Economia y salud en colombia 336

Economía
ColombianaColombiana 336
Economía
Contraloría General de la RepúblicaContraloría General de la República
Sistema
Nacional
de Salud:
inmensamente
rico en su
miseria
Sistema
Nacional
de Salud:

C o n t r a l o r í a G e n e r a l d e l a R e p ú b l i c a • E d i c i ó n 3 3 6 • A g o s t o - S e p t i e m b r e 2 0 1 2 • I S S N 0 1 2 0 4 9 9 8
Directora
Sandra Morelli Rico
Subdirector
Carlos Felipe Córdoba Larrarte
Consejo Editorial
Sandra Morelli Rico
Antonio Hernández Gamarra
Álvaro Tirado Mejía
Emilio Echeverry Mejía
Jorge Hernán Cárdenas Santamaría
Víctor Beltrán Martínez
Editor General
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Coordinación editorial
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Preparación editorial
Oficina de Comunicaciones y Publicaciones
Diseño de portada
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Diseño y diagramación
Yenny Liliana Pérez Guzmán
Edición fotográfica
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Néstor Adolfo Patiño Forero
Magda Betsabé Briceño Muñoz
Colaboración fotográfica
Instituto Nacional de Salud, Superintendencia Nacional
de Salud, Wikipedia, Google , Flickr.
Contralor Delegado para el sector Social
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Producción
María del Pilar Contreras
Suscripciones y distribución
Avenida La Esperanza con Cra. 63, costado Norte
Edificio Gran Estación II
PBX 6477000
e-mail: revista_economia@contraloriagen.gov.co
Impresión
Imprenta Nacional
© Contraloría General de la República - 2012

Estructura
y normatividad
del sector Salud
El diagnóstico
de la salud
en Colombia
Estructura del Sistema Nacional de Salud 9
Senador Juan Manuel Corzo
La CGR y el control fiscal
del sector salud 14
Ulhay Beltrán López
Las Altas Cortes y la salud en Colombia 27
El verdadero Ministerio de salud es el
“Cartel de las EPS” 35
Senador Jorge Robledo
Crisis de iliquidez en el sector salud 47
Senador Jorge Eliecer Ballesteros Bernier
Desviación de recursos parafiscales:
análisis desde precios de medicamentos y recobros 53
Contraloría Delegada para el sector Social
Seguridad social en salud:
omisiones y actuaciones que fortalecen un oscuro trasfondo 58
Mario Solano Calderón
Mabel Forero González
La salud como derecho en Bogotá:
Hacia un modelo de atención preventivo,
integral y humanizado 71
Guillermo Alfonso Jaramillo Martínez
Secretario de salud de Bogotá
Pensamiento de la ACHC sobre el presente
y el futuro del sistema de salud 77
Juan Carlos Giraldo
Director General Asociación Colombiana de Hospitales y Clínicas
Editorial 5
Contenido

Contenido
(viene de la página anterior)
Resultados de los procesos adelantados
por la CGR (2011-2012) 85
Grupo de Reacción Inmediata (GRI)
reportó hallazgos fiscales 90
Seguimiento en Tiempo Real (SRT)
a los recursos de la salud 92
El Estatuto Anticorrupción y el sector Salud 94
Ulahy Beltrán López
Federación Médica Colombiana revela distorsiones financieras
y contables por parte de las EPS 99
Germán Fernández Cabrera
Reflexiones sobre el control en el sector Salud 111
Sandra Morelli Rico
Sicko o la enfermedad de la medicina prepagada 115
Guillermo Angulo
Actuaciones
de la CGR
en el sector
Salud

E C O N O M Í A C O L O M B I A N A . 3 3 6
Editorial
La idea de la parafiscalidad, su origen y su momento histó-
rico se concreta y se gesta en Colombia mucho antes de que lo
hicieran los franceses. Es una de las mejores ideas guías de la ins-
titucionalidad colombiana como un experimento muy importante
de cooperación público-privado en beneficio del interés público.
Surge, entre nosotros, alrededor de la economía cafetera, que
era pilar del desarrollo nacional. Se pensó que la parafiscalidad
era mejor que crear un gran instituto, un gran departamento o
un gran ministerio, como lo hicieron muchos otros países. Era
una estructura liviana, ligera, a la manera de la empresa pública,
que tuviera capacidad de comercializar el café, de hacer inves-
tigación científica y de publicitar ese producto tan importante
para la economía colombiana.
Eran los años cuarenta cuando comenzó a implementarse esa
iniciativa y principia su desarrollo con intervención de quien da
el tributo, es decir, aquel que tiene la obligación de entregarlo,
que es el productor cafetero. Eran los tiempos en que lo que se
decidiera en el Comité Nacional de Cafeteros tenía un impacto
trascendental en el manejo de divisas, en el comercio exterior y,
obviamente, en el desarrollo nacional.
Un gran hacendista, cuyo centenario de nacimiento celebra-
mos por estos días, el doctor Alfonso Palacio Rudas, defendió
con entusiasmo esta idea de la parafiscalidad porque para él la
base del desarrollo de la equidad implicaba una moneda sana,
no contaminada de fenómenos inflacionarios que lleva a pique
a cualquier economía. Fue él mismo quien consideró que tenía
suma trascendencia elevar a nivel constitucional la propuesta de
Salud y parafiscalidad

3 3 6 . E C O N O M Í A C O L O M B I A N A
Estructura y normatividad del sector Salud
Editorial
la parafiscalidad, defendiéndola en la Constituyente de 1991.
Así se consagró para que se tradujera en la posibilidad de que
un particular contribuyera a crear un recurso público, entre
otras razones, por la obligatoriedad de su aporte. La sobera-
nía del Estado concurre para que sea perentorio y no pueda
el particular sustraerse a tal obligación. Naturalmente deberá
ser destinado única y exclusivamente a la satisfacción del in-
terés público, pero en beneficio de ese respectivo bien.
Lo anteriormente señalado nos sirve para reiterar que los
aportes realizados por los trabajadores y empleadores con
destino a la salud son parafiscales y ese es el tratamiento le-
gal que debe dárseles. Esa es la posición que ha mantenido la
Contraloría General de la República, ajustada a las disposicio-
nes vigentes y basada además en jurisprudencia de la Corte
Constitucional, organismo que en sentencia C-040 de febrero
de 1993 precisó los siguientes elementos:
1- Obligatoriedad: es de observancia obligatoria por
quienes se hallen dentro de los supuestos de la norma crea-
dora del mencionado recurso, por tanto el Estado tiene poder
coercitivo para garantizar su cumplimiento.
2- Singularidad: en oposición al impuesto, el recurso pa-
rafiscal tiene la característica de afectar un determinado y
único grupo social o económico.
3- Destinación Sectorial: los recursos extraídos del sector
o sectores económicos sociales determinados se revierten en
beneficio exclusivo del propio sector.
Recientemente el Consejo de Estado en Sentencia del 22
de mayo de 2012, se pronunció de manera contundente con
respecto a los recursos parafiscales. En dicha sentencia la Con-
traloría General de la República intervino y solicitó que se con-
firmara la providencia del 19 de mayo de 2011, proferida por
el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera,
intervención que se realizó en defensa de los recursos del Sis-
tema General de Seguridad Social en Salud. Allí, la CGR anota
con respecto a la parafiscalidad: “Ni del régimen del sistema
de seguridad social, ni del régimen legal contable, es posible
deducir que un cargo a los recursos parafiscales se pueden o

Editorial
deben contabilizar reservas que aumenten el patrimonio, pues
ello no encaja en los conceptos de costos por la prestación del
servicio de salud ni en el componente administrativo”.
Es claro que no se pueden hacer inversiones en equipos
médicos, ni infraestructura, ni pagos de intereses, entre otros
con recursos de la UPC, copagos o todos aquellos que con-
formen parafiscales.
Ya la sección primera del Consejo de Estado se había
pronunciado con fecha 11 de octubre de 2007, cuando la
Doctora Martha Sofía Sanz Toben, señaló que las normas
constitucionales y legales han sido dictadas para proteger los
recursos de la salud y son claros en señalar que los recursos
del sistema de seguridad social en salud pertenecen al siste-
ma y no a los entes que por disposición legal los administran.
Es así como el fallo proferido por el Consejo de Estado el 22
de mayo de 2012 confirma el criterio definido por esta Con-
traloría con respecto al uso de los recursos parafiscales.
Por lo anterior y de acuerdo a lo auditado se puede de-
terminar sin lugar a equívoco que el Sistema General de Se-
guridad Social no adolece de falta de recursos, los cuales
ascienden más o menos a 45 billones de pesos, suma que es
más que suficiente. Al sistema le faltaría más control, y que
los recursos fluyan.

Estructura
Foto:www.noticiassin.com
y normatividad
del sector
salud

Estructura
y normatividad
Estructura
Durante mi ejercicio como Presidente del Senado de la República, se realizó el debate
a la salud pública colombiana, convirtiéndose este en el control político que más llamó
la atención durante el período legislativo 2011-2012.
En este debate participaron, además, el Senador Jorge Robledo, quien acaparó la
atención indiscutiblemente por su conocimiento y profundidad en sus conceptos y la
Contralora General de la República, Sandra Morelli Rico. El debate se realizó en dos se-
siones con la participación de casi todos los miembros del Senado de la Republica.
El clamor nacional por el mal estado tanto de los servicios, las finanzas y la mala
destinación de los recursos de la salud se hizo manifiesta con mayor énfasis después de
este debate.
Por eso, considero necesario hacer un pequeño resumen, didáctico por demás, para
que la población conozca cómo es y cómo funciona la salud pública en nuestro país. Le
corresponderá al gobierno nacional y a los órganos de control, continuar en la búsqueda
incansable de fórmulas adecuadas que sanen este grave enfermo en el que se ha conver-
tido el sistema de salud en Colombia.
Estructura del sistema
El Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) está compuesto básicamen-
te por tres entes:
El Estado: actúa como ente de coordinación, dirección y control. Sus organismos
son: el Ministerio de la Protección Social, la Comisión de Regulación en Salud (CRES)
que reemplazó al Concejo Nacional de Seguridad Social en Salud (CNSSS) por la Ley
del Sistema Nacional de Salud
Juan Manuel Corzo
Senador de la República
del sector salud

10 3 3 6 . E C O N O M Í A C O L O M B I A N A
1122 de 2007, y la Superinten-
dencia Nacional de Salud que
vigila y controla a los actores
del sistema.
Los aseguradores: son en-
tidades públicas o privadas
que aseguran a la población,
actúan como intermediarias y
administradoras de los recursos
que provee el Estado en forma
de prima anual denominada
Unidad de Pago por Capitación
-UPC- y los prestadores de los
servicios de salud. Son las en-
tidades promotoras de salud
(EPS) las administradoras de
fondos de pensiones (AFP) y las
aseguradoras de riesgos profe-
sionales (ARP).
Los prestadores: las insti-
tuciones prestadoras de salud
(IPS) son los hospitales, clíni-
de pago quienes hacen un
aporte mensual para salud y
pensión y el régimen subsi-
diado cobija a todas las per-
sonas pobres y vulnerables
donde los servicios de salud
están amparados con los re-
caudos de solidaridad de los
demás entes participantes
en el sistema. La EPS con-
tributiva o la EPS subsidiada
son las responsables de la
afiliación, el registro de los
afiliados y el recaudo de sus
aportes. Las EPS contratan
la prestación de los servicios
de salud con las IPS (hospi-
tales, clínicas, laboratorios,
etc.). La Superintendencia
de Salud define cuales orga-
nizaciones privadas califican
como empresas promotoras
de salud (EPS) basándose
en la infraestructura, ca-
pital, número de usuarios
afiliados, funcionalidad y
cubrimiento. Las EPS deben
garantizar a sus afiliados el
POS y para cumplir con esa
obligación deben conformar
una red de servicios con sus
propias instituciones de sa-
lud o contratando servicios
con otras empresas presta-
doras de salud o IPS.
• Aseguradoras de riesgos pro-
fesionales (ARP): todo em-
pleador tiene la obligación de
afiliar a sus empleados a una
ARP. Con esa afiliación se cu-
bren todos los gastos de salud
que ocasionen los accidentes
o enfermedades laborales, así
como el pago de los días de
incapacidad. La atención de
los accidentes o enfermeda-
des será realizada por la EPS
a la que se encuentre afilia-
do quien cobrará los gastos
ocasionados a la ARP. El va-
cas, laboratorios, etc. que pres-
tan directamente el servicio a
los usuarios y aportan todos los
recursos necesarios para la re-
cuperación de la salud y la pre-
vención de la enfermedad.
Entidades aseguradoras
• Entidades promotoras de
salud (EPS): su función es
organizar y garantizar la
prestación de los servicios
de salud que se encuentran
en el POS (Plan Obligatorio
de Salud). Es posible vincu-
larse a salud por medio de
dos modelos de asegura-
miento, el sistema del régi-
men contributivo y el siste-
ma de régimen subsidiado.
En el primero están vincu-
lados todos los empleados y
empleadores con capacidad

E C O N O M Í A C O L O M B I A N A . 3 3 6 11
lor total del aporte le corres-
ponde al empleador.
Instituciones prestadoras
de salud
Las Instituciones prestado-
ras de salud (IPS) son los hos-
pitales, clínicas, laboratorios,
consultorios, etc. que prestan
el servicio de salud. Pueden ser
públicas o privadas. Para efec-
tos de clasificación en niveles
de complejidad y de atención
se caracterizan según el tipo de
servicios que habiliten y acre-
ditan, es decir su capacidad
instalada, tecnología y perso-
nal y según los procedimientos
e intervenciones que están en
capacidad de realizar.
Regímenes del sistema
Existen dos formas de afilia-
ción al sistema, mediante el régi-
men contributivo y el subsidiado.
Régimen contributivo: es
el sistema de salud mediante
el cual todas las personas vin-
culadas a través de contrato de
trabajo, los servidores públicos,
los pensionados y jubilados y
los trabajadores independientes
con capacidad de pago, hacen
un aporte mensual (cotización)
al sistema de salud pagando
directamente a las EPS lo co-
rrespondiente según la ley para
que a su vez éstas contraten los
servicios de salud con las IPS o
los presten directamente a to-
das y cada una de las personas
afiliadas y sus beneficiarios.
Según la ley 100 de 1993 to-
dos los empleados, trabajadores
independientes (con ingresos
totales mensuales a un salario
mínimo) y los pensionados, de-
ben estar afiliados al régimen
contributivo. La responsabilidad
de la afiliación del empleado es
del empleador y del pensionado
es del Fondo de Pensiones.
El aporte a salud debe ser el
12,5% del salario base de coti-
zación, porcentaje que asumen
en su totalidad los trabajadores
independientes, y en caso de
los empleados éste asume el
4% y el empleador el 8,5%.
Al afiliarse al régimen con-
tributivo el afiliado (cotizante)
y sus beneficiarios tienen dere-
cho a recibir:
• Los beneficios del POS.
• Un subsidio en dinero en
caso de incapacidad por
enfermedad.
• Un subsidio en dinero en caso
de licencia de maternidad.
Régimen subsidiado: aco-
ge a la población sin empleo,
contrato de trabajo o ingresos
económicos, es decir, conside-
rada pobre y vulnerable, quien
no tiene capacidad de pago
que le permita cotizar al siste-
ma (ingreso menor a dos sala-
rios mínimos legales vigentes).
Por lo tanto, quienes ingresan
a él reciben subsidios totales o
parciales, los cuales se finan-
cian con dos recursos funda-
mentales: las trasferencias de la
Nación a los departamentos y
municipios y el Fondo de So-
lidaridad y Garantía (Fosyga),
que a su vez se nutre con una
contribución equivalente a un
punto de la cotización de los
trabajadores del régimen con-

tributivo que ganen más de cuatro salarios míni-
mos, y de aportes de la Nación.
Cada municipio identifica la población po-
tencial mediante la aplicación de la «encuesta
sisben» o Sistema de Selección de Beneficiarios
a Programas Sociales (SISBEN), mediante el lista-
do censal de las comunidades indígenas, la cer-
tificación de la población infantil abandonada
expedida por el ICBF, o la identificación de la
población indigente en los formatos establecidos
o en los instrumentos que hagan sus veces.
Población vinculada
Se encuentran bajo la denominación de vin-
culados aquellas personas a quienes se les ha
realizado la encuesta SISBEN pero que aún no
han obtenido un cupo para pertenecer al régi-
men subsidiado y tienen prelación para ser aten-
didos en la red pública de servicios de salud.
Regímenes de excepción
Son los definidos por la Ley 100 de 1993:
régimen de seguridad social de las fuerzas mi-
litares y de la policía, de los afiliados al Fondo
Nacional de Prestaciones Sociales del Magiste-
rio, de servidores públicos de Ecopetrol así como
los servidores de las universidades públicas, to-
dos los cuales tiene sus propios regímenes de
seguridad social en salud y pensiones que solo
participan en el sistema general mediante apor-
tes de recursos a la subcuenta de solidaridad
del Fosyga.
Reglamentación
El sistema de salud en el país está reglamen-
tado por la Ley 100 de 1993 expedida por el
Congreso de la República, la cual estableció el
Sistema de Seguridad Social en el país.
La reforma al sistema de salud tuvo como
fin evitar el monopolio del Estado sobre la
salud y permitir el derecho de la competencia
con la incorporación de empresas prestadoras
de salud. También la creación de subsidios al
sector salud para cubrir a la población con
menos ingresos.
Los principios generales de la ley determinan
que la salud es un servicio público, que debe ser
garantizado en condiciones aptas para los ciuda-
danos. El artículo 153 de la Ley 100 determinó
que el seguro de salud debía ser compulsorio, que
los proveedores de salud debían tener autonomía
administrativa y que los usuarios del servicio de-
bían tener el derecho a escoger libremente el pro-
veedor de salud que desearan.
Por medio de la Ley 100 de 1993 se crea el
Sistema de Seguridad Social Integral, basado en
seis principios: eficiencia, universalidad, solidari-
dad, integralidad, unidad y participación.
Modificaciones
La Ley 100 de 1993, que es la primordial nor-
ma del Sistema de Salud en Colombia, ha tenido
modificaciones mediante leyes expedidas por el
Congreso de la República:
• Ley 1122 de 2007
• Ley 1438 de 2011
• Sentencia T-760 de 2008 y otras sentencias.
Niveles de complejidad
Baja complejidad: son aquellas instituciones que
habilitan y acreditan en su mayoría servicios consi-
derados de baja complejidad y se dedican a realizar
intervenciones y actividades de promoción de la sa-
lud y prevención de la enfermedad así como tam-
bién consulta médica y odontológica, internación y
atención de urgencias y partos de baja complejidad
y servicios de ayuda diagnóstica básicos en lo que
se denomina primer nivel de atención.
Mediana complejidad: son instituciones que
cuentan con atención de las especialidades básicas
como lo son pediatría, cirugía general, medicina
interna, ortopedia y ginecobstetricia con disponibi-
lidad las 24 horas en internación y valoración de
urgencias, además ofrecen servicios de consulta ex-
terna por especialista y laboratorios de mayor com-
plejidad, en lo que es el segundo nivel de atención.
Alta complejidad: cuentan con servicios de
alta complejidad que incluyen especialidades tales

como neurocirugía, cirugía vascular, neumología,
nefrología, dermatología, etc. con atención por es-
pecialista las 24 horas, consulta, servicio de urgen-
cias, radiología intervencionista, medicina nuclear,
unidades especiales como cuidados intensivos y
unidad renal. Estas instituciones con servicios de
alta complejidad atienden el tercer nivel de aten-
ción, que incluye casos y eventos o tratamientos
considerados como de alto costo en el POS.
Logros, críticas y dificultades del sistema
Con la reforma de la ley de seguridad social en
salud (ley 100 del 93) el sistema pasó de subsidiar
la oferta (los recursos llegaban directamente a la
red pública hospitalaria) a subsidiar la demanda,
creando un sistema de intermediación a través
de las Empresas Promotoras de Salud (EPS) e in-
crementando el número de personas atendidas.
Hay sectores que ahora tienen acceso a servicios
que antes de la reforma del Sistema solo les era
prestados en un esquema de caridad.
La cobertura poblacional del SGSSS en el
2007 estadísticamente alcanzó cerca del 76% de
la población objetivo, lo cual sumado a los regí-
menes especiales da para ese mismo periodo una
cobertura total de seguridad social en salud del
80% al 85% de la población.
La intermediación y gestión por parte de las
EPS es motivo de críticas y denuncias permanen-
tes, que las califican de costosas, ineficientes y de
constituir una barrera de acceso entre el usuario
y los médicos o los hospitales.
Algunas EPS han presentado insuficiencias e in-
eficiencias en la red de operaciones y servicio, entre
las que se incluyen casos de corrupción y el recha-
zo de algunos pacientes por no cumplir requisitos
financieros o administrativos básicos, obligándolos
a acudir a otros centros de atención y a veces a
sufrir sucesivos rechazos que pueden culminar con
el fallecimiento de la persona sin recibir la atención
necesaria, lo que se llama popularmente en Colom-
bia como el “paseo de la muerte”.
El plan de beneficios, sobre todo el definido
hasta el 2009, era confuso, impreciso y con limi-
taciones que han causado que los usuarios ten-
gan que acudir ante los estrados judiciales para
demandar tutela de su derecho a la salud y de
acceso a los servicios de salud, lo cual ha causa-
do congestión en estas instancias obligando a la
Corte Constitucional a expedir un fallo (Sentencia
T-760 de julio de 2008) conminando al gobierno
a solucionar los problemas del sistema.
La promoción de la salud y la prevención de
las enfermedades que son las actividades más im-
portantes dentro de este nuevo esquema de sa-
lud, y cuyo objetivo es lograr en la población un
nivel de vida saludable y evitar las enfermedades
prevenibles, presentan muchas falencias que se
manifiestan en enfermedades catastróficas y de
alto costo, congestionando las instituciones de
alta complejidad y generando desembolsos muy
grandes para la Nación.
En un análisis publicado en el 2009, titulado
“Diez años de la expansión del aseguramiento en sa-
lud en Colombia “financiado por el Banco Interame-
ricano de Desarrollo (BID) los expertos concluyeron:
“La composición del financiamiento en Co-
lombia se asemeja actualmente a la de los países
integrantes de la Organización para la Cooperación
y el Desarrollo Económico (OCDE); el gasto públi-
co, que incluye seguridad social, representa más
del 80% del gasto total en salud, mientras que
la proporción de desembolsos directos es una de
las más bajas mundo. Los resultados ratifican que,
gracias a las reformas, los subsidios del gobierno
con destino a la salud sean el subsidio público más
eficiente del país. Los subsidios también han te-
nido un importante efecto redistributivo. A pesar
de estos importantes logros, el sistema enfrenta
grandes desafíos para poder lograr una cobertura
universal financieramente sostenible.”
“A pesar de los resultados alentadores, queda
mucho por hacer y mejorar. Diez años después de
la reforma, el 15% de la población aún carece de
seguro; los planes de beneficios en el régimen con-
tributivo y en el subsidiado aún difieren. Hay defi-
ciencias en la calidad de la atención y no todos los
hospitales públicos se han modernizado. Es preciso
fortalecer la función de supervisión; la sostenibili-
dad financiera del sistema está constantemente en
riesgo. Sin embargo, el sistema de salud colombiano
experimentó cambios radicales que han redundado
en beneficio de la salud de la población del país”.

La CGR
Este documento registra algunos aspectos relevantes de pronunciamientos que ha
hecho la actual administración de la Contraloría General de la República, en cabeza de
Sandra Morelli Rico, en diferentes escenarios (Corte Constitucional, Consejo de Estado,
Senado de la República, Cámara de Representantes, medios de comunicación), así como
de algunas funciones de advertencia dirigidas por esta agencia de control a algunos de
los actores intervinientes en el sistema de salud colombiano, relacionadas con la opera-
ción de dicho sistema desde la perspectiva del control fiscal.
En este consolidado se consigna la posición de la Contraloría General de la República
(CGR) frente a algunos temas relacionados con el sistema de salud, posición siempre
fronterizada por el ordenamiento jurídico vigente en Colombia. Se abordan, entre otros
aspectos, los siguientes:
• Funciones de la Contraloría General de la República en el control de los recursos
públicos de la salud;
• Actuaciones de la Contraloría General de la República en el control de los recursos
públicos de la salud;
• Parafiscalidad de los recursos de la salud;
• Responsabilidades fiscales de los actores del sistema;
• Situación financiera de las Empresas Promotoras de Salud;
y el control fiscal
Ulahy Beltrán López1
del sector salud
1 Médico Cirujano y Especialista en Gerencia de Servicios de Salud (Universidad del Norte, Barranquilla). Espe-
cialista en Seguridad Social Latinoamericana (Centro Interamericano de Estudios en Seguridad Social, CIESS,
México D.F.). Consejero Nacional de Seguridad Social en Salud (1997-2004). Asesor de la Contraloría General de
la República.
Estructura
y normatividad
del sector salud

• La liquidez del sistema de salud;
• La capitalización de las Empresas Promotoras
de Salud;
• El uso eventual de una “operación acordeón”
en la actual crisis del sistema de salud;
• El aseguramiento a cargo de las Empresas
Promotoras de Salud;
• La Unidad de Pago por Capitación (UPC) del
sistema de salud.
Funcion de la CGR en el control de los
recursos públicos de la salud
De acuerdo con lo establecido en el artículo
267 de la Constitución Política “(…) El control
fiscal es una función pública que ejercerá la Con-
traloría General de la República, la cual vigila la
gestión fiscal de la administración y de los parti-
culares o entidades que manejen fondos o bienes
de la Nación (…)”. El mismo artículo señala que
“(…) la vigilancia de la gestión fiscal del Estado
incluye el ejercicio de un control financiero, de
gestión y de resultados, fundado en la eficiencia,
la economía, la equidad y la valoración de los
costos ambientales (…)”.
La Contraloría General de la República (CGR),
en defensa de los intereses patrimoniales del Es-
tado, propende por la eficiencia en el ejercicio de
la función fiscalizadora, en virtud de la cual, la
vigilancia de la gestión fiscal de la administración
debe hacerse en forma técnica y oportuna, no
solo con el fin de resarcir el posible daño al patri-
monio estatal, sino advertir y reducir los riesgos
que puedan menoscabar el patrimonio público.
De esta forma, la CGR no solo está en la obli-
gación legal de pronunciarse en forma posterior
y selectiva sobre la gestión y resultados del ma-
nejo de los recursos y bienes públicos; sino que
debe advertir con criterio técnico, preventivo o
proactivo, a los gestores públicos, del posible
riesgo que se pueda presentar por conductas que
afecten el patrimonio público y el cumplimiento
de los fines del Estado al que se destina dicho
patrimonio.
En ese orden de ideas, la CGR ha estado per-
manentemente informando al gobierno nacional
sobre la real situación del sector, sin perjuicio
del ordinario ejercicio de sus funciones y cum-
plimiento de sus deberes y ha sentado explícita-
mente que respecto del nuevo paquete de medi-
das, aguarda poder conocerlas en su integridad y
debidamente formalizadas.

En razón de lo anterior, bien puede estar cierto el país de
que esta entidad no ha escatimado ni escatimará esfuerzos den-
tro del marco constitucional para superar la grave crisis del sec-
tor salud. Así ha actuado frente a las medidas y acciones a las
que se ha hecho referencia. Sin embargo, es a otros órganos del
poder público a quienes compete la actuación de conjurar la
crisis del sector de la salud.
En esos términos entonces, la CGR ha sostenido varias reunio-
nes con el Gobierno, con el Congreso y con las Altas Cortes, infor-
mando los resultados de las auditorias, los hallazgos y finalmente
los procesos de responsabilidad fiscal que se ha visto obligada a
iniciar. Esa información es la misma que se ha presentado en la
Corte Constitucional, en el Consejo de Estado y en el mismo Con-
greso de la República, y concretamente a la Plenaria del Senado los
días 22 y 23 de mayo de 2012, e inclusive en la presente legislatura
en el Senado de la República (31 de julio) y en la Cámara de Repre-
sentantes (1 y 21 de agosto).
Actuaciones de la CGR en el control
de los recursos de la salud
Bajo el liderazgo de la Contralora Sandra Morelli Rico, la ac-
tual administración de la CGR, ha venido haciendo control y vigi-
lancia fiscal sobre los recursos de la salud, poniendo en evidencia
el desvío de los mismos que ha afectado de manera grave la
solvencia y la liquidez de los actores comprometidos en la presta-
ción de este derecho considerado como fundamental dentro del
Estado social de derecho.
Más que corresponder a la CGR dictaminar las causas de la
pérdida de las condiciones financieras de las Empresas Promotoras
de Salud (EPS), labor que corresponde a los entes que fijan las
políticas (Ministerio de Salud y Protección Social), que ejercen la
supervisión, inspección, vigilancia y control de las EPS (Superin-
tendencia Nacional de Salud) y que ejercen la regulación (Comisión
de Regulación en Salud, CRES), lo que ha venido haciendo este
ente de control y vigilancia de manera decidida es poniendo en
evidencia el desvío de los recursos de la salud.
Sin embargo, en aras de la precisión de los términos que se uti-
lizan comúnmente cuando se hace referencia a la crisis financiera
del sistema de salud y de manera específica de los operadores de
los recursos, una cosa es que una EPS tenga un déficit operacio-
nal, otra que tenga problemas de iliquidez y otra que tenga defecto
patrimonial o de solvencia. Es precisamente el control de todos
esos indicadores financieros lo que se requiere de manera perma-
nente con miras a asegurar que todos los actores involucrados en
la prestación del servicio de salud de los colombianos tengan las
mejores condiciones financieras.
Es evidente, entonces, que
una cosa es conjurar una situa-
ción de déficit circunstancial y
otra un déficit estructural. Una
cosa es solucionar un problema
de liquidez en una EPS y otra
en una IPS. Igualmente, una
cosa distinta es tener un défi-
cit patrimonial o de solvencia
de una aseguradora y otra de
una IPS. La inspección, control
y vigilancia de estas institucio-
nes deben ser cualitativamente
diferentes como distintas las
medidas y apoyos del Estado,
teniendo siempre presente que
el interés superior es la salud de
los colombianos y no el balance
de una empresa sea esta asegu-
radora o prestadora. Lo ante-
rior, sin perjuicio de tener un
sistema con operadores solven-
tes que presten toda la garantía
a la sociedad para la labor que
están llamados a desempeñar.
En este orden de ideas, hay
que recordar que la CGR de
manera decidida y directa ha
realizado todas las actuacio-
nes tendientes a que se logre
la restitución a la liquidez de
las EPS de los recursos para-
fiscales invertidos de manera
indebida, así como el desmon-
te de operaciones de crédito
y operaciones financieras con
base en dichos recursos.
Un caso particular conocido
por la opinión pública, para solo
citar un ejemplo, ha sido el de
Saludcoop EPS, donde una vez
expedido el fallo del Consejo de
Estado que dejó en firme otro
fallo del Tribunal Superior que
anulaba la conciliación celebra-
da entre dicha EPS y la Super-
intendencia Nacional de Salud
en torno a la decisión adoptada
por esta última, en la que se

ordenaba restituir cerca de se-
tecientos mil millones de pesos
a la liquidez de la entidad para
asegurar una adecuada presta-
ción del servicio de salud, hoy
tan seriamente cuestionada, la
CGR, en uso de sus facultades y
funciones constitucionales y le-
gales, en especial en lo atinente
a preservar los recursos públi-
cos y evitar su pérdida, requirió
oportunamente tanto al Minis-
terio de Salud y Protección So-
cial como a la Superintendencia
del sector, para que rindieran
informe sobre los recursos re-
cuperados y los procedimientos
y mecanismos implementados
para la recuperación inmediata
de los recursos faltantes.
Así mismo, se han exigido
los informes sobre el desmonte
de las operaciones de présta-
mo, donación, leasing, e inver-
sión, que hayan sido financia-
das con los ingresos derivados
de la Unidad de Pago por Ca-
pitación (UPC), aportes, cuotas
moderadoras, pagos compar-
tidos, copagos, tarifas, dedu-
cibles o bonificaciones u otros
recursos parafiscales, que se le
cobran a sus afiliados.
Con respecto a este parti-
cular, es pertinente mencionar
que las acciones de la CGR van
dirigidas no solo a lo expresado
en el fallo del Consejo de Es-
tado con respecto a Saludcoop
EPS, sino a la exigencia en el
cumplimiento de la ley y reite-
rado por la jurisprudencia, con
respecto a las demás entidades
del sector que de manera irre-
gular hayan utilizado recursos
parafiscales para la inversión en
infraestructura u otras opera-
ciones distintas a la prestación
del servicio de salud.
Adicionalmente, se han requerido los informes sobre las accio-
nes de control y procedimiento emprendidos por la Superinten-
dencia Nacional de Salud para verificar que las EPS atiendan con
recursos diferentes a las contribuciones parafiscales, los pagos por
amortizaciones, intereses, indexaciones y otros costos que impli-
quen la restitución de los recursos mencionados.
También se ha instado a que los sujetos vigilados por la Su-
perintendencia se abstengan de consumir liquidez generada por
cualquier operación contable con los ingresos derivados de UPC,
aportes, cuotas moderadoras, pagos compartidos, copagos, tarifas,
deducibles o bonificaciones u otros definidos parafiscales, prove-
nientes de sus afiliados.
No sobra mencionar que de no producirse la restitución de los
recursos mencionados y el desmonte de las operaciones antes descri-
tas, se procederá conforme a lo dispuesto en la normatividad vigente
en materia de responsabilidad fiscal, lo que no excluye la responsabi-
lidad penal y disciplinaria que esa falta de proceder, derive.
Adicionalmente, se requirió al Ministerio de Salud y Protección
Social y a la Superintendencia Nacional de Salud, la información
sobre los reportes a las diferentes entidades relacionadas en la nor-
ma, particularmente lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 11
de la Ley 1474 de 2011, así como la ilustración correspondiente,
en cuanto a los procedimientos y mecanismos implementados para
el control efectivo y verificación de cumplimiento, por parte de
las instituciones sometidas al control y vigilancia de la Superin-
tendencia y lo relacionado con la creación y puesta en marcha del
Sistema Preventivo de Prácticas Riesgosas Financieras y de Aten-
ción en Salud del Sistema General de Seguridad Social en Salud
que permita la identificación oportuna, el registro y seguimiento
de estas conductas.
Ante el informe que la Superintendencia presentó en el mes
de agosto de 2012 al Congreso de la República sobre la realidad
financiera de las EPS por la falta de oportuno reporte informativo
de esos operadores de recursos fiscales, la CGR, de conformidad
con las facultades consagradas en el artículo 5 del Decreto Ley 267
de 2000, advirtió al Ministerio de Salud y de la Protección Social y
a la misma Superintendencia que no debían escatimarse esfuerzos
para la búsqueda y consecución, a la mayor brevedad posible, de
información cierta y completa, de la totalidad de actores del sis-
tema, que permita la toma de decisiones adecuadas y certeras con
base en la normatividad vigente.
Igualmente, ante algunas menciones que se generaron como
anuncios previos de medidas financieras que habrían de tomarse
ante la situación de las EPS, la CGR procedió a recordarle al minis-
terio y a la misma Superintendencia que la alteración de las reglas
de juego actuales, producto de reformas sin que se conozca rápi-

damente el verdadero impacto de hacer una adecuada supervisión
y control sobre los estados financieros de las EPS, aplicando las
medidas prudenciales y los institutos de salvamento que corres-
pondan en orden a determinar y propender por el cumplimiento
real de los indicadores actuales, podría generar, en el futuro, even-
tuales contingencias para el Estado y para el patrimonio público,
derivadas de decisiones adoptadas con base en reformas y dispo-
siciones nuevas.
Parafiscalidad de los recursos de la salud
La definición como públicos de los recursos de la salud no es
una novedad del ordenamiento jurídico colombiano: la Constitu-
ción, la ley, la jurisprudencia de la Corte Constitucional, así como
sus fallos de constitucionalidad, las decisiones del Consejo de Es-
tado, desde hace al menos 21 años han preservado la misma pe-
rentoreidad; ni resoluciones contrarias a esta premisa, ni decretos
en contravía de normas superiores, ni uno que otro aparte de de-
cisiones judiciales sacados de contexto, pueden legitimar indebida
apropiación de recursos públicos.
Responsabilidades fiscales de los actores del sistema
Teniendo en cuenta los términos de los contratos suscritos
entre los consorcios administradores del Fondo de Solidaridad y
Garantía (Fosyga) y el Fosyga, y de acuerdo con las obligaciones
del administrador fiduciario, así como la especifica circunstancia
de que precisamente en este momento esta liquidándose el inme-
diatamente anterior al hoy vigente, se impone incluir dentro de las
obligaciones del consorcio administrador, la obligación de restituir
al Fondo los recursos pagados
sin el lleno de requisitos prees-
tablecidos o no siendo debidos,
por culpa de este.
A este respecto, obviamente
la CGR no solo ha iniciado pro-
cesos por algunos conceptos,
sino que, por lo demás, deberá
establecer en cada caso concre-
to, si las fiduciarias administra-
doras debían o no efectuar los
giros y si habiéndolos hecho sin
ser estos procedentes, actúa en
contravía de los deberes fidu-
ciarios, con dolo o culpa grave,
de tal manera que resulte dicho
consorcio administrador como
responsable fiscal o no. Así mis-
mo, merece especial atención
por parte de quienes liquiden
dicho contrato, el cumplimien-
to a cabalidad de los compro-
misos asumidos en cuanto a
sistemas de información.
Advertir que se debe exami-
nar si existe corresponsabilidad
de este actor del sistema, no
podrá ser invocado en los pro-
cesos fiscales como causal de

recusación, precisamente por-
que el ente de control se limita
en este como en los otros ca-
sos, a identificar una causa de
pérdida o desvío de recursos,
sin perjuicio de la identificación
del daño causado, el nexo cau-
sal y el autor.
La CGR ha puesto especial
atención a la vigilancia y control
de los recursos públicos desti-
nados a la atención de la salud,
entiende la complejidad de la
situación y, en forma oportuna,
viene haciendo advertencias y
determinando las responsabili-
dades en los procesos previstos
legalmente.
El control de la CGR, aunque
oportuno y pertinente, es pos-
terior y selectivo y de ninguna
manera puede tener el alcance
de hacer corresponsable al ente
fiscalizador del buen suceso de
las medidas que se adopten por
los responsables de generarlas.
La CGR celebra los esfuer-
zos del gobierno nacional y
promueve la pronta solución a
la grave problemática del sec-
tor, ejerciendo control prudente
pero efectivo en los aspectos y
oportunidad autónomamente
definidos por este órgano de
control y no sin conocer alcan-
ce y contenido de las medidas
anunciadas para contrarrestar
la grave crisis por la que atra-
viesa el actual sistema de salud
en este país.
La oportunidad y el alcance
de la intervención de la CGR se
define autónomamente por el
responsable de ejercer el control
fiscal, sin perjuicio de estar pres-
ta a tutelar los más altos intere-
ses de la Nación, dentro de los
cuales se cuentan, el efectivo respeto de los derechos humanos, la
legalidad y la intangibilidad del patrimonio público.
Situacion financiera de las Empresas
Promotoras de Salud
De acuerdo con el Informe recientemente presentado por la
Superintendencia Nacional de Salud al Congreso de la República,
tanto al Senado como a la Cámara de Representantes, en agosto
de 2012, la situación financiera tanto de las entidades promotoras
de salud del régimen contributivo como las del subsidiado que
han reportado sus informes, presenta un mayor deterioro al que
venía informándose a la opinión pública por los distintos medios.
No obstante, la falta de información clara, completa y fidedigna
de parte de algunas EPS ha sido una constante. Ya desde hace casi
dos años la Viceministra de Salud del momento, denunció una
serie de inconsistencias billonarias de las EPS tanto del régimen
contributivo como del subsidiado respecto de la información re-
portada para el cálculo de la UPC. Hoy, con sorpresa, se observa
que se mantienen situaciones de no reporte de información o de
información inconsistente de algunas EPS que siguen recibiendo
recursos públicos destinados a la salud de los colombianos.
Este ente de control fiscal observa cómo del análisis de la in-
formación revelada aparece un desfase entre los ingresos, costos
y gastos en los dos regímenes y aún no se cuenta con la presenta-
ción de una situación clara del estado financiero de las EPS que
permita garantizar la operación corriente y, en consecuencia, el
acceso a la prestación de los servicios de salud por parte de los
usuarios del sistema.
Con base en el precitado reciente informe, se infiere que el 61%
de las EPS no tienen recursos líquidos para funcionar. Adicionalmen-
te, según el informe de solvencia presentado, 44 de las 72 EPS regis-
tran un margen de solvencia negativo y no cuentan con la capacidad
financiera y los requisitos previstos en la ley para operar como EPS.
A este respecto, en el marco de los establecido en los decre-
tos 574 y 1698 de 2007, las EPS del régimen contributivo deben
mantener un patrimonio técnico superior al margen de solvencia a
fin de garantizar las condiciones financieras, reales y determinar la
capacidad para el cumplimiento de las obligaciones y con base en
los decretos 1485 de 1994 y 574 de 2007, las EPS deben acreditar
un capital mínimo.
Sobre el particular, llama la atención que de las 24 EPS del
régimen contributivo que reportan información, solo 10 supuesta-
mente cumplen con los indicadores financieros. Lo anterior implica
que hay un número significativo de entidades promotoras de salud
que sin cumplir la normatividad siguen recibiendo y manejando
recursos públicos (recursos de la salud).

Superintendencia Nacional de Salud
– “Informe de la Situación Financiera
EPS” presentado al Congreso
de la República en agosto de 2012
El panorama en el régimen subsidiado sobre
el cumplimiento de los indicadores conforme lo
disponen los decretos 882 de 1998 y 1804 de
1999, sobre margen de solvencia y patrimonio
mínimo por parte de las EPS que operan este
régimen, no es el más alentador.
Es así como al tenor de lo informado recien-
temente por la Superintendencia de Salud, de las
22 EPS sin actuación administrativa, únicamente
6 cumplen con los indicadores y de las 15 EPS
con medida cautelar de vigilancia especial, sola-
mente 5 cumplen con los dos indicadores, el de
margen de solvencia y patrimonio mínimo.
En ambos regímenes, llama la atención ade-
más de los altos niveles de endeudamiento, el no
poder contar con los reportes de las entidades in-
tervenidas; eso podría dar mejor claridad al aná-
lisis sobre los resultados de la intervención.
Adicional a lo anterior, de acuerdo con la in-
formación reportada por las entidades territoriales,
las cuentas por pagar se incrementaron del año
2010 al 2011 en un 21.6% debido, principalmente,
a que con las acciones adelantadas por la Superin-
tendencia Nacional de Salud la cantidad de sujetos
que reportan su información ha aumentado, y eso
que aún faltan entidades por reportar.

Preocupa, entonces, no contar con la infor-
mación cierta y total que permita establecer de
manera clara y contundente la situación actual
de solvencia de las entidades del sector con base
en la legislación vigente, así como conocer el im-
pacto sobre los estados financieros de todas las
EPS de la aplicación de las normas sobre provi-
sión de cartera de difícil o dudoso cobro, inclu-
yendo la información de lo adeudado realmente
por los entes territoriales a las EPS, información
con la que tampoco se cuenta con claridad.
Esta situación deja un panorama complejo,
pues con base en las cifras presentadas, no puede
afirmarse que se tenga de manera consistente e
integral, la información financiera con base en la
cual puedan adoptarse decisiones acertadas que
conduzcan a la solución a la crisis del sector.
De otro lado y sobre la base de los reportes
efectuados, podemos decir que más de la mitad
de las EPS incumplen con los requisitos para
continuar operando.
La situación así descrita por la entidad res-
ponsable del control sectorial para el sistema de
salud, motivó a que la CGR generase inmediata-
mente una nueva función de advertencia tanto
al Ministerio de Salud y de la Protección Social
como a la misma la Superintendencia Nacional
de Salud, a fin de que no escatimaran esfuerzos
para la búsqueda y consecución, a la mayor bre-
vedad posible, de información cierta y completa,
de la totalidad de actores del sistema que permi-
ta tomar las decisiones adecuadas y certeras con
base en la normatividad vigente.
La liquidez del sistema de salud
En cuanto a los problemas de liquidez del
sistema, cabe recordar que la fecha de expedi-
ción de la ley 1438 de 2011 fue el 19 de enero
de ese año, y en esa ley ya se otorgaba la expre-
sa facultad de hacer giros directos a las IPS, sin
embargo, las medidas reglamentarias han sido
muy posteriores y otras que se anuncian aún
están por ser expedidas.
Lo cierto es que ha sido la CGR la que de ma-
nera oportuna ha venido alertando sobre la exis-
tencia de billonarias cifras de recursos retenidos en
las cuentas maestras de las entidades territoriales
y de la liquidez del Fosyga para superar esta si-
tuación. También ha sido esta entidad la que ha
planteado que cualquier tipo de salvamento ha de
hacerse teniendo en cuenta que:
• Los operadores de la salud ingresaron al siste-
ma dentro de un determinado marco jurídico
y permanecieron voluntariamente a pesar de
sus eventuales modificaciones Su idoneidad
financiera ha de ser evaluada a la luz de las
normas vigentes y no a la luz de nuevos pa-
rámetros que eventualmente se establezcan a
futuro, pues ello podría constituir una con-
ducta clasificarle internacionalmente como
de expropiación indirecta.
• No existe ninguna justificación para no exi-
gir inmediatamente o no haberlo hecho en el
pasado, el cumplimiento de los requisitos fi-
nancieros que la ley imponía en su momento.
Las omisiones en esta materia han de com-

portar sanciones a la autoridad
omisiva. La demora en trasla-
dar estas funciones a la Su-
perintendencia Financiera no
encuentra motivaciones que la
CGR esté dispuesta a aceptar,
hasta este momento.
• Las intervenciones realizadas
por la Superintendencia Na-
cional de Salud no responden
a parámetros uniformes; su
excesiva duración en el tiempo
da cuenta de improvisación, y
eventualmente de la pertinen-
cia de decisiones de liquida-
ción, no de intervención.
• Generan gran preocupación
planteamientos consistentes en
que se quedarán las EPS “más
fuertes”, ello porque hoy en
día no hay, con base en la pre-
caria información de la Super-
intendencia, ninguna certeza
en cuanto a cumplimiento de
requisitos de patrimonio técni-
co o margen de solvencia. Es
más, hay algunas que anun-
cian su situación de inequidad,
sin que desde el Ministerio de
Salud se hayan adoptado co-
rrectivos. Estas imputan res-
ponsabilidad al Estado y no se
ha adelantado la más mínima
actuación para verificar la ve-
racidad de lo allí afirmado.
• Por lo demás, la falta de criterios
claros en esta materia, puede ge-
nerar inequidades y arbitrariedad.
La capitalización de las
empresas promotoras
de salud
La CGR ha sido suficientemente
explícita, a través de los pronuncia-
mientos en los que ha manifestado
de manera enfática que no se pue-
den utilizar los recursos públicos
para salvar a las EPS, contrario a lo que se anunció
en diferentes escenarios como mecanismo para sacar a
flote estos operadores fiscales que no han cumplido la
tarea de proveer la salud a los colombianos a través de
la función como aseguradoras.
Para la CGR es claro que los únicos recursos que se
pueden generar desde lo público para estas entidades
son recursos de créditos, pero en ningún momento y
bajo ninguna circunstancia se pueden hacer donacio-
nes de recursos públicos para financiar a las EPS.
En síntesis, los actuales dueños, administradores
o titulares de cualquier otro derecho respecto de las
EPS, deberán sanear con recursos propios, así sean
provenientes de líneas de créditos creadas por el Es-
tado, y eso si a las tasas y con las garantías que
protejan adecuadamente los recursos públicos. Solo
así sería viable el salvamento de cualquier EPS, y en
todo caso deberán de actuar como aseguradores y no
meros intermediarios, pero nunca se podrán operar
estos esquemas de salvamento con recursos públicos
bajo la figura de la donación.
De otro lado, es importante tener en cuenta que
la entrega de capital de trabajo a entes privados no
puede hacerse a título gratuito, salvo que la Cons-
titución o la ley lo permitan. En este sentido, los
parámetros bajo los cuales se pueda o no capitalizar
con recursos públicos la Nueva EPS, son diferentes a
los de la capitalización de Caprecom, a la de una EPS
cooperativa o a la de una EPS privada.
El uso eventual de una “operación
acordeón” en la actual crisis de la salud
Al decretarse la emergencia económica por el Es-
tado colombiano en el año 1998, se establecieron
medidas especiales para restablecer la confianza del
público ahorrador en el sistema financiero y restable-
cer el sistema de pagos, contando con la institucio-
nalidad existente vgr, la Superintendencia Bancaria
(hoy Superintendencia Financiera) el fortalecimiento
del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras
(Fogafin) y la aplicación de medidas de excepción
adoptadas por este Fondo para el rescate del sector
financiero, entre estas las llamadas “operación acor-
deón”, mediante la Resolución No 6 de 1999.
Esta operación no consiste en cosa distinta que
en el privilegio de la protección del ahorro y no de

los accionistas o dueños de las instituciones finan-
cieras, quienes al no estar dispuestos a capitalizar a
las entidades de las que eran dueños tuvieron que
perder su propiedad en aras de que fuera el Esta-
do el que con recursos públicos pusiera los dineros
necesarios para responder por los ahorros de mi-
llones de colombianos que vieron durante la crisis
mencionada, amenazados sus ahorros por falta de
respaldo patrimonial de las instituciones financieras
en donde tenían sus depósitos.
En este caso lo que está en juego es la salud
de los colombianos y los recursos públicos que se
entregan a unas EPS no suficientemente solven-
tes, que pueden estar utilizando tales recursos
que tienen una destinación constitucional ex-
clusiva en actividades propias de los empresarios
dueños de las aseguradoras.
En este sentido, cualquier figura puede ser utili-
zada metafóricamente. Sin embargo, debe ser claro
para los operadores jurídicos que los recursos de la
salud deben cumplir con el mandato constitucional
y que los recursos públicos que se destinen para
apoyar a los empresarios de la salud deben estar su-
jetos a una serie de seguridades que no impliquen
la violación del artículo 355 de la Constitucional
Nacional. Mal podría conducirse a una solidaridad
en las pérdidas de los dueños de las EPS y a una
privatización de sus utilidades.
Hay que distinguir con claridad que una cosa
es la solvencia de una aseguradora y otra que la
misma cuente con la liquidez para la prestación
del servicio para el cual el Estado le ha concedido
la licencia de operar. La liquidez de los recursos
de las EPS ha sido materia de diversas disposicio-
nes. Cosa diferente es que esa liquidez se haya
distraído en operaciones no relacionadas con
su función de aseguradoras y se haya invertido
en activos fijos o en actividades diferentes a la
prestación del servicio que les corresponde, tal y
como se ha venido mencionando en este docu-
mento. Mal podría, entonces, generarse una si-
tuación de riesgo moral en el sistema, aseguran-
do una mayor liquidez a las EPS sin que primero
aseguren unos niveles de patrimonio adecuado y
restituyan la liquidez que desviaron.
En todo caso, no corresponde a la CGR opinar
sobre la viabilidad de una u otra medida para con-
jurar la crisis del sector de la salud.
Corresponde al Gobierno y al legis-
lativo adoptar las leyes y medidas
que consideren conveniente y a la
Contraloría ejercer el control pos-
terior y selectivo sobre su ejecu-
ción, estando en todo caso alerta a
la correcta destinación y uso de los
recursos públicos.
El aseguramiento a cargo
de las Empresas Promotoras
de Salud
Lo que la CGR ha afirmado
en varios escenarios es que de lo
que se observa en las tutelas, en
las quejas de los ciudadanos, en la
práctica es que las Empresas Pro-
motoras de Salud (EPS) han venido
transformando y mutando cada vez
más su función de aseguramiento
por funciones de administradoras
de recursos para la prestación de
servicios de salud. Así, por ejemplo,
al aumentar los recobros por servi-
cios que están en el POS tal y como
lo ha denunciado la Defensoría del
Pueblo en sus estudios y lo que se
ha podido evidenciar en las inves-
tigaciones de la Contraloría.
Las EPS que reciben la UPC
como contraprestación de un ase-
guramiento, cada vez aseguran
menos y el Estado es el gran ase-
gurador que debe responder por un
gran cúmulo de servicios o sopor-
tar los efectos de la enfermedad de
los ciudadanos por una mala pre-
vención por la cual también le pa-
garon a las EPS. Se ha evidenciado,
igualmente, una gran actividad de
intermediación de recursos muchas
veces en el propio beneficio de las
EPS y/o de sus accionistas y enti-
dades vinculadas.
En cumplimiento de sus fun-
ciones, la CGR ha evidenciado

como las EPS con recursos recibidos del siste-
ma, han incurrido en prácticas como operacio-
nes de préstamo, leasing e inversión y como
éstas se han financiado con los ingresos deri-
vados de UPC, aportes, cuotas moderadoras,
pagos compartidos, copagos, tarifas, deduci-
bles o bonificaciones u otros recursos parafis-
cales, que se le cobran a sus afiliados.
Todo lo anterior coincide con el último
informe que al respecto ha dado a conocer la
Defensoría del Pueblo en el mes de agosto de
2012 y que demuestra que estar afiliado a una
entidad aseguradora, sea en el régimen contri-
butivo o en el régimen subsidiado, no es sinó-
nimo de acceso garantizado a los servicios que
están dentro del POS.
El informe titulado “La tutela y el derecho
a la salud 2011”, muestra que si no existiese la
tutela como herramienta para defender la salud
y la vida, serían muchísimos más los casos de
colombianos que no podrían en definitiva reci-
bir los servicios de salud a los que por derecho
deberían tener acceso, toda vez que correspon-
den a atenciones, procedimientos, intervencio-
nes y medicamentos que están dentro de los
beneficios definidos en el POS.
La última reforma que se le hizo al sistema
de salud colombiano el pasado mes de enero de
2011 (ley 1438) se presentó como la garantía para
que los colombianos tuviesen la oportunidad de
disfrutar de acceso expedito a sus servicios de
salud, anunciándose que la tutela para estos pro-
pósitos pasaría a ser historia del pasado.
Las cifras dadas a conocer por la Defenso-
ría del Pueblo demuestran que frente al 2010,
los colombianos interpusieron más tutelas en el
año 2011 para reclamar servicios, procedimien-
tos y hasta medicamentos, especialmente en el
régimen contributivo. Sin embargo, lo más gra-
ve que se evidencia en el precitado informe es
que del total de esas tutelas interpuestas, cerca
del 70% corresponden a servicios que estaban
dentro del POS, y todo eso ocurrió precisamente
en el 2011, año en que se sancionó la ley que
iba a hacer que disminuyeran las tutelas moti-
vadas por ese tipo de reclamaciones.
Sin entrar a cuestionar si el número to-
tal de tutelas para reclamación de servicios
de salud resultó ser bajísimo frente al total
de atenciones realizadas en el sistema (fueron
casi 106 mil tutelas en el 2011 por ese con-
cepto), no puede desconocerse que 70 de cada
100 personas que interpusieron esas tutelas
eran colombianos de carne y hueso, que ade-
más tenían el derecho de recibirlos y a los que
los aseguradores estaban obligados por ley a
entregarles porque estaban dentro del POS, y
que si no hubieran generado esas reclamacio-
nes por esa vía nunca se les hubiesen prestado
los servicios requeridos y así reclamados.
En ese orden de ideas, las EPS no han
cumplido con su objeto social exclusivo y con
su régimen de inversiones restrictivo como le
corresponde a cualquier aseguradora, trasla-
dándole el riesgo financiero al Fosyga como
redistribuidor endógeno de los recursos del
sistema y trasladándole el riesgo de la aten-
ción en salud a las IPS con las que contratan
de manera indebida en un esquema conocido
como capitación y que en la práctica, aunque
es legalmente permitido para atenciones en
salud del primer nivel de atención o de baja
complejidad, este esquema contractual lo es-
tán utilizando para atenciones de mediana y
alta complejidad.
De otra parte, la CGR ha expuesto como las
EPS han superado en la práctica el porcentaje
legalmente autorizado de integración vertical,
pues se definió en la ley 1122 de 2007 que
sólo se permitiría un máximo del 30% para la
integración vertical y las EPS han contratado
recursos de la UPC en cuantías superiores con
prestadores y proveedores “socios”. Lo ante-
rior, sin entrar en detalles de la integración
antes de la expedición de dicha norma.
Se ha comprobado, en algunos casos,
como las EPS han podido generar a través
de cláusulas estatutarias o contractuales un
manejo poco trasparente en formación de
precios de servicios de la salud permitien-
do así una especie de integración vertical y
prácticas que podrían estar en contravía de
la libre competencia.

La unidad de pago por capitación (UPC)
del sistema de salud
La CGR tiene claridad sobre lo que ha sido
la estructuración de la unidad moduladora fi-
nanciera del sistema de salud colombiano, como
es la Unidad de Pago por Capitación (UPC). Esa
claridad temática al respecto se consigna en las
siguientes apreciaciones:
La UPC2
es una variable que condiciona tanto
la atención de salud dentro del sistema general
de seguridad social en salud, como a cada uno
de sus agentes, en la medida que ésta corres-
ponde al valor de la prima de aseguramiento en
salud que el sistema reconoce, con algunas dis-
tinciones, por persona afiliada o beneficiaria, y se
establece en función del perfil epidemiológico de
la población relevante, de los riesgos cubiertos y
de los costos de prestación de servicios en condi-
ciones medias de calidad, tecnología y hotelería3
.
Este valor debe cubrir el costo promedio del POS
y los costos de administración.
La Comisión de Regulación en Salud (CRES4
), es
la autoridad encargada de definir el valor de la UPC,
a partir de los estudios técnicos de suficiencia de la
misma, realizados por la CRES, el Ministerio de Ha-
cienda y Crédito Público y el Ministerio de Salud.
La formación del precio del servicio del ase-
guramiento en salud, dado que existe regulación
formal en la materia, no se realiza por la inte-
racción de mercado. Quien directamente define
el precio del servicio de aseguramiento en salud,
por lo menos en el régimen contributivo, es el
ente regulador a partir de información prove-
niente de diferentes variables como:
• Volumen de los usuarios.
• Cobertura de servicios.
• Costos del aseguramiento.
• Monto y conceptos de los recobros por
servicios de salud prestados a sus afiliados exclui-
dos del cálculo de la UPC.
Todo lo antes expuesto es información que es
provista a la CRES por parte de las EPS, siendo
estas la principal fuente de información para la
generación de las tarifas reguladas para la pres-
tación de servicios de aseguramiento en salud,
en el caso puntual del régimen contributivo. Tal
y como lo ha expuesto la Superintendencia de
2 Literal f del artículo 156 de la Ley 100 de 1993
3 Artículo 182 de la Ley 100 de 1993
4 Numeral 3 del artículo 7 de la Ley 1122 de 2007

Industria y Comercio, las EPS tienen otro incentivo legal para coor-
dinar una estrategia de provisión de información a las autoridades
con el fin de inducir un cambio en el valor de la UPC.
Así las cosas, la UPC ha sido objeto de toda clase de mani-
pulaciones y distorsiones y no funciona como prima o precio del
aseguramiento y su conformación técnica sigue siendo una meta
no alcanzada, pues corresponde a una actualización ficticia que
está basada en costos inflados por los pocos actores que alguna
información presentan.
Es por ello que la Superintendencia de Industria y Comercio
(SIC) encontró y sancionó una actividad coludida para elevar el
costo de la UPC (Informe motivado con radicación No. 09-021413
“Investigación por prácticas comerciales restrictivas desplegadas
por algunas EPS agremiadas en ACEMI y la Resolución 46111 de
2011 “Por la cual se imponen unas sanciones”).
Tal y como se abordó en el numeral quinto de este artículo,
es importante recordar que la anterior Ministra de Salud, siendo
Viceministra de la cartera, denunció, en su momento, a todos los
entes de control la ocurrencia de “serias inconsistencias” en la de-
terminación de la UPC que alcanzaban un billón de pesos de los
cuales 800.000 millones eran por medicamentos.

Las Altas Cortes
La Corte Constitucional y la compleja
situacion de la salud en Colombia
Rendicion de cuentas “seguimiento al cumplimiento de la sentencia T-760 de 2008”
El jueves 10 de mayo de 2012, la Sala de Seguimiento de la Sentencia T-760 de 2008
de la Corte Constitucional conformada por los magistrados Mauricio González Cuervo,
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y Jorge Iván Palacio, convocó la realización de la
rendición de cuentas sobre el cumplimiento de dicha Sentencia, relacionada con la obli-
gación asignada al Estado colombiano de garantizar de manera efectiva y real el derecho
a la salud a partir de la cobertura universal con igualación de los planes de beneficios del
sistema general de seguridad social en salud.
Introduccion
En la apertura de la sesión de rendición de cuentas, la Corte Constitucional definió su
posición sobre la salud como derecho fundamental, la responsabilidad del Estado en garanti-
zarle dicho derecho a los colombianos y la naturaleza públicos de los recursos de la salud:
“(…) La salud es un derecho fundamental. Dicha afirmación constitucionalmente
cierta, permite entender la trascendencia y alcance que para nuestro Estado Social de
Derecho tiene su efectiva protección.
y la salud en Colombia*
Estructura
y normatividad
del sector salud
* Las Altas Cortes han desempeñado un importantísimo papel en este último año frente a decisiones relacio-
nadas con el sector salud en Colombia. Tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado han generado
decisiones importantísimas que procuran la consolidación de la salud como derecho de los colombianos, ratifi-
cando la calidad de públicos de los recursos de la salud, así como la responsabilidad del Estado en garantizar ese
derecho. De igual forma, tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado han referenciado en sus dis-
tintos pronunciamientos las investigaciones que la Contraloría General de la República ha venido desarrollando
durante la actual administración de este ente de control fiscal, evidenciándose la coincidente forma de concebir
aspectos tan vitales como la connotación parafiscal de los recursos del sistema de seguridad social en salud, así
como que los recursos de este sistema no pertenecen a los entes que, por disposición legal, los administran y
que aunque las aseguradoras pueden cumplir su objeto social contratando los servicios de terceros o a través de
su propia red, esto no significa que los recursos parafiscales puedan emplearse en asuntos no relacionados con
la prestación de los servicios de salud.

Precisamente este principio
estructural del Estado Colom-
biano – el ser social y democrá-
tico de derecho-, trae consigo la
obligación inherente de disponer
que toda la actividad que desa-
rrolla, se encamine, a la garantía
de los derechos fundamentales
de quienes en él habitamos. Es
el Estado el que se debe a los
ciudadanos y no lo contrario.
En este orden de ideas, causa
inmensa preocupación el hecho
de que los diferentes órganos
estatales no comprendan aún
los compromisos de un Esta-
do Social de Derecho, como no
otorgarle la debida importancia
al derecho a la salud, situación
que ha ocasionado que la so-
ciedad colombiana se pueda
catalogar hoy de “enferma”.
den su diseño y organización,
donde se conjugan además la
situación de corrupción, el abu-
so e ineficiencia administrativa
que aparejaba una agravación
profunda de la situación finan-
ciera del sistema en salud.
La Corte, llamó la atención
del Gobierno y del Congreso
para que la salud fuera abor-
dada desde el punto de vista
material, esto es, promoviendo
y adoptando las medidas que
se hicieren necesarias para ga-
rantizar su prestación efectiva.
De la misma manera, exigió de
los entes de control una mayor
actividad, con el objetivo de
que los recursos del sistema no
fueran dilapidados. El alto tri-
bunal sostuvo “Deben atacarse
las causas que propician el des-
equilibrio financiero antes que
sus efectos. De lo contrario,
sería realizar grandes esfuerzos
fiscales para tratar de llenar un
“saco roto”… La filtración de las
arcas de la Nación tiene que ser
combatida con los principios
que inspiran la función admi-
nistrativa, bajo políticas esta-
bles y cuidadosamente diseña-
das y razonadas.
Esta Sala, aparte de vigilar
el cumplimiento de las órdenes
proferidas en la Sentencia, ha
avanzado entre muchas otras,
en: (i) la unificación de los pla-
nes de beneficios para menores
de edad, (ii) el señalamiento de
parámetros de cumplimiento
en la actualización del POS lo
que motivó como consecuencia
el Acuerdo 029 de 2011; (iii) la
determinación de medidas para
la unificación de los planes de
beneficios de la restante po-
blación como la tercera edad;
la recolección de información
Si bien la Corte Constitucio-
nal, en uso de sus competen-
cias, profirió la Sentencia T-760
de 2008, con el firme propósito
de que la situación de la salud
adquiriera otro rumbo y se ga-
rantizara de manera eficiente
este derecho fundamental de
los ciudadanos, lo cierto es que
las directrices tomadas por los
órganos legislativo y ejecutivo,
solo han constituido “ incipien-
tes esfuerzos”, al no tener ma-
yor impacto en la salvaguarda
pretendida, por lo que distan
de superar la problemática del
sistema.
El mismo Gobierno al decla-
rar la emergencia social en salud
en el año 2009, denotó la crisis
que se cierne sobre el sistema de
salud en aspectos que compren-

proveniente de las tutelas, con
el propósito de conocer la pro-
blemática que se cierne sobre
el sistema de salud. Aún resta
constatar la idoneidad de la ac-
tualización del POS, establecer
claramente que EPS y con qué
frecuencia niegan la prestación
de servicios de salud, verificar la
hechura del ranking de EPS y la
entrega de la carta de derechos
a los usuarios, así como exami-
nar los avances en la universali-
zación; entre otras, todas éstas
como resultado de autos dicta-
dos por la Sala de Seguimiento
en los últimos meses.
El objetivo de la presente
audiencia, consiste en cono-
cer que está pasando con los
recursos del sistema, las nue-
vas fuentes de financiación,
las medidas para evitar que los
actores del sistema presenten
datos inflados, la destinación
de los recursos de la UPC, las
regulaciones adoptadas para la
correcta administración de di-
chos recursos; las medidas rea-
lizadas para la reestructuración
del proceso de recobro; para
citar solo algunas.
No comprende la Corte
cómo aún sigue existiendo dis-
cusión, en algunos órganos, so-
bre la naturaleza de los recur-
sos del sistema de salud como
públicos; que se sigan negando
servicios de salud a los niños
y niñas –protección constitu-
cional reforzada- habiéndose
equiparado los planes obliga-
torios de salud; que los recur-
sos del sistema aún continúen
siendo dirigidos y utilizados
para fines totalmente ajenos a
la prestación efectiva del dere-
cho fundamental; que se pre-
sente evasión en los aportes;
que los entes gubernamentales
no hayan expedido las regula-
ciones indispensables y necesa-
rias para el manejo del sistema;
que la UPC no esté ajustada a
la realidad; que se siga presen-
tando multiafiliación; que exis-
tan recobros no pagados por el
Fosyga; entre otras. Lo anterior,
muestra que aún se presentan
deficiencias profundas en el sis-
tema de salud.
La salud no puede ser un
negocio para lucrar a unos
pocos. La actividad de los
mercaderes de la salud, va en
detrimento del derecho fun-
damental de niños y niñas, de
mujeres embarazadas, de per-
sonas de la tercera edad, de
discapacitados, de indígenas,
de negritudes; y en últimas de
la sociedad en general.
Por tanto, debe la Corpora-
ción estar al tanto, en la pre-
sente audiencia, de los razona-
mientos y argumentaciones que
permitan explicar o entender el
por qué de la situación actual
de la salud en nuestro Estado,
en relación con las órdenes 24
(orden general de sostenibilidad
financiera y flujo de recursos) y
27 (modificación o rediseño del
sistema de recobros) de la sen-
tencia T-760 de 2008. Contexto
que está llevando a que nuestra
sociedad este transitando de la
“enfermedad” a “cuidados in-
tensivos”. Lo anterior permitirá
determinar las dificultades y de
esta forma buscar la superación
de los obstáculos.
Es indispensable mencionar
– antes de dar comienzo a la
presente audiencia- que esta

Corte tiene claras sus competencias
constitucionales y su obligación ma-
terial de hacer cumplir la Constitu-
ción y los derechos fundamentales.
La vigilancia en el cumplimien-
to de las órdenes impartidas por la
Corporación, en momento alguno
excede el ámbito de sus atribuciones
en materia de políticas públicas. Su
labor se encamina a que los órganos
y entidades dirijan sus esfuerzos ha-
cia la prestación efectiva del servicio
de salud, sin que sea obstáculo para
que el Tribunal de eficacia directa a
la Constitución. (…)”
Conclusiones
A continuación se consignan
las conclusiones resultantes de di-
cha sesión de rendición de cuentas
en el alto tribunal de la justicia co-
lombiana, expresadas en las pala-
bras de cierre de la misma:
“(…) Para la Sala de Segui-
miento de la Sentencia T-760 de
2008 ha sido de gran importancia
y trascendencia haber escuchado
las diferentes intervenciones de
aquellas entidades que actúan en
el engranaje del sistema de salud
colombiano, esto es, las institu-
ciones gubernamentales, los ór-
ganos de control, la sociedad civil
y la academia; todos ellos con-
vocados por el Tribunal Constitu-
cional a la presente audiencia.
Desde años atrás se ha consta-
tado la situación lamentable de la
salud en nuestro país. Al parecer,
todo continúa igual y con tenden-
cia clara a deteriorarse. Esta Cor-
poración ha permanecido vigilante
en el cumplimiento de las órdenes
dictadas en la sentencia conocida,
evidenciando leves mejorías que en
nada han incidido en el goce efec-
tivo del derecho a la salud.
La segunda audiencia de rendición de cuentas,
dirigida específicamente a las órdenes 24 y 27 de la
sentencia T-760 de 2008, buscó conocer y evaluar
el estado actual de los recursos del sistema y la inci-
dencia que su manejo está teniendo en la salud. Los
razonamientos presentados acá, por todos aquellos
que fungen como actores directos o indirectos del
sistema de salud, permitirán a la Corte establecer con
mayor profundidad las dificultades que lo aquejan;
situación que permitirá examinar el cumplimiento de
las órdenes impartidas, como escrutar la manera de
superar las trabas que impiden que en nuestro Es-
tado Social y Democrático de Derecho se preste el
servicio de salud en condiciones de disponibilidad,
accesibilidad, aceptabilidad y calidad.
Las disertaciones realizadas denotaron un complejo
panorama en el manejo de los recursos del sistema de
salud. Al parecer de algunos, los capitales que circulan
al interior de la estructura mencionada, son suficien-
tes para garantizar la efectiva prestación del derecho
fundamental, no obstante, la gran mayoría de dichos
dineros están siendo dilapidados para fines totalmente
ajenos al propósito para el que fueron establecidos.
En torno al sombrío panorama, el Gobierno res-
ponde que ha tomado todas las medidas indispensa-
bles y necesarias para el goce efectivo del derecho a la
salud. Decisiones que supuestamente permiten avizo-
rar una paulatina pero segura garantía de la salud.
Esta Corte evidencia que el alto grado de corrup-
ción, la prevalencia absurda de intereses particula-
res, la debilidad manifiesta en el control estatal, el
inadecuado manejo administrativo por ineficiencia;
son algunas de las causas generales que afectan los
recursos de la salud. Así mismo, el cobro de comisio-
nes para levantar glosas, la presentación de cuentas
a nombre de personas inexistentes, la falta de una
base de datos unificada, el aumento doloso en los
valores de medicamentos y procedimientos que no
están señalados en el POS, los recobros de insumos y
medicinas que nunca fueron utilizados o entregados
a los pacientes, el pago de servicios no incluidos en
el POS y supuestamente logrados por tutelas que en
realidad no se interpusieron, el recobro de medica-
mentos e insumos de contrabando; son entre otras,
causas específicas del panorama oscuro ya señalado.
El derecho a la salud debe ser garantizado por el
Estado Colombiano, por lo que debe convertirse en un

objetivo mancomunado de todos los
entes estatales. De un lado, se debe
crear un frente común tendiente a
efectivizar el derecho, y los órganos
estatales se deben volcar en la misión
social de procurar un servicio digno
de la salud. De otro lado, los parti-
culares que prestan dicho servicio en
nombre del Estado y bajo su tutela,
deben comprender que la función
que cumplen, en momento alguno
puede ser entendida como un nego-
cio, razón por la cual causa inmenso
rechazo, conocer por parte de la Su-
perintendencia de Industria y Comer-
cio, los acuerdos llevados a cabo por
EPS de régimen contributivo, con el
fin último de defender sus intereses y
no los de la población colombiana.
Por tal razón, el Estado debe
reflexionar seriamente sobre la
necesidad de que entidades pri-
vadas, en su calidad de interme-
diarios, hagan parte del sistema
de salud. La corrupción, la mal-
versación de los recursos, el des-
greño administrativo y la falta de
control, desdicen en gran mane-
ra del Estado Social de Derecho
como principio fundante.
Nuestra sociedad está “enferma” y
en tránsito inequívoco a internarse en
“cuidados intensivos”. El sistema de
salud pareciera colapsar, en detrimen-
to de los derechos fundamentales de
quienes habitamos este Estado. Ello
hace imperioso que el país aborde de-
cididamente el rediseño de la estruc-
tura y el cambio de procedimientos,
tendientes a salvaguardar el derecho a
la salud, como mecanismos que per-
mitirán tener una esperanza ante el
complejo panorama mencionado.
La evaluación en el cumplimiento
de las órdenes, por parte del Tribunal
Constitucional, tendrá en cuenta los
razonamientos y justificaciones ex-
puestas en la presente audiencia, sin
dejar de lado en momento alguno, su competencia
constitucional de hacer valer y garantizar el derecho
a la salud. En este orden de ideas, la Corporación con
base en los insumos aportados, los razonamientos
esbozados y las perspectivas presentadas por todos
aquellos que participaron en la presente audiencia
pública; tomará las determinaciones que estime del
caso en aras de hacer efectiva la Constitución Política
en punto del derecho a la salud”.
“El Consejo de Estado
y el trascendental
fallo sobre los recursos
de la salud”
Los recursos de la salud no le pertenecen
a las EPS
Mediante la Sentencia 25000232400020110008101
proferida el pasado 10 de julio de 2012 por la
Sección Cuarta del Consejo de Estado con po-
nencia del Magistrado Marco Antonio Velilla,
este alto tribunal recordó que los recursos del
Sistema General de Seguridad Social en Salud
no pertenecen a los entes que, por disposición
legal, los administran.
Según el alto tribunal, aunque las EPS pueden
cumplir su objeto social contratando los servicios
de terceros o a través de su propia red, esto no
significa que los recursos parafiscales puedan em-
plearse en asuntos no relacionados con la presta-
ción de los servicios de salud.
Con este pronunciamiento, el Consejo confirmó
el fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca
que improbó el acuerdo conciliatorio entre Saludco-
op EPS y la Superintendencia Nacional de Salud.
Mediante el citado acuerdo, se anularon las re-
soluciones que sancionaron a la EPS por destinar
recursos parafiscales a la compra de activos fijos,
a cambio de que se abstuviera de iniciar procesos
judiciales contra el ente de vigilancia.
La decisión tuvo en cuenta la investigación de la
Contraloría General de la República, que encontró so-
brecostos cercanos a un billón de pesos en medicinas
y tratamientos, excesiva contratación con la red pro-
pia de Saludcoop EPS y recobros ilegales al Fosyga.

La Contraloría General de la República tam-
bién halló evidencias, entre otros asuntos, de posi-
bles malos manejos administrativos, como el pago
de $23.000 millones en honorarios a reconocidos
abogados con dineros de la salud, y millonarias
compras de clínicas e inversiones en el exterior:
por lo menos $750.000 millones habrían sido uti-
lizados irregularmente por la EPS.
La Sala Plena del Consejo explicó que no
se evidenció vulneración al debido proceso de
Saludcoop con la sanción impuesta, pues la Su-
perintendencia Nacional de Salud tenía facul-
tad para hacerlo, decretó pruebas y le permitió
la interposición de recursos.
Apartes de la sentencia:
“Si bien es cierto, como lo dice el Comité de
Conciliación, que no existe una prohibición de
ley o gubernamental para que las EPS presten
los servicios de salud a través de las inversiones
Para destacar
Estas frases fueron pronunciadas por algunos de los actores intervinientes en dicha
sesión de rendición de cuentas. Por su contenido y significancia, ellas no ameritan
análisis ni interpretación, se entienden por sí solas y explican la realidad del sistema
de salud colombiano.
Sandra Morelli Rico, Contralora General de la República: “Hay realmente bandas de
forajidos especialistas en empacar harina y darle la apariencia de medicamento y allí te-
nemos graves problemas de omisión y control del Estado…Las EPS no están cumpliendo
con su papel de aseguradoras y son simples prestadoras de servicios de salud porque los
riesgos se los han venido trasladando al Estado…El Gobierno no ha hecho lo suficiente
para frenar la presunta especulación de las EPS en los costos que presentan a la Comi-
sión Reguladora en Salud para la fijación de la UPC, que es la prima que recibe cada
EPS por la atención de cada afiliado, pues esa UPC está sobredimensionada porque las
EPS establecen sus propias cadenas de proveedores que facilitan la falta de control a los
precios que le reportan al Estado…Según las cuentas de la Contraloría más del 50 por
ciento de los recursos de la salud se desvían de manera indebida para el lucro privado”.
Beatriz Londoño Soto, Ministra de Salud de ese momento: “Tenemos que ser auto-
críticos. El Gobierno está dispuesto a oír análisis y apuntarle a cambios razonables para
mejorar la salud”.
Juan Carlos Echeverry, Ministro de Hacienda y Crédito Público de ese momento: “Los
desfalcos del sector salud dejarán pérdidas hasta el 2030”.
en activos fijos que tengan como finalidad la
atención de sus afiliados, el argumento se re-
fiere a la inversión en activos fijos pero no hace
alusión a los recursos con los cuales se hace la
inversión que es el punto que desarrollan las
resoluciones materia de conciliación”
“El solo rubro de sueldos del personal directivo
por $23.000 millones y bonificaciones por otros
$6.290 millones en el período de investigación
(2004-2008) demuestra un gasto excesivo que no
se compadece con la valoración objetiva del ta-
lento humano y la supuesta iliquidez que siempre
argumentó SaludCoop en diversas instancias, res-
ponsabilizando al Fosyga y al gobierno nacional
por el no pago de los recobros”.
“El desvío de recursos parafiscales a fines di-
ferentes de los asignados legal y constitucional-
mente fue constatado a partir de documentos
contables de SaludCoop”.

El diagnóstico
de la Salud
en Colombia Foto:Internet.

La crisis del sistema de salud es conocida, conocidísima, incluso está sobre diagnós-
ticada. Y sus causas últimas también están básicamente clarificadas a lo largo de un
debate que ya se acerca a los veinte años. Y el gobierno del presidente Juan Manuel
Santos, transcurridos dos años de su mandato, se niega a tomar las determinaciones
para empezar a resolver el problema.
¿Por qué este gobierno y el anterior se han negado a tomar medidas? Además de razo-
nes ideológicas con respecto a las concepciones del neoliberalismo y el libre comercio,
aquí hay poderosísimos intereses económicos, no solo del mundo de las EPS, las gran-
des ganadoras del sistema contra un universo de perdedores, sino también de la cúpula
del Estado. Además de razones ideológicas, hay razones de conveniencia que hacen
que el gobierno nacional no proceda en la dirección en la que debería proceder.
Varias son las lacras que afectan al sistema de salud, un sistema cuya corrupción es
tal que navega en un mar de pus. Es casi increíble el ingenio con el cual algunos
avivatos defraudan el erario.
Una de las partes más cuestionables de ese comportamiento, que además de apro-
vecharse de la concepción neoliberal, asume actitudes francamente violatorias de las
normas jurídicas, tiene que ver con la conducta de las EPS. En septiembre de 2011,
producto de una investigación de la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC),
fueron sancionadas con una multa de 15.000 millones de pesos Acemi, la agremia-
ción de las principales EPS y 14 de ellas. Dice la Superintendencia que uno de los
cargos que les tiene a estas instituciones es la formación del “cartel” de las EPS, “para
ocultar y falsear la información remitida a los entes reguladores”, es decir, el cartel
de las EPS se crea para engañar al gobierno nacional y al país entero. La SIC señala
también que el cartel se conforma para “determinar uniformemente cuáles de ellos
Ministerio de Salud
Jorge Enrique Robledo 1
Senador de la República
El verdadero
El diagnóstico
de la
salud en Colombia
es el “Cartel de las EPS”
1 Apartes de la intervención en el debate realizado en el Congreso de la República el 22 de mayo de 2012.

El diagnóstico de la salud en Colombia
–o sea, de los servicios– serían
suministrados a los afiliados y
cuáles de ellos serían negados”.
Todo, para no competir entre
sí, lo que ya en Colombia cons-
tituye un delito, pero además
calculado para negarles a los
afiliados los derechos que les
consagra el Plan Obligatorio de
Salud (POS).
Dice también la Superintenden-
cia de Industria para justificar
la sanción: “Negar la presta-
ción de servicios contemplados
en el POS, a cargo de la UPC y
recobrarlos ante el Fosyga, vía
aprobación de tutela”. Esto es
de una gravedad inaudita, ne-
gar la prestación de servicios
que están en el POS, es decir,
que ya se les pagaron a las EPS,
de forma tal que esos servicios
se recobren en el Fosyga, hecho
que significa cobrar dos veces
por el mismo servicio. Se trata
de conductas que violan el or-
denamiento jurídico nacional.
Otro punto, aún más grave,
porque significa una defrau-
dación escandalosamente alta
y continuada a lo largo de los
años. Denuncia la Superinten-
dencia: “Presionar al alza al va-
lor de la UPC, con el propósito
de demostrar que la misma es
insuficiente, fijando así indirec-
tamente el valor de la UPC”. La
Unidad de Pago por Capitación
(UPC) es lo que les transfiere el
gobierno nacional a las EPS, lo
que les acepta que pueden gas-
tarse por paciente. Y es la plata
de la que salen las ganancias
de las EPS. Luego, si se logra
inflar su precio por encima de
las verdaderas necesidades y si
además se están ocultando los
gastos o no se están haciendo
como se debería, pues las ga-
nancias de estas instituciones se disparan y particularmente se le
hace al Estado una defraudación continuada y de proporciones
realmente escandalosas.
La SIC, además de otra serie de denuncias, hace una que muestra
la gravedad del cartel de las EPS: los recobros al Fosyga, o sea,
parte de esa plata que se pagó dos veces, no toda pero por lo
menos una parte, pasó en el 2006 de 336.000 millones de pesos
a cargo de este cartel a 1.8 billones de pesos en el 2009. Estos sí
son negocios.
El otro hecho que se ha mencionado en este debate sobre el sis-
tema de salud y se ha repetido hasta la saciedad son las denun-
cias de la Federación Médica Colombiana, señalando por ejemplo
cómo, de manera fraudulenta, a partir de un medicamento llamado
Rituximab, caso uno, hubo cobros que la federación considera ab-
solutamente inaceptables por más de 70.000 millones de pesos.
Caso dos, cobros por 96.000 millones de pesos de supuestos medi-
camentos con valores unitarios de más de cien millones de pesos,
donde el fraude es evidente porque no hay medicamentos tan ca-
ros. O el caso de cobrar antihemofílicos por más de 21.000 millones
de pesos, que hacían parte del POS y que fueron trasladados al
Fosyga. Son tres casos que ha denunciado la Federación Médica
con la advertencia de que los organismos competentes le enredan
la información para que las investigaciones no se puedan hacer.
Hubo otro caso escandaloso que denuncié en 2011, tendiente tam-
bién a inflar la UPC, y es el estudio de la Universidad Nacional

de Colombia para calcular el monto de la UPC, en buena medida
validado por estudios del propio Ministerio de Salud, según el cual
las EPS del grupo Saludcoop, o sea Cafesalud, Saludcoop y Cruz
Blanca, inflaron precios de medicamentos por 825.000 millones de
pesos. Si la pretensión hubiera tenido éxito, la UPC habría quedado
inflada por los años y los años.
Otro caso fue el intento de Saludcoop de apropiarse de 627.000
millones de pesos del 2008, de recursos parafiscales de los que
no podía disponer a su arbitrio, como lo establecen claramente
las leyes de la República y como lo ha señalado la Contraloría
General de la República en más de una ocasión y los tribunales.
627.000 millones de pesos que intentaron echarse al bolsillo. La
mitad se la echaron, el problema es que los tienen que devolver.
La otra mitad, los otros 300.000 millones de pesos intentaron
echárselos y no pudieron.
La plata de la salud, la que se les entrega a las EPS para que la ad-
ministren, no es de las EPS ni es de libre destinación. Es un recurso
parafiscal, claramente determinado como público y que tiene que
distinguirse con toda precisión de los dineros que sí son de la EPS
y sobre los cuales pueden ellas hacer ganancias. Pero inventarse el
cuento de que se pueden echar al bolsillo los recursos de la salud,
que dizque porque se los gastan en una clínica o en una sala de
cirugía, es una tesis inaceptable, tesis que han venido defendiendo
personajes que no deberían estar en la dirección del Estado, porque
estamos hablando de una defraudación demasiado grande de los
recursos públicos.
Hay otros casos de sobrepre-
cios de medicamentos. Es bien
conocido que en Colombia los
medicamentos de las trasna-
cionales valen mucho más que
en otros países donde sí hay un
mínimo de controles. Las de-
nuncias han sido abundantes
de cómo se nos cobran los me-
dicamentos a precios realmente
escandalosos.
Sumado a lo dicho está el mal-
trato al personal médico y a las
enfermeras y a todos quienes
trabajan allí, tercerizados, con
contratos a término fijo, en
condiciones salariales y pres-
tacionales terriblemente malas,
maltratados, a quienes en no
pocas ocasiones ni siquiera les
pagan sus acreencias salariales.
El caso de Caprecom es escan-
daloso. Hay 457 trabajadores
de planta y 8.000 tercerizados.
Y eso que el presidente San-
tos, en el marco del TLC con
Estados Unidos, hizo con el
presidente Obama un acuerdo
que dizque para que estas co-
sas no sucedieran. Y en mayo
echaron, por ejemplo, a 400
trabajadores de Saludcoop, un
verdadero despido colectivo y,
por supuesto, siempre tienen
algún pretexto.
El sistema está al borde
del colapso
El 50% de los usuarios del sis-
tema de salud están en EPS
intervenidas, es decir, que no
están siendo capaces de cum-
plir con mínimos indicadores
financieros. Hay 16 EPS inter-
venidas y crecen sus deudas a
los hospitales y clínicas, que
tienen arrinconado y práctica-
mente en bancarrota el sector
público, o lo que ha sobrevivido

de él, porque ya es mucho lo que las normas de
la Ley 100 han arruinado. Las deudas de todo
tipo, de EPS, de entes territoriales y del Fosyga,
suman 3.7 billones de pesos, plata que, como no
le llega a la red hospitalaria, tanto privada como
pública, se convierte en mala atención para los
pacientes y, lo peor de todo, en mala salud para
los colombianos.
La famosa amplitud de la cobertura, sobre la que
tanto se cacarea, resulta ser más de ficción que
de realidad, porque a los usuarios, en la práctica,
mediante distintos subterfugios, se les niegan los
supuestos derechos que les conceden los car-
nets que les entregan. Hay barreras de acceso,
entre ellas, la propia localización de las IPS.
Además, son malos y escasos los medicamentos,
las citas remotas no se pueden hacer porque
parte del negocio es no hacerlas para mejorar
las utilidades y se niegan los derechos del POS,
o sea, se pone en práctica todo un conjunto de
maniobras, trapisondas, astucias, que al final lo
que significan es que a los colombianos no los
atienden como se debería.
Si alguien hiciera un estudio en Colombia, se de-
mostraría que aquí es más la gente que muere
por la Ley 100 que la que muere por todas las
violencias que desgraciadamente nos martirizan.
Los colombianos ya no se mueren del corazón ni
de los riñones, los mata la Ley 100, los mata el
POS del contributivo o del subsidiado, o la cita
que no se hizo, el medicamento que no hay. Esa
es la triste historia. Los colombianos se están en-
fermando y muriendo de males que la medicina
del siglo XXI está en capacidad de tratar.
El centro del debate
Empecemos a mirar las posiciones que se han
venido fijando, o sea, qué está pensando el país
o por lo menos fuentes autorizadas sobre lo que
está pasando y sobre lo que se debe hacer.
El pasado 10 de mayo hubo audiencia sobre sa-
lud en la Corte Constitucional en cumplimiento
de la sentencia T-760 del 2008, que exige no
seguir manteniendo esta situación. Qué dice la
Corte Constitucional en un comunicado sobre la
audiencia: “Desde años atrás se ha constatado la
situación lamentable de la salud en nuestro país,
al parecer todo continúa igual y con tendencia
a empeorarse”. Dice también que “al parecer de
algunos, los capitales que circulan al interior de la
estructura antes mencionada son suficientes.”
Somos muchos los que tenemos el convencimien-
to, lo dicen las cifras, de que la plata que hay en
todo el sistema de salud tanto público como pri-
vado alcanzaría para prestar un buen servicio. No
obstante, agrega la Corte: “La gran mayoría de
dichos dineros está siendo dilapidada para fines
totalmente ajenos al propósito para el cual fue-
ron establecidos. Esta Corte evidencia que el alto
grado de corrupción, la prevalencia absurda de
intereses particulares, la debilidad manifiesta en
el control estatal –lo del control es un chiste, aquí
el Estado no controla nada, lo dijimos hace un
año–, el inadecuado manejo administrativo por
ineficiencia, son algunas de las causas generales
que afectan los recursos de la salud”. Así mismo,
sigue la Corte, “el cobro de comisiones para le-
vantar las glosas, la presentación de cuentas a
nombre de personas inexistentes, la falta de una
base de datos unificada, el aumento doloso de
los valores de los medicamentos y procedimientos
que no están señalados en el POS, los recobros de
insumos y medicina que nunca fueron utilizados
o entregados a los pacientes, el pago de servicios
no incluidos en el POS y supuestamente logrados
por tutelas –que en realidad no se interpusieron–,
el recobro por medicamentos e insumos de con-
trabando, son, entre otras, causas específicas del
panorama oscuro ya señalado”.
Dice la Corte Constitucional que esto es peor que
una cueva de Rolando, que hay una especie de
actitud sistemática de violación del Código Penal,
para no mencionar otras violaciones. Agrega la
Corte: “Causa inmenso rechazo conocer por parte
de la Superintendencia de Industria y Comercio
los acuerdos llevados a cabo por las EPS del ré-
gimen contributivo”, o sea, a lo que yo me acabo
de referir del famoso Cartel de las EPS.
Por tal razón, va concluyendo la Corte: “El Estado
debe reflexionar seriamente sobre la necesidad de
que entidades privadas en su calidad de interme-
diarios hagan parte del sistema de salud”. Casca-
bel puesto al gato. Se pregunta la Corte Consti-
tucional, ¿son necesarias las entidades privadas
intermediando los recursos de la salud? Tiemblan

los gatos, pero es la pregunta que se hace la Cor-
te Constitucional. “El sistema de salud –agrega
la Corte– pareciera colapsar en detrimento de
derechos fundamentales”. “Ello hace imperioso
–concluye la Corte– que el país aborde decidi-
damente el rediseño de la estructura y el cambio
de procedimientos tendientes a salvaguardar el
derecho a la salud”. Este es el debate. El debate
es si aquí se van a seguir poniendo pañitos de
agua tibia para que siga el negocito, para que
siga sonando la registradora del aseguramiento
de las EPS y del capital financiero, o si se van
a tomar ideas inspiradas en regímenes de salud
como el canadiense o el inglés o el danés o el
de Corea del Sur o el alemán, que no tienen este
tipo de intermediarios administrando los recursos
de la salud.
¿Qué dicen los médicos? En agosto del año pasa-
do, el presidente Santos, logró hacer una reunión
importante con distinguidos voceros del sector de
la salud y salió en la televisión con los médicos, y
dijo que todo se iba a arreglar y que todo estaba
de maravillas. Y acaba de decir el doctor Rodrigo
Córdoba, expresidente de la Asociación Colom-
biana de Sociedades Científicas de Medicina, uno
de los que estuvieron presentes en esa reunión,
que “no nos cumplió el señor presidente. Y no le
cumplió al país, que es mucho más grave.”
Y recientemente, la Academia Nacional de Me-
dicina, la Asociación Colombiana de Sociedades
Científicas, la Federación Médica Colombiana, el
Colegio Médico Colombiano y Asmedas, es decir,
prácticamente todas las organizaciones médicas
de Colombia, le enviaron una carta al Jefe del
Estado diciéndole, primero, respaldamos las con-
clusiones de la Corte Constitucional citadas atrás,
y agregan de su cosecha: “Esto deja claro señor
Presidente que tal y como el cuerpo médico lo ha
venido manifestando desde hace más de una dé-
cada, mientras no se haga una revisión de fondo
de la estructura del sistema, se mantendrá el cír-
culo vicioso de una serie de gravísimos problemas
que atentan directa y consistentemente contra el
bienestar de la población, que es su fin último”.
“La salud de los colombianos merece y necesita
otro norte, fundamentado en el cumplimiento
pleno del precepto de la salud como un derecho.
Esto riñe con la concepción rentista y la costosa
y peligrosa intermediación –la carta se está refi-
riendo a las EPS, y agregan: “se necesita redise-
ñar la estructura y cambiar los procedimientos.”
Otros que le ponen el cascabel al gato. Este es el
debate. Y el presidente de la República no le hace
caso a este tipo de recomendaciones que son ob-
vias y no le hace caso, porque hay unos intereses
vitandos, tanto del lado de las EPS como en la

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