta ahora ha quedado claro que si bien la génesis de las políticas públicas
se debió, en gran medida, a los problemas de un modelo de estado, la relación
directa del concepto se encuentra en su aplicación por parte de los gobiernos,
sean estos locales o nacionales.
1.2 Gobierno: Las palabras gobierno y gobernar derivan del griego kubernao
que significa dirigir con el timón. Entendemos por gobierno el conjunto de los
órganos y personas a los que institucionalmente (normativamente) se les ha
delegado el ejercicio del poder político y confiado tareas como la imposición de
reglas de conducta y la toma de decisiones necesarias para mantener el orden
y la cohesión de una grupo social; por tanto, el gobierno es un aspecto del
estado puesto que “entre las institucionales estatales que llevan a cabo la
organización política de la sociedad y que, en su conjunto constituyen lo que de
ordinario se define como régimen político, las que tienen la tarea de manifestar
la orientación política del estado son los órganos de gobierno.”5
Maurizio Cotta define el gobierno como el núcleo central de la política, el
elemento irreductible sin el cual parece difícil pensar en la dimensión propia de
lo político y en coherencia con lo anterior señala que “pueden faltar los
5
LEVI, Lucio. En: Bobbio, Norberto y otros. Diccionario de Política, Siglo XXI Ed., 10ª ed. 1997, p.
710.

partidos, los parlamentos, las elecciones, los aparatos burocráticos
desarrollados, pero no alguna estructura de gobierno”6
Históricamente la formación de un poder de gobierno es anterior a lo que
definimos como estado, puesto que “la ciudad-estado y el imperio feudal son
formas preestatales de organización política en las que se puede encontrar un
poder de gobierno”7
Según lo anterior, podemos hablar de gobiernos sin estado
pero no de estados sin gobierno. De hecho en época de Aristóteles se definía
la política como la ciencia del gobierno, pero en la edad moderna el término
perdió su significado original siendo sustituido por expresiones como “ciencia
del estado” o “doctrina del estado”.8
Atendiendo a la división de poderes del estado moderno, el gobierno
corresponde al poder (o función) ejecutiva a excepción del aparato
administrativo de ésta, es decir, ejecutivo y gobierno coinciden en un modelo
determinado de estado en el cual predomina la separación de poderes y la
subordinación del gobierno a la ley.
Gobierno.
Art. 115 Constitución Política. El Presidente de la República es Jefe del Estado, Jefe del
Gobierno y suprema autoridad administrativa. El Gobierno Nacional está formado por el
Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de departamentos
administrativos. El Presidente y el ministro o director de departamento correspondientes, en
cada negocio particular, constituyen el gobierno.
Las gobernaciones y las alcaldías, así como las superintendencias, los establecimientos
públicos y las empresas industriales o comerciales del Estado, forman parte de la rama
ejecutiva.
6
COTTA, Maurizio. Cap. 8 En: Pasquino, G. Manual de Ciencia Política, Alianza Universidad, 1988, p.
311.
7
Ibíd. P 711
8
BOBBIO, Norberto. En: Bobbio, Norberto y otros. Diccionario de Política, Siglo XXI Ed., 10ª ed.
1997, p. 1215.
10

Art. 305. Son atribuciones del gobernador:
1. Cumplir y hacer cumplir la Constitución, las leyes, los decretos del Gobierno y las
ordenanzas de las asambleas departamentales.
2. Dirigir y coordinar la acción administrativa del departamento y actuar en su nombre
como gestor y promotor del desarrollo integral de su territorio, de conformidad con la
Constitución y las leyes
Art. 311. Al municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa
del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir
las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio,
promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus
habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes.
Es pertinente señalar que históricamente se han sugerido y desarrollado
distintas formas de gobierno; en la actualidad identificamos básicamente tres:
la presidencial o de separación de poderes, la parlamentaria o de colaboración
de poderes y una forma de gobierno mixta. Las formas de gobierno aluden al
modo en que se relacionan el ejecutivo y el legislativo y corresponde a la
Constitución establecer cuál es la forma de gobierno de cada país. Esto difiere
de las formas de gobernar, que se refieren a las estrategias, métodos e
instrumentos a los que acuden los gobernantes para desarrollar sus funciones
y que identifican un estilo o modelo de gestión determinado. Estas formas de
gobernar no se encuentran particularmente delimitadas en las constituciones
puesto que hacen parte del paquete de propuestas de los gobernantes. Por
tanto, mientras el estado, la forma de estado y la forma de gobierno son
instituciones permanentes que sólo cambian si se modifica la constitución de
un país, las formas de gobernar son temporales y están condicionadas a los
periodos electorales. Gobernar por políticas públicas es una opción, una
posibilidad y, actualmente, una necesidad para los gobiernos, sin embargo, es
posible que se gobierne sin políticas públicas, es decir, acudiendo a otras
formas de gobernar. Lo que no es posible –como veremos– es pensar las
políticas públicas al margen de los gobiernos.
11

Por último, desde la configuración del estado moderno la función del gobierno
está determinada por el modelo de estado. Así, es claro que en un estado
liberal o mínimo la función del gobierno se reduce a la ejecución de la ley, por
tal razón lo denominamos “ejecutivo”. En un estado social de derecho aumenta
la intervención de la política, dando lugar a gobiernos que se consideran
progresivamente más responsables de la marcha general de la economía y de
la sociedad; por tal razón, su función no se limita a cumplir la ley sino también a
planear y diseñar formas de redistribución de recursos y de asignación del
presupuesto público.
Ningún artículo de la constitución política en su parte orgánica
(estructural/procedimental) o en su parte dogmática (principialística/ideológica),
nos habla de políticas públicas, la actividad regulada llega hasta el nivel de
planeación y presupuesto.
Presupuesto.
Art. 346.El Gobierno formulará anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones
que deberá corresponder al plan nacional de desarrollo y lo presentará al Congreso, dentro
de los primeros diez días de cada legislatura.
Art. 352. Además de lo señalado en esta Constitución, la ley orgánica del presupuesto
regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los
presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de
cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el plan nacional de desarrollo, así como
también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar.
1.2.1 Gobierno Local: El gobierno local alude al “ámbito municipal o provincial
de la organización política y social de un país y a la esfera de dominio de una
institución o administración.”9
La reflexión en torno a las democracias
territoriales ha cobrado importancia particular a partir de la década del ochenta
9
RAMIREZ, Patricia. En: Cisneros, Isidro y otros. Léxico de la política, Fondo de Cultura Económica,
2000, p. 289.
12

13
en el contexto de la reforma del Estado, en la medida en que la pretendida
gobernabilidad democrática y el fortalecimiento institucional comienzan por
sanear los tradicionales problemas de la política regional en América Latina y
por profundizar la descentralización.
En este sentido, Ziccardi define el gobierno local como “el ámbito de gestión de
todo lo relacionado con el uso y apropiación del espacio urbano, el suministro
de los servicios públicos y en donde se instalan las relaciones más próximas
entre el gobierno y la ciudadanía.”10
Es decir, es un ámbito de gestión
económica pero también de relacionamiento político.
La noción de gobierno local tiene como antecedente el concepto de comunidad
local, entendidos como grupos humanos delimitados territorialmente. En los
últimos años se ha insistido en que es en este nivel de gobierno donde se pone
a prueba la democracia territorial y donde la participación social y ciudadana
puede incidir en el diseño e implementación de políticas públicas, puesto que
siendo el primer momento de contacto del ciudadano con “lo político” y con “lo
público”, es posible que los actores políticos y sociales tengan mayor interés y
posibilidades de lograr articulaciones que permitan una mayor y mejor
gobernabilidad. Adicionalmente se empiezan a señalar conceptos como
gobernabilidad local (que se refiere a la capacidad de la esfera local de
gobierno para cumplir con las responsabilidades que le confiere la ley y
responder a las demandas de la población),11
desarrollo local, desarrollo
urbano, planeación estratégica urbana, entre otros términos que aluden al
papel decisivo de las ciudades en los procesos de internacionalización
económica; lo que las ha convertido en centros de recepción y experimentación
de políticas de ajuste, de estrategias público-privadas para responder a la crisis
fiscal del estado y en el escenario natural de las relaciones entre el estado y el
usuario-cliente de los servicios públicos.
10
ZICCARDI, Alicia. La tarea de gobernar: gobiernos locales y demandas ciudadanas. Miguel Ángel
Porrúa, 1995, p 13.
11
RAMIREZ, Patricia. Op.Cit.

14
La tensión permanente entre las relaciones políticas y las relaciones
económicas del gobierno local con sus ciudadanos ha dado lugar a que, en la
mayoría de los casos, el péndulo se incline hacia las relaciones de tipo
económico. Al respecto señala Ziccardi que “las preocupaciones en relación
con el buen gobierno local suelen ubicarse más en el campo del desempeño
administrativo que en el ejercicio del poder político. Pero junto con la eficiencia
que se asocia a la disponibilidad de recursos técnicos y humanos, existen
criterios sociales y políticos que otorgan legitimidad y consenso a la actuación
gubernamental.”12
En similar sentido Enroque Cabrero indica que, por una parte, se busca mejorar
la eficiencia en la prestación de bienes y servicios a la población mediante
herramientas que hagan menos costoso para las agencias gubernamentales su
producción, y se “evoluciona” inspirándose en la Nueva Gestión Pública hacia
una relación proveedor-cliente con la idea de atender más adecuadamente y
con mejor calidad las preferencias de los demandantes del servicio. Por otra
parte, se busca mejorar las relaciones entre ciudadanos y gobierno mediante
mecanismos abiertos de participación ciudadana, mediante la cogestión de
programas gubernamentales, mediante la sistemática rendición de cuentas;
todo ello con la intención de fortalecer la confianza y de fortalecer un sistema
más democrático y legítimo no solo en las elecciones de gobernantes, sino
también en la cotidianeidad de la acción pública. Sin embargo, los gobiernos
locales terminan privilegiando las reformas de tipo económico inspiradas en la
Nueva Gestión Pública “dejando para más tarde” las reformas que promueven
una nueva gobernanza democrática.13
Por último, en cuanto a la delimitación de lo local, Gallicchio señala que
algunas veces se refiere a lo municipal, a lo regional o lo metropolitano, en
12
ZICCARDI, A. Op. Cit. p 14.
13
CABRERO, E. Instrumentos del new public management para construir una new public governance: el
caso de los gobiernos locales en México.
http://premiomunicipal.org.mx/p2007/docs/InstrumentosNewPublicGovernance.doc.

todo caso, el autor indica que “lo local” no se define a priori, sino que es,
básicamente, una construcción social.14
Cabe señalar, además, que lo local en
lugar de inspirar tendencias “localistas” o cerradas, parte de la idea de que las
ciudades deben insertarse en una dinámica mundial compleja sin necesidad de
tener como intermediario el nivel nacional de gobierno, esto debido a que los
gobiernos locales han adquirido autonomía para realizar intercambios políticos,
económicos y culturales con cualquier nivel de gobierno y con entidades de
orden internacional.
En el numeral 3 del artículo 315 constitucional vemos cómo el régimen
municipal colombiano privilegia, desde la norma superior, las relaciones de tipo
administrativo o la acción administrativa del municipio, por encima de la acción
política.
Art. 315. Son atribuciones del alcalde:
1. Cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del Gobierno, las
ordenanzas, y los acuerdos del Concejo.
2. Conservar el orden público en el municipio, de conformidad con la ley y las
instrucciones y órdenes que reciba del Presidente de la República y del respectivo
gobernador. El alcalde es la primera autoridad de policía del municipio. (…)
3. Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las
funciones y la prestación de los servicios a su cargo; representarlo judicial y
extrajudicialmente; y nombrar y remover a los funcionarios bajo su dependencia y
a los gerentes o directores de los establecimientos públicos y las empresas
industriales o comerciales de carácter local, de acuerdo con las disposiciones
pertinentes.
9. Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el
presupuesto…
14
GALLICCHIO, Enrique. Una lectura del desarrollo local en América Latina: cómo combinar
gobernabilidad, desarrollo económico y capital social en el territorio. Centro Latinoamericano de
Economía Humana (CLAEH). Uruguay. Ponencia presentada en el Foro de Planeación Estratégica, Área
Metropolitana del Valle de Aburra, septiembre de 2006.
15

16
1.2.2 Gobernabilidad: Gobernabilidad proviene del latín gubernare que
significa dirigir o conducir, en inglés governability.15
Este término alude a la
capacidad política y administrativa de gobernar, es decir, se trata de un
concepto endógeno que alude a las capacidades institucionales de los
gobiernos para cumplir con sus tareas y propósitos, dentro de los cuales, los
ciudadanos son destinatarios de las acciones o políticas gubernamentales.
En otras palabras, gobernabilidad es la capacidad de generar y aplicar políticas
para la solución de problemas teniendo como herramienta principal para ello
las estructuras y los sujetos gubernamentales.
Las premisas de la gobernabilidad se han nutrido de la corriente conocida
como Nueva Gestión Pública o Nueva Gerencia Pública cuya base
argumentativa es la Elección Pública y cuyo modelo operativo viene dado por el
Nuevo Institucionalismo Económico. Este enfoque ha dominado la orientación
y el contenido de los procesos de reforma administrativa y gubernamental en
casi todos los países del mundo propiciando un gran número de reformas que
pretendían reducir el Estado y asignar tareas públicas a particulares, o
trasladar al terreno público, prácticas gerenciales del sector privado que
incrementaran su eficiencia. De este modo, el estado cede terreno, se
descarga de sus responsabilidades públicas bajo un argumento que, sin duda,
tiene peso: si como estado no gobierno bien, entonces mejor no gobierno.
Gianfranco Pasquino señala que se usa con más frecuencia el término
ingobernabilidad para denotar la crisis de gobernabilidad, que algunos autores
atribuyen a la sobrecarga de demandas ciudadanas, frente a las cuales el
estado responde con la expansión de sus servicios, lo que a su vez genera una
crisis fiscal. Pero además, la ingobernabilidad es un problema de naturaleza
política que alude a la falta de legitimidad de las autoridades y al poco nivel de
15
NOHLEN, Dieter. Diccionario de Ciencia Política: Teorías, métodos, conceptos, Porrúa, 2006, p 648.

17
cohesión, apoyo y consenso que generan en la sociedad,16
lo que provoca
problemas a los gobiernos para ser obedecidos y lograr resultados. De ahí que
la ingobernabilidad se refiere a una crisis global de transformación de las bases
de todo un sistema social. En virtud de lo anterior resulta acertada la definición
de Camou, quien entiende la gobernabilidad como “un estado de equilibrio
dinámico entre el nivel de las demandas societales y la capacidad del sistema
político para responderlas de manera legítima y eficaz.”17
El asunto es que
para lograr ese equilibrio, la solución que propone el enfoque de gobernabilidad
es el fortalecimiento de la institucionalidad, a diferencia del enfoque de
gobernanza que propone fortalecer las redes sociales y la capacidad social de
respuesta a los problemas públicos.
1.2.3 Gobernanza: Los cambios institucionales producidos a partir de la
década del 90 implicaron una reestructuración del estado mismo bajo
cuestiones como desregulación, privatización, reducciones drásticas del
servicio civil, introducción de prácticas de gerencialismo en el sector público y
creación de agencias semiautónomas, entre otras modificaciones, que han
privado al estado de muchas de las fuentes tradicionales de poder, de su
convencional capacidad directiva en materia de política –entendida como
policy-, de sus capacidades institucionales, e incluso de su legitimidad.
El resultado de estos cambios ha sido una dramática alteración del panorama
político, de manera que para el estado se ha hecho más difícil mantener el
control sobre el ambiente interno e imponer su voluntad sobre la sociedad; de
ello se deriva la necesidad de preguntarse por los nuevos instrumentos o
nuevas formas de intercambio entre el estado y la sociedad que pueden ser
desarrollados para asegurar el control político y el apoyo social.
16
PASQUINO, G. En: Bobbio, Norberto y otros. Diccionario de Política, Siglo XXI Ed., 10ª ed. 1997,
p. 704.
17
CAMOU, Antonio. En: Cisneros, Isidro y otros. Léxico de la política, Fondo de Cultura Económica,
2000, p. 283.

18
Al respecto, se plantean en el escenario político estrategias alternativas a
través de las cuales el estado pueda articular y perseguir los intereses
colectivos, sin necesidad de acudir a instrumentos coercitivos; formas
alternativas que, sin embargo, no reemplazan sino que complementan la
persecución de los intereses colectivos a través de los canales institucionales
tradicionales. Este conjunto de estrategias políticas emergentes para que los
Estados redefinan su rol en la sociedad se ha denominado gobernanza en años
recientes.
El término gobernanza proviene de governance y fue definido en español como
el “arte o manera de gobernar [para] el logro de un desarrollo económico, social
e institucional duradero, [y para] un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad
civil y el mercado de la economía”,18
mientras que gobernabilidad es entendida
como la “cualidad de gobernable”.19
Peters y Pierre (2005), precisan que
“governability is the flip side of governance”, pero advierten que son conceptos
que deben vincularse de forma dinámica en la práctica. Gobernabilidad hace
referencia al conjunto de instrumentos y capacidades de que dispone el Estado
para gobernar, mientras que gobernanza es un concepto más amplio que
implica la posibilidad de involucramiento de actores sociales y privados dentro
de las tareas gubernamentales. La gobernanza implica que la democracia la
dirige un sistema de gobierno, no un sujeto de gobierno, quien en últimas es
necesario, pero no suficiente para gobernar.20
La solución ya no es dotar al gobierno de vías institucionales de acción sino
construir prácticas y relaciones que tienen como premisa la idea de que la
dirección de la sociedad es una acción colectiva compuesta por acciones
18 www.worldbank.org/wbi/governance Citando el Diccionario de la Real Academia de la Lengua.
19 www.worldbank.org/wbi/governance Citando el Diccionario de la Real Academia de la Lengua. Sin
embargo, los conceptos de Gobernanza y Gobernabilidad suelen asimilarse. Así, Daniel Kaufmann (2006)
y el grupo de investigadores del WBI entiende la Gobernanza –governance- como el “conjunto de
tradiciones e instituciones a través de las cuales se ejercita la autoridad en un país” y sugiere medirla
mediante indicadores de gobernabilidad.
20 Luis Aguilar Villanueva en conferencia presentada en el marco de los 30 años de la FLACSO –México- el
26 de octubre de 2005.

19
gubernamentales y no gubernamentales. De ahí que se hable de concurrencia
y no de exclusión entre las redes sociales y un estado fortalecido, relación en la
cual gobierno pierde exclusividad pero conserva su centralidad en la actividad
gubernamental.
La principal consecuencia del enfoque de gobernanza es la alteración en la
relación gobernantes - gobernados, en la medida en que los “gobernados”
adquirimos capacidad de gobierno en lugar de ser receptores pasivos de éste.
En suma, si la gobernabilidad clama por fortalecimiento institucional de los
“gobiernos débiles”, gobernanza parte de la idea de que ya existe tal capacidad
institucional y señala que lo que hace falta es involucrar factores y sujetos
externos al gobierno puesto que las instituciones no son suficientes para
garantizar capacidad directiva. Lo que propone, en últimas, es gobernar a
través de redes y no de jerarquías; dirigir a través de la influencia y no del
ejercicio de autoridad; relacionarse más que mandar.21
La importancia de los conceptos de gobernabilidad y gobernanza para
comprender las políticas públicas, radica en que es posible diseñarlas e
implementarlas bajo ambas perspectivas, lo cual genera efectos divergentes.
La planeación de políticas que pretendan gobernabilidad pondrá el acento en
las instituciones políticas y tendrá como resultado políticas más
gubernamentales que públicas. La planeación de políticas desde gobernanza,
pondrá el acento en las prácticas políticas y tendrá como resultado políticas
más públicas que gubernamentales. Sin duda, en este documento de trabajo
proponemos un enfoque ecléctico en el que confluyan la eficiencia y la
democracia.
21

Gráfico 1.
Sujeto de
gobierno
Sistema / proceso de
gobierno
Eficiencia Eficiencia +
Democracia
Nueva Gestión
Pública
Nueva Gobernanza
Democrática
Teoría de las
organizaciones
¿Los gobiernos tienen
capacidades para
gobernar? ¿Los gobiernos gobiernan
bien?
Insuficiencia de un solo
agente gubernativo
Fuente: Elaboración propia.
1.3 Políticas Públicas: En años recientes, la bibliografía acerca de la política
pública como campo disciplinar ha ido en aumento, particularmente en Europa
y Estados Unidos. Poco de ésta, sin embargo, se ha traducido al español. En
Colombia se destacan dos publicaciones de los profesores André Noel Roth y
Carlos Salazar Vargas. Empero, crecen las publicaciones del tema como
artículos de revista y resultados de investigación.
Como se mencionó, frente a la crisis fiscal del modelo de estado desarrollista
desbordado, se impuso la necesidad de un gobierno ilustrado, basado y
cuestionado por la razón, idea sobre la cual se fundó la propuesta de Harold
Laswell en 1951 que buscaba articular la ciencia a la democracia, es decir, se
buscaba que el conocimiento fuera utilizable por los gobiernos, que la razón y
no la pasión fuera la que determinara el destino de una nación. En palabras de
Merriam “a menos que se incorporen a las operaciones de gobierno mayores
dosis y niveles de ciencia, la civilización corre el peligro del capricho, la
20

21
ignorancia y la pasión.”22
Lo que se propone, en últimas, es gobernar por
policy (políticas públicas) y no por politics (actividad política).23
Luis Aguilar, autor que compiló la traducción al español de los textos clásicos
de la política pública, nos recuerda que la génesis de las políticas públicas en
América Latina llega de la mano del redimensionamiento del estado, “su
adelgazamiento ha sido la búsqueda por encontrar y acotar lo que deben y
pueden hacer bien los poderes del estado: determinar cuáles son los fines
públicos a cumplir, posibles de ser realizados y a través de cuáles instrumentos
y opciones de acción. A esta empresa de racionalidad y publicidad política
quiere contribuir el análisis, estudio y diseño de políticas”24
En este sentido,
este autor sostiene que la política pública no es más que “una disciplina que
pretende contribuir a la elaboración de decisiones públicas más eficaces que,
sin cuentos y con sustancia, sean capaces de ir abandonando oportuna y
sistemáticamente desoladores problemas y defectos públicos”.25
Lo anterior, indica que el origen de las políticas públicas se justifica en un
patrón de eficiencia, por lo que en un primer momento la economía pareció
ser la ciencia adecuada para estudiar este nuevo campo disciplinar. Cientos de
postgrados en distintos centros educativos de América Latina con el respaldo
de entidades o universidades norteamericanas, abrieron sus puertas para
formar a los “técnicos” de las políticas públicas que siendo “los hombres detrás
del poder” en lugar de “los hombres en el poder”, acelerarían el proceso de
modernización y crecimiento económico en la región.
22
Citado por AGUILAR VILLANUEVA, Luis F. Estudio Introductorio. EN: El estudio de las políticas
públicas: Miguel Ángel Porrúa, 1992, p. 45.
23
Conviene diferenciar términos que en español utilizamos indistintamente, cosa que no sucede en inglés:
Polity: espacio de lo político, ámbito del gobierno de las sociedades humanas
Politics: actividad política de organización y lucha de control del poder
Policy: producto de la actividad política. Programas de acciones que representan la realización concreta
de decisiones, el medio usado por el Estado para modificar comportamientos mediante el cambio de
reglas de juego (políticas públicas)
24
AGUILAR, Op. Cit p 15
25
AGUILAR, Op. Cit. p. 10.

22
Haciendo caso a la necesaria convergencia de distintos saberes para
conformar el campo disciplinar de las políticas públicas, tal como lo sugirió
Lasswell en las llamadas “ciencias de políticas”, la formación profesional en
políticas públicas comenzó de la mano de la administración pública, la
estadística, las matemáticas, la microeconomía y la informática. Poco a poco
la formación predominantemente cuantitativa en políticas públicas fue
insuficiente para comprender la complejidad de los procesos de decisión
política y otras ciencias sociales han reclamado para sí la participación en la
formación de la política pública como área de conocimiento. Así, la ciencia
política puso sobre la mesa un debate obligado sobre el tema: ¿las políticas
(policy) determinan la política (politics)? O ¿la política (politics) determina las
políticas (policy)? Si optamos por la segunda vía las políticas públicas no serían
más que una arena o escenario donde se libra la lucha política entre partidos,
actores sociales, movimientos, organizaciones y sujetos. En contraste, al optar
por la primera vía destacamos el paradigma racional causal según el cual las
políticas públicas son instrumentos que materializan el proceso de decisión
política con el objetivo de generar resultados deseables.26
En realidad mal haríamos en concluir que lo uno determina lo otro, pero es
cierto que si optamos por la primera vía excluiremos la dimensiones política de
las políticas públicas y favoreceremos la dimensión técnica, lo cual no es
posible en una democracia constitucional. No obstante, si optamos por
considerar que es el juego político el que determina las políticas y que éstas
son otro campo de batalla de la politics, las políticas públicas como campo
disciplinar perderían sentido y naturaleza funcional e instrumental para los
gobiernos y la sociedad. Por lo tanto es pertinente tener en cuenta la
dimensión política y el juego de actores e intereses al momento de analizar o
diseñar una política, pero igualmente conviene precisar que las políticas
públicas no tienen como propósito legitimar relaciones de clientela ni
26
CANTO CHAC, Manuel. En: Cisneros, Isidro y otros. Léxico de la política, Fondo de Cultura
Económica, 2000, p. 587.

23
actuaciones opacas, sino, principalmente, dar tratamiento y ojalá solución a los
problemas públicos. Hoy se busca conciliar políticas técnicamente racionales y
políticamente viables
Por último presentemos algunas definiciones de políticas públicas:27
• Wildavsky (1974): acción gubernamental dirigida hacia el logro de objetivos
fuera de ella misma.
• Dubnick (1983): acciones gubernamentales –lo que los gobiernos dicen y
hacen con relación a un problema o controversia (issue)-
• Muller (1998): Proceso por el cual se elaboran y se implementan
programas de acción pública, es decir, dispositivos político administrativos
coordinados, en principio, alrededor de objetivos explícitos.
• (Knoepfel, 2005) Concatenación de decisiones o acciones intencionalmente
coherentes, tomadas por diferentes actores públicos y ocasionalmente
privados a fin de resolver de manera puntual un problema políticamente
definido como colectivo.
En suma, el análisis de políticas públicas consiste en examinar los objetivos,
sujetos, medios y acciones definidos en el espacio público para intervenir o
transformar una situación problemática. Un gobierno por políticas públicas es,
entonces, un gobierno selectivo, por asuntos, por temas, que capta la
singularidad de los problemas y diseña opciones de resolución ajustadas.
El siguiente esquema presenta el denominado ciclo de las políticas públicas, el
cual se ha considerado una especie de “manual” para aplicar este enfoque. Sin
embargo, no se trata de una receta sino de una guía o modelo que, en la
práctica difícilmente se cumple.
27
ROTH, André Noel. Políticas Públicas, Ed. Aurora, 2006.

Gráfico 2.
El ciclo de las políticas públicas
1. Surgimiento del
problema
e inclusión en la agenda
2. Diseño (identificación de
respuestas y soluciones alternativas,
evaluación de opciones, selección de
políticas)
3. Implementación
4. Evaluación
1.3.1 ¿Cómo saber cuándo una política es pública?
No basta con que exista alguna intervención de los ciudadanos para que
estemos frente a una política pública, es posible que la participación ciudadana
sólo sea una vía de legitimación y no de decisión o incidencia en la política. Por
ello no es posible determinar a priori cuándo una política es gubernamental,
cuándo estatal y cuándo pública, ello será tarea del analista de políticas en
cada caso particular. Lo cierto es que la asimilación de lo público a lo
gubernamental ha sido replanteada y hoy concebimos lo público no solamente
como lo común o colectivo sino además como aquello abierto, accesible y
visible, es decir, como la interfaz entre el estado y la sociedad. Es
precisamente allí, en el espacio público donde se tejen las políticas públicas en
24

medio de la deliberación y el consenso y no en la esfera estatal/gubernamental
ni en la esfera social/colectiva.28
Gráfico 3
ESPACIO
PÚBLICO
Espacio
social/colectivo
Espacio estatal
/gubernamental
Nora Rabotnikof establece tres sentidos de lo público que resulta pertinente
mencionar en este espacio.
Gráfico 4.
Sentidos de “lo público”
•Común, general,
colectivo (política-
plaza pública-
polis)
•Visible,
ostensible,
conocido (acceso a
la información)
•Abierto
•Individual,
particular
(economía-oikos)
•Secreto, oculto
(secreto de Estado,
técnica)
•Cerrado, clausura
LO PUBLICO LO PRIVADO
28
Recientemente se ha puesto de moda la expresión “políticas de estado”, para indicar acciones de gran
trascendencia nacional que superan la temporalidad de las políticas públicas o de las gubernamentales e
indicar cuestiones permanentes que buscan insertarse en la estructura constitucional del estado sin
importar el gobierno de turno que resulte elegido, por ello casi siempre las mal llamadas “políticas de
estado” van acompañadas de reformas constitucionales.
25

26
Lo común, lo visible y lo abierto, son sentidos de lo público que según la autora
han representado luchas históricas que configuran lo que hoy entendemos por
espacio público.
En el primer sentido el estado representa lo público y a su vez lo público se
asimila a lo político y se reduce a lo estatal. Desde esta perspectiva clásica los
asuntos comunes son atendidos por la polis mientras lo privado es lo individual,
lo que se sustrae del poder colectivo (oikos).
En el segundo sentido la autora nos habla de la metáfora de la luz: la
publicidad ilumina y hace que se vuelva visible lo que estaba oculto. Es el
concepto de público propio de la modernidad asumida por el estado liberal
burgués que surge de la escisión del poder político respecto de la iglesia y que
parte de la idea de que la racionalidad individual permite conciliar intereses
particulares y transformarlos en voluntad general.
En el tercer sentido lo público se entiende como lo accesible a todos en
contravía de lo cerrado o clausurado. Es el sentido más usado en la actualidad
en la medida en que los ciudadanos perciben lo público como los lugares
abiertos (calles, parques, baños) porque tienen acceso a ellos al igual que el
resto de personas sin restricción alguna. Este sentido de lo público propugna la
inclusión en lugar de la exclusión.
La pregunta que queda pendiente por responder con mayor detenimiento es
¿qué entendemos por políticas públicas? ¿Políticas comunes? ¿Políticas
visibles y transparente? O ¿Políticas incluyentes y abiertas a la intervención de
todos?

27
2. RELACIONES DISCIPLINARES
2.1 ¿Cuál es la relación de las políticas públicas con la Ciencia Política?
“La Ciencia Política es aquella parte de las ciencias sociales que estudia con
una metodología empírica los fenómenos políticos”,29
lo que hace del saber
politológico un saber aplicado que busca analizar y describir los aspectos
institucionales –formas de gobierno, sistemas de partido, sistemas electorales-
así como el comportamiento de los individuos –votaciones, participación
política, opinión pública o procesos decisionales- en un sistema político. Lo
anterior significa que la ciencia política conduce, con sistematicidad y rigor, el
estudio de los fenómenos políticos, lo que la diferencia de la opinión política de
cualquier ciudadano.
Con relación al vínculo entre ciencia política y políticas públicas, Luis Aguilar
señalaba a comienzos de la década pasada: La “ciencia política ha estudiado
sistemáticamente casi todo menos la manera como el gobierno construye y
desarrolla sus decisiones federales y locales. Nuestros politólogos han
prestado gran atención a la historia de la formación del sistema político, a los
alcances y límites de su funcionamiento, a los canales y procesos de
producción del consenso (…)” pero han sido pocas las investigaciones sobre la
forma, patrón y estilo de elaborar políticas. Así mismo, este autor señala que la
administración pública quedó atrapada entre las consideraciones jurídicas y el
exceso de reglamentación y las consideraciones operativas para llevar a cabo
las decisiones tomadas en el sistema político.
Más de diez años después de este sombrío panorama que presentaba Aguilar,
puede decirse que la situación ha cambiado y sigue cambiando. La ciencia
29
CISNEROS, Isidro. En: Cisneros, Isidro y otros. Léxico de la política, Fondo de Cultura Económica,
2000, p. 41.

28
política abrió sus puertas al análisis del proceso de decisión y asimiló este
nuevo campo disciplinar como objeto de estudio, otorgando a las políticas
(policies) una indispensable dimensión política; mientras que la administración
pública replanteó su imagen burocrática subordinada o procedimental reducida
al cumplimiento de excesivos reglamentos.
2.2 ¿Cuál es la relación de las políticas públicas con el Derecho y con la
Constitución?
El derecho es el sistema normativo que regula la conducta humana y la
organización y funcionamiento de las instituciones con el fin de lograr o
mantener la sobrevivencia y la convivencia entre los seres humanos utilizando
para ello la coercibilidad –o potencial aplicación de sanciones- para obtener el
respeto de las normas y la eficacia de su contenido. La relación entre derecho
y política (politics) se hace evidente en el área que conocemos como Derecho
Público, dentro del cual se inscriben el Derecho Constitucional y el Derecho
Administrativo. El primero se puede definir como el área del derecho que
estudia la estructura y funcionamiento del estado y cuyo objeto es prescribir
conductas para ordenar las relaciones e instituciones vinculadas con el poder
político. Desde el estado moderno, el Derecho Constitucional es el encargado
de asegurar el cumplimiento del principio de legalidad o sujeción del estado a la
ley (hoy preferimos hablar de sujeción a la constitución en virtud del principio
de supremacía constitucional).
Por su parte, el Derecho Administrativo es más específico y alude a las reglas
de juego entre administración y administrado, es decir, es el derecho que
regula las relaciones en las cuales la función administrativa sea un sujeto
involucrado. Hablamos de “función administrativa” en la medida en que en la
actualidad no sólo el estado presta servicios públicos, en lugar de ello,
comunidades organizadas y particulares están facultados por la constitución

29
para hacerlo, por lo que su actividad es susceptible de regulación por el
derecho administrativo.
En nuestro caso, podemos entender que el derecho y la constitución -como
norma suprema en el país- cumplen tres roles o funciones frente a las políticas
públicas: limitar, regular y orientar. Primero, constituyen el marco normativo
dentro del cual se surten los procesos de decisión que generan las políticas
públicas, en otras palabras, limitan y condicionan la acción de los sujetos
involucrados con éstas. Y no podría ser de otra forma en un estado de derecho
pues en él, cualquier actuación gubernamental, pública, social o privada, tiene
que estar sometida al imperio de la constitución, de lo contrario acarreará
sanciones de distinta índole. De manera que las políticas públicas, antes que
nada, deben ser constitucionales y legales.
Segundo, el derecho además de limitar las conductas, sirve de instrumento
para materializar las políticas públicas. Es posible que una política pública se
plasme en una ley o incluya en su diseño la planeación de una ley o cualquier
otra norma (decreto, acuerdo…) para otorgar mayor visibilidad y posibilidad de
cumplimiento a la acción pública. Sin embargo, no toda política pública va
acompañada de una norma pero es un instrumento que siempre estará
disponible y que facilita el debate y la deliberación entre los sujetos políticos
para lograr su aprobación.
Tercero, además de limitar las políticas públicas y servirle de instrumento para
su implementación, el derecho orienta el contenido de las políticas públicas.
Esto porque por tratarse de una ciencia prescriptiva, el derecho limita y regula
las conductas “en el papel” pero busca ser eficaz y cumplirse en la práctica.
Así, decimos que el derecho –y en particular, en derecho constitucional- orienta
las políticas públicas porque les muestra el horizonte, le sirve de guía al estado
y a los particulares para conducir sus debates y acciones, les indica hacia
dónde debe dirigirse la acción pública porque condensa las aspiraciones del

30
pueblo que le dio vida a esa constitución. El derecho constitucional siempre irá
un paso – o muchos- adelante de la realidad social, política y económica de un
país, siempre existirá una brecha entre lo deseable y lo posible y esto no es
negativo en sí mismo.
En el caso colombiano contamos con una Constitución que algunos denominan
“aspiracional” porque más que realidades refleja aspiraciones: que todos los
niños tengan educación básica gratuita, que todos los colombianos estén
afiliados al Sistema de Seguridad Social en Salud…y si esto no se cumple, la
conclusión no es que la constitución está mal redactada o que la constitución
no sirve para nada. El problema, posiblemente, se encuentra del otro lado de la
brecha entre el ser y el deber ser. Al respecto, las políticas públicas
representan una posibilidad para reducir esta brecha, un instrumento distinto al
jurídico, que lo incluye pero lo trasciende, que parte de la idea de que no es
suficiente con planear y regular sino que también hay un momento para
ejecutar y evaluar. El “norte” de las políticas públicas en Colombia es,
entonces, bastante ambicioso, porque tenemos una constitución muy
ambiciosa, que parte de principios como la dignidad humana y la igualdad,
propios de un modelo de Estado Social de Derecho.
Hay una pregunta que sería importante dejar planteada… ¿Qué derechos
constitucionales son susceptibles de ser materializados por medio de políticas
públicas? Posiblemente todos, pero posiblemente unos derechos las necesiten
más que otros.
2.3 ¿Cuál es la relación entre políticas públicas y administración pública?
Con administración pública nos referimos al “conjunto de actividades
directamente preordenadas para la concreta persecución de las tareas y los
fines que se consideran de interés público en una colectividad.”30
Desde el
30
PASTORI, Giorgio. En: Bobbio, Norberto y otros. Diccionario de Política, Siglo XXI Ed., p. 12.

31
surgimiento del concepto de la mano de los regímenes constitucionales, se ha
debatido la separación de la administración pública de los asuntos políticos.
Una definición que da cuenta de ello indica que la administración pública es “el
complejo de las estructuras que, aún encontrándose en posición diversamente
subordinada respecto de las estructuras políticas y de gobierno, representan
una realidad organizativa diferente de éstas.”31
En la práctica, la administración pública se ha asimilado a la burocracia, es
decir, al personal profesional elegido por el cumplimiento de competencias
técnicas que trabaja para el estado de manera continua por un sistema de
vinculación permanente por méritos, sistema al cual se atribuye la necesaria
independencia e imparcialidad política de estos funcionarios. No obstante lo
anterior, mantener alejados de la “contaminación” política a los técnicos es una
pretensión entre ingenua y absurda.
Así lo comprendió el enfoque de políticas públicas, al pretender superar la
división funcional que proponía la administración pública convencional y
otorgarle sentido y función dentro del proceso de decisión política. De este
modo, partiendo de la idea de que el ser humano actuando racionalmente y
respondiendo a incentivos puede lograr acciones colectivas óptimas, se
consideró que en lugar de aumentar la reglamentación a las burocracias, lo
indicado era necesario flexibilizar su estructura e institucionalizar incentivos.
Esto se logró de la mano de la Nueva Gestión Pública, enfoque que como
mencionamos se caracteriza por pretender un manejo eficiente de los recursos
públicos recurriendo a instrumentos de mercado y ambientes competitivos para
su asignación; por enfocarse en el desempeño del sector público con base en
resultados; por orientar el comportamiento racional individualista hacia fines
colectivos por medio de instituciones que contienen estructuras de incentivos;
31
Ibíd.

32
por flexibilizar y desregular procedimientos; por descentralizar funciones y por
reducir la relación gobierno-sociedad a la interacción entre proveedor-clientes.
2.4 ¿Cómo participan los ciudadanos en las políticas públicas?
En sintonía con lo dicho hasta ahora, las posibilidades de participación social y
ciudadana se reducen considerablemente a partir de la reforma del estado en
Latinoamérica. El problema es que reducir el ámbito de participación
ciudadana a las relaciones económicas y mercantiles con el gobierno, lesiona
los derechos de los ciudadanos como sujetos políticos que se desenvuelven en
un espacio público que les sirve de mediación con el estado (interfaz). En este
sentido y teniendo en cuenta el grado de complejidad de las sociedades
plurales latinoamericanas, así como las crecientes demandas ciudadanas de
espacios de interlocución con el estado, se ha ido incrementando el interés por
dar sentido a la acción pública y por reivindicar la participación ciudadana
dentro del proceso de decisión política. La denominada Nueva Gobernanza
Democrática intenta rescatar dicha dimensión política de la participación
ciudadana.
Así, la gobernanza privilegia la construcción democrática de las decisiones
como el aspecto más importante del proceso, por encima de la estructura del
proceso y por encima incluso de los resultados obtenidos, siendo la
construcción colectiva y políticamente regulada de las decisiones lo que
fortalece la democracia local y, esta dinámica, es un producto en sí mismo.
En el Gráfico 5 se presentan posibles momentos y formas como podría darse,
en la práctica, la participación de los ciudadanos organizados o individualmente
considerados dentro de las políticas públicas. En el eje vertical, se señalan
como niveles o grados de involucramiento ciudadano: la información, la

33
consulta, la cooperación y la decisión.32
Es posible que antes del diseño de la
política, por ejemplo, se realice un sondeo entre los afectados por el problema
público para obtener información acerca de la situación o el funcionario de la
dependencia correspondiente realice reuniones con organizaciones de la zona
a intervenir para obtener información que mejore su decisión. En este caso
estaríamos ante los niveles 1 y 2 en la definición del problema y en el diseño,
respectivamente. También puede suceder que se solicite información sobre los
cambios generados por la política con el fin de evaluarla (nivel 4).
Gráfico 5.
Segúnlaetapadelciclodepolíticas:
Según el grado de involucramiento de los ciudadanos:
Información Consulta Cooperación Decisión
Def. problema 1 5 9 13
Diseño 2 6 10 14
Implementación 3 7 11 15
Evaluación 4 8 12 16
De otro lado, es posible que los ciudadanos u organizaciones se involucren en
las distintas etapas del ciclo de la política siendo consultados por la respectiva
administración, es decir, aportando un conocimiento que será útil para tomar
decisiones e implementar la política (niveles 6 y 7) o para que, con base en ese
conocimiento, la entidad que se involucra sirva de consultora y evalúe los
efectos de la política (nivel 8).
32
Hablamos de involucramiento y no de participación en la medida en que algunos niveles de los que se
mencionan no significan, en estricto sentido, que los ciudadanos participen.

34
Sin duda, el nivel de involucramiento más difícil de verificar en la práctica es el
14, decidir en el diseño de la política, mientras es mucho más frecuente el
llamado a involucrarse cooperando en la implementación (nivel 11).
Finalmente frente a la pregunta ¿quién puede participar en políticas públicas?
Sólo habrá que decir que cualquier persona, organización, disciplina, ciencia o
técnica puede llegar a tener algún grado o nivel de involucramiento con las
políticas públicas por más ajenas que sean a “lo político”, pues sin duda todos
podrán relacionarse de alguna manera con “lo público”, tal como lo indicó hace
más de medio siglo Lasswell en sus policy sciences.
3. AL INTERIOR DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Hasta ahora nos hemos referido al escenario en que surgen y se desarrollan
las políticas públicas y a algunos presupuestos y relaciones para comprender
esta expresión; en esta última parte haremos referencia a algunos conceptos
vinculados directamente con las políticas públicas que cobran relevancia por su
actualidad.
3.1 Desarrollo local y planeación estratégica: Luego de abordar el tema de
gobiernos locales, se ha visto cómo las ciudades se convierten en centro de
atención y de experimentación de modelos de gestión. El desarrollo local y la
planeación estratégica son dos propuestas para lograr los fines de las
democracias territoriales, las cuales han sido consideradas, en su momento,
tanto por el gobierno departamental antioqueño como por la administración
municipal de Medellín y el Área Metropolitana del Valle de Aburra, lo que
amerita dar una mirada rápida a estos conceptos.
En primer lugar, se dice que el desarrollo local aparece como una nueva forma
de mirar y de actuar desde lo local en este nuevo contexto de globalización, en
la medida en que el desafío para las sociedades locales está planteado en

35
términos de insertarse en lo global de manera competitiva, capitalizando al
máximo posible sus capacidades por medio de las estrategias de los diferentes
actores en juego, esto significa que el desarrollo local es un proceso orientado.
“La cooperación entre actores públicos de diferentes niveles institucionales
(locales, regionales, nacionales, internacionales), así como la cooperación
entre el sector público y el privado, es un aspecto central del proceso. Para que
éste sea viable, los actores locales deben desarrollar estrategias de
cooperación y nuevas alianzas con actores extra locales.”33
Este proceso de concertación entre los agentes que interactúan en un territorio
determinado, se dice que puede impulsar, con la participación permanente,
creadora y responsable de ciudadanos y ciudadanas, un proyecto común de
desarrollo, que implica la generación de crecimiento económico, equidad,
cambio social y cultural, sustentabilidad ecológica, enfoque de género, calidad
y equilibrio espacial y territorial, cuestiones que a su vez redundarán en el
desarrollo del país y en la posibilidad de enfrentar adecuadamente los retos de
la globalización y las transformaciones de la economía internacional.
De otro lado, pese a su relación con la descentralización, el desarrollo local es
un concepto más amplio que aquél porque implica más que el traslado de
competencias de un nivel de gobierno a otro, la posibilidad de pensar procesos
de decisión política de manera autónoma. Quienes defienden el enfoque del
desarrollo local insisten en que éste sólo es posible si va de la mano de
creación de capital social, de construcción de sociedad local articulada frente a
unos mismos propósitos con tejido social fundado en la confianza y la
cooperación recíproca.
33

36
En cuanto a la planeación estratégica, se entiende como una técnica que
aporta al desarrollo local y regional puesto que contribuye a la definición de
escenarios futuros y a la consecuente toma de decisiones para alcanzarlos, lo
que en últimas significa fortalecer los agentes, las instancias y la capacidad de
decisión autonómica. El CIDEU -Centro Iberoamericano de Desarrollo
Estratégico Urbano- plantea que entre los diversos enfoques de la Planeación
(entendida como la capacidad para fijarse uno o más objetivos a lograr y la
manera de obtenerlos efectivamente) se encuentra el Planeamiento
Estratégico, que es una técnica ligada a la gestión y el desarrollo empresarial.
Esta técnica ha sido adaptada a los escenarios urbanos en los denominados
Planes Estratégicos Urbanos (PEU), propuesta que ha cobrado relevancia en
los últimos años en el país y que se refiere a “aquellas directrices
consensuadas por los principales agentes políticos, sociales y económicos de
una ciudad o ente metropolitano para afrontar el medio y largo plazo en
condiciones ganadoras y aprovechar las sinergias de los proyectos que se
desarrollen en ese territorio. Este enfoque se distingue del tradicional
planeamiento urbano por el hecho de ser más comprehensivo y menos
normativo, por orientarse más a las acciones socioeconómicas integrales que a
la regulación de los usos del suelo”34
y por fundamentar el desarrollo local en
las redes que impulsan los planes estratégicos.
3.2 Capital social y Teoría de Redes: Capital Social es el conjunto de normas
y vínculos que permiten la acción social colectiva. Capital Social no sólo es la
suma de las instituciones que apuntalan una sociedad, sino que es el
pegamento que las mantiene juntas (Banco Mundial). El término Capital Social
no sólo se refiere a sentimientos nobles, sino que aborda una amplia variedad
de beneficios que van desde la confianza, reciprocidad e información, hasta la
cooperación en comunidad. El Capital Social genera valor para la gente que
está asociada a él, y a veces también, para quienes están en su perímetro.
34
SALDIAS, Carmenza. “Manual de Calidad la Planificación Estratégica Urbana”, CIDEU, 2006.

37
Siguiendo a Putnam, el Capital Social permite la acción social, las decisiones
colectivas y la formulación de políticas. En este sentido, el capital social
fomenta acciones cooperativas y coordinadas para lograr –incluso- la
autogestión de las comunidades bajo una modalidad conocida como
gerencialismo social.
La teoría de redes, por su parte, sostiene que el estado postmoderno es un
estado red, cuya legitimidad no se basa en la legalidad sino los resultados del
gobierno, que bajo estas condiciones asume la función de pilotear y articular
las redes. Una red es un conjunto de lazos entre una serie de actores que
conforman los nodos. Cabe señalar que no en pocas ocasiones, se entiende
gobernanza como gobierno en red entendida así como la gestión de las
interdependencias entre los actores orientada a conseguir el desarrollo
humano.
Frente al tema del gobierno en red, Pierre y Peters (2005) advierten que los
vínculos generados entre redes –entendidas como interacciones entre Estado y
Sociedad- deben ser vistos como una contribución a la gobernabilidad y no
como una forma de gobierno por sí misma, pues esto es impensable en un
Estado democrático. En esta dirección, el proceso de política a través de redes
representa una forma sustancial de desviación de la acción de gobierno lineal y
jerárquica, el problema es que esta visión llevada a su extremo en el modelo de
“gobernanza sin gobierno” (governance without government) representa un
riesgo para la democracia.
3.3 Acción pública: Acción pública es un concepto reciente que quiere marcar
la diferencia respecto a política pública y por ello es importante mencionarlo.
Este concepto parte de la idea de que ningún actor, sea éste público o privado,
tiene en la actualidad ni el conocimiento ni la información suficientes para dar
respuesta a los problemas de nuestras sociedades complejas35
ninguno
35
KOOIMAN, Jan. Modern governance. Sage Pub., 1993.

38
dispone por sí solo de la posibilidad de dominar unilateralmente los diferentes
sectores de política.
Enrique Cabrero sostiene que “gobernar es conducir la acción colectiva y para
ello se requiere la construcción de una acción pública, la cual no sólo se reduce
a la acción de los gobiernos. De hecho, desde la perspectiva de la acción
pública se puede entender el estado y la sociedad civil no como una dicotomía,
sino como un continuo,” 36
de ahí que la acción pública represente una
perspectiva de elaboración de una teoría moderna del gobierno que consiste en
“la construcción y calificación de los problemas colectivos por una sociedad,
problemas que ella puede delegar o no delegar a una o varias agencias
gubernamentales, en su totalidad o en parte, así como la elaboración de
respuestas, contenidos, instrumentos y procesos para su tratamiento.”37
La acción colectiva aparece como un concepto que contiene la política pública
pero que no se reduce a ella. La contiene en la medida en que la política
pública expresa una estrategia voluntaria de intervención orientada por un
proceso de decisión; pero la trasciende porque –siguiendo a Cabrero- con
frecuencia el análisis de políticas públicas se centra en la acción
gubernamental y la sociedad sólo representa su medió ambiente, “por todo ello,
el análisis de la acción pública no puede sólo circunscribirse al análisis de
políticas públicas.
Para efectos de este documento de trabajo, hemos enfatizado en que no
concebimos las políticas públicas como el tejido de las acciones estrictamente
gubernamentales ni como el producto de la actividad social aislada, de manera
que entendemos las políticas públicas como el conjunto de acciones y
decisiones públicas dirigidas a un objetivo determinado, por lo que en este
contexto política pública y acción pública resultan ser expresiones equivalentes.
36
CABRERO, Enrique. Acción pública y desarrollo local, México: FCE, 2006, p 19.
37
Ibíd.. Citando a Jean Claude Thoening, 1998.

39
3.4 Análisis de factibilidad: Para terminar, presentamos un tema para dejar
abierta la discusión acerca del análisis contextual de políticas públicas, es
decir, acerca de la necesidad de construir una dogmática propia del tema de
políticas públicas en Colombia.
Siguiendo al autor italiano Giandomenico Majone, el análisis de políticas
públicas debe incluir un análisis de factibilidad que se puede definir como el
estudio de las restricciones institucionales y no institucionales que una política
pública tiene para su diseño e implementación. Este análisis de factibilidad
parte del conocimiento de la tendencia humana de querer equiparar lo
deseable con lo posible, es decir, del conocimiento de que la libertad de
elección del policy maker o del hacedor de las políticas está condicionada por
limitaciones de distinto orden: restricciones técnicas, reglas presupuestarias,
marcos normativos, negociaciones políticas, escasez de recursos, falta de
información, pérdida de autoridad, resistencia burocrática, falta de legitimidad,
entre otras.
Pese a lo anterior, Majone considera que “los analistas de políticas se ocupan
de manera explícita de unas cuantas limitaciones que se pueden medir con
facilidad, como las restricciones técnicas o presupuestarias, pero tienden a
tratar las restricciones políticas e institucionales, si acaso como aclaraciones o
salvedades de último minuto que se agregan como apéndices de una
estructura analítica ya establecida.”38
En este sentido, el análisis de las
restricciones de naturaleza política, siguiendo a Majone, da lugar al análisis de
factibilidad política de una determinada intervención pública.
Así, pensar acciones coordinadas, inteligentes, eficientes y focalizadas sobre
los destinatarios correctos, tal como pretende una política pública, ya de por sí
tiene restricciones (técnicas, jurídicas, financieras, administrativas y
38
MAJONE, Giandomenico. Evidencia, argumentación y persuasión en la formulación de políticas,
México: Fondo de Cultura Económica, 1997, p. 109.

40
obviamente políticas). Pensar todo lo anterior bajo un escenario público en el
que predomina la presencia e incidencia de la ilegalidad en las instituciones, la
violencia, la corrupción, el clientelismo y el narcotráfico, aumenta notablemente
la complejidad de las mencionadas restricciones, lo que evidencia que los
modelos de análisis importados que son sustentados en la elección racional
son valiosos pero insuficientes e inadecuados para comprender las
dimensiones de las restricciones de política (entendida como politics) y las
restricciones que impone la ilegalidad al diseño y ejecución de las políticas
públicas en el país.
Lo anterior amerita un detenido análisis de factibilidad más allá de los deseos
de cumplir con un modelo causal de políticas públicas y amerita, además, una
actuación legal, ética y comprometida de los analistas de políticas públicas,
puesto que el curso de acción más eficaz para una política (el que garantiza
resultados) y el más eficiente (el que reporta un menor costo) puede que pase
el filtro de las demás restricciones pero se quede atascado en la ilegalidad,
caso en el cual, diría Majone, deja de ser un curso de acción factible para una
política pública.
Finalmente, si bien el propósito de este documento de trabajo era describir
algunas relaciones y nociones alrededor del tema de las políticas públicas, de
igual manera quiso develar una necesidad institucional de debate, reflexión y
acción sobre las mismas, puesto que la ligereza en el uso del concepto
evidencia el riesgo de que suceda algo similar a lo que narra el cuento
decimonónico de Hans Christian Andersen “El traje nuevo del emperador”, el
cual –según sus diseñaron- poseía la milagrosa virtud de sólo ser visible ante
los ojos de personas aptas o inteligentes, por lo que nadie osaba negar su
existencia. El prestigio, la novedad y el interés que genera la expresión
políticas públicas, hace de quien no las mencione o las conozca algo cercano a
lo que en el cuento de Andersen eran quienes no veían el inexistente traje del
emperador.

Nociones fundamentales para entender las políticas públicas

Recomendados

Recomendados

Más contenido relacionado

La actualidad más candente

La actualidad más candente (20)

Destacado

Destacado (20)

Similar a Nociones fundamentales para entender las políticas públicas

Similar a Nociones fundamentales para entender las políticas públicas (20)

Más de Red Sociojurídica - Nodo Antioquia

Más de Red Sociojurídica - Nodo Antioquia (20)

Último

Último (20)

Nociones fundamentales para entender las políticas públicas