1. www.aidalliance.org
Una asociación exitosa – estudio de caso de contrato
entre el Ministerio de Salud y Khana para el
desembolso de fondos del Banco Mundial para el
trabajo en VIH/SIDA en Camboya
David Wilkinson
Informe preparado por
The International HIV/AIDS Alliance
Marzo de 2005

2. Siglas y abreviaturas
Alianza The International HIV/AIDS Alliance/Alianza Internacional contra el
VIH/SIDA
OBC Organización de base comunitaria
OSC Organización de la sociedad civil
FGSTM Fondo global para la lucha contra el SIDA, la tuberculosis y la malaria
Khana ONG Alianza Khmer para la lucha contra el VIH/SIDA
PMV Programa multinacional para la lucha contra el VIH/SIDA
MEF Ministerio de Economía y Finanzas
MS Ministerio de Salud
CNVSDE Centro nacional para el tratamiento del VIH/SIDA, las enfermedades
dermatológicas y las de transmisión sexual
ONG Organización no-gubernamental
DO Distrito operativo
UCP Unidad de coordinación de proyecto
DSP Departamento de salud provincial
PVVIH/SID Personas viviendo con VIH/SIDA
A
AT Apoyo técnico
TDR Términos de referencia
BM Banco Mundial

3. Índice
1. Resumen ejecutivo ........................................................................................1
2. Necesidad y propósito del estudio de caso ................................................3
3. Antecedentes y contexto para adoptar el mecanismo de desembolso ....4
3.1 La situación de la sociedad civil en Camboya.......................................5
4. Negociación del contrato ..............................................................................6
4.1 Esferas de control ....................................................................................7
4.2 Regulaciones del Banco Mundial ...........................................................8
5. Los contratos .................................................................................................8
6. Naturaleza y cantidad del desembolso ........................................................9
7. Fortalezas y debilidades del modelo..........................................................10
8. Lecciones aprendidas .................................................................................13
Referencias .......................................................................................................15

4. 1. Resumen ejecutivo
En 1998, el Ministerio de Salud de Camboya tenía problemas con el desembolso
de los fondos del Banco Mundial destinados a las ONG/OBC locales, por lo que
en 1999 se puso en contacto con Khana para la administración del proceso de
desembolso. Teniendo en cuenta la escasez de iniciativas exitosas de
desembolsos entre los gobiernos y las ONG/OBC, la Alianza comisionó un
estudio de caso de este mecanismo, con el propósito de lograr que los fondos
del Banco Mundial sean más accesibles a las organizaciones de la sociedad
civil.
El presente estudio de caso describe los antecedentes y el contexto que llevaron
a adoptar el mecanismo de desembolso, explica la selección de la agencia que
realizaría el desembolso y el proceso de la negociación del contrato, detalla la
naturaleza y cantidad del desembolso, e identifica las fortalezas, las debilidades
y las lecciones que se aprendieron a partir de este modelo.
Las principales fortalezas asociadas a este modelo son que:
• mejoró la eficiencia de la implementación del proyecto, mediante la
contratación de una conocida y competente ONG nacional para la
administración de las subvenciones;
• identificó la necesidad de apoyo técnico1al inicio, y realizó una previsión al
respecto en el contrato;
• ayudó a incrementar la capacidad de varias ONG locales;
• ayudó a fortalecer la capacidad de Khana para administrar y brindar
apoyo técnico a una creciente red de ONG locales;
• mejoró el entendimiento y la cooperación entre el Ministerio de salud y
Khana, y por ende, entre las ONG locales apoyadas por la iniciativa de las
subvenciones;
• contribuyó al creciente reconocimiento dentro del CNVSDE, de que su
función principal, en el ámbito de la oficina central, radica en la
administración del programa más que en la implementación del mismo;
• contribuyó a apoyar la gestión de otros fondos del Banco Mundial para los
programas de Khana;
• ha sido citado por el Banco Mundial como un ejemplo de práctica
recomendable.
Sin embargo, el estudio de caso reveló algunas debilidades del enfoque:
• las ONG locales asociadas tenían contactos mínimos con las actividades
provinciales;
• existía muy poca coordinación formal con el CNVSDE2;
1
El apoyo técnico se define aquí como el proceso de fortalecimiento de la capacidad nacional
para responder efectivamente en la lucha contra el VIH/SIDA
2
El CNVSDE (Centro Nnacional para el Tratamiento del VIH/SIDA, las Enfermedades
Dermatológicas y las de Transmisión Sexual, es la unidad técnica del Ministerio de Salud que
tiene una responsabilidad especial por los programas para el combate al VIH/SIDA
1

5. • el contrato no tenía ningún requisito de evaluación;
• a pesar de que la iniciativa demandaba un apoyo técnico significativo de
parte de la Alianza, no se realizó ninguna provisión presupuestaria para el
mismo;
• la Alianza fue comprometida a brindar apoyo financiero adicional, de
modo que Khana pudiera ofrecer un completo paquete de apoyo técnico a
las sub-cesionarias de la ONG.
El estudio de caso identificó una serie de lecciones aprendidas:
• Especificar si el contrato se basa en el aporte / proceso o en los
resultados.
Un principio fundamental de la contratación es que el cliente no puede
especificar al mismo tiempo los aportes / procesos y los resultados.
• Especificar en el contrato un conjunto limitado de objetivos e
indicadores claros
Esto facilita el monitoreo, mejora la implementación del proyecto y brinda una
base para la evaluación posterior.
• Identificar dónde se necesita el apoyo técnico externo e incluirlo en
el presupuesto
Los costos del apoyo técnico en Camboya por lo general se ubican entre el
20 y el 30% del presupuesto total, dependiendo de que el apoyo sea local o
externo.
• La flexibilidad es importante
Al tomar decisiones contractuales acerca de los procedimientos de gestión,
existe la necesidad de equilibrar la estricta aplicación de las regulaciones,
contra la ineficiencia de aplicarlas al pie de la letra
• Mantenga al gobierno involucrado e informado
Las reuniones regulares para la difusión y revisión resultan necesarias para
mantener involucrado e informado al Ministerio de Salud acerca del progreso
del proyecto, y para mantener una asociación saludable.
2

6. 2. Necesidad y propósito del estudio de caso
Actualmente, existe una mayor financiación para la lucha contra el VIH/SIDA en
el ámbito nacional, disponible para las organizaciones de la sociedad civil (OSC)
-incluyendo a las ONG locales y a las organizaciones de base comunitaria
(OBC)-, a través del Banco Mundial y del FGSTM. Las subvenciones y los
préstamos del Banco Mundial para la lucha contra el VIH son administrados en
particular por los ministerios de salud de cada país y se financian a través de
una Unidad de Coordinación de Programa (UCP). No obstante, en el programa
de desembolsos del Banco Mundial destinados a las organizaciones de la
sociedad civil para la lucha contra el VIH, existen pocos ejemplos de modelos
exitosos documentados y evaluados Las asociaciones entre el gobierno y las
OSC no se concretan fácilmente ya que los gobiernos pueden no ser capaces de
establecer las relaciones necesarias para desembolsar los fondos a grupos de
poblaciones diversas, que resultan significativos para la dinámica de la
epidemia. Además, los gobiernos pueden no tener la capacidad administrativa
para manejar el desembolso de pequeñas cantidades de fondos a una amplia
gama de OSC con diferentes capacidades organizativas.
En 1998, el Ministerio de Salud de Camboya experimentaba dificultades para
desembolsar los fondos del Banco Mundial destinados a las ONG/OBC locales.
El Banco Mundial sugirió al Ministerio de Salud que identificara a un
intermediario que pudiera subcontratarse por parte del Ministerio, con el
propósito de desembolsar los fondos. En 1999, el Ministerio de Salud negoció tal
contrato con Khana3, una ONG nacional cuya misión es la de identificar y apoyar
a las ONG/OBC camboyanas en la prevención y en las actividades de atención
del VIH/SIDA. Asi mismo, se acordó un contrato más pequeño para la provisión
de apoyo técnico, de modo que Khana pudiera asistir a las ONG/OBC sub-
cesionarias a implementar efectivamente los proyectos financiados a través de
esta iniciativa.
Teniendo en cuenta la escasez de iniciativas exitosas de desembolsos entre los
gobiernos y las ONG/OBC, la Alianza comisionó un estudio de caso de este
mecanismo, con el propósito de lograr que los fondos del Banco Mundial sean
más accesibles a las organizaciones de la sociedad civil. En el contexto de un
interés global creciente en las asociaciones sanitarias público-privadas, se
anticipa que este estudio de caso será utilizado globalmente por la Secretaría de
la Alianza para influenciar a los encargados de formular políticas, y en el ámbito
nacional, por otras Organizaciones de enlace y organizaciones intermediarias /
ONG de apoyo.
El estudio de caso fue realizado en septiembre de 2004 por parte de un
consultor independiente, establecido en Camboya. Se realizaron entrevistas a
profundidad con informantes clave del Ministerio de Salud, del Banco Mundial,
3
Khana, la ONG Alianza Khmer para la lucha contra el VIH/SIDA, es una ONG nacional que
sirve como una organización de enlace para la International HIV/AIDS Alliance.
3

7. de la Alianza, de Khana y de las ONG/OBC que, a través de Khana, fueron
receptoras del financiamiento.
El estudio de caso:
• Resume los antecedentes y el contexto que llevaron a adoptar el
mecanismo de desembolso
• Explica la selección de la agencia de desembolso y el proceso de la
negociación del contrato
• Detalla la naturaleza y la cantidad del desembolso
• Identifica las fortalezas, las debilidades y las lecciones aprendidas a partir
de este modelo
3. Antecedentes y contexto para adoptar el mecanismo de desembolso
En 1997, el Banco Mundial acordó un préstamo para el gobierno de Camboya, a
ser aplicado en un proyecto relacionado con el VIH/SIDA. Un sub-componente
del diseño del proyecto involucraba el desembolso, por parte del Ministerio de
Salud (MS) de $700,000 a través de pequeñas subvenciones a las ONG/OBC
locales para la realización de actividades de prevención y atención del
VIH/SIDA. Este componente representaba una parte sustancial del proyecto y el
BM consideraba que, de resultar exitoso, sería un modelo para la colaboración
entre el gobierno y las ONG en los programas relacionados con el VIH/SIDA que
utilizan fondos del BM.
En los intentos iniciales del equipo de proyecto del Ministerio de Salud para
implementar este componente, resultó claro que la administración de las
pequeñas subvenciones a las ONG ejercería una presión significativa sobre los
recursos técnicos del CNVSDE4 y los recursos administrativos de la Unidad de
coordinación de proyecto (UCP). A través de discusiones internas y con los
participantes, el equipo de proyecto del Ministerio de Salud identificó un conjunto
de tareas que serían necesarias para implementar en este componente de forma
exitosa. Las mismas incluyeron la identificación de potenciales ONG/OBC
locales, la evaluación de la capacidad de una cantidad de estas ONG locales, la
evaluación de la viabilidad y el potencial de las propuestas de las ONG, la
selección de las propuestas apropiadas, la administración de una serie de
pequeños desembolsos, el monitoreo y la evaluación del desempeño de las
ONG, y la conciliación de una cantidad de programas y formatos de reportes
financieros. El equipo del MS reconoció que no tenía ni el tiempo ni los recursos
técnicos para realizar estas tareas efectivamente5.
4
El Centro Nacional para el Tratamiento del VIH/SIDA, las enfermedades dermatológicas y las
de transmisión sexual (CNVSDE) es la unidad técnica del Ministerio de Salud que tiene una
responsabilidad especial por los programas para el combate al VIH/SIDA
5
Godwin P, 2003
4

8. A sugerencia del Asesor en VIH/SIDA asignado al proyecto del BM, el equipo del
proyecto del Ministerio de Salud se aproximó a Khana (la ONG Alianza Khmer
para la lucha contra el VIH/SIDA), una ONG nacional que sirve como
organización de enlace de la International HIV/AIDS Alliance. Khana fue
seleccionada debido a que su misión era la de identificar y apoyar a las
ONG/OBC camboyanas en las actividades de prevención y atención del
VIH/SIDA, y a que ya se encontraba administrando subvenciones por un valor
cercano a los $200,000, destinadas a 18 ONG locales en 11 provincias de
Camboya. Khana fue por lo tanto percibida como muy bien preparada para
asociarse con el Ministerio de Salud en la implementación de la iniciativa del BM.
La International VIH/AIDS Alliance estaba brindando un sustancial apoyo técnico
y financiero a Khana, y acordó garantizar la capacidad de Khana para
administrar las subvenciones adicionales al amparo de la iniciativa del BM,
utilizando su propio apoyo técnico y sus propias fuentes de financiación. Esta
garantía por parte de la Alianza fue un factor importante en la decisión de
otorgar el contrato a Khana.
A pesar de que el Ministerio de Salud discutió acerca de asociar a otras
potenciales ONG, hubo un fuerte acuerdo entre los principales tomadores de
decisiones del Ministerio, en el sentido de que Khana (con el apoyo técnico de la
Alianza) estaba mejor ubicada para administrar el desembolso de los fondos.
3.1.. La situación o el escenario de la sociedad civil en Camboya
Una cuestión que preocupó a Khana, fue el grado en el que un contrato con el
gobierno comprometería a su capacidad (y a la de sus asociados del ámbito de
la sociedad civil), si fuera necesaria, para cuestionar al gobierno. Para brindar
contexto a este estudio de caso, esta sección repasa brevemente el escenario
de la sociedad civil en Camboya.
La historia reciente de Camboya, con su violento conflicto civil y político, estuvo
acompañada de un grave deterioro en el ámbito de la salud, la educación, la
religión, la cultura, la ética y la ley. A pesar de que el régimen del Khmer Rouge
fue derrocado en 1979, las primeras elecciones democráticas, bajo una
administración de la ONU, no tuvieron lugar sino hasta 1993. Las elecciones
posteriores han significado para el país un retorno a una relativa estabilidad, a
pesar de que la más reciente de ellas, en julio de 2003, no resultó en la
formación de un nuevo gobierno sino hasta 12 meses más tarde.
A pesar de que la libertad de expresión y asociación están incluidas en la
Constitución, los sistemas ejecutivos, legislativos y judiciales son aún
vulnerables a la presión financiera y política y en consecuencia, el cumplimiento
de la ley se ve debilitado. Los ciudadanos comunes tienen pocos recursos en el
sistema judicial, y los derechos garantizados por la Constitución resultan
neutralizados por el temor que originan los personajes poderosos6.
6
Mansfield & MacLeod, 2002
5

9. La sociedad civil de Camboya puede describirse como naciente y frágil, e
identificar representantes legítimos de la sociedad civil que tengan la voluntad de
articular sus inquietudes, es todo un desafío. A pesar de que existe una
creciente conciencia de los derechos civiles y del gobierno, de que hay una
cantidad significativa de ONGs y organizaciones comunitarias trabajando en
esas áreas, estas todavía son conducidas por sus donantes, o apoyadas por
organizaciones internacionales.
Por lo general, se entiende que la sociedad civil abarca a todas las
organizaciones, asociaciones e interacciones que existen fuera del ámbito
gubernamental. La principal manifestación de la sociedad civil en Camboya se
ha dado a través de las Organizaciones no-gubernamentales (ONG).
A lo largo de la última década, la relación entre las ONG enfocadas en la salud y
el Ministerio de Salud, ha evolucionado en una dirección positiva, y es justo
reconocer que las ONG que trabajan en el sector de la salud, por lo general
disfrutan de sólidas relaciones con el gobierno, en comparación con otros
sectores. Sin embargo, en 1998 todavía existía un grado de sospecha y una falta
de confianza entre el Ministerio de Salud y las ONG, lo cual impedía la formación
de asociaciones coherentes.
4. Negociación del contrato
En septiembre de 1998, el Ministerio de Salud comenzó el proceso de
negociación del contrato con Khana. En teoría, el contrato propuesto parecía
sencillo, y consistía de 4 elementos claves:
Khana, en colaboración con, y ‘bajo la dirección general’7 del Ministerio de
Salud, administraría el sub-componente de las subvenciones a las ONGs,
mediante un contrato con el Ministerio de Salud.
• Toda la financiación para el sub-componente de subvención a las ONG
sería puesta a disposición de Khana, quien cobraría un 5% por concepto
de gastos de administración y un 10% por concepto de servicios de apoyo
técnico; y utilizaría el resto para las subvenciones a las ONG locales.
• La International HIV/AIDS Alliance garantizaría la capacidad de Khana
para administrar estos fondos eficazmente, si fuera necesario con su
propio apoyo técnico financiado con sus propios recursos.
• El desembolso de la UCP del Ministerio de Salud se haría directamente a
Khana, en forma periódica. Khana administraría y rendiría cuentas por
los fondos periódicamente, a través de informes técnicos, administrativos
y financieros.
7
A pesar de que esta frase aparecía en el contrato final entre Khana y el Ministerio de Salud, no
se especificó su significado.
6

10. Los principales participantes estaban de acuerdo en que los beneficios de este
acuerdo podrían resultar sustanciales: el Ministerio de Salud sería aliviado de
una carga técnica y administrativa, a la vez que mantendría una supervisión
administrativa, el Banco Mundial tendría la seguridad de que los fondos para
este sub-componente serían desembolsados correctamente, y Khana recibiría
fondos adicionales para ampliar sus programas existentes de tareas de provisión
de recursos y aumento de la capacidad de más ONG locales, para hacer frente a
la epidemia de VIH.
Aunque el arreglo parecía estar claro y ser mutuamente beneficioso, el proceso
de negociación del contrato entre Khana y el Ministerio de Salud fue prolongado
y difícil, insumiendo casi un año. El contrato fue sometido a varias revisiones,
cada una de las cuales tuvo que ser aprobada por el Banco Mundial. Las
dificultades estaban en el hecho de que había una variedad de inquietudes que
tenían que ser tratadas, y tensiones que necesitaban ser equilibradas. Las
mismas se exploran más adelante en el documento.
4.1 Esferas de control
Las mayores inquietudes de Khana (y de la Alianza) consistían en mantener la
autonomía en la selección de las ONG locales y de sus programas de trabajo, y
en asegurar un flujo de fondos adecuado para otorgar recursos a estos
programas. Khana sentía que la autonomía era importante para poder preservar
la confianza de sus sub-cesionarias de la sociedad civil. En particular, Khana
estaba preocupada de que el contrato excluyera la capacidad de la sociedad
civil (incluyendo a la propia Khana) para cuestionar al gobierno, si fuera
necesario.
La principal preocupación del Ministerio de Salud era la responsabilidad, ante el
Banco Mundial, ante el Ministerio de Economía y Finanzas y ante sus usuarios –
en especial las personas portadoras del VIH-, pero también ante los
contribuyentes camboyanos, por dineros que ha pedido prestados al Banco
Mundial. La UCP estaba preocupada porque los fondos fueran distribuidos y
rendidos adecuadamente, y porque su gestión siguiera los lineamientos del
Ministerio de Salud (y posiblemente los del Banco Mundial). La unidad técnica,
el CNVSDE, planteó su mayor participación en la selección de las ONGs sus
programas de trabajoy en su monitoreo8.
Finalmente, se alcanzó un acuerdo mediante el cual Khana mantendría la
autonomía sobre la administración de las ONG, siguiendo un programa de
trabajo acordado entre KHANA y el CNVSDE que incluyó la cláusula de que las
propuestas de los subvencionados deben estar de acuerdo con los planes de
trabajo provinciales. KhanaKHANA (visualmente aparece mejor escribir KHANA
con mayúsculas a lo largo de todo el documento aunque no sea una sigla) y el
CNVSDE acordaron en forma conjunta una serie de criterios para la selección de
los subvencionados de las ONG, especificando que los mismos deben ser
8
Godwin P, 2003
7

11. “identificados y seleccionados” de un modo justo e imparcial, evitando el
conflicto de intereses-, y basando las decisiones en los criterios delineados en
los planes de trabajo para cada período de implementación”.9.
Las inquietudes del Ministerio de Salud acerca de la responsabilidad financiera
fueron disipadas a través de un conjunto de acuerdos que especificaron
limitaciones y techos en las categorías presupuestales para las propuestas de
subvención. Además, la continuidad en el desembolso de los fondos por parte
del Ministerio de Salud, dependería de la recepción de informes financieros y de
implementación satisfactorios, elaborados por la Khana.
4.2 Regulaciones del Banco Mundial
La otra serie importante de tensiones estuvo relacionada con el hecho de que el
acuerdo propuesto cumpliría con los requisitos y condiciones establecidas por el
Banco Mundial, y si sería lo suficientemente flexible como para facilitar la
implementación por parte de Khana y de sus ONG sub-cesionarias. En tanto
que el Asesor de gestión del Banco Mundial estaba satisfecho con los
procedimientos de desembolso, gestión y elaboración de informes, hay indicios
de que el Banco Mundial estaba muy complacido en su interpretación de las
condiciones del contrato, en gran parte debido a la buena disposición de parte
de todos para asegurar una puntual y exitosa implementación de los contratos.
Al tratar de equilibrar la aplicación estricta de las reglas, con la ineficiencia de
aplicarlas al pie de la letra, es evidente que el Banco Mundial vio los beneficios
de volcarse del lado de la flexibilidad, particularmente en cuestiones menores de
la gestión.
5. Los contratos
En agosto de 1999, se firmaron dos contratos simples de pago único entre
Khana y la UCP del Ministerio de Salud. Estos contratos fueron para Khana los
primeros que no se canalizaron a través de la Alianza. El primer contrato (que
representaba el 85% del importe total disponible dentro del sub-componente de
las ONG), era un Acuerdo de subvención para ONGs a 3 años, en el cual se
contrataba a Khana para:
• Seleccionar proyectos para subvenciones, sobre la base de los criterios
acordados por Khana en consulta con el Comité asesor de las ONG.
• Preparar acuerdos de subvención, incluyendo propuestas detalladas,
planes de trabajo y presupuestos, para la aprobación por parte del
Consejo de Khana, en consulta con el Comité asesor de las ONG
• Desembolsar y rendir cuentas de las subvenciones a ONGs sub-
cesionarias, en forma trimestral.
9
Artículo 1.1 de los términos de referencia del contrato entre Khana y el MS.
8

12. El desembolso continuado del Ministerio de Salud estaba supeditado a que
Khana brindara a la UCP la documentación adecuada para apoyar el proceso
arriba descrito, junto con los posteriores reportes financieros y de programa para
cada una de las ONG sub-cesionarias.
El segundo contrato (que representaba el 15% del importe total disponible dentro
del sub-componente de la ONG), era un acuerdo de apoyo técnico por 3 años,
por el que se contrataba a Khana para:
• Brindar apoyo administrativo-financiero y monitorear los gastos de las
ONGs sub-cesionarias.
• Brindar apoyo técnico a las ONG sub-cesionarias, para realizar
evaluaciones locales de VIH/SIDA/ETS.
• Brindar apoyo técnico a las ONG sub-cesionarias para diseñar
intervenciones apropiadas y sensibles respecto al VIH/SIDA/ETS.
• Ayudar a las ONG sub-cesionarias a preparar propuestas, planes de
trabajo y presupuestos.
• Brindar apoyo técnico continuo para la implementación de proyectos de
las ONG sub-cesionarias, a través de talleres de trabajo y visitas de
campo.
• Monitorear las actividades del programa a través de las visitas de campo
y la revisión de reportes.
En aquel momento, la capacidad local de administración e implementación de
las ONG/OBCs locales era (y hasta cierto punto sigue siendo) débil y Khana
había identificado la necesidad de brindar apoyo técnico en esas áreas.
Khana se comprometió a administrar y rendir cuentas de los fondos con reportes
financieros y de programa, en formatos basados en aquellos que la propia
Khana utilizó para informar a la Alianza. La continuidad del desembolso del
Ministerio de Salud estaba supeditada a la recepción por parte de la UCP de
resúmenes de informes financieros y técnicos emitidos por el apoyo técnico de
Khana de acuerdo al contrato, junto con las copias de los reportes de la auditoria
externa de Khana.
A causa de la naturaleza innovadora de estos contratos, existían algunos
temores de que la gestión del permiso de parte del Ministerio de Economía y
Finanzas (MEF) pudiera resultar difícil, pero llegado el caso, el MEF firmó el
acuerdo sin objeciones.
6. Naturaleza y cantidad del desembolso
9

13. El pago del Ministerio de Salud a Khana por concepto del contrato de apoyo
técnico fue por un importe total de US$ 87.023, desembolsados del siguiente
modo: US$ 19.338 a la recepción del contrato firmado por el Ministerio de Salud,
seguido de 5 pagos de US$13.537 entregados en intervalos de
aproximadamente 6 meses, tras la recepción conforme de los reportes. En total,
Khana gastó US$ 94.616 en apoyo técnico y administrativo. Khana solicitóy
recibió, autorización del Ministerio de Salud para usar una pequeña porción de
las subvenciones a las ONGs, con el propósito de cubrir el déficit. El contrato de
Apoyo técnico representó aproximadamente el 15% del importe total disponible
de acuerdo al sub-proyecto componente de las ONG. Sin embargo y tal como
se describe, en la Sección 7, el costo real del apoyo técnico suministrado a las
cesionarias de Khana fue significativamente mayor que éste, siendo la diferencia
compensada con fondos de la Alianza.
El contrato de las subvenciones a las ONG fue por un importe total de US$
550.000, pagados del siguiente modo: US$ 75.000 a la recepción del contrato
firmado por el Ministerio de Salud, seguidos de US$ 75.000 unos 4 meses más
tarde, dos partes de US$ 97.000 y dos de US$ 103.000, pagados a intervalos de
aproximadamente 6 meses, tras el recibo conforme de documentación e
informes.
Al final del contrato, en junio de 2002, Khana había desembolsado subvenciones
por un total de US$ 541.328 distribuidas en 68 subvenciones a 39 ONGs locales
asociadas. Estas trabajaron en 13 provincias y 2 municipalidades, en una serie
de actividades de prevención, atención, apoyo, y cuidado domiciliario, dirigidas
a jóvenes, PVVIH/SIDA, mujeres, huérfanos, militares, policía, trabajadoras
sexuales y comunidades locales. La mayor proporción (33%) de las
subvenciones, representando el 46% del gasto, fue para las actividades de
atención domiciliaria o de atención y apoyo para las familias de PVVIH/SIDA 10.
La mayor parte de este gasto se dedicó a apoyar a las ONGs locales asociadas,
en la expansión post-piloto de la atención domiciliaria en Phnom Penh y en el
sector rural de la provincia de Battambang11. La cantidad de ONGs locales
asociadas a Khana, aumentó de 15 en 1999, a más de 40 en 2002.
7. Fortalezas y debilidades del modelo
Existen una serie de fortalezas asociadas con el modelo de desembolso arriba
descrito:
El acceso a destrezas y capacidad técnica que no estaban disponibles en el MS,
mediante la contratación de la administración de las subvenciones a una
10
DEO, Banco Mundial, 2004
11
Wilkinson D et al. 2000
10

14. conocida y competente ONG nacional, mejoró claramente la eficiencia en la
implementación de este componente del proyecto.
Trasladar los costos de implementación administrativa fuera del CNVSDE,
permitió concentrarse en cuestiones de políticas y estrategias. Este enfoque se
transformó luego en el principal modelo de aplicación de la estrategia para
todo el proyecto y contribuyó al reconocimiento creciente dentro del CNVSDE,
de que su papel principal –en el ámbito de la oficina central- se encuentra en la
gerencia del programa más que en la implementación del mismo12.
Este enfoque ayudó a mejorar la capacidad de una cantidad significativa de
ONG locales para identificar e implementar intervenciones sobre el VIH/SIDA en
sus ámbitos . Estas intervenciones fueron particularmente exitosas para iniciar
la administración del cuidado de los pacientes con SIDA y la refinación y
extensión de un modelo de atención domiciliaria para las personas que viven
con VIH/SIDA. Los contratos también colaboraron para fortalecer la capacidad
de Khana para administrar y brindar apoyo técnico a una creciente red de
ONGs locales..
El enfoque también resultó exitoso para promover mejoras en el
entendimiento y la cooperación entre el Ministerio de Salud y Khana, y por
ende, también con las ONG locales apoyadas por la iniciativa de las
subvenciones. Una de estas ONG, “WOMEN” fue posteriormente contratada por
el Departamento de Salud Provincial de Prey Veng para iniciar actividades de
ayuda social, atención domiciliaria y prevención. Voceros clave de Khana,
sostuvieron que el éxito de la iniciativa fue decisivo para levantar el perfil de
Khana dentro del MS, y en particular frente al CNVSDE. Un resultado no
planeado fue que posteriormenteKhana quedó identificada ante el Ministerio
de Salud como un socio clave para el desarrollo de propuestas tendientes a
obtener fondos del FGSTM exitosamente.
El éxito del modelo también ayudó a asegurar ulteriores fondos del Banco
Mundial, suministrados a través del Fondo japonés para el desarrollo social
(FJDS), por un importe aproximado de US$ 412.000, los cuales fueron puestos
directamente a disposición de Khana entre mayo de 2001 y de 2003.
El entonces Representante del Banco Mundial en Camboya enfatizó su total
apoyo al modelo, describiéndolo como un ejemplo de práctica recomendable,
e indicó que se trata de un acuerdo que ha
12
C V Mean et al. 2000
11

15. ...intentado reproducir en otros países incluyendo Nigeria. Además, en el
Reporte final del proyecto destaca que “en el caso de la administración de
actividades de pequeñas ONGs dedicadas a la atención domiciliaria de
pacientes con SIDA, por parte de KHANA, quedó claramente demostrada la
eficiencia en el uso de un sistema de subvenciones para financiar actividades,
mediante la contratación de participantes entendidos y competentes que están
en mejor capacidad para administrar este tipo de actividades”.
Sin embargo, se han identificado una serie de debilidades en el acuerdo:
Mientras que las actividades de las ONG apoyadas por Khana desarrollaron la
capacidad de implementación local, con excepción del componente de atención
domiciliaria, las ONG locales asociadas tuvieron contactos mínimos con las
actividades provinciales. Sin embargo, era evidente que, en aquel momento,
las autoridades de salud provinciales por lo general no tenían la capacidad para
aprovechar al máximo las asociaciones público-privadas.
La iniciativa demandó un significativo apoyo técnico de parte de la Alianza
para permitir que Khana ampliara sus programas de trabajo y expandiera sus
sistemas administrativos y de reportes. En realidad, la provisión de este apoyo
técnico fue uno de los criterios destacados por el MS al seleccionar a Khana
como la agencia administradora de la subvención, y fue una de las
condicionantes del acuerdo entre el MS y Khana.
Aunque esto era un condicionante del acuerdo, no se hizo ninguna provisión
presupuestaria para el apoyo técnico de la Alianza en ninguno de los
contratos entre Khana y el MS. A pesar de que este apoyo técnico fue provisto
como parte de un acuerdo en curso entre la Alianza y Khana, fue financiado
enteramente por la Alianza, utilizando fondos de otros donantes. Además, la
Alianza fue comprometida a brindar apoyo financiero adicional, de modo
que Khana pudiera ofrecer un completo paquete de apoyo técnico a las
sub-cesionarias, aunque esto no había sido acordado previamente, ni siquiera
de modo informal. El personal técnico de la Alianza estima que el 15% provisto
para el apoyo técnico a través de los contratos representó solamente alrededor
de un tercio de los costos reales de los talleres de trabajo y visitas que los
cesionarios recibieron de parte del personal de Khana. La Alianza tuvo que
procurar dinero de otros donantes para suplementar el apoyo técnico a las ONG
sub-cesionarias, que de otro modo habrían estado mal equipadas para
implementar los proyectos al amparo del acuerdo con el Banco Mundial.
El contrato no tenía un requisito de evaluación, tanto de las actividades de
las ONGs financiadas por el proyecto a través de Khana, como de la propia
Khana. Sin embargo, una evaluación de la experiencia piloto de atención
domiciliaria, financiada por la USAID y realizada en 2000, reveló que el
programa estaba teniendo un impacto significativo en la mejora de la calidad de
12

16. vida de las PVVIH/SIDA y en la de sus familias, aumentando el conocimiento
sobre el VIH/SIDA, reduciendo el estigma y ayudando a otorgar poderes a
algunos de los miembros más pobres y carenciados de la comunidad.13. La
evaluación también notó que la experiencia piloto había fortalecido
significativamente las asociaciones público-privadas en los ámbitos centrales,
distritales y de centros de salud.
Los contratos fueron entre Khana y la UCP del Ministerio de Salud, y a pesar de
que se preveía que el CNVSDE brindaría supervisión técnica, esto no fue
especificado en el contrato, ni se realizó alguna provisión presupuestaria para
ello. En consecuencia, hubo muy poca coordinación formal con el CNVSDE.
El papel poco claro del CNVSDE, y las cuestiones que rodearon la selección de
las ONGs y la implementación del programa, colaboraron poco para aliviar las
tensiones relacionadas con el control de los procesos.
8. Lecciones aprendidas
Especificar si el contrato se basa en el aporte / proceso o en los
resultados.
La tensión relacionada a las esferas de control de los procesos, descritos arriba
y en la sección 4.1, destaca un principio fundamental de la contratación. A
saber, un contrato (o un componente del mismo) debe basarse en un proceso /
aporte o en los resultados, pero no en ambos. Un contrato basado en los
resultados significa que el cliente especifica los resultados que deberán
alcanzarse, mientras que las decisiones acerca de los aportes y procesos
quedan en manos de la agencia contratada (dentro de los límites legales y de
política). Un contrato basado en el aporte / proceso especifica un conjunto de
aportes y procesos diseñados para trabajar con miras a alcanzar resultados
esperados, pero la agencia contratada no soporta el riesgo, en caso de que esos
resultados no se alcancen.
Dicho de un modo más simple: El principio es que el cliente no puede especificar
al mismo tiempo los aportes / procesos y los resultados. En 1998, la operación y
el pensamiento del Ministerio de Salud estaban basados enteramente en los
aportes / procesos y por lo tanto no resultaba fácil que una ONG tuviera
autonomía sobre los mismos. Khana planteó en forma decidida (y exitosa) para
retener el control sobre los aportes y procesos, y para lograr un acuerdo que
estuviera basado principalmente en los resultados, aunque irónicamente, los
“resultados” especificados en el contrato final fueron en gran parte relacionados
a cuestiones de elaboración de reportes y procesos, y se redactaron como
“obligaciones”. Esto conduce a la segunda lección clave que se aprendió.
Especificar en el contrato un conjunto limitado de objetivos e indicadores
claros
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Wilkinson D et al. 2000
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17. Aunque el contrato, tal como se lo negoció estaba basado principalmente en los
resultados, no se especificaron objetivos o indicadores de implementación y no
se suministró información de base. La ausencia de información de base y de
indicadores de resultados tuvo implicaciones serias en el monitoreo y la
evaluación, tal como se anotó en la sección limitaciones de la evaluación
financiada por la USAID antes descrita14.
Los participantes claves entrevistados durante este estudio de caso, están de
acuerdo en que el contrato habría mejorado significativamente si se hubiera
incluido un pequeño pero concreto conjunto de objetivos e indicadores. Unos
objetivos e indicadores claros, facilitan el monitoreo, mejoran la implementación
del proyecto y brindan una base para la evaluación posterior.
Los contratos necesitan reflejar la situación reinante en el país (no los
programas)
Como se describió anteriormente, era evidente que en 1998, las autoridades de
salud provinciales no tenían la capacidad para establecer o explotar
asociaciones público-privadas. En los últimos 3-4 años, principalmente como
resultado de iniciativas de reforma en el sector de la salud, la capacidad de
administración sanitaria a nivel provincial y de los DO, ha aumentado
significativamente. Si debiera reproducirse el modelo descrito en este estudio de
caso, en Camboya o en cualquier otro sitio, habría un argumento para una
mayor participación del gobierno local en el proceso de selección de las ONGs.
La planificación provincial y del DO también ha sido mejorada significativamente,
y los programas de trabajo de las ONG deberían desarrollarse dentro del
contexto de los planes locales acordados. A pesar de que actualmente algunos
DSP son capaces de administrar pequeños contratos con ONG/OBC locales,
todavía existen lagunas en los recursos y capacidades, y una necesidad no
identificada de apoyo técnico.
Identificar dónde se necesita el apoyo técnico externo e incluirlo en el
presupuesto
Una lección clave, aprendida a partir de este estudio de caso, es la necesidad de
identificar, desde el principio, los niveles de apoyo técnico externo que se
brindarán a la organización administradora de la subvención, y el asegurar que
en el presupuesto se suministren los fondos adecuados para cubrir los costos de
esto. La proporción del contrato total adjudicado para la administración y el
apoyo técnico de Khana, fue de aproximadamente el 15%, y esto resultó
insuficiente para cubrir los costos mencionados. Los costos del apoyo técnico en
Camboya se han estimado entre un 20 y un 30% del presupuesto total,
dependiendo de que el apoyo sea local o externo. Como se describió
anteriormente, en este acuerdo no se asignaron fondos para el apoyo técnico de
la Alianza.
La flexibilidad es importante
14
Wilkinson D et al. 2000
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18. Aunque tanto el Representante como el Asesor de gestión del Banco Mundial en
ese entonces, expresaron su completa satisfacción con que el acuerdo
cumpliera completamente con las reglas del Banco Mundial, es evidente que
hubo un alto grado de entusiasmo y compromiso de parte de los representantes
del Banco (y por cierto, de la UCP del MS) para hacer que el acuerdo
funcionara. Existen indicios de que, en caso que hubieran prevalecido la
burocracia y la estricta interpretación de las reglas (particularmente en
cuestiones menores de gestión), la iniciativa podría haberse estancado en una
serie de puntos.
En un documento que refleja los preparativos del proyecto15, el entonces Asesor
en VIH/SIDA del proyecto, llama la atención acerca de las reglas de gestión
especificadas en el Acuerdo de crédito del BM/MS, y anota que: “...en caso de
que una de las ONGs hubiera incumplido estas reglas, es legalmente imaginable
que el Banco Mundial detuviera el proyecto totalmente, sobre la base de un error
de gestión”
Al tomar decisiones contractuales acerca de los procedimientos de gestión,
existe la necesidad de equilibrar la estricta aplicación de las reglas, con la
ineficiencia de aplicarlas al pie de la letra. Evidentemente, la flexibilidad resultó
clave para el éxito de la iniciativa, y esto dependió en parte del establecimiento y
mantenimiento de buenas relaciones personales, y de un significativo grado de
confianza entre todos los principales involucrados.
Mantener al gobierno involucrado e informado
La administración y el personal de Khana realizó enormes esfuerzos para
establecer y mantener buenas relaciones personales y laborales con los actores
claves del Ministerio de Salud. Sin embargo, observando en retrospectiva, se
podría haber realizado más para formalizar el compartimiento de información
entre Khana y el MS. A pesar de que Khana remitió informes financieros y de
avances del proyecto a la UCP (tal como se había acordado en el contrato), los
mismos no siempre fueron enviados al CNVSDE. Una serie de reuniones de
revisión trimestral habrían mantenido involucrado al CNVSDEy habrían ayudado
a resolver las cuestiones residuales en torno a las esferas de control.
15
Godwin P, 2003
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19. Referencias
Godwin, P, (2003) “Hand-in-hand: Government and NGOs respond to the
Epidemic in Cambodia – the Khana Experience”, Mimeo
Mansfield C and KA MacLeod, (2002) “Advocacy in Cambodia: Increasing
Democratic Space”, Pact Cambodia
Mean CV et al. (2000) “Spending money carefully: Lessons from a world bank-
funded HIV/AIDS project in Cambodia”. 13th International HIV/AIDS Conference,
Durban
Departamento de evaluación de operaciones (DEO), (2004) Informe sobre la
evaluación del rendimiento del proyecto - PDSCE 1999-2002, Banco Mundial
Wilkinson, David et al. (2000) An Evaluation of the MoH/NGO Home-Care
Programme for People with HIV/AIDS in Cambodia, International HIV/AIDS
Alliance
Banco Mundial, (2003) Informe de finalización de la implementación (If-N0050;
Tf-29261; Ppfi-P9970; Tf-26599) de un crédito por importe de Sdr 20,6 millones
(equivalentes a US$ 30,5 millones) al Reino de Camboya para un Proyecto de
desarrollo sanitario y control de enfermedades, Unidad del Sector de desarrollo
humano, Región oriental de Asia y Región del Pacífico
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