1. FONDO MONETARIO INTERNACIONAL
COLOMBIA
Informe Sobre la Observancia de los Códigos y Normas (IOCN)
Módulo de Transparencia Fiscal
Preparado por el Departamento de Asuntos Fiscales
Aprobado por Anoop Singh y Teresa Ter-Minassian
Febrero 12, 2003
RESUMEN EJECUTIVO
En el presente informe se comparan las prácticas de transparencia fiscal en Colombia con lo establecido
en el Código de buenas prácticas de transparencia fiscal del FMI. La evaluación tuvo en cuenta no sólo
las respuestas presentadas por las autoridades a un cuestionario que se sustentaron con documentación
pertinente sino además información obtenida en entrevistas con representantes del gobierno.
En los últimos años, Colombia ha avanzado considerablemente en el mejoramiento de la transparencia de
las finanzas públicas. Entre las principales iniciativas cabe señalar: la adopción del Plan Presidencial de
Lucha contra la Corrupción; el mejoramiento de la gestión de los bancos públicos; una definición más
clara de las responsabilidades de gasto y de los recursos entre los diferentes niveles de gobierno; la
introducción de procedimientos contables modernos (el SIIF); la racionalización de la información
financiera territorial (el FOSIT)); el establecimiento de un sistema de información para la vigilancia de la
contratación estatal (el SICE); la adopción de la iniciativa “Gobierno en Línea”, y el fortalecimiento del
código disciplinario de la función pública. En el actual programa legislativo se prevé la adopción de
normas muy importantes en el ámbito de la Responsabilidad y la Transparencia Fiscal, así como la
integración y fortalecimiento de legislación del orden territorial.
Los funcionarios del FMI han identificado varios ámbitos prioritarios en los que podrían adoptarse
medidas que contribuirían a cumplir los requisitos establecidos en el Código. Las recomendaciones
ofrecidas incluyen, entre otros: delimitar de forma más clara las responsabilidades y los recursos entre los
diferentes niveles de gobierno; transformar el rígido Plan Nacional de Desarrollo en un marco
macrofiscal de mediano plazo renovable; establecer una nueva clasificación presupuestaria que sea
compatible con las normas internacionales; presentar oportunamente al Congreso información sobre la
ejecución presupuestaria; reforzar las sinergias entre el Programa Presidencial de Lucha contra la
Corrupción y las Oficinas de Control Interno en el ámbito de la eficiencia y transparencia de la
administración pública; publicar las hipótesis, metodologías y convenciones contables utilizadas en las
finanzas públicas y conciliar sistemáticamente los datos fiscales producidos por diferentes entidades; y
fortalecer el control externo a nivel territorial.
Los países miembros del FMI llevan a cabo a título voluntario los Informes sobre la observancia
de los códigos y normas (IOCN). Los IOCN se publican con el consentimiento del país miembro y
previa notificación al Directorio Ejecutivo del FMI.

2. - 2 -
ÍNDICE
Página
Índice.........................................................................................................................................2
I. Siglas y Sitios en Internet ...................................................................................................3
I. Introducción.........................................................................................................................5
II. Descripción de las Prácticas...............................................................................................5
A. Clara definición de funciones y responsabilidades................................................5
B. Acceso del Público a la Información....................................................................19
C. Transparencia en la Preparación, Ejecución .........................................................26
y Rendimiento de Cuentas del Presupuesto................................................................26
D. Garantías de Integridad..........................................................................................37
III. Comentarios....................................................................................................................40
Recuadros
Anexo

3. - 3 -
I. SIGLAS Y SITIOS EN INTERNET
Arancel Externo Común
Auditoria General de la República
Banco de la República
Comunidad Andina
Cajas de Compensación Familiar
Certificados de Reembolso Tributario
Contaduría (o Contador) General de la Nación
Contraloría (o Contralor) General de la República
Comisión Nacional Mixta de Gestión Tributaria y
Aduanera
Comisión Nacional del Servicio Civil
Consejo Superior de Política Fiscal
Consejo Nacional de Política Económica y Social
Corporación Eléctrica de la Costa Atlántica
Comisión de Ordenamiento Territorial (en proyecto)
Dirección de Apoyo Fiscal
Departamento Administrativo de la Función Pública
Departamento Administrativo Nacional de Estadística
Departamento Administrativo Nacional de Economía
Solidaria
Departamento Administrativo de Seguridad
Dirección General de Crédito Público
Dirección General del Presupuesto Nacional
Dirección General del Tesoro Nacional
Dirección General de Impuestos y Aduanas Nacionales
Departamento Administrativo Nacional de Planeación
Empresa Colombiana de Petróleos
Estatuto de Ingresos Territoriales (en proyecto)
Estatuto Orgánico del Presupuesto
Entidades Prestadoras de Salud
Departamento de Asuntos Fiscales, IMF
Fondo de Administración y Estabilización Petrolera
Fondo de Contingencias Contractuales de las Entidades
Estatales
Fondo de Contingencias de las Entidades Territoriales
Financiera Energética Nacional
Fondos de Fomento Agrícola
Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario
Financiera de Desarrollo Territorial
Federación Nacional de Cafeteros
Fondo de Garantías de Instituciones Financieras
Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo
Fondo Pensional de las Entidades Territoriales
Programa de Fortalecimiento del Sistema de
Información Financiera Territorial
——
www.auditoria.gov.co
www.banrep.gov.co
www.comunidadandina.com
——
——
www.contaduria.gov.co
www.contraloriagen.gov.co
www.minhacienda.gov.co
www.dnp.gov.co
www.corelca.gov.co
www.minhacienda.gov.co
www.dafp.gov.co
www.dane.gov.co
www.dansocial.gov.co
www.das.gov.co
www.minhacienda.gov.co
www.minhacienda.gov.co
www.minhacienda.gov.co
www.dian.gov.co
www.dnp.gov.co
www.ecopetrol.com.co
——
www.minhacienda.gov.co
——
www.imf.org
www.fen.gov.co
www.finagro.gov.co
www.findeter.gov.co
www.cafedecolombia.com
www.fogafin.gov.co
www.fonade.gov.co
www.fosit.gov.co

4. - 4 -
SGP
SICE
SIIF
Fondo de Cartera Hipotecaria
Gobierno en Línea
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios
Técnicos en el Exterior
Instituto de Fomento Industrial
Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario
Instituto Nacional de Vías
Interconexión Eléctrica S.A.
Empresa de Servicio Público para la Generación y
Comercialización de Energía S.A.
Instituto de Seguros Sociales
Ley de Apropiaciones
Ley General del Presupuesto Nacional
Ley de Ordenamiento Territorial
Modelo Económico General de Hacienda
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Organización Mundial del Comercio
Programa Anual Mensualizado de Caja
Plan Financiero
Plan General de Auditorias
Presupuesto General de la Nación
Procuraduría General de la República
Plan Nacional de Desarrollo
Plan Operativo Anual de Inversiones
Presupuesto de Rentas
Superintendencia Bancaria
Estándar de Diseminación de Datos Especiales, FMI
Servicio Nacional de Aprendizaje
Sistema General de Participaciones
Sistema de Información para la Vigilancia de la
Contratación Estatal
Sistema Integrado de Información Financiera
Sistema Nacional de Evaluación de Resultados de la
Gestión Pública
Sistema Nacional de Control Interno
Sector Público No Financiero
Empresa Colombiana de Telecomunicaciones
Títulos de Reducción de Deuda
Unidad de Valor Real
www.gobiernoenlinea.gov.co
www.icbf.gov.co
www.icetex.gov.co
www.ifi.gov.co
www.inpec.gov.co
www.invias.gov.co
www.isa.com.co
www.isagen.com.co
www.iss.gov.co
www.minhacienda.gov.co
www.minhacienda.gov.co
www.minhacienda.gov.co
www.minhacienda.gov.co
www.wto.org
——
www.minhacienda.gov.co
www.contraloriagen.gov.co
www.minhacienda.gov.co
www.procuraduria.gov.co
www.dnp.gov.co
www.dnp.gov.co
www.minhacienda.gov.co
www.superbancaria.gov.co
www.imf.org
www.sena.gov.co
www.contraloriagen.gov.co
www.minhacienda.gov.co
www.dnp.gov.co
www.dafp.gov.co
——
www.telecom.com.co
——
——

5. - 5 -
I. INTRODUCCIÓN
1. Este informe1
evalúa las prácticas de transparencia fiscal en Colombia a la luz de las
disposiciones del Código de Buenas Prácticas sobre Transparencia en las Finanzas
Públicas del Fondo Monetario Internacional. La evaluación se presenta en dos partes: la
primera describe las prácticas actuales en base de las respuestas al cuestionario de
transparencia fiscal del FMI y de información adicional obtenida de las autoridades antes de
y durante la misión; la segunda parte contiene un comentario del personal del FMI sobre la
transparencia fiscal en Colombia.
II. DESCRIPCIÓN DE LAS PRÁCTICAS
A. Clara definición de funciones y responsabilidades
Alcance del gobierno
2. La estructura y funciones de los poderes del Estado están bien definidas en la ley2
.
Colombia es una república unitaria pero descentralizada formada por el Gobierno Nacional y
el gobierno de las entidades territoriales (departamentos, distritos, municipios y territorios
indígenas) que gozan de autonomía para la gestión de sus intereses3
. El poder supremo de la
República reside en los poderes legislativo, ejecutivo y judicial. Además de los órganos que
integran las ramas del poder existen otros órganos autónomos e independientes para el
cumplimiento de las demás funciones del Estado4
. El poder ejecutivo reside en el Gobierno
Nacional, las Gobernaciones Departamentales, y las Alcaldías. El Gobierno Nacional está
formado por el Presidente de la República, los ministros de despacho y los directores de
departamentos administrativos5
. La formulación y ejecución de las políticas está a cargo de la
1
Preparado por J. Seade (jefe de la misión), M. Albino, T. Dabán, todos ellos miembros del Departamento de
Asuntos Fiscales, y A. Espejo del Departamento del Hemisferio Occidental, durante su visita a Colombia
realizada del 6 al 22 de marzo de 2002. El equipo agradece la cooperación de las autoridades colombianas
especialmente de los funcionarios del CONFIS.
2
Constitución Política de Colombia de 1991 y Ley 489 de 1998 sobre organización y funcionamiento de las
entidades del orden nacional.
3
La Constitución prevé la posibilidad de la agrupación de entidades territoriales. Según el artículo 306 dos o
más departamentos pueden constituirse en región administrativa y de planificación con personalidad jurídica,
autonomía y patrimonio propios, que puede a su vez llegar a ser departamento por consulta popular. Por su
parte, según el artículo 319 los municipios pueden agruparse en áreas metropolitanas que pueden constituirse en
distritos por consulta popular. El congreso reglamenta la creación y funcionamiento de las corporaciones
autónomas regionales. También existen los corregimientos departamentales, que se usan en el reparto de los
recursos destinados a sanidad correspondientes a los departamentos.
4
Se refiere a la Procuraduría General de la República, Contraloría General de la República, Consejo Nacional
Electoral, Registraduría Nacional del Estado Civil, y Banco de la República, entre otros (artículo 113 de la
Constitución).

6. - 6 -
rama ejecutiva, es decir, fundamentalmente el Gobierno Nacional, y los gobiernos de las
entidades territoriales en menor medida.
3. La delimitación entre los sectores público y privado es por lo general precisa. Del
Gobierno Nacional dependen los sectores central y descentralizado de la administración
pública nacional. El sector central de la administración pública nacional está formado por la
Presidencia de la República, la Vicepresidencia de la República, los Consejos Superiores de
la administración, los Ministerios, los Departamentos Administrativos, y las
superintendencias y unidades administrativas especiales sin personalidad jurídica6
. El sector
descentralizado está formado por los organismos y entidades adscritos o vinculados a un
Ministerio o a un Departamento Administrativo que gocen de personalidad jurídica,
autonomía administrativa y patrimonio propio. Estos son los establecimientos públicos7
, las
empresas industriales y comerciales y las sociedades de economía mixta del orden nacional8
,
y otras entidades administrativas con personalidad jurídica creadas por ley. Un esquema
organizativo similar se repite en la administración pública del orden territorial, la cual se
divide en un sector central formado por la Gobernación o la Alcaldía y un sector
descentralizado formado por los establecimientos públicos, empresas comerciales e
industriales y sociedades de economía mixta del orden territorial. Existen entidades del sector
privado que prestan servicios no comerciales que se financian con ingresos de carácter
coactivo establecidos por ley (llamados contribuciones parafiscales)9
. Asimismo, la
realización de actividades cuasifiscales por determinadas entidades de la administración
5
Artículo 115 de la Costitución. Existen en la actualidad seis departamentos administrativos: Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República, Departamento Administrativo Nacional de Planeación (DNP),
Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), Departamento Administrativo de la Función
Pública (DAFP), Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), y Departamento Administrativo Nacional
de Economía Solidaria (DANSOCIAL), este último en liquidación.
6
Artículos 38 y 39 de la Ley 489 de 1998 sobre organización y funcionamiento de las entidades del orden
nacional.
7
Los establecimientos públicos son por lo general unidades administrativas especiales con personalidad jurídica
y toman la forma de superintendencias o institutos científicos o tecnológicos. Los más importantes son el
Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), el Instituto
Nacional de Vías (INVÍAS), la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil, la Comisión Nacional
de Televisión, la Superintendecia de Notarios y Registro y la Agencia de Cooperación Internacional. Estos
representan un 70 por ciento del total de ingresos y gastos de los establecimientos públicos.
8
Las empresas industriales y comerciales del estado son aquellas en las que al menos el 90 por ciento es de
propiedad pública. Las más importantes son la Empresa Colombiana de Petróleos (ECOPETROL), la Empresa
Colombiana de Telecomunicaciones (TELECOM) y el Instituto de Seguros Sociales (ISS). Las sociedades de
economía mixta son aquellas en las que la propiedad pública es al menos del 50 por ciento. Las más importantes
son Interconexión Eléctrica S.A. (ISA), la Empresa de Servicio Público Generación y Comercialización S.A.
(ISAGEN), y la Corporación Eléctrica de la Costa Atlántica (CORELCA).
9
Se refiere a las Cajas de Compensación Familiar (CCF), las Entidades Prestadoras de Salud (EPS), y los
Fondos de Fomento Agrícola (FFA). Las CCF se financian con un porcentaje de la nómina pagada por el
empleador, las EPS se financian con contribuciones al sistema de seguridad social, y los FFA se financian con
cuotas de fomento que se fijan como porcentaje del precio de referencia del producto.

7. - 7 -
pública descentralizada, en particular las empresas industriales y comerciales, impide hacer
una delimitación clara ente las actividades comerciales y no comerciales del sector público.
Lo anterior dificulta la comparación internacional de las estadísticas y agregados de las
finanzas públicas10
.
4. La división de responsabilidades en materia tributaria y de recursos entre los
niveles de gobierno nacional y territorial está bastante clara en la ley. La Constitución
establece que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses y
tienen derecho de gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les
correspondan, administrar sus recursos, establecer los tributos necesarios para cumplir sus
funciones, y participar en las rentas nacionales. La Ley 60 de 1993, con base en reforma
Constitucional de 1991, estableció criterios para la transferencia de recursos a las entidades
territoriales, los cuales dieron lugar a una serie de problemas11
. Ante ello, el Acto Legislativo
01/2001 (modificando el artículo 356 constitucional) y la Ley 715/2001 que lo desarrolla,
establecieron de forma clara y transparente cuál será el monto de recursos a transferir, reglas
de crecimiento de los mismos, y los criterios aplicables para el reparto de recursos entre
departamentos, distritos y municipios (Recuadro 1).
5. Sin embargo, aun existen importantes ambigüedades y duplicación en cuanto a la
distribución de competencias en materia de gasto. No obstante los avances significativos
realizados en esta área, aún no existe legislación que proporcione una distribución clara y
exhaustiva de las competencias entre el Gobierno Nacional y las entidades territoriales. Por
Constitución, la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOT) debe establecer la
distribución de competencias entre el Gobierno Nacional y las entidades territoriales. Sin
embargo, a pesar de haberse presentado ocho proyectos al Congreso, dicha ley aún no ha sido
promulgada. Una solución parcial la ha dado la Ley 715 antes mencionada, la cual contiene
un reparto de competencias entre el Gobierno Nacional y las entidades territoriales, y obliga
a las entidades territoriales a certificarse para el ejercicio de estas competencias en un plazo
fijo. La ley, no obstante, mantiene algunas ambigüedades: más que distribuir competencias y
responsabilidades de gasto entre las entidades territoriales
10
El Sector Público No Financiero (SPNF) en Colombia está compuesto por el gobierno nacional (que
comprende la administración central y los establecimientos públicos del orden nacional), las empresas públicas
no financieras del orden nacional (empresas comerciales e industriales y sociedades de economía mixta), las
entidades territoriales y las empresas públicas no financieras territoriales (empresas comerciales e industriales y
sociedades de economía mixta del orden territorial).
11
Con la Ley 60 surgieron, entre otros, los siguientes problemas: aunque se asignaban transferencias con base
en la población atendida y por atender, la distribución transitoria para educación según la nómina de docentes
se convirtió en permanente, por lo que se introdujeron transferencias ad hoc para hacer frente a demandas
laborales del personal docente y volatilidad de ingresos territoriales; las transferencias territoriales crecían más
que los ingresos del Gobierno Nacional y que los índices de cobertura y calidad; se creó un patrón de reparto
que incentivó la creación de municipios pequeños; y no se estableció un plazo para las certificaciones de las
entidades territoriales para prestar servicios de salud y educación, proceso que fue muy lento.

8. - 8 -
Recuadro 1. Descentralización: Legislación Reciente y en Proyecto
I – Acto Legislativo 01/2001 y Ley 715 del 2001
Monto de recursos y afectación: Crea el Sistema General de Participaciones (SGP) que incluye todas las
transferencias que el Gobierno Nacional efectuó en el 2001 (año base). Establece período de revisión de 5 años.
• Crecimiento anual del SGP: tasa promedio de crecimiento de los ingresos corrientes del Gobierno Nacional
durante los 4 años anteriores (con período de transición 2002-2008, en el cual el SGP crece con la inflación
observada más 2-2.5 puntos porcentuales).
• Destino del SGP: 58.5 por ciento a educación (preescolar, básica y media), 24.5 por ciento a sanidad, 17 por
ciento a propósitos generales y el resto a asignaciones específicas (FONPET, resguardos indígenas, etc.).
• Distribución del SGP: En educación y salud, los recursos se reparten según población atendida y por atender,
pobreza relativa y logros sectoriales. Los recursos para propósito general se distribuyen según pobreza relativa,
urbanización, ingresos tributarios propios, e inversión financiada con recursos propios.
• Gestión de SGP: Municipios certificados y distritos de más de 100.000 habitantes reciben directamente los
recursos del Gobierno Nacional. Departamentos gestionan recursos de municipios pequeños, y los certifica
cuando éstos reúnen ciertas condiciones mínimas.
Distribución de competencias entre el Gobierno Nacional y las entidades territoriales: El Gobierno Nacional
grosso modo se encarga de definir los criterios técnicos y las políticas a seguir, así como de la educación superior y
la sanidad especializada.
• En educación, los municipios se ocupan de la educación básica, primaria y secundaria. Los departamentos
asisten a los municipios y reasignan el personal docente entre municipios de acuerdo a las necesidades, durante
el período transitorio.
• En salud, los municipios y distritos subsidian la prestación de salud a la población pobre afiliada (régimen
subsidiado). La prestación de salud a la población pobre no afiliada y la salud pública se reparten entre los
municipios, distritos y departamentos.
• En competencias de propósito general, los municipios se encargan de la infraestructura de servicios públicos
(agua y saneamiento) y transporte en su jurisdicción, vivienda social y centros penitenciarios, entre otras,
mientras que los departamentos fundamentalmente asisten a los municipios en estas tareas.
Algunas áreas problemáticas identificadas:
• Se limitan los recursos para pagar ascensos de maestros, y se reforma la carrera docente para nuevos ingresos,
pero aún no se ha reformado el Estatuto Docente ni las rigideces en el manejo por mérito del personal.
• No se han establecido parámetros de desempeño en la reasignación de docentes (unos 53.000), como por
ejemplo cocientes alumnos/maestro.
II – Proyecto de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial
Crea Comisión de Ordenamiento Territorial para coordinar políticas y establece requisitos para creación, fusión o
supresión de entidades territoriales. Establece condiciones de agrupamiento para prestación de servicios o desarrollo
de infraestructura común. El retraso en su aprobación puede reflejar que podría afectar el mapa electoral.
Establece o aclara la asignación de competencias entre el Gobierno Nacional y las entidades territoriales:
• Gobierno Nacional responsable por justicia, defensa nacional, policía, relaciones internacionales, dirección
general de la economía y ordenamiento territorial, entre otras.
• Departamentos y distritos asisten a las entidades territoriales que lo conforman en materia de educación
superior, desarrollo rural, turismo, infraestructura de transporte, y atención de la población vulnerable.
• Municipios y territorios indígenas responsables de la gestión de residuos sólidos y peligrosos, promoción
turística, infraestructura de transporte, vivienda social, prestación de servicios públicos y programas sociales.

9. - 9 -
y asegurar el financiamiento para ellas, distribuye recursos, y establece a qué actividades las
entidades territoriales los han de aplicar. Por ejemplo, mientras que las competencias de
educación y salud parecen tener un carácter obligatorio para las entidades territoriales, ya que
son la justificación de su participación en los ingresos del Gobierno Nacional, no se
desprende de la lectura de la Ley 715 que las competencias de propósito general sean de
carácter obligatorio (ni por tanto exclusivo), excepto las de saneamiento y agua potable para
las que ello sí se específica claramente. El Recuadro 1 presenta los principales aspectos en
materia de competencia de gastos establecidos por la Ley 715 del 2001 y el actual proyecto
de Ley de Ordenamiento Territorial.
6. Por lo general la participación de las entidades territoriales en los ingresos del
petróleo, así como en la distribución de los Fondos de Cofinanciación12
, se realizan
mediante criterios objetivos y con respaldo legal, aunque existen importantes
excepciones. La Constitución establece que la explotación de un recurso natural no
renovable causa a favor del Estado una contraprestación económica a título de regalía y crea
el Fondo Nacional de Regalías, en el que tendrán participación todas las entidades
territoriales incluyendo las no productoras y no portuarias. Los porcentajes para la
distribución de las regalías los fija la Ley 141 de 1994 y por lo general se realiza mediante
criterios transparentes y no discrecionales, aunque existen excepciones. Por ejemplo, los
recursos del Fondo Nacional de Regalías son distribuidos por la Comisión Nacional de
Regalías13
, entre proyectos de inversión presentados por las entidades territoriales en cuya
selección se combinan criterios objetivos y discrecionales. Por otro lado, la Ley 209 de 1995
establece las condiciones bajo las cuales las entidades productoras de regalías del petróleo
han de contribuir al (y pueden retirar recursos del) Fondo de Estabilización y Administración
Petrolera (FAEP)14
. Finalmente, la distribución de los Fondos de Cofinanciación aunque ha
sido reglamentada15
incorpora elementos discrecionales.
7. La asignación de responsabilidades entre los poderes ejecutivo y legislativo en el
proceso presupuestal está, formalmente, bien establecida en la ley. La Constitución
establece que el gobierno formulará anualmente y presentará al Congreso para su aprobación
el Presupuesto General de la Nación (PGN) que se compone del Presupuesto de Rentas (PR)
y la Ley de Apropiaciones (LA). El PR contiene la estimación de la recaudación por ingresos
12
Se refiere al Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural, al Fondo de Cofinanciación para la Inversión
Social, el Fondo de Cofinanciación para la Infraestructura Vial y Urbana, entre otros, que el gobierno nacional
destina a la cofinanciación de proyectos en entidades territoriales.
13
Integrada por el Ministro de Minas y Energía, el Jefe del DNP, el Ministro de Desarrollo, y representantes de
los gobernadores y alcaldes de las entidades territoriales (tanto de las productoras y portuarias como de las no
productoras o no portuarias).
14
Cualquier uso de recursos del FAEP diferente a los establecidos en la Ley 209 deberá establecerse por ley.
Por ejemplo la Ley 633 del 2001 ha permitido de forma extraordinaria que los municipios y departamentos
realicen un reintegro extraordinario de parte de sus participaciones en el FAEP y destinarlo exclusivamente al
pago la deuda. Esta operación ha conducido a una considerable reducción de la deuda territorial.
15
Decreto 2132 de 1992 avalado por la Sentencia C-685 de 1995 de la Corte Constitucional.

10. - 10 -
tributarios y no tributarios recaudados por el Gobierno Nacional, las contribuciones
parafiscales administradas por establecimientos públicos del orden nacional, los fondos
especiales, y los recursos obtenidos del financiamiento, que se denominan recursos de
capital. La LA incluye los presupuestos de los entes constitucionalmente autónomos, de las
dependencias de la administración pública centralizada y de los establecimientos públicos. El
PGN no incluye una estimación de los gastos tributarios16
. La Dirección General del
Presupuesto Nacional (DGPN) y la DNP tienen conferidas atribuciones para dictar normas y
fijar topes globales de gasto que las entidades de la administración pública centralizada y
descentralizada han de respetar en la formulación de sus anteproyectos de presupuesto. Las
facultades del legislativo para enmendar el proyecto de LA se establecen en la Constitución.
En principio, el plazo asignado para el debate y la aprobación legislativa (prácticamente los
tres primeros meses de cada legislatura: del 20-30 de julio al 20 de octubre) parece garantizar
que el congreso cuente con tiempo suficiente para llevar a cabo un proceso informado que
permita hacer una revisión completa de los planes y programas gubernamentales. Sin
embargo, dado que el proceso de aprobación es gradual, fraccionado en etapas sucesivas de
una duración media de alrededor de 15 días, el congreso ha de discutir y aprobar cuestiones
como el monto total de gastos y su composición en periodos cortos de tiempo. La
Constitución contiene una previsión sobre la conducción de la política fiscal en caso que no
se aprueben el PR y la LA. Ya que el PGN se aprueba el 20 de octubre y se empieza a
ejecutar sólo en de enero del año siguiente, puede ocurrir que se vuelva obsoleto y requiera
prontas modificaciones por parte del ejecutivo. El gobierno puede presentar al Congreso para
su aprobación proyectos de traslados y de aumento de créditos sin alterar la composición del
gasto en funcionamiento, inversión y servicio de la deuda. Toda adición presupuestal debe ir
acompañada de una certificación de disponibilidad de recursos o de traslado de crédito. La
existencia de considerables ingresos con destinación específica y el alto porcentaje de gasto
comprometido desvirtúan la discusión del PGN en el Congreso.
8. Las actividades presupuestales y extrapresupuestales del gobierno central y del
resto del sector público están sujetas a mecanismos de coordinación y de gestión,
centralizados y regulados claramente. El Consejo Superior de Política Fiscal (CONFIS),
que es un cuerpo interministerial17
presidido por el Ministro de Hacienda y con secretariado
técnico en MHCP, aprueba y modifica los presupuestos de las empresas industriales y
comerciales del Estado y sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga una
participación superior al 90 por ciento18
. Estas empresas no forman parte del PGN, pero su
presupuesto debe realizarse con los mismos principios generales y cumplir con los requisitos
del Estatuto Orgánico del Presupuesto (EOP)19
. El Consejo Nacional de Política Económica y
16
Se refiere a los costos fiscales derivados de las excepciones tributarias.
17
Integrado por el Ministro de Hacienda, que lo preside, el Jefe del DNP, el Consejero Económico de la
Presidencia de la República, los Viceministros de Hacienda, y los Directores del Presupuesto Nacional, de
Crédito Público, del Tesoro Nacional y de Impuestos y Aduanas Nacionales.
18
Artículo 26 del Decreto 111 de 1996 de EOP.
19
Decreto No. 111 de 1996.

11. - 11 -
Social (CONPES)20
, un muy importante cuerpo interministerial presidido por el Presidente de
la República, determina las transferencias que las empresas públicas deben hacer al PGN y la
fecha en que se debe hacer el depósito en la Dirección General del Tesoro Nacional (DGTN).
Las empresas comerciales e industriales del Estado pueden quedarse al menos con el 20 por
ciento de los beneficios generados, en el caso de empresas totalmente públicas. En el caso de
sociedades de economía mixta, el CONPES determina la distribución de los beneficios
correspondientes. El CONFIS ejerce la coordinación de la actividad presupuestal de la
totalidad del SPNF con la elaboración del Plan Financiero (PF) en el que se establecen las
metas financieras de todo el sector público, es decir Gobierno Nacional, entidades
territoriales, y empresas comerciales e industriales del Estado y sociedades de economía
mixta. Sin embargo, el PF no se remite al Congreso junto con el PGN, y es a la aprobación de
este último que aquél se limita. Esto se traduce en que el Congreso no recibe información
detallada sobre el déficit fiscal (por ejemplo, desagregado por los principales sectores) ni
sobre los presupuestos de las empresas públicas comerciales e industriales del Estado ni
sobre las entidades territoriales.
9. El banco central o Banco de la República (BR) tiene, de acuerdo a la Constitución,
autonomía administrativa, patrimonial y técnica para dirigir la política monetaria, si
bien su Junta Directiva está presidida por el Ministro de Hacienda. Las relaciones entre
el BR y el gobierno están claramente definidas en la ley21
. El Ministro de Hacienda no
dispone de voto de calidad o capacidad de veto en la Junta Directiva del Banco. Los
directores ejercen su cargo bajo un régimen severo de incompatibilidades e inhabilidades y
son elegidos por cuatro años con un máximo de 12. El Presidente de la República puede cada
cuatro años cambiar a dos de ellos. La relación del BR con sus trabajadores es de derecho
privado, pero se han de someter al código disciplinario de los funcionarios públicos. El
presupuesto del BR es aprobado por su Junta Directiva y requiere concepto previo del
CONFIS. Tiene obligación de transferir sus beneficios al gobierno, el cual cubrirá sus
pérdidas. El BR presta servicios de tesorería al Gobierno Nacional, por los que carga una
comisión; gestiona la cuenta del Tesoro, cuyos saldos retribuye con criterios de mercado;
actúa como agente financiero para la gestión de la deuda pública y como asesor financiero
del gobierno. El BR puede otorgar créditos o garantías a favor del Estado pero sólo con la
aprobación unánime de la Junta Directiva. El Banco actúa también como administrador de
algunos fondos del gobierno como el FAEP y el Fondo de Cartera Hipotecaria (FRECH) por
lo que cobra una comisión. El BR realiza actividades de carácter cuasifiscal, como son la
impresión de moneda y actividades de carácter cultural.
10. El sector público empresarial está presente en numerosos sectores estratégicos. En
algunos actúa en régimen de monopolio como son correos y exploración, producción y
20
Integrado por el Presidente, que lo preside, los ministros de Relaciones Exteriores, de Hacienda, Interior,
Agricultura, Desarrollo, Trabajo, Transporte, Comercio Exterior, Medio Ambiente y Cultura, Director de DNP,
Gerente General del BR, Presidente de la FNC, Director de Asuntos para las Comunidades Negras, y el Director
para la Equidad de la Mujer.
21
Constitución (artículos 371, 372, 373) y Ley del Banco de la República, o Ley 31 de 1992, artículo 13.

12. - 12 -
refinación de petróleo22
. En otros sectores actúa en libre competencia sometido a la misma
regulación que el sector privado, como son electricidad; servicios públicos domiciliarios; y
telecomunicaciones. Existe un marco legal para la privatización de empresas públicas que
aplica tanto a las del orden nacional como territorial. En los últimos años, el gobierno ha
llevado a cabo un proceso de privatización y liquidación de empresas públicas. El gobierno
puede participar en el capital de empresas privadas, directamente o a través de bancos
públicos. La Contaduría General de la Nación (CGN) elabora la lista sobre las
participaciones del sector público en empresas privadas y públicas, pero no la divulga.
11. La relación entre el gobierno central y las empresas públicas no financieras está
claramente reglamentada y éstas deben informar al CONFIS sobre sus actividades y
resultado de operación. Algunas de ellas realizan operaciones cuasifiscales de importancia.
ECOPETROL vende derivados del petróleo a precio subsidiado a los distribuidores, los
cuales han de operar con un precio máximo de consumo final. También vende diesel a precio
subsidiado a las prestadoras de servicio de electricidad en las zonas no interconectadas.
ECOPETROL no recibe transferencia alguna del Gobierno Nacional por este concepto.
Algunas empresas públicas son implícitamente obligadas a actuar con criterios de servicio
público y de aseguramiento de cobertura. Por ejemplo, el decreto 1020/88 establece que
TELECOM debe ocuparse de asegurar la provisión de telefonía en las zonas rurales. Otro
ejemplo es el Instituto del Seguro Social (ISS), que en última instancia es quien se encarga de
la prestación de servicios de salud a segmentos no rentables para los operadores privados. Se
elaboran estimaciones del valor de estos subsidios, aunque no se presentan al Congreso junto
con el PGN. En algunas ocasiones las empresas reciben transferencias del gobierno por este
concepto, aunque son insuficientes23
.
12. La banca pública, que representa cerca del 30 por ciento de los pasivos del sistema
bancario, realiza operaciones cuasifiscales24
, mantiene pasivos contingentes de
importancia, y tiene acceso a recursos financieros en condiciones que no son de
mercado25
. Por ejemplo el 23 por ciento de los pasivos del Banco Agrario son los depósitos
judiciales, los cuales administra en exclusividad. Además tiene obligación de realizar un 70
por ciento de sus operaciones en el sector agrario y mantener una oficina comercial en las
zonas del país donde no haya presencia de ninguna entidad financiera. Otra fuente de
22
Existe libertad para la operación de refinerías privadas pero debido a la obligación de vender los derivados
del petróleo a un precio de subsidio la iniciativa privada no está presente en esta actividad.
23
Todos los operadores en el segmento de larga distancia deben de contribuir con un 5 por ciento de su
facturación a un fondo administrado por el Ministerio de Comunicaciones que se destina a expandir el acceso al
servicio telefónico (telefonía social), pero la compensación que recibe TELECOM de ese fondo es insuficiente
para compensarle por sus esfuerzos en el servicio en zonas rurales.
24
Estas explican en gran medida la necesidad que ha habido recientemente de capitalizar y reestructurar los
bancos públicos.
25
Los bancos públicos de primer piso son Bancafé, Banestado, Banco Agrario, y Granahorrar. Los bancos
públicos de segundo piso son Banco del Comercio Exterior, FINDETER (entes territoriales), FEN (sector
eléctrico), FINAGRO (agricultura), IFI (sector industrial), ICETEX, FONADE.

13. - 13 -
recursos en condiciones privilegiadas son las inversiones forzosas a las que está obligado el
sistema financiero en materia de vivienda y agricultura26
. Los estados financieros de los
bancos públicos son supervisados por la Superintendencia Bancaria (SB), pero en ellos no se
identifican las actividades no comerciales que los bancos públicos realizan por encargo del
gobierno, ni éstos reciben por lo general transferencias del gobierno para compensar
plenamente estas actividades. Asimismo, existen diversos fondos fiduciarios que administran
recursos públicos, sobre los cuales se divulga muy poca información27
. Los programas
gubernamentales para reestructuración del sistema financiero, muchos de ellos aplicados a
bancos públicos, que administra el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras
(FOGAFIN) están bien documentados en sus informes y estados financieros.
13. Se produjo una gran proliferación de entes reguladores y de supervisión durante los
años 90. Las comisiones reguladoras28
se encargan fundamentalmente de la fijación de
tarifas. Se constituyen como organismos de carácter técnico, con independencia
administrativa, patrimonial y técnica, adscritos a un ministerio sectorial, y se financian
fundamentalmente con contribuciones de los agentes regulados. La independencia de algunas
comisiones reguladoras se ve comprometida por la presencia de representantes del ejecutivo,
los cuales tienen voto de calidad o dirimen en caso de empate29
. Existe obligación de efectuar
aviso previo de cambios en el marco regulatorio, pero no de efectuar consultas públicas, ni de
estimar el impacto regulatorio, aunque a veces se realiza. Se facilita el acceso del público a
las regulaciones vigentes y a las nuevas propuestas. Ante las regulaciones de tipo general
cabe el recurso de ley, mientras que ante las de tipo particular se aplica el recurso de
apelación o de reposición ante la superintendencia de supervisión respectiva. Sobre las tarifas
determinadas por las comisiones reguladoras se establecen sistemas de subsidios cruzados, de
una manera similar (y un tanto compleja) en los diversos sectores regulados, entre usuarios
26
Las instituciones financieras tanto públicas como privadas deben adquirir títulos de FINAGRO, un banco
público de segundo piso especializado en el sector agrícola, que se remuneran a una tasa de interés inferior a la
de mercado. A su vez, FINAGRO ofrece una línea de redescuento de deudas de agricultores a tasas de interés
superiores a las de mercado y garantiza créditos agrícolas. Estos mecanismos de fomento se establecen por Ley
70 de 1990. Además por Ley 546 de 1999 las entidades financieras deben invertir durante 6 años un 7 por
ciento de sus pasivos en Título de Reducción de Deuda (TRD), que tienen una maduración de 10 años y se
remuneran a la Unidad de Valor Real (UVR). La amortización y pago de intereses de estos bonos está a cargo
del gobierno nacional y se reflejan en el PGN. Los recursos obtenidos por estos títulos se han usado para
financiar la capitalización de los bancos con elevada cartera hipotecaria.
27
Un ejemplo es la fiduciaria que gestiona el patrimonio autónomo de ECOPETROL para las pensiones. En la
estimación del balance del sector público no financiero por debajo de la línea que realiza el Banco de la
República se incluye la variación neta de activos y pasivos financieros de estos fideicomisos. No obstante, no
se provee información al público sobre la naturaleza de los programas de estas entidades, el componente no
comercial y relaciones con el gobierno.
28
Comisión de Regulación de Telecomunicaciones, Comisión de Regulación de Energía y Gas, Comisión de
Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, Comisión Reguladora de Transporte, y Comisión Nacional
de Televisión. La existencia de ésta última está contemplada en la Constitución de 1991.
29
Por ejemplo la Comisión de Regulación de la Energía y Gas está compuesta por cinco expertos con
dedicación exclusiva, el Ministro de Hacienda, el Ministro de Minas y el Jefe de la DNP. El Ministro de Minas
tiene voto de calidad.

14. - 14 -
de estratos altos y de renta baja30
. Las superintendencias31
, que tienen poder sancionador, se
encargan de la labor de inspección de la calidad de la prestación de servicios, del
cumplimiento del sistema de subsidios cruzados por parte de las entidades prestadoras, de la
certificación de los usuarios por estratos y de otros asuntos regulatorios (medioambientales,
técnicos, otorgamiento de permisos para operar, etc.). Excepto para el sector eléctrico, no se
publica ninguna información sobre el monto y distribución de estos subsidios cruzados por
tipo de usuario. El sobreprecio a los usuarios de renta alta no es suficiente para financiar el
abaratamiento para los de renta baja, de modo que existe una transferencia del gobierno
central al sistema, la cual aparece en el PGN.
Marco de la gestión de las finanzas públicas
14. El marco jurídico y administrativo de la gestión fiscal está claramente establecido en
la ley; es público, pero de gran complejidad32
. El presupuesto se enmarca en un proceso de
planificación económica que se inicia con el Plan Nacional de Desarrollo (PND), que cada
gobierno ha de presentar al Congreso al comienzo de su gestión de cuatro años, que
aproximadamente coincide con el cuatrienio de la nueva legislatura. Esta orientación
planificadora se refleja en que el presupuesto de gastos corrientes sea elaborado por el
MHCP y el de inversión por el DNP, en concreto por el CONPES. El CONFIS, que es la
institución encargada del diseño de la política fiscal, realiza un papel de coordinación. La
elaboración del PGN está centralizada en la DGPN, que debe formularlo haciendo
compatibles:33
el Plan Financiero (CONFIS)34
, el Plan Anual de Caja (DGTN), el Plan
Operativo Anual de Inversiones (CONPES), el Servicio de la Deuda (Dirección General de
Crédito Público (DGCP)), y los proyectos de presupuesto de cada una de las entidades que se
30
La Ley 142 de 1994 fija los subsidios y contribuciones a la prestación de servicios públicos domiciliarios.
Los usuarios de los estratos 1, 2 y 3 (usuarios de menores ingresos), reciben subsidios equivalentes al 50 por
ciento, 40 por ciento y 15 por ciento sobre la tarifa. Los usuarios de los estratos 5 y 6 (usuarios residenciales de
mayores ingresos), así como los usuarios pertenecientes al sector industrial y comercial, pagan una contribución
del 20 por ciento sobre la tarifa, con destino a cubrir los subsidios otorgados a los usuarios de los estratos 1, 2 y
3. La Ley 142 de 1994 estableció la obligatoriedad de crear los Fondos de Solidaridad para Subsidios y
Redistribución de Ingresos. Estos fondos se financian con recursos provenientes de los superávit que las
empresas comercializadoras presenten, una vez efectúen el cruce entre subsidios y contribuciones en sus
propios mercados. Si los recursos del Fondo son insuficientes para cubrir el monto total de subsidios aplicados
por las empresas, existe un aporte del gobierno nacional a través del PGN. Existe un programa de desmonte de
subsidios (Ley 632 de 2001) para los servicios domiciliarios que ha de llevarse a cabo antes del 2005.
31
Superintendencia de Notariado y Registro, Superintendencia de la Economía Solidaria, Superintendencia
Bancaria, Superintendencia Nacional de Salud, Superintendencia de Industria y Comercio, Superintendencia de
Servicios Públicos Domiciliarios, Superintendencia de Valores, Superintendencia de Sociedades y
Superintendencia del Subsidio Familiar.
32
El marco jurídico para la gestión fiscal está constituido básicamente por la Constitución, el Estatuto
Orgánico del Presupuesto (EOP) y la Ley de PGN de cada año. El EOP compila las leyes 38 de 1989, 179 de
1994 y 225 de 1996 Toda esta legislación se encuentra disponible en www.minhacienda.gov.co.
33
Artículo 13 del EOP.
34
Una descripción del uso del Plan Financiero se presenta posteriormente en los párrafos 24 y 37.

15. - 15 -
consolidan en el PGN. El resultado es una gran proliferación de documentos relacionados
con la formulación, presentación y ejecución del presupuesto, elaborados separadamente por
diferentes entidades, sin un marco claro de coordinación y cuya consistencia es difícil de
comprobar. En cuanto a la discusión, el sistema presupuestal colombiano asigna un papel
muy fuerte al MHCP, al establecerse que éste es el órgano de comunicación del gobierno con
el Congreso en materia presupuestal35
y, más aún, al exigir que el Congreso requiera una
autorización escrita del MHCP para incrementar una partida de gasto, introducir una nueva, o
incrementar ingresos36
. El MHCP también tiene un papel importante en la ejecución del
PGN, ya que según el EOP es el único órgano autorizado a proponer nuevos gastos al
Congreso o a reducir el gasto de las apropiaciones del PGN37
. En cuanto a las entidades
territoriales el artículo 300 de la Constitución establece que corresponderá a las asambleas
departamentales y concejos municipales expedir las normas orgánicas del presupuesto anual
de rentas y gastos. El ciclo presupuestal a nivel territorial se rige por los principios
establecidos en el EOP.38
35
Artículo 60 del EOP.
36
No se dice nada en cuanto a la posibilidad de reducir ingresos.
37
Véanse artículos 76, 79, 80, y 81 del EOP.
38
El EOP en su artículo 104 obliga a las entidades territoriales a adoptar las instituciones y procedimientos
presupuestarios que repliquen los existentes a nivel nacional. Por lo tanto—y aunque no todo documento o
institución relacionada con el presupuesto al nivel nacional es encontrado en cada gobierno territorial, estos
últimos de hecho son responsables de la preparación y el seguimiento de un plan de desarrollo plurianual, un
plan financiero, un plan anual de inversiones, y una ley de presupuesto anual.

16. - 16 -
15. Los impuestos a nivel nacional, ya sean interiores o sobre comercio exterior, y los
impuestos territoriales, se basan en leyes, con excepciones parciales en las áreas
comercial y de cargas parafiscales que se discuten a continuación. El artículo 338 de la
Constitución establece que “en tiempos de paz, solamente el Congreso, las asambleas
departamentales, y los concejos distritales y municipales, podrán imponer contribuciones
fiscales y parafiscales”. Además especifica que la ley debe determinar todos los elementos
propios de un impuesto (tarifas, bases, sujetos pasivos, y activos). Existe un Estatuto
Tributario, Decreto 624 de 1989, que regula los impuestos nacionales interiores. Las
disposiciones específicas de cada impuesto no se establecen a través de leyes individuales. La
Ley del PGN no puede contener provisiones que modifiquen los impuestos. Por su parte, las
contribuciones parafiscales también se establecen por ley, aunque en ciertos casos las
contribuciones tienen bases gravables determinadas por un ente administrativo39
. Los
impuestos territoriales (departamentales y municipales) están regulados por leyes pero
adolecen de una gran dispersión legal40
. La ley establece41
que la Dirección de Apoyo Fiscal
(DAF) del MHCP será la autoridad doctrinaria en materia de interpretación de normas sobre
tributación territorial. La Ley 488 de 1998 introdujo importantes reformas42
y en la actualidad
existe un proyecto de ley para la creación de un Estatuto de Ingresos Territoriales (EIT) que
proporcionará una compilación de la legislación tributaria territorial y reforzará el régimen
sancionador y probatorio a nivel territorial.
39
Así ocurre con las cuotas de fomento agrícola, tales como la cuota para el fomento del sector de la palma
(Ley 138 de 1994) o los impuestos sobre nómina que financian al ICBF (Ley 7 de 1997 del Sistema Nacional de
Bienestar Familiar). Por ejemplo, en el caso de las cuotas de fomento agrícola, la ley determina que la base
gravable será el precio por kilogramo del producto, pero la determinación del precio la realiza el Ministerio de
Agricultura.
40
Los impuestos territoriales se dividen en los departamentales y municipales. Los impuestos departamentales
más importantes son los impuestos sobre bebidas alcohólicas, tabaco, vehículos. Los impuestos municipales
mas importantes son el impuesto sobre bienes inmuebles (Impuesto Predial) y el de Impuestos sobre industria y
comercio. Además los departamentos y municipios comparten la sobretasa a la gasolina y sobre otros
hidrocarburos.
41
Artículo 40 de la Ley 60 de 1993.
42
Por esta ley se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones fiscales de las entidades
territoriales.

17. - 17 -
16. Los aranceles de base se cambian por decreto, incluyendo tratados comerciales de
Colombia ratificados por Congreso con fuerza de ley. Sus principales tratados comerciales
son (i) la Comunidad Andina (CAN), que establece un arancel externo común (AEC)43
con
tasas de 5, 10, 15 y 20 por ciento (y excepciones), más desgravación gradual intrarregional;
(ii) el Acuerdo de Libre Comercio del “G3” con México y Venezuela, que no conlleva un
AEC pero sí desgravación gradual mutua hacia arancel cero (excluye productos
agropecuarios y automotrices); y (iii) la Organización Mundial del Comercio (OMC) en
que Colombia ha consolidado “techos arancelarios” muy por encima de aranceles vigentes44
.
Colombia utiliza además sobrearanceles temporales bajo la figura de salvaguarda prevista
tanto en la OMC (que limita su duración a cuatro años, excepcionalmente prorrogables a
ocho, y requiere investigación publicitada de daño, interés público, necesidad, etc.) como en
el Acuerdo de Cartagena de la CAN (que exhorta a limitar su uso a un año cuando son
salvaguardas extra e intrarregionales, según el artículo 107, pero no marca límite específico
cuando es acción entre miembros, según artículos 108 y 109). El uso de este instrumento por
parte de Colombia, con base en la Ley 7 de 1991 de Comercio Exterior como marco y
decretos ejecutivos a nivel específico, no es infrecuente pero usualmente se limita a períodos
de uno o dos años. Colombia aplica una franja de precios en ciertos productos agrícolas con
arancel variable por encima del AEC, práctica inconsistente en la OMC que Colombia ha
mantenido con prórroga. Dos esquemas también de interés son: primero, los “Certificados de
Reembolso Tributario” (CERT) que, hasta septiembre del 2002 cuando la tasa se redujo a
cero, reintegraban a exportadores un 2,5 por ciento del valor exportado, como aproximación
a un reembolso de impuestos indirectos pagados. Y segundo, el llamado “Plan Vallejo” de
“importación temporal para perfeccionamiento activo”, que otorga exenciones (o
aplazamiento) de aranceles e IVA de importación a exportadores registrados que exporten
entre 1,5 y 2 veces lo importado45
. Esto ha sido objeto de cuestionamiento, y prórroga por dos
años recientemente acordada en la OMC. Colombia es un usuario moderado del sistema
antidumping, y sus procedimientos y regulaciones para importación parecen ser sencillos y
transparentes.
17. La legislación tributaria es pública pero adolece de gran complejidad. Las
legislaciones tributarias nacionales y territoriales son públicas. La Dirección General de
Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) divulga a través del Internet los textos de las leyes
43
Aplicado por Colombia, Venezuela y Ecuador. La CAN incluye también a Perú y Bolivia, que han negociado
excepciones al AEC: Perú una transición gradual y Bolivia una excepción abierta dada su participación como
miembro asociado de Mercosur.
44
Colombia tiene consolidado su arancel en la OMC a niveles del 35 y 40 por ciento para la mayoría de sus
productos y hasta del 240 por ciento (y alrededor del 100 por ciento en promedio) en productos agrícolas, esto
último resultado de la “tarificación” de las anteriores barreras no arancelarias de Colombia en el sector
agrícola.
45
El sistema otorga exención del arancel y el IVA sobre materias primas (que intenta aproximar a un sistema
de draw-back) y exención del arancel y aplazamiento del IVA por cinco años sobre bienes de capital, tema éste
de seria discusión en la OMC dada la dificultad de relacionar el acervo adquirido del bien de capital con el flujo
anual (o quinquenal) de exportaciones. La base legal de este instrumento es el Decreto-Ley 444 de 1967 seguido
del Decreto (ejecutivo) de 1985.

18. - 18 -
tributarias nacionales, junto con reglamentos, disposiciones administrativas y material
explicativo. Disposiciones administrativas de carácter general aplicables a impuestos
nacionales se dictan anualmente a través de Conceptos y se publican en la Gaceta Oficial de
la República. No están disponibles para el público las disposiciones administrativas que
afectan a particulares. La simplicidad de la regulación de algunos impuestos se ve disminuida
por la existencia de un número significativo de exenciones y tratamientos sectoriales
especiales. Además, la redacción legal por parte del Congreso y la redacción reglamentaria
por parte de la administración tributaria carecen en ocasiones de suficiente claridad.
18. Parece haber una opinión entre el sector privado de que en su relación con el sector
público se generan considerables costos (e incertidumbres) más allá de los impuestos, lo
que dificulta sus decisiones de inversión. Sobrerregulación, excesivos trámites burocráticos
o pagos irregulares en áreas de contratos públicos y tributarias, falta de neutralidad en
decisiones de política y celebración de contratos públicos, continuos cambios en el marco
legal e institucional y falta de independencia de los tribunales46
son factores que aparecen
como cargas para el desempeño y planificación de los sectores productivos. Por otra parte el
Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupción supone una interesante iniciativa que
está obteniendo resultados en materia de prevención y sanción de las prácticas irregulares de
los funcionarios públicos, a través de un enfoque interinstitucional integrador desde una
oficina bien apoyada en la Presidencia de la República y un programa de capacitación de
funcionarios públicos y de denuncias.
19. Los derechos de los contribuyentes y el sistema de resolución de disputas tributarias
están claramente definidos por ley. El Estatuto Tributario establece los derechos y deberes
formales del contribuyente, el régimen sancionador, el régimen probatorio y las inspecciones
fiscales. Las decisiones de la administración tributaria pueden ser impugnadas a través de un
recurso de reconsideración o reposición ante la DIAN. Esta tendrá un año para resolver los
recursos de reconsideración o reposición, siempre y cuando no haya vicio qué subsanar.
Cumplido este término, el silencio administrativo implica resolución a favor del recurrente.
El contribuyente puede asimismo acudir directamente ante la jurisdicción contencioso
administrativa. De no resolverse la disputa, el contribuyente puede recurrir a los tribunales
ordinarios de justicia. El término medio de los procesos suele ser de tres años: dos en el seno
de la DIAN y uno en los tribunales. Un 30 por ciento de los casos se fallan a favor del
contribuyente. No existe la posibilidad de solución negociada. El régimen sancionador
incluido en el Estatuto Tributario aplica a las contribuciones parafiscales y los ingresos
territoriales. Existe un Estatuto Aduanero que se ocupa de los procedimientos operativos, así
como de los contenciosos, sancionadores, y de apelaciones en materia arancelaria. Existe la
figura del Defensor del Contribuyente y del Usuario Aduanero que, entre otras tareas propias
46
Colombia ocupa el puesto 63 dentro de una muestra de 75 países en el Índice de Crecimiento y
Competitividad elaborado por el World Economic Forum, y el 14 entre los 16 países latinoamericanos de la
muestra. Este índice es una combinación de subíndices de estabilidad macroeconómica, tecnología e
información, y de instituciones públicas. En este último rubro Colombia ocupa el lugar 57. Si bien el conflicto
interno y el crimen organizado tienen un considerable peso en el resultado global, otras cuestiones como la falta
de neutralidad de las instituciones públicas y los pagos irregulares también tienen gran relevancia.

19. - 19 -
de su cargo, participa en la Comisión Mixta de Gestión Tributaria y Aduanera, que es un
órgano asesor de la DIAN en la que participa el sector privado47
.
20. Los principios de conducta ética para funcionarios públicos están estipulados por
ley y se está fortaleciendo su observancia. Con el propósito de erradicar la corrupción en la
administración, en 1995 se promulgó la Ley 90 o Estatuto Anticorrupción, que contiene las
siguiente medidas, entre otras: todo servidor público debe presentar un certificado de
antecedentes penales expedido por el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS); un
certificado de antecedentes disciplinarios expedido por la Procuraduría General de la
República (PGR); y una declaración de bienes y rentas. Además la Ley 90 introduce
modificaciones al código penal para aumentar las inhabilidades y sanciones por el uso de
información privilegiada y tráfico de influencias. La Ley 734 del 2002 contiene un código
disciplinario de los servidores públicos, en el que se establecen responsabilidades
administrativas y normas de éticas de conducta pública. El Código aplica a todos los
servidores públicos (Gobierno Nacional, entidades territoriales y empresas públicas). El
Código lo aplica la PGR, que tiene la facultad de separar del servicio al servidor que delinque
y de establecer sanciones48
. Asimismo, existen códigos de ética particulares para ciertas
entidades—entre otros la DIAN y la Contraloría General de la República (CGR).
B. Acceso del Público a la Información
Cobertura de la información del sector público
21. En Colombia diferentes entidades públicas divulgan con regularidad un gran
volumen de información de diversa calidad sobre las finanzas públicas. Estadísticas
sobre el seguimiento del SPNF son elaboradas por CONFIS, DNP, BR, Departamento
Administrativo Nacional de Estadística (DANE)49
, y la CGR. La cobertura del SPNF es
amplia pues incluye al Gobierno Nacional, las entidades de seguridad social, empresas
públicas, entidades territoriales, y otras entidades descentralizadas. La información sobre el
sector público financiero es publicada por la SB. La calidad de la información y la
metodología de cálculo, sin embargo, varían entre sectores. La información sobre las
empresas públicas y bancos estatales puede obtenerse en base devengada50
, el Gobierno
Nacional publica sus resultados en base caja con correcciones por devengo, y la información
47
El Defensor del Contribuyente y del Usuario Aduanero es designado por el Presidente de la República por un
período de un año, de una terna que le propone anualmente la Comisión Mixta de Gestión Tributaria y
Aduanera Nacional.
48
Entre los años 1999 y 2001, 2.400 funcionarios del Instituto del Seguro Social han sido encausados por la
Procuraduría General de la República.
49
DANE es el organismo encargado del sistema nacional de estadísticas y utiliza información fiscal para la
preparación de las cuentas nacionales. La GCN y el DANE tienen un convenio para realizar análisis de
consistencia entre al información contable y financiera del sector público y las cuentas nacionales.

20. - 20 -
sobre entes territoriales es en base caja y difícil de obtener, a pesar de que existen informes
más detallados de estas entidades en la Contaduría General de la Nación (CGN).
22. La información histórica y corriente sobre el déficit fiscal del Gobierno Nacional
está disponible al público. Se cuenta con información sobre ingresos tributarios y gastos del
Gobierno Nacional a través de las publicaciones del CONFIS que se encuentran en la página
del Internet del MHCP, en la página Internet de la DIAN y, en menor medida, a través del
DANE y el BR. El seguimiento de las actividades del sector público se realiza
mensualmente. Las entidades públicas entregan sus informes mensuales con rezagos que
varían entre uno y dos meses. En consecuencia, la publicación de cifras consolidadas del
SPNF se realiza con dos o tres meses de rezago. En particular, CONFIS publica datos
estadísticos mensuales del Gobierno Nacional y trimestrales del resto del SPNF, incluyendo
contribuciones parafiscales y la situación de fondos públicos basados en una muestra de 227
entidades. Recientemente CONFIS ha comenzado a divulgar un análisis mensual de la
situación fiscal del Gobierno Nacional con información proveniente de la Tesorería.
23. La información disponible sobre las entidades territoriales está en proceso de ser
mejorada, pero por el momento es reducida y fragmentaria. La implementación de la
base de datos electrónica de la CGN y la Ley 617 han resultado en un importante acopio de
información sobre las finanzas de las entidades territoriales, sus deudas y pasivos
contingentes. Esta información está en proceso de ser sistematizada, y el proyecto de
Fortalecimiento del Sistema de Información Territorial (FOSIT) está finalizando la puesta en
marcha de un sistema electrónico vía Internet que alimenta la base de datos de las entidades
territoriales en la CGN. Al finalizar el proyecto FOSIT, la CGN va a contar con los balances
de las entidades territoriales y el resto del sector público desde 1996 hasta la fecha.
24. El déficit oficial del SPNF es publicado por CONFIS51
en el Plan Financiero (PF).
Siguiendo la práctica de una mayoría relativa de los países latinoamericanos, el CONFIS
estima el déficit en base caja con correcciones por devengo, y lo publica en el PF. El PF es
un documento analítico que sirve como marco anual a la preparación y presentación del PGN
y es utilizado como un insumo importante en el Mensaje Presidencial con que se presenta la
Ley General del Presupuesto Nacional (LGPN) al Congreso. El PF también es el mecanismo
que asegura la consistencia entre los objetivos de política fiscal, monetaria y cambiaria.El
Mensaje Presidencial informa a éste sobre las metas establecidas en el PF para el Gobierno
Nacional, el SPNF y el sector público consolidado, y establece la consistencia entre las metas
fiscales establecidas en el PF y el presupuesto enviado al Congreso. Sin embargo, no existe
tabla o referencia alguna que facilite la conversión de las cifras del PF al PGN y viceversa.
CONFIS evalúa el PF semestralmente y publica sus resultados en la página Internet del
50
Sin embargo, la información de las empresas públicas para fines fiscales se publica, en lo que se refiere a los
ingresos, en base caja, y en cuanto a los gastos, en devengada.
51
El CONFIS es además el organismo encargado de realizar el seguimiento del programa con el FMI, y en este
contexto ha venido utilizando la definición del déficit contenida en el programa como la definición y medida
oficial del déficit fiscal en Colombia.

21. - 21 -
MHCP. El Estatuto Orgánico del PGN es el marco legal que garantiza la responsabilidad del
CONFIS por la consolidación y publicación del déficit del sector público52
.
25. Además del CONFIS, otras entidades públicas también realizan estimaciones del
déficit fiscal del SPNF. El DNP y el BR tradicionalmente han elaborado informes sobre la
situación fiscal con distintos propósitos, utilizando coberturas, metodologías contables y
sistemas de clasificación diferentes. La CGN ha comenzado también recientemente a
producir sus propias estimaciones del déficit. La CGR, por su parte, ha propuesto en meses
pasados cambiar la metodología utilizada por el CONFIS y estimar el déficit en base caja,
dada la imposibilidad de realizar plenamente una estimación en base devengada. Aunque la
preparación de estimaciones propias por parte de diversas instituciones públicas no es un
problema, la pluralidad de mediciones puede ocasionar confusión innecesaria y generar en el
público incertidumbre sobre la verdadera situación fiscal, debido a que las diferentes
entidades involucradas en estimaciones del déficit no publican sus metodologías,
particularidades de sus mediciones, y su relación con la medición oficial del CONFIS. Esto
se discute más adelante en el párrafo 55 y el Recuadro 4.
26. El Fondo de Garantías de Instituciones Financieras (FOGAFIN) publica
información sobre sus actividades con el sector bancario53
. FOGAFIN administra el
seguro de depósito, realiza operaciones de apoyo a la banca y vigila las operaciones de
liquidación bancaria y privatizaciones en el sistema bancario. FOGAFIN informa
mensualmente sobre sus operaciones financieras, en particular las operaciones de apoyo a la
reestructuración y liquidación de la banca estatal, las cuales están claramente presentadas en
sus informes.
27. El Gobierno Nacional publica información sobre sus activos financieros y la deuda
pública doméstica y externa. En la actualidad existen tres entidades que compilan datos
sobre la deuda del SPNF: el BR, la Dirección General de Crédito Público(DGCP), y la CGR.
El BR compila información sobre la deuda externa y los bonos de deuda interna emitidos por
el Gobierno Nacional y entidades territoriales usando información de la DGCP y la DAF. La
DGCP divulga información sobre colocaciones, operaciones de canje de deuda, documentos
legales en operaciones con deuda y las características técnicas de los bonos colocados en el
mercado. La CGR también publica, por mandato legal, estadísticas de la deuda pública54
. La
DGCP y el BR independientemente han finalizado un primer informe sobre la deuda del
Gobierno Nacional y otras entidades del sector público no financiero. Tanto el informe de la
CGR como el del BR incluyen información completa sobre estadísticas de deuda.
Información parcial sobre la deuda bancaria de las entidades territoriales está disponible en la
CGN, DAF y DGCP. Esta información está parcialmente sistematizada, y ha sido publicada
por el BR. El BR, CGR, y CONFIS recientemente han elaborado documentos sobre la
52
Las responsabilidades de CONFIS están descritas en el Decreto 111 de 1996, artículo 26.
53
La Ley 117 de 1985 creó FOGAFIN en respuesta a la crisis del sector financiero de 1982. FOGAFIN es
supervisada por la SB.
54
Artículo 268 de la Constitución y artículo 43 de la Ley 142 de 1993.

22. - 22 -
sostenibilidad de las finanzas públicas, pero todavía hace falta un esfuerzo analítico
sistemático y de carácter institucional sobre este tema.
28. No existe un registro consistente de pasivos contingentes del Gobierno Nacional, ni
información pública sobre actividades cuasifiscales y gastos tributarios. Algunas
contingencias son incluidas en el PGN, por ejemplo se incluye una partida para ser usada en
la eventualidad que las cortes de justicia emitan sentencias en contra del Gobierno Nacional.
Información adicional sobre otros pasivos contingentes es muy reducida y no está disponible
para el público. Los principales pasivos contingentes son las garantías del Gobierno Nacional
a la deuda de las entidades territoriales, y los pagos de TELECOM a sus socios en contratos
de riesgo compartido. En ambos casos los montos contingentes son significativos (algo más
que el 1 por ciento del PIB) (Recuadro 2). Otros pasivos contingentes son los acuerdos de
compra de energía por parte de algunas distribuidoras públicas de energía eléctrica y las
garantías de tráfico mínimo en carreteras. La Ley 448 de 1998 sobre pasivos contingentes
establece que si la deuda contratada genera contingencias para la nación, la entidad pública
correspondiente deberá contribuir a un fondo de contingencia en proporción al riesgo de la
operación. Las actividades cuasifiscales de empresas públicas y otras entidades públicas no
están debidamente cuantificadas, siendo que aparentemente son importantes los subsidios a la
gasolina, servicios obligatorios ofrecidos por empresas estatales, y subsidios cruzados. Los
gastos tributarios no son estimados al nivel del Gobierno Nacional y se desconoce su
magnitud para las finanzas de las entidades territoriales.
29. La opinión pública ha adquirido mayor conciencia de la situación financiera del
Instituto de Seguros Sociales (ISS) y del impacto de sus pasivos pensionales en las
finanzas del SPNF en el mediano plazo. Sin embargo, la información disponible sobre el
sistema de pensiones y el sistema de salud todavía no está sistematizada para que sea
fácilmente comprensible por la opinión pública. En particular, los costos de las obligaciones
por garantía de pensión mínima, los costos de los bonos de transferencia a quienes se
trasladaron hacia el régimen individual, y los costos de mantener regímenes especiales no se
dan a conocer como tales. Sin embargo, el déficit actuarial del sistema de prima media es
conocido.
30. Los gastos de defensa están incluidos en el presupuesto de la nación. Los gastos de
seguridad interna incluyen los gastos de la policía nacional. El PGN incluye los gastos de
funcionamiento y los gastos en adquisición y mantenimiento de equipo.
La obligación legal de informar
31. Las leyes determinan la frecuencia con que el Gobierno Nacional, BR, y la CGR
informan al Congreso, sin que exista obligación de presentar informes periódicos a la
opinión pública. La base jurídica para la divulgación de las estadísticas públicas se
fundamenta en los decretos que rigen tanto la política de producción de estadísticas del país
como los decretos que rigen el DANE como órgano principal de la producción de las
estadísticas públicas. En la práctica, rendir cuentas al Congreso es el eje central de la
presentación de cifras oficiales por parte del Gobierno Nacional, la CGR, y la CGN. Los

23. - 23 -
informes al Congreso son anuales y, en particular, la situación financiera del SPNF y la
ejecución del PGN no se presentan oficialmente al Congreso en el curso del año. La
obligación de diseminar información a la opinión pública no se establece en la ley pero las
autoridades y los funcionarios públicos entienden que éste es un elemento central de su
gestión, y la Red de Veedores Ciudadanos55
ha estado ejerciendo sistemáticamente el derecho
ciudadano al acceso a la información del sector público.
32. La opinión pública no tiene fácil acceso a proyecciones de la situación fiscal en el
mediano plazo. Lo más cercano a una proyección oficial de mediano plazo es el Plan
Nacional de Desarrollo (PND), que el ejecutivo presenta ante el Congreso al inicio de su
mandato para ser aprobado por ley. El Plan incluye una proyección cuatrienal del marco
macroeconómico y proyecciones del déficit fiscal. Sin embargo, los agentes económicos no
lo pueden utilizar como un marco referencial en la toma de decisiones, ya que sus supuestos
no se revisan durante el resto del período de ese gobierno ni se extienden más allá del mismo
(esto se discute en el siguiente capítulo). El DNP y CONFIS presentan a la opinión pública
proyecciones parciales de mediano plazo de los resultados del SPNF.
Sistemas de información en línea del sector público
33. El Sistema Integrado de Información Financiera (SIIF) acopia, procesa y produce
información fiscal de la mayor parte de las entidades incluidas en el PGN. Actualmente
el SIIF56
tiene una cobertura equivalente al 87 por ciento del valor del PGN. Las entidades
que todavía están fuera del sistema serán integradas al mismo en el presente año. Desde el
punto de vista de la información que maneja, la cual se discute en el siguiente capítulo, el
sistema es capaz de producir cifras fiscales en base causación, sin recurrir al paso intermedio
de estimar valores en caja. La opinión pública todavía no tiene acceso al SIIF.
34. El proyecto FOSIT es un programa diseñado para fortalecer el sistema de
información financiera territorial. El FOSIT57
es un módulo de entrada de datos para que
las entidades territoriales puedan, entre otras cosas, reducir el tiempo dedicado a responder
cuestionarios requeridos por diversos entes interesados, desde la CGN, Contraloría
departamental, y DANE. En la actualidad una entidad territorial tiene que responder a 125
formularios mensuales que solicitan frecuentemente la misma información con diferentes
grados de agregación. EL FOSIT normaliza estos cuestionarios y los reduce a 16 formatos
que tienen mayor flexibilidad para adaptarse a nuevas demandas de información En una
segunda etapa del proyecto FOSIT el módulo de alimentación de información podría ser
transformado en un módulo de gestión pública para las entidades territoriales. En este sentido
el FOSIT está desarrollando un proyecto piloto con 15 entidades territoriales para poner en
marcha el módulo de gestión.
55
La Red de Veedores Ciudadanos es una institución no gubernamental que tiene entre sus objetivos garantizar
el acceso de los ciudadanos a la información del sector público.
56
Creado por Decreto 2806 del 2000.
57
Ver también párrafo 23.

24. - 24 -

25. - 25 -
Recuadro 2. Gestión de Pasivos Contingentes
La gestión de los pasivos contingentes en Colombia tradicionalmente se ha restringido al ámbito del Gobierno
Nacional y a la inclusión de partidas en el presupuesto de la Nación para atender dos tipos principales de
contingencias:
• los pagos derivados de sentencias en contra de la Nación y costos de conciliaciones (para el 2002 el
monto de esta partida asciende a 0,04 por ciento del PIB); y
• el servicio de la deuda externa contratada con garantía de la Nación que ha sido objeto de
reestructuración entre el Gobierno Nacional y la(s) entidad(es) deudora(s), como es el caso del Metro de
Medellín. Para el 2002 el monto de esta partida asciende a 0,3 por ciento del PIB.
Sin embargo, a partir de 1998 —con la promulgación de la Ley 448— el Gobierno Nacional estableció además
un mecanismo formal para manejar las obligaciones contingentes de todas las entidades estatales. Dicha ley
obliga a la Nación, las entidades territoriales y las entidades descentralizadas de cualquier orden a incluir en sus
presupuestos de servicio de deuda las apropiaciones necesarias para cubrir las posibles pérdidas por
obligaciones contingentes a su cargo. Asimismo, obliga al MHCP a reglamentar la metodología sobre los
términos para la inclusión de estas obligaciones. En desarrollo de esta ley, el Gobierno Nacional también
estableció dos fondos especiales para manejar contingencias de naturaleza específica, que por su tamaño
podrían ocasionar serias dificultades al presupuesto nacional de hacerse efectivas. . Ellos son:
• el Fondo de Contingencias Contractuales de las Entidades Estatales (FCCEE)* para atender pagos con
cargo a garantías proporcionadas a socios en contratos de riesgo compartido en el contexto de
privatizaciones o concesiones; y
• el Fondo de Contingencias de las Entidades Territoriales (FCET)** para atender pagos con cargo a
garantías del Gobierno Nacional a la deuda de las entidades territoriales.
Fondo de Contingencias Contractuales de las Entidades Estatales
• El FCCEE sirve como una cuenta de depósito pero no constituye un seguro contra riesgos. Las entidades
públicas que participan pueden usar el total de recursos depositados en el FCCEE en caso que la
contingencia se haga efectiva, pero el fondo no les provee liquidez adicional en casos de emergencia.
• El fondo funciona como una cuenta especial sin personería jurídica adscrita al MHCP y administrada por
una fiduciaria. La fiduciaria invierte los recursos del fondo en papeles del tesoro.
• Las entidades públicas obligadas a contribuir al FCCEE deben aportar una cuota que depende de su
capacidad de pago, del monto de las obligaciones adquiridas en el contrato, el plazo de ejecución del
proyecto, la probabilidad de ocurrencia del evento, y la equivalencia entre el valor presente del pasivo
contingente y el total de los aportes requeridos. Los aportes realizados al Fondo se dan como ejecutados
una vez transferidos al mismo y sólo son reembolsados a las entidades aportantes cuando se verifica en
forma definitiva la no realización de los riesgos previstos.
• La DGCP es la institución responsable de la estimación de los aportes a ser depositados en el FCCEE. En
diciembre del 2001, la DGCP aprobó la valoración y el plan de aporte correspondiente a dos concesiones
viales, y están bajo estudio dos proyectos adicionales, uno de los cuales es un proyecto de gran envergadura
(el Túnel de la Vía).
Fondo de Contingencias de las Entidades Territoriales
• EL FCET es una cuenta también adscrita al MHCP y administrada por una fiduciaria. La fiduciaria debe
llevar cuentas separadas para cada entidad territorial, mostrando los recursos girados por el Gobierno
Nacional para servir su deuda. Los saldos de los recursos girados por el Gobierno Nacional para este
propósito pueden ser invertidos exclusivamente en bonos del tesoro.
• El MHCP presupuesta anualmente el aporte al FCET para el posible pago de las garantías correspondientes
como servicio de pasivos contingentes. En el 2002 se apropiaron recursos por el 100 por ciento de las
obligaciones de las entidades territoriales por la deuda garantizada por el Gobierno Nacional ($210 mil
millones; 0,1 por ciento del PIB).
* Decreto 423 del 2001.

26. - 26 -
** Decreto 1248 del 2001.
35. El Gobierno Nacional está desarrollando la iniciativa Gobierno en Línea (GEL), que
crea un portal en el Internet con acceso a las entidades públicas de carácter nacional.
Esta es una estrategia del gobierno para asegurar una mayor calidad, uniformidad y
oportunidad de la información que se difunde a través del sector público, a la vez que poder
ofrecer por su medio servicios al sector privado por parte del Gobierno Nacional y entidades
públicas nacionales. La Directiva Presidencial 02 del año 2000 dispuso que GEL debía ser
implementado en tres etapas a ser concluidas en junio del 2002. La última etapa de GEL
tiene por objetivo que una buena parte de la contratación del Gobierno Nacional se realice
vía Internet. Por el momento, las páginas de Internet ofrecen la posibilidad de presentar
reclamos y quejas a todas las entidades que participan en GEL. Actualmente el 83 por ciento
de las entidades públicas nacionales están en el Internet y, después de completar los objetivos
presidenciales, se espera que GEL extienda su cobertura a las entidades territoriales. GEL
también ofrece a usuarios no empresariales acceso a través del Internet a una serie de
servicios del gobierno tales como información tributaria (calendario de pago, formularios,
trámites, y remates y subastas), y proyectos de ley radicados en el congreso.
Compromiso internacional de diseminación de información
36. Colombia es miembro del Estándar de Diseminación de Datos Especiales (SDDS) del
FMI. El BR es responsable de la administración y actualización de la información
correspondiente a Colombia en la página de Internet del FMI. Colombia cumple con los
estándares de cobertura, periodicidad y oportunidad establecidos por el FMI para el sector
fiscal. En otros sectores existen algunos requerimientos de información que están todavía
bajo el régimen flexible.
C. Transparencia en la Preparación, Ejecución
y Rendimiento de Cuentas del Presupuesto
Documentación presupuestal
37. La documentación presupuestal especifica los objetivos de política fiscal e incluye
una evaluación de la viabilidad fiscal; pero no cumple rigurosamente el mandato legal
de indicar la forma en que el PGN se ajusta al PND. El Plan Financiero (PF) (ver párrafo
24) conforma legalmente el sistema presupuestal junto con el PGN y el Plan Operativo
Anual de Inversiones (POAI)58
, y sin embargo no es presentado al Congreso. El documento
que presenta al Congreso los objetivos de política fiscal en términos de la meta anual de
déficit aprobada en el PF, es el Mensaje Presidencial, el cual establece metas para el
Gobierno Nacional, el SPNF y el sector público consolidado. En la actualidad no existe
ninguna norma que regule su contenido. Este documento no incluye tabla o referencia alguna
que facilite la conversión de las cifras del PF al PGN y viceversa. El EOP establece también
que el PGN debe ser coherente con el PND cuatrienal. Sin embargo, el Mensaje Presidencial
58
El POAI señala los proyectos de inversión clasificados por sectores, órganos y programas.

27. - 27 -
no indica claramente la forma en que el PGN se ajusta a los objetivos del PND. La CGR en
su informe de la Cuenta General del Presupuesto de 1999 mostró que el PGN dista bastante
en monto y composición de lo establecido en el PND. El Mensaje Presidencial por ley59
debe
incluir también una evaluación de la capacidad de pago de la deuda pública, la cual debe
como mínimo incluir la evolución del saldo y el servicio de la deuda en proporción al PIB y a
las exportaciones. En este aspecto, el Mensaje Presidencial presenta indicadores de deuda
que tienen una perspectiva anual e incorporan la evolución durante los dos años anteriores.60
Las deficiencias que se encontraron en el sistema presupuestal del Gobierno Nacional
plantean serias dudas en torno al funcionamiento adecuado del sistema presupuestal a nivel
territorial. Como se señaló en la nota a pie de página 37, por ley las entidades territoriales
deben replicar las instituciones y procedimientos presupuestales del nivel nacional, y con la
excepción de los grandes municipios, es fácil imaginar que las entidad territoriales deben
encontrar muy difícil operar con un sistema presupuestal tan complejo.
38. Existe un número considerable de reglas fiscales definidas legalmente aunque
algunas de ellas están sujetas a interpretación. El PGN corrobora el grado de
cumplimiento de sólo algunas de ellas. El EOP contiene reglas fiscales que rigen la
preparación del PGN; sin embargo algunas de ellas son ambiguas en su aplicación. Tal es el
caso de las reglas sobre el crecimiento real del presupuesto de rentas61
, el ritmo de absorción
de rentas nacionales extraordinarias que puedan causar un desequilibrio macroeconómico (la
cual da origen al FAEP), el presupuesto de inversión social y el gasto público social de las
entidades territoriales. Basándose en una definición poco precisa del gasto social62
, el EOP
establece que el presupuesto de inversión social no podrá disminuir porcentualmente en el
total del gasto con relación al año anterior y, asimismo, determina que el gasto público social
de las entidades territoriales no puede disminuir con respecto al año anterior. El Mensaje
Presidencial sólo corrobora el grado de cumplimiento de la regla relacionada con la inversión
social, aunque utiliza datos que no están respaldados por una adecuada clasificación
presupuestal. La Constitución establece que el BR puede extender financiamiento al
Gobierno aunque únicamente con el voto unánime de su Junta Directiva. La Ley de
Saneamiento Fiscal Territorial fija topes máximos de algunos rubros de gasto para las
59
La Ley 358 de 1997 estableció que la capacidad de pago del Gobierno Nacional se debe analizar cuando se
presentan los proyectos de ley de presupuesto y de ley de endeudamiento.
60
El año pasado el DNP elaboró un primer análisis de sostenibilidad fiscal a diez años que presentó al
CONPES. El CONFIS también elaboró un estudio sobre el tema de la deuda pública y la sostenibilidad
(Documento Asesores 02/02).
61
La regla consiste en que el crecimiento real del Presupuesto de Rentas debe guardar congruencia con el
crecimiento de la economía, de tal manera que no genere desequilibrio macroeconómico.
62
El artículo 41 del EOP define el gasto público social como aquel—programado tanto en funcionamiento
como en inversión—cuyo objetivo es la solución de las necesidades básicas insatisfechas de salud, educación,
saneamiento ambiental, agua potable, y vivienda, así como las tendientes al bienestar general y al mejoramiento
de la calidad de vida de la población.

28. - 28 -
entidades que componen el PGN y las empresas del Estado durante el período 2001-200563
.
Asimismo establece que los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales no podrán
superar un cierto porcentaje de los ingresos de libre disposición, que varía según la población
y el nivel de ingresos de la entidad territorial64
. A su vez, existen reglas sobre las relaciones
entre los intereses de la deuda y el ahorro operacional, y entre el saldo de la deuda y los
ingresos corrientes, con los cuales se forman tres bandas de valores que controlan el
endeudamiento de las entidades territoriales (regla “del semáforo”)65
. Tanto la ley 617 como
la 358 buscan evitar que se produzca de nuevo un deterioro insostenible de las finanzas
públicas y de la deuda territoriales, como el que se ha producido en los últimos años66
.
Actualmente, el MHCP está preparando un proyecto de Ley de Responsabilidad y
Transparencia Fiscal (Recuadro 3) que busca fortalecer la capacidad fiscal del Estado para
servir sus obligaciones y buscar al mismo tiempo una mayor transparencia y divulgación de
información al público.
39. La formulación del PGN se basa en un marco macroeconómico integral y coherente
con perspectiva anual. Este marco, presentado en el Mensaje Presidencial, es preparado por
el MHCP en coordinación estrecha con el DNP y el BR67
—aunque no existe ninguna ley que
establezca la obligatoriedad de dicha coordinación— utilizando un instrumento cuantitativo
del MHCP denominado Modelo Económico General de Hacienda (MEGHA) el cual
comprende cinco módulos (sector real, fiscal, deuda, externo y consistencia financiera). Su
63
Esta ley (Ley 617 del 2000) señala que el crecimiento de los gastos de personal de las entidades públicas
nacionales no podrá superar el 90 por ciento de la meta de inflación esperada para el año y fijada por el BR. En
cuanto a los gastos por adquisición de bienes y servicios de las entidades que conforman el PGN, las empresas
industriales y comerciales del Estado, y sociedades mixtas no financieras con el régimen de éstas, su
crecimiento no puede exceder en promedio el 50 por ciento de la meta de inflación esperada. Se excluyen de
estos últimos los gastos para la prestación de servicios de salud, los de las Fuerzas Armadas y los del DAS.
64
La Ley 617 establece las siguientes sanciones a las entidades que sobrepasen los límites: 1) deben presentar
un programa de ajuste fiscal al MHCP, 2) en el caso de incumplimiento del programa de ajuste la entidad puede
ser reclasificada en una categoría más baja o fusionada con otra entidad territorial, 3) el Gobierno Nacional no
garantizará la deuda de las entidades territoriales que no cumplan la ley.
65
La Ley 358 de 1997 determina que la capacidad de endeudamiento de una entidad depende de su situación
financiera. En particular, y representando como ID los intereses de la deuda, AO por ahorro operacional, SD por
servicio de la deuda, e IC por ingresos corrientes, la regla establece que una entidad territorial tiene autonomía
para endeudarse siempre que ID/AO < 40 por ciento y SD/IC < 80 por ciento; puede endeudarse con
autorización del nivel de gobierno inmediatamente superior y sujeto a un plan de ajuste fiscal si 40 por ciento <
ID/AO< 60 por ciento y SD/IC< 80 por ciento; y necesitará autorización del MHCP y la suscripción de un plan
de ajuste fiscal si ID/AO > 60 por ciento ó SD/IC> 80 por ciento. Esta regla de “semáforos” fue reforzada con
una regla por el lado de la oferta de crédito establecida en el Decreto 2187 de 1997 que establece que los bancos
comerciales han de provisionar al 100 por cien los préstamos que mantengan con gobiernos territoriales que se
encuentren en luz verde, en un 130 por ciento si están en luz amarilla o roja. En 1998, el gobierno estableció
que la provisión de los préstamos con entidades en situación roja o amarilla se podía reducir al 100 por cien, si
la entidad firma un programa de ajuste fiscal con el MHCP.
66
El Departamento del Valle y el Municipio de Cali son ejemplos muy ilustrativos.
67
Específicamente con la Unidad Macroeconómica del DNP y la Dirección de Estudios Económicos del BR.

29. - 29 -
perspectiva es anual y es presentado en julio por el DNP para consideración del CONPES,
quien lo aprueba en el documento Balance Macroeconómico y Perspectivas. Aunque este
documento discute de manera exhaustiva los elementos y supuestos del marco
macroeconómico, no presenta la metodología utilizada para su elaboración. El marco
aprobado incorpora la meta fiscal establecida y aprobada por el CONFIS. Como menciona el
párrafo 24, el PF es el instrumento que garantiza la consistencia macroeconómica entre los
objetivos de política fiscal y de las políticas monetaria y cambiaria. Por mandato del EOP,
una vez presentado el PGN al Congreso el BR debe asesorar a las comisiones parlamentarias
durante su discusión, sobre el impacto macroeconómico y sectorial del déficit, el
financiamiento, y el nivel de gasto propuesto.
40. No se realiza una preparación de estimaciones presupuestales integradas, coherentes
y renovables a mediano plazo. Si bien el EOP establece que el PGN debe guardar
concordancia con el PND cuatrienal que se aprueba al comienzo de cada período de
gobierno, el PND no se actualiza durante el cuatrienio y no incorpora vinculación alguna
entre el presupuesto corriente y el presupuesto de inversión. El PND —que contiene una
declaración de objetivos y prioridades de mediano plazo de la política económica y social del
gobierno— establece el Plan Nacional de Inversiones de las entidades públicas del orden
nacional para el período de gobierno. El plan identifica los objetivos de cada proyecto de
inversión e incluye una indicación en términos reales constantes de las apropiaciones
presupuestales cuatrienales que se le asignarían. El PND se expide mediante una ley que
tiene prelación sobre las demás leyes. Sin embargo, en las leyes anuales de presupuesto se
pueden aumentar o disminuir los recursos aprobados en el Plan.68
41. El documento presupuestal no distingue claramente el impacto de nuevas políticas
de ingreso o gasto ni contiene un análisis de los riesgos fiscales. Por Constitución69
, si los
ingresos legalmente autorizados del PGN no son suficientes para atender los gastos
proyectados, el Gobierno puede proponer, por separado, ante las mismas comisiones que
estudian el proyecto de ley del presupuesto, un proyecto de ley para la
creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes que permitan financiar el monto
de gastos contemplados70
. Sin embargo, ésta no es práctica común. En general los proyectos
68
El PND 1998-202 fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en el 2000. La declaración se basó
en vicios de procedimientos y, específicamente, en el cumplimiento de los debates requeridos. El PND se está
ejecutando a través de los planes de inversión anual.
69
Artículo 347.
70
Si este fuera el caso, la Constitución establece que el PGN puede aprobarse sin que se hubiere perfeccionado
el proyecto de ley referente a los recursos adicionales, cuyo trámite podrá continuar su curso en el período
legislativo siguiente.

30. - 30 -
Recuadro 3. Proyecto de Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal
Cobertura: Define obligaciones para los gobiernos nacional y territoriales y para las empresas del Estado.
Reglas fiscales:
• Obliga a gobiernos del orden nacional y territoriales a autoimponerse una meta anual de balance primario para
la vigencia fiscal siguiente, así como metas indicativas del balance primario para las 10 siguientes vigencias
fiscales con el fin de garantizar la sostenibilidad de deuda consolidada del SPNF.
• Sujeta al sector empresarial del Estado a causales de disolución establecidos en el Código de Comercio y a
criterios de sostenibilidad de la Ley 617 de 2000.
• Reorganiza aprobación de vigencias futuras: límite determinado por CONFIS en coherencia con PF. Para
gobiernos territoriales, aprobado por CONFIS territorial o Concejo, en coherencia con el PND y capacidad de
endeudamiento. Prohíbe aprobación de vigencias en el último año de gobierno.
Marco Macroeconómico y Fiscal :
• Aprobación de metas fiscales y programa macroeconómico: el PF con las metas fiscales del Gobierno Nacional
para la vigencia siguiente (balance primario, déficit, deuda) debe ser aprobado por el CONFIS antes de ser
aprobado por el CONPES. El PF debe además incluir proyecciones a diez años sobre el déficit fiscal, el balance
primario y el nivel de sostenibilidad de la deuda pública. Junto con el PF, el CONPES debe aprobar el programa
macroeconómico consistente con el PF. Los gobiernos territoriales deben también aprobar PF con las mismas
características y presentar dichos planes a título informativo a las respectivas Asambleas y Concejos (instancias
legislativas). Presupuestos deben ajustarse a metas del PF de manera que se ejecuten en su totalidad en el año
correspondiente.
• Cronograma y divulgación del PF: presentación antes del 31 de marzo y revisión antes del 31 de diciembre.
Divulgación al público y a las respectivas asambleas y concejos.
• Pasivos contingentes y gastos tributarios: obliga a cuantificar en el PF los pasivos contingentes con metodologías
aprobadas. Sujeta aprobación de beneficios tributarios a metas del PF.
Rendimiento de cuentas:
• Evaluación de cumplimiento: presentado por gobiernos nacional y territoriales al Congreso o Asambleas y
Concejos, explicando desviaciones de metas y medidas correctivas a tomar.
• Cronograma y divulgación: para nivel nacional, antes del diez de abril de cada año; para territorial, inicio del
primer período de sesiones del año. Divulgación general al público.
Programación Presupuestal
• Reservas presupuestales a ser pagadas con cargo al presupuesto del año siguiente. Como medida transitoria, la ley
establece que para los años 2003 y 2004, sólo el 35 por ciento y el 70 por ciento de las reservas presupuestales de
la Nación y las Entidades Territoriales se pagarán con cargo al presupuesto del año siguiente, respectivamente.
• Actos relacionados con gasto de personal a ser anulados en los 180 días anteriores al final del período de
gobierno.
• Obliga unidad de caja de fondos de destinación específica administrados por la DGTN manteniendo destino.
Normas sobre Endeudamiento Territorial.
• Define conceptos, metodologías y fuentes de información para la determinación de capacidad de pago.
• Limita destino de créditos y condiciona endeudamiento de entidades en situación fiscal precaria, a la autorización
del MHCP y a la adopción de programas de ajuste fiscal.
• Prohíbe que las entidades territoriales se financien a través de sus bancos públicos. Asimismo, prohíbe el apoyo
financiero del Gobierno Nacional, más allá de lo dispuesto en la Constitución, a entidades que incumplan la
LRTF. Condiciona transferencias constitucionales al repago de garantías asumidas por el Gobierno Nacional y
prohíbe endeudamiento si existen atrasos con el Gobierno Nacional.
• Condiciona crédito de instituciones financieras al cumplimiento de la Ley 617 de 2000 y la LRTF y en casos de
infracción de la LRFT invalida créditos y obliga a beneficiarios a devolver sólo el capital.
• Regula créditos de tesorería de entidades financieras y colocación de excedentes transitorios de liquidez
Sanciones: Define el incumplimiento de la LRTF como falta gravísima del Código Disciplinario Nacional.

31. - 30 –
de reforma tributaria se presentan fuera del marco del presupuesto y como resultado el
Mensaje Presidencial no suele cuantificar en detalle el impacto de nuevas políticas de
ingresos tributarios. El Mensaje Presidencial no siempre explica tampoco, ni lo hace de
manera sistemática, en cuáles componentes del gasto se presentan nuevas políticas, ni cuáles
son sus efectos fiscales estimados. El Mensaje Presidencial no incluye un análisis de
sensibilidad de los agregados fiscales ante variaciones en los parámetros económicos u otras
incertidumbres tales como litigios, ni contiene un análisis de los principales pasivos
contingentes.
Presentación del presupuesto
42. Los datos presupuestales y extrapresupuestales se presentan con una categorización
de ingresos y gastos que presenta serias deficiencias. En cuanto al presupuesto de gastos,
el EOP establece que aquél se debe presentar al Congreso clasificado por instituciones71
y
distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de
inversión. La clasificación de gastos por categoría económica, no obstante, no es compatible
con ninguna clasificación internacional (en el concepto de inversión del PGN, por ejemplo,
se incluyen subsidios y servicio de deuda). Además, no existe una clasificación del gasto por
función o finalidad, y la clasificación por programas se circunscribe solamente al gasto de
capital. El presupuesto de rentas contiene la estimación de los ingresos corrientes,
contribuciones parafiscales, fondos especiales, recursos de capital e ingresos de los
establecimientos públicos del orden nacional. Como parte de los recursos de capital, son
clasificados los recursos del crédito72
, con lo cual no es posible distinguir explícitamente el
aspecto de financiamiento del presupuesto.
43. El Mensaje Presidencial presenta el balance fiscal consolidado del SPNF contenido
en el PF; sin embargo, no presenta información desagregada para la administración
pública nacional ni para el resto del sector público. El PF —que como se mencionó antes
no se presenta al Congreso— incluye también medidas de balance extendido incluyendo el
resultado del BR, FOGAFIN y los costos derivados de la reestructuración del sistema
financiero, información importante que debería ser parte de la documentación presupuestal
que se envía al Congreso. El Mensaje Presidencial no declara la metodología contable
utilizada para obtener la situación fiscal del SPNF.
Ejecución del presupuesto
71
Incluyendo Rama Judicial, Rama Legislativa, Fiscalía General de la Nación, Procuraduría General de la
República, Defensoría del Pueblo, Contraloría General de la República, Registraduría Nacional del Estado
Civil, los Ministerios, los Departamentos Administrativos, los establecimientos públicos, y la Policía Nacional.
72
Otros recursos de capital incluyen: rendimientos financieros, diferencial cambiario, donaciones, excedente
financiero de los establecimientos públicos, y Empresas Industriales Comerciales del Estado del orden
Nacional, y utilidades del Banco de la República.