las acciones populares como instrumento de justicia

1. 1
RESUMEN
ACCIONES POPULARES, UN INSTRUMENTO DE JUSTICIA
El objetivo del presente trabajo es el de observar las acciones populares como una nueva
herramienta en el plano jurídico colombiano, si bien estas acciones tienen antecedentes en
el derecho civil, nunca habían tenido tanto auge como después de su consagración en la
Constitución del 1991, dicha consagración se dio para que la sociedad tuviera un instrumento
de protección de los derechos e intereses colectivos.
Con esta monografía se intenta comprobar que las acciones populares son efectivamente un
instrumento de justicia, mas en un país como Colombia en el cual la vulneración de los
derechos colectivos es tan frecuente.
Para realizar esta tesis se desarrolló un trabajo serio de investigación jurisprudencial
especialmente, aunque también se recurrió a la doctrina y a las estadísticas.
Como conclusión podemos decir finalmente que las acciones populares, a pesar de ser un
instrumento constitucional nuevo en nuestro país, ha tenido gran aceptación y ha servido
mucho en la evolución de la sociedad colombiana, pues ésta se ha apropiado mas de la cosa
pública y de los problemas que nos conciernen a todos.

2. 2
ACCIONES POPULARES, UN INSTRUMENTO DEJUSTICIA
RODRIGO ALFREDO MARIÑO MONTOYA
Presentado para optar al titulo de
ABOGADO
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS
CARRERA DE DERECHO
Bogotá D. C.
2003

3. 3
NOTADE ADVERTENCIA
“Resolución N° 13 de julio de 1946, artículo 23: La Universidad
no se hace responsable por los conceptos emitidos por sus alumnos
en sus trabajos de tesis. Solo velará por que no se publique nada
contrario al dogma y a la moral católica y por que las tesis no
contengan ataques personales contra persona alguna, antes bien se
vea en ellas el anhelo de buscar la verdad y la justicia.”

4. 4
ACCIONES POPULARES, UN INSTRUMENTO DE JUSTICIA
Introducción.
1. Antecedentes.
1.1. Antecedentes en el Derecho Romano.
1.1.1. El Populus.
1.1.2. La Res Publica.
1.1.3. Interdictos y Acciones Populares en Roma
1.1.3.1. Interdictos Populares.
1.1.3.2. Acciones Populares Romanas
1.1.4. Titularidad de la Acción Popular en el Derecho Romano.
1.1.5. Características de las Acciones Populares Romanas.
1.2. Derecho Anglosajón.
1.2.1. Antecedentes en el Derecho Anglosajón.
1.2.2. Visión Actual.
1.3. Antecedentes en el Derecho Colombiano.
1.3.1. Código Civil
1.3.1.1. Acción Popular a Favor de Bienes de Uso Publico y de los
Usuarios Articulo 1005 CC.
1.3.1.2. Acción Popular de Daño Contingente Artículo 2359 CC.
1.3.2. Protección del Espacio Público y el Medio Ambiente Ley 9 de
1989.
1.3.3. Acción Popular del Decreto 2303 de 1989.
2. Acciones Populares en Colombia.
2.1. Asamblea Nacional Constituyente, Articulo 88 de la
Constitución Política de Colombia.
2.1.1. Temas de Discusión.
2.1.2. Artículo 88 Constitución Política de Colombia.

5. 5
2.2. Ley 472 de 1998.
2.2.1. Elementos de la Ley.
2.2.1.1. Caducidad.
2.2.1.2. Titulares de la Acción.
2.2.1.3. Pacto de Cumplimiento.
2.2.1.4. Carga de la Prueba.
2.2.1.5. Sentencia.
2.2.1.5.1. Efectos de la Sentencia.
2.2.1.5.2. Incentivos.
3. Derechos Colectivos: Justificación de la Acción Popular.
3.1. Derechos Colectivos en Colombia.
3.1.1. El Patrimonio Público.
3.1.2. El Espacio Público.
3.1.3. Salubridad Pública
3.1.4. Seguridad Públicas.
3.1.5. La Moralidad Administrativa.
3.1.6. Medio Ambiente.
3.1.7. Libre Competencia Económica.
4. Estadísticas De Las Acciones Populares.
4.1. Resultados de la Encuesta de Valoraciones.
4.2. Estadísticas de las Demandas y los Fallos de
Acciones Populares.
4.2.1. Actores.
4.2.2. Demandados.
4.2.3. Derechos Colectivos Incoados.
4.2.4. Tipos de Acciones Populares
4.2.5. Concentración de las Demandas Por Protección de Derechos
Colectivos.
4.2.6. Acciones Terminadas Con Pacto de Cumplimiento Que Recoge

6. 6
la Sentencia.
4.2.7. Resultados en los Casos que se Logro el Pacto de
Cumplimiento.
4.2.8. Valor de los Incentivos Reconocidos en la Sentencia.
4.2.9. Resultados en Materia de Protección de Derechos.
4.2.10. Operación de los Términos Legales.
4.2.11. Segunda Instancia.
4.3. Conclusiones.
5. Derecho Comparado.
5.1. Argentina.
5.2. Brasil.
5.3. Perú.
5.4. Acciones Populares en Europa.
5.4.1. España
6. Las acciones populares frente a otras acciones
7. Evaluación del Sistema Vigente en Colombia
8. Conclusiones

7. 7
INTRODUCCIÓN
El presente estudio procura darle reconocimiento a la figura jurídica de la acción popular,
dicha acción ha estado entre nosotros desde la implementación del Código Civil, pero siempre
había sido relegada a un segundo plano, actualmente; y desde la promulgación de la ley 472
de 1998, que desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política; esta acción ha tenido un
auge inusitado y se está convirtiendo en el pilar de la protección de los derechos humanos de
tercera generación en Colombia. Su importancia radica, tanto en el éxito que ha tenido en
la protección de intereses colectivos con importantes fallos, como en la facilidad para
ejercitarla y la tendencia actual de propensión hacia lo colectivo dejando atrás la corriente
individualista de hace un tiempo.
Este estudio se desarrollo en seis capítulos. El primero, intenta darnos una idea de donde viene
esta “nueva acción” y cómo arribó a nuestro ordenamiento jurídico; se remite a sus orígenes
en el derecho ingles y a su instauración en el derechos romano, después nos manifiesta cómo
se incorporó a nuestro Código Civil y paulatinamente a otras leyes para la protección del
medio ambiente, el consumidor, el espacio público, etc.
El segundo capítulo de nuestro estudio, nos relata el proceso que se vivió en la
constituyente, para incluir las acciones populares dentro de nuestra Carta Política,
menciona además, como la gran mayoría las propuestas que se presentaron ante la
asamblea, pedían la inclusión de dichas acciones dentro de nuestra Constitución. También,
hace referencia al tortuoso camino que recorrió el proyecto de acciones populares en el
Congreso, para convertirse en ley, evidenciando así, lo difícil que resulta en Colombia legislar
para otorgar más protección a la sociedad y así evitar la vulneración de los derechos humanos.
El tercer capítulo, trata sobre los derechos e intereses colectivos, explica qué son cada uno de
ellos, como se aplican en nuestro ordenamiento, y la gran importancia que tienen en la

8. 8
actualidad; así como la necesidad de protección jurídica que responde hoy por hoy a nuevas
exigencias.
El cuarto, muestra estadísticas sobre la aplicación de las acciones populares en Colombia y
presenta las conclusiones que se pueden tomar con base en dichas estadísticas, la mayoría
como se verá, positivas en lo referente a la aplicación de dicha herramienta.
El quinto capítulo, toca el tema de la aplicación de estas acciones en otros países, tanto de
América como de Europa, y compara su funcionamiento con el caso colombiano.
Finalmente, recopila la información para revelar como se comportan las acciones populares
en Colombia, se proponen las fallas y méritos que se observan en la aplicación de la figura
en la justicia Colombiana y se sacan algunas conclusiones.
Este trabajo, se presenta como conclusión a un estudio sobre la bibliografía, jurisprudencia
y estadísticas, acerca de la acción popular. Pretende mostrar de forma objetiva como se ha
desarrollado y la injerencia que ha presentado en el medio jurídico colombiano, así como
también, los pros y los contras de estas acciones. Es el comienzo para continuar el
seguimiento jurisprudencial del tema que desarrolla valores colectivos.

9. 9
1. ANTECEDENTES
Estudiando la historia encontramos que las acciones populares tienen dos remotos comienzos.
Uno en el derecho Inglés, concretamente en las “equity courts” donde la equidad prevalecía
sobre las leyes y sus formalidades. Y otro en el Derecho Romano, del cual proceden las
acciones populares que localizamos en nuestro derecho civil.
Teniendo en cuenta que actualmente en Colombia se ha iniciado el efectivo desarrollo de
las acciones populares, es oportuno analizar los orígenes, para comprender su alcance y
vislumbrar las posibilidades de su aplicación y regulación.
1.1. ANTECEDENTES EN EL DERECHO ROMANO
El derecho romano fue uno de los sistemas jurídicos mas avanzados de la antigüedad,
prueba de ello es su influencia hasta nuestros días. La mayor parte de nuestro ordenamiento
civil también tuvo como base el derecho romano, en el cual encontró sus fuentes Don Andrés
Bello, autor del Código Civil colombiano, gran estudioso del tema.
En el caso determinado de las acciones populares, la legitimación popular para actuar
procesalmente, fue una de las instituciones mas característicamente romanas que no se ha
vuelto a repetir en toda la historia del derecho universal1
.
La comparación entre aquellas acciones populares y las que hoy día conocemos nos permite
conocer su evolución y valorar los cambios pues numerosos elementos esenciales,
permanecieron olvidados por el tiempo y los sistemas de gobierno.
1
LOZANO Y CORBI, Enrique. La Legitimación Popular en el Proceso Romano Clásico. Casa Editorial
S.A. 1982

10. 10
1.1.1. EL PÓPULUS.
Durante la época republicana, existía una dominación colectiva ideal, en la cual los poderes
estaban en manos del pueblo, del “populus romanus”, siendo su titular y órgano ejecutivo
el Rey primero y luego la Suprema Magistratura Republicana. Los actos del estado
demandaban para su perfección de la “rogatio” del magistrado y la aprobación del pueblo.
El “populus” personificaba el sujeto activo de acciones e interdictos de interés común, era
más que un número plural de personas, llevaba en su esencia la integración de los ciudadanos.
Cicerón precisó tres elementos de este concepto: “1. La multitud de personas.
2. Reunidas por un consenso jurídico. 3. Para lograr una utilidad superior.”2
Estos tres
elementos daban como resultado, un ente plural que alcanzó el carácter de sujeto de derecho
al igual que los municipios, las colonias y las asociaciones de personas. Esta condición de
sujeto de derecho del “populus” romano provino, de su derecho a litigar como titular de
ciertas acciones y recursos procesales, aunque nunca logró la categoría de persona jurídica.
El profesor Hernán Valencia R., afirma que el tema de las personas jurídicas ofrece serias
dificultades porque, exige mucha abstracción – los jurisconsultos romanos se movían con
gran torpeza en este campo – y, son escasas las fuentes.
Valencia asegura que la jurisprudencia reflexiona sobre las personas jurídicas tomando
como paradigma el pueblo romano, el “populus romanus”, instituto propio del derecho
publico. Y como la interpretación de los jueces estaba dedicada de lleno al derecho privado
encuentra obstáculos insuperables en ocasiones, para manejar categorías de iuspublicistas y
aplicarlas a aquellas. La “Lex Iuliade collegiis”, que reguló diferentes aspectos de las
2
Citado por SARMIENTO PALACIO, Germán. Las Acciones Populares en el Derecho Privado
Colombiano. Colección Bibliográfica Banco de la República. 1988. Pág. 17

11. 11
personas jurídicas se ha perdido en su mayor parte. La abundante epigrafía descubierta
hasta el día de hoy es de contenido casi exclusivamente sociológico3
.
A pesar de las dificultades mencionadas, es claro que el pueblo romano, “populus
romanus” o “populus romanus quiritium”, era la denominación técnica del Estado
considerado como persona, modelo inimitable, “mutatis mutandis”, por todas las demás
personas jurídicas. De estas difiere y de las personas naturales por estar dotado de
soberanía.
El “populus” era titular de derechos y de cosas, bajo las mismas condiciones que los
particulares y con el mismo carácter excluyente. También era titular de derechos y bienes y
ejercitaba el dominio como persona de derecho publico de manera distinta a la de los
particulares. En este caso, el “populus” no excluía a nadie puesto que estos bienes eran de
todos y para todos. El “populus” manifestaba su condición de sujeto de derecho público en
la defensa de ciertos derechos privados de los ciudadanos que revestían especial
importancia para la comunidad, tales como los derechos de los incapaces o la libertad
misma de los ciudadanos. Ejercía también su condición de sujeto, en defensa del interés
general o del bien común. La evolución histórica de Roma representó siempre una fuerte
relación entre el “populus” y el individuo. El daño causado al “populus” afectaba también
al individuo que instauraba la acción. El ciudadano, al sentirse perjudicado adquiría un real
interés en proteger el derecho colectivo lesionado, el bien común que a él le concernía
directamente.
Así pues, la noción de “populus” constituye un elemento fundamental en la consolidación
y desarrollo de la acción popular en el derecho romano, al punto de perdurar el tiempo
suficiente para llegar hasta nuestro sistema jurídico.
3
Ver VALENCIA R, Hernán. Derecho Privado Romano. Personas Jurídicas o Colectivas Editorial
Temis 1986.

12. 12
1.1.2. LA RES PÚBLICA.
Esta clase de bienes era susceptible de protección a través de las acciones populares, pues con
la clasificación de los bienes en el derecho romano, “res publicae”, eran las cosas públicas,
afectadas al uso de todos y cuyo dominio se encontraba en cabeza del “populus”. Se
distinguen dos clases: la “res publicae usi destinatae” y las “res in pecunia” o “in patrimonio
populi”. Las primeras, se encuentran fuera del comercio, como por ejemplo las vías públicas,
los puentes, los foros, las plazas, los teatros, las termales, los denominados “flumina
perennia”, o ríos de curso permanente, y sus riberas y – aunque es discutido – las costas hasta
el flujo de la marea4
.
El derecho romano consideraba que existían ciertas cosas públicas por su naturaleza, como
los ríos perennes, el mar y su ribera. Otras construidas por el hombre que adquirían tal
condición mediante acto solemne de la pública autoridad llamado: “publicatio”.
La “res in pecunia” o “in patrimonio populi” era susceptible de comercio. Existía la
posibilidad de que los particulares las adquirieran mediante oportuno negocio con el
Estado. La “res universitatis”, es decir las cosas de las corporaciones, estaban cubiertas por
un régimen sustancialmente análogo al de las “res publicae”, o sea el de las cosas
pertenecientes al “populus”, los “municipia” y los “coloniae”.
El “populus” no era concebible sin la “res publicae”, ella constituía un elemento necesario
para la realización de la utilidad común superior de la que habla Cicerón, y es por esta
razón que el derecho romano se vio en la necesidad de procurar al “populus” herramientas
procesales que permitieran su defensa ante el pretor.
4
La orilla, costa del mar es res publica según Aquilio Gallo, Celso (D.43. 8, 3) y Neracio (D.41, 1,
14) pero mientras Celso la considera propiedad del Estado, Neracio entiende el carácter publico en
el sentido de cosa nulius. En Marciano D. 1, 8, 2, y 4, por último, las costas son incluidas junto con
el mar mismo, el aire y el agua corriente en una categoría nueva de cosas que solo se menciona en

13. 13
1.1.3. INTERDICTOS Y ACCIONES POPULARES EN ROMA.
En el derecho romano, existían dos vías de carácter popular: los interdictos populares y las
acciones populares, propiamente dichas. Los interdictos cronológicamente, son más
antiguos que las acciones populares. Surgen de la necesidad de defender la “res sacra” y la
“res publicae” frente a la ineficiencia de las acciones procesales ordinarias, de creación legal,
dado el formulismo y el rigorismo de tales procedimientos.
Los interdictos y las acciones populares a pesar de ser dos instituciones jurídicas diferentes
tenían gran similitud, teniendo en cuenta el bien perseguido.
El interdicto popular, procuraba la defensa del interés particular a través del
restablecimiento del interese común vulnerado. Las acciones populares en cambio ofrecían
una perspectiva más individual ya que se presentaba el fenómeno de la tutela del interés
privado mediante el interés común, siendo posible que se causara una multa o
indemnización adicional, que iba a parar en unos al Estado y en otros al actor. Veamos
entonces cada una de ellas.
1.1.3.1. INTERDICTOS POPULARES.
Los interdictos eran las decisiones del Pretor, quien al momento de dirimir el conflicto emitía
una orden que debía ser cumplida por quien resultaba derrotado en el conflicto. Eugene Petit,
explica el origen de los interdictos así:
“Al lado de los derechos consagrados por las leyes y las
costumbres, cuya violación permitía a los particulares ejercitar una
acción, había otras relaciones que no tenían el carácter preciso de
un derecho, librándose de una reglamentación general; pero no por
este fragmento ( y que es tomado Justiniano en las instituciones 2, 1, pr.1.) res comunes omnium.
JORS, Paúl. Derecho Romano. Editorial Labor S.A. 1937.

14. 14
eso merecían menor atención del magistrado y naturalmente
necesitaban su intervención en caso de desavenencia. Tales eran
diversos intereses de derecho publico o divino, como la protección
contra toda ofensa o usurpación de cosas publicas o sagradas, de
templos, plazas, caminos y ríos.”5
Los interdictos populares alcanzaron su desarrollo bajo el procedimiento formulario.
Durante su práctica, el Pretor fue precisando las condiciones para cada caso en concreto, hasta
que finalmente se publicó un edicto que contenía los casos que daban lugar a un interdicto.
Dentro de los interdictos populares cabe resaltar el llamado “utilitae publicae causa”, se
dividían en interdictos generales y especiales. Los primeros se referían a todos los lugares
públicos y los segundos a ciertos lugares públicos. Los interdictos especiales “utilitae
publicae causa”, fueron de muy variada naturaleza: cabe resaltar los interdictos de
“fluminibus et rivis”; el relativo al mar y su litoral; los interdictos que protegían el uso de los
lagos, lagunas, presas y estanques públicos, el protector de acueductos; los interdictos
concedidos con el fin de evitar obras ilícitas en las cloacas públicas. Eran verdaderas acciones
de protección ecológica y de intereses colectivos que cualquiera envidiaría en nuestra
legislación moderna.
1.1.3.2. ACCIONES POPULARES ROMANAS.
Las llamadas acciones populares (“actio populares” y también “actio pública”) eran
formulas procesales honorarias y edílicas de las cuales se podía valer cualquier ciudadano
para exigir el pago de una pena pecuniaria (al demandante, no al tesoro publico), de aquel
que fuera responsable de un hecho dañoso para el interés publico. No se sabe si las acciones
de este género se hallaban ya reconocidas ante las leyes. Distintas de éstas, las únicas que
en las fuentes se llaman acciones populares, eran, desde luego las reconocidas muchas
5
PETIT, Eugene. Tratado Elemental de Derecho Romano. Editora Nacional S.A. México 1949.

15. 15
veces en las leyes romanas y mediante las cuales cualquier ciudadano que quisiese podía
hacer efectivas las penas pecuniarias establecidas en favor del Estado o Municipio
(llamadas acciones populares procuratorias) ya que no concedían ningún derecho propio al
demandante, sino únicamente a veces un premio para sus esfuerzos.
En general, se puede afirmar que las acciones populares se utilizaban para defender el
interés particular y propio, como miembro de la comunidad a la que pertenecía, buscando
además, mediante su ejercicio, una ventaja económica. Existían entonces tres elementos
claramente establecidos: (1), el interés publico, base de la acción, (2) el interés privado del
actor, el cual estaba parcialmente integrado por la recompensa que buscaba; y finalmente,
(3) la recompensa. En cuanto al procedimiento, los elementos del proceso se fijaban en la
“litis contestatio”. La formula designaba a las partes entre las cuales se creaba la nueva
obligación, y el juez que debía resolver por medio de la sentencia. Luego de este momento,
sus nombres ya no podían ser modificados y de esta manera la acción popular que inicialmente
estaba abierta para todos, luego de la “litis contestatio” se convierte en exclusiva propiedad
de quien la había intentado.
Respecto de los efectos de cosa juzgada, hay que señalar su carácter “erga omnes”. Por los
mismos hechos la acción no podía ser intentada por otra persona que pretendiera la calidad
de actor popular. Terminado el proceso, cabía la excepción de cosa juzgada.
Dado su contenido económico, las acciones populares originadas en las leyes y senado–
consultos, siempre dieron lugar a una multa, pena o indemnización. La pena, multa o
indemnización en favor del Estado o de los particulares, siempre se hacia efectiva mediante
procedimientos civiles.
En el derecho romano se conoció una gran variedad de acciones populares, llamadas unas
veces interdictos, otras acciones populares propiamente dichas a través de las cuales se
defendieron valores jurídicos de trascendencia colectiva: los bienes sagrados y necesarios
para el culto religioso, las vías y caminos públicos, el mar, los ríos, la integridad de la

16. 16
ciudadanía frente a los peligros inmensos, la moralidad publica y hasta la libertad
individual, los derechos de los incapaces, cuya vigilancia se le asignó a la comunidad y su
desconocimiento fue considerado como agravio publico.
Dentro de las acciones populares clasificadas por el romanista Lozano y Corbi6
, se observa
que la mayoría de estas guardan gran similitud con las que se encuentran en nuestro Código
Civil.
ƒ La “actio deefussis et deiectis” estaba instituida para garantizar la seguridad de las
calles de la ciudad. El pretor otorgaba esta acción en contra de quienes derraman o arrojan
líquidos o sólidos causando daño a las cosas, o herida o muerte a un hombre libre. Como
lo señala brevemente el literal g) del articulo 4 de la ley 472 de 1998.
ƒ La “actio de possetis et suspensis” se concedía a quienes suspendieran o colgaran
objetos fuera de las casas habitadas por ellos, con el consiguiente peligro de que
pudieran caer a la vía publica sobre los transeúntes, o las cosas que portaban, y pudieran
provocar accidentes o daños a las personas así como las cosas. Esta acción no buscaba
la reparación de un daño realizado, sino la prevención del daño eventual o contingente,
tal como sucede con la acción consagrada en el artículo 2359 del Código Civil
Colombiano, que se estudiará más adelante.
ƒ La “actio edilica de fieris” fue consagrada con el fin de prohibir la tenencia de animales
peligrosos en sitios públicos, para garantizar la tranquilidad y seguridad de los
transeúntes.
6
Citado por SARMIENTO PALACIO, German. Las Acciones Populares en el Derecho Privado
Colombiano.

17. 17
1.1.4. TITULARIDAD DE LA ACCIÓN POPULAR EN EL DERECHO ROMANO.
La legitimación en la acción popular estaba en cierto modo condicionada, constituía requisito
indispensable la pertenencia a una comunidad política. Quienes no formaban parte de ella,
carecían de la titularidad de la acción. De otro lado, la capacidad jurídica representaba otra
limitante.
La legitimación popular no se otorgaba a los menores de edad, ni a quienes padecían
enfermedades mentales, ni a las mujeres. Tampoco a quienes hubiesen purgado condenas
criminales y ciertas condenas civiles que implicaran la mala fe del demandado, ni a quienes
hubieran incurrido en faltas de moralidad, como la bigamia. El edicto del Pretor también
negó este derecho a aquellos que ejercían ciertas profesiones como las de comediante o
gladiador7
. Así mismo en algunas épocas de la evolución política el ejercicio de la acción
popular y de los interdictos populares se negó por razones de condición social y credo
religioso.
Las acciones “pro populo” que defendían los intereses del pueblo y las acciones populares,
representaban una excepción a la regla procesal según la cual bajo las acciones de la ley nadie
podía actuar por otro en asuntos de justicia, pues el actor popular, representaba a toda la
comunidad. Pero este una vez nombrado o escogido, no podía ceder su representación del
grupo a un apoderado.
Cuando se daba el caso de que varios ciudadanos proponían simultáneamente la acción, se
escogía como personero de ella a quien había recibido la mayor injuria. Si eran varios los
agraviados, la decisión del magistrado era la de conceder la acción al mas sabio y respetado
de los ciudadanos.
7
Ver PETIT, Eugene. Tratado Elemental de Derecho Romano. Editora Nacional S.A. México 1949.

18. 18
La distinción romana entre la “res publico usi destinatae” y la “res in pecunia” o “in
patriminio populi” coincide, del lado conceptual con la distinción moderna entre bienes de
dominio publico y bienes patrimoniales
1.1.5. CARACTERÍSTICAS DE LAS ACCIONES POPULARES ROMANAS.
Cabe señalar algunas de las propiedades mas importantes de las acciones populares citadas,
de las cuáles una parte continua vigente en el derecho moderno.
• Las acciones populares constituían una herramienta jurídica mediante la cual, de una
parte, se podían proteger los intereses colectivos contra hechos y conductas que
afectaran al “populus” como tal, y de otra, se podían defender intereses particulares y
propios.
• En Roma el actor popular tenia que actuar directamente, la dureza de las reglas
procésales impedía que se efectuara mediante procurador o apoderado.
• En cuanto a la titularidad, salvo las restricciones mencionadas arriba, toda persona
perteneciente al “populus”, podía impetrar la acción aunque no hubiese sido afectada
directamente.
• En relación con el objetivo de la acción, tanto en el derecho romano como en la
actualidad, ésta podía ejercerse con fines preventivos o reparadores.
• En cuanto a la transmisibilidad de la acción, hay que distinguir dos momentos: antes de
la “litis contestatio” y después de ésta. Antes de la “litis contestatio” la acción no tenía
carácter patrimonial y, por lo tanto, no era transmisible a los herederos. Después de la
“litis contestatio” la acción popular adquiría la categoría de acción privada; entraba
entonces en juego tanto del interés general como el interés privado. El Pretor reconocía
a una persona como actor y a partir de ese momento él y no otro era quien podía actuar

19. 19
en el proceso. La acción se convertía en una acción privada; la condena se profería en
nombre del actor y la recompensa aprovechaba únicamente a este.
• Respecto a los efectos de cosa juzgada, es de resaltar su carácter “erga omnes”. Por los
mismos hechos la acción no podía ser intentada por otra persona que pretendiera la calidad
de actor popular. Terminado el proceso se intentaba la excepción de cosa juzgada. Si el
proceso todavía se estaba tramitando, procedía la excepción de pleito pendiente. Nuestro
actual Código de Procedimiento Civil en el artículo 332, en la única alusión que hace a
las acciones populares les concede expresamente efectos “erga omnes”. Así mismo el
artículo 35 de la ley 472 de 1998, señala que la sentencia con la que culmina el proceso
de acción popular tiene efectos de cosa juzgada respecto de las partes y del publico en
general.
• Las acciones populares originadas en las leyes y Senado–Consultos, dieron siempre
lugar a una multa, pena o indemnización, esta tenia como finalidad la de incentivar
entre los romanos, el cuidado de las cosas públicas. Según el romanista Lozano y Corbi,
el hecho que el premio beneficiara al actor o al Estado no le quita popularidad a la acción.
Estaba abierta a todos los del “populus” en defensa tanto del interés del actor como del
mismo “populus”. La pena, multa o indemnización siempre se hacia efectiva mediante
procedimientos civiles, como en la actualidad.
1.2. DERECHO ANGLOSAJÓN
Las acciones de carácter popular nacidas en este sistema jurídico, han tenido mayor desarrollo
que las originadas en el derecho romano. Sin lugar a dudas los sistemas de protección de los
derechos colectivos que más efectividad tienen son los derivados del derecho anglosajón,
concretamente de las acciones de Clase norteamericanas.
Las acciones de clase fueron conocidas por las cortes inglesas hacia el siglo XVII, y son el
resultado de una separación de la regla de equidad, que expresaba la necesidad que fueran

20. 20
solo los interesados los que concurrieran al litigio. A partir de esa época se admitió la
representación de la clase de interesados, por uno o varios de sus miembros, frente a la
imposibilidad de juntarlos a todos, cuestión que se juzgó innecesaria por la similitud de los
reclamos.
1.2.1. ANTECEDENTES EN EL DERECHO ANGLOSAJÓN.
Las acciones de clase anglosajonas tuvieron origen en las “equity courts” donde se
impartía el denominado “equity law”, que era una institución de derecho basada en el
principio de equidad que complementaba al derecho común. Dichos tribunales de equidad
ofrecían el remedio legal adecuado cuando los tribunales ordinarios no tenían a su disposición
los mecanismos idóneos y efectivos para hacerlo.
Fácticamente, las acciones de clase surgieron como respuesta a casos en los que el numero
de personas afectadas por una conducta nociva era tal, que no permitía la comparecencia de
todos los afectados ante los tribunales. Los jueces ante la ausencia de un mecanismo legal
que permitiera amparar el derecho de un numero plural de personas, implementaron las
acciones de clase.
En una “segunda etapa“ se expidieron las codificaciones procedimentales estadounidenses
y ello trajo como consecuencia la desaparición de la diferencia entre los jueces comunes y los
jueces de equidad. Al juez se le atribuyó la doble tarea de aplicar el derecho común y el
“equity law”. Sin embargo se mantuvo el procedimiento de las acciones de clase con una
salvedad, se permitió que una persona o más pudieran demandar o beneficiarse para beneficio
propio y de los demás. Así mismo, se amplio el horizonte de las acciones de clase, ya
que podía aplicarse tanto en casos que involucraban el derecho común, como por razones de
equidad.
Después de esto se expidieron normas procesales de alcance federal y como consecuencia
de ello, se precisaron las siguientes condiciones para las acciones de grupo: (1) Debe existir

21. 21
un grupo o clase. (2) El grupo o clase debe ser de tal entidad, que no puedan comparecer todas
las personas afectadas, dada su cantidad. (3) se debe asegurar la representación de quienes no
comparecen y forma parte del grupo o clase.
Desafortunadamente durante esta época surgieron numerosos interrogantes, como el valor
definitivo de la sentencia, si afectaba o no a los ausentes, no se esclarecieron las medidas
que se podían adoptar dentro del proceso para asegurar la comparecencia de los miembros
de la clase ausentes. Estos cuestionamientos no fueron resueltos y generaron incertidumbre
entre los ciudadanos.
Los vacíos anteriores anularon los efectos de la acción de clase. Por lo tanto en el año 1966
se modificaron radicalmente las normas al respecto. La nueva legislación abordó el tema
de una manera pragmática y detallada, convirtiendo la acción de clase en un instrumento
complejo. Se establecieron nuevamente los prerrequisitos clásicos de la acción, se indicaron
los detalles y guías necesarias para que el juez definiera si existía comunidad de hecho o de
derecho, los deberes del juez en la conducción del proceso, las medidas cautelares a tomar
y finalmente se reglamentaron los desistimientos y transacciones en torno a la acción y a la
notificación de los integrantes de la clase o grupo.
1.2.2. VISIÓN ACTUAL.
En la actualidad, las acciones de clase o “class actions” están dirigidas a proteger intereses
individuales de sectores específicos de la población como pueden ser los consumidores.
Según la regla federal los requisitos para ejercer la “class actions” son:
• Que el grupo o clase sea lo suficientemente numeroso de manera que se dificulte la
participación de todos sus miembros en el proceso.
• Que existan puntos de hecho o de derecho comunes a los miembros del grupo, que
predominen sobre sus diferencias individuales

22. 22
• Que el representante sea el adecuado para constituirse como vocero del grupo.
Por lo demás, la corte en ciertos casos puede darle tratamiento de “class actions” a algunas
demandas formuladas separadamente, si se corre el riesgo de que se fijen indemnizaciones
desiguales, o cuando con ellas se impida la protección del interés del grupo8
.
Además de las acciones de clase, en el derecho anglosajón existe otra acción para la
defensa de los derechos colectivos llamada “interest public action”9
. A través de ella, se
amparan los intereses colectivos de un grupo determinado de personas representados por
uno de sus miembros. En este caso, no se puede decir que el interés individual de cada uno
de los afectados tiene suficiente entidad como para poder invocarlo en juicio, pues no existe
una determinación del grupo como en el caso de los consumidores. Se trata de verdaderos
intereses difusos, que no alcanzan a formar un interés individual. A manera de ejemplo se
puede citar el caso del habitante que le teme a la contaminación de su ambiente, por daños
que no puede probar que se hayan producido en su contra o se vaya a producir efectivamente.
En la “class action” se trata de proteger intereses privados o individuales que
efectivamente pueden ser invocados por cada uno de los afectados y probados en juicio,
pero que normalmente no se presentan – por negligencia, costumbre o por el costo de hacerlo
– y que corresponden, esto es lo especifico, a un numero amplio de personas que se halla
masivamente en la misma situación.
En la “interest public actino” se produce una extensión de la legitimación procesal por un
vocero del grupo que defiende el interés público afectado.
8
Ver DE LA ESPRIELLA, Adriana. La Protección Procesal De Los Intereses Colectivos. Revista De
Derecho Privado Facultad De Derecho Universidad De Los Andes, No. 1 Editorial Temis. 1986
9
Las acciones de interés publico y las acciones de clase han sido reguladas en los Estados Unidos
por la trascendente regla 23 de las Reglas Federales del Proceso Civil.

23. 23
1.3. ANTECEDENTES EN EL DERECHO COLOMBIANO
Nuestro Derecho ha tendido a entregar a los entes públicos, especialmente a los
administrativos, los instrumentos de defensa del interés público, poniéndolos de manera
general en manos del Ministerio Público o de manera especializada en manos de las
entidades ejecutivas. Desde tiempos inmemoriales, la ley, sin perjuicio de la competencia
que tienen las agencias del Estado, creó la figura de las acciones populares, para confiar
también en el particular la protección del interés público.
Contrario a lo que se piensa no es una figura procesal extraña ni ajena a las instituciones
jurídicas colombianas, aun cuando a través de los años haya pasado inexplicablemente
inadvertida para comentaristas connotados, profesores consagrados y aún para los más hábiles
y recursivos litigantes.
Como se ha anotado anteriormente, las acciones populares tienen un largo pasado en la
historia jurídica de la humanidad. Concretamente en Colombia, las acciones populares inician
su periplo con la expedición del Código Civil de don Andrés Bello. Allí encontramos
varios artículos en los que se consagran acciones judiciales que pueden ser ejercidas por una
persona en beneficio de la colectividad algunas de estas acciones guardan gran similitud con
las antiguas acciones populares romanas. También con las acciones consagradas en la ley 9
de 1989 y el decreto 2303 de 1989, a los que más adelante nos referiremos.
1.3.1. CODIGO CIVIL.
La regulación sobre acciones populares del Código Civil es eminentemente casuística y
demanda la utilización de una hermenéutica que comprenda el uso de la terminología de la
época en la cual se expidió el Código y además el conocimiento del derecho romano, ya
que éste sirvió de base a don Andrés Bello para la elaboración de los códigos civiles de Chile
y Colombia. En efecto, nuestro Código Civil, contiene diferentes clases de acciones

24. 24
populares. Su protección abarca numerosos bienes jurídicos, a través de ellas se puede
lograr el resguardo del concebido y no nacido, la remodelación o reubicación y aseguramiento
de objetos que pueden ofrecer peligro a los transeúntes, la corrección de construcciones mal
arraigadas, la descontaminación del medio ambiente y la prevención de daños en general.
A continuación analizaremos las principales acciones populares que aparecen en el Código
Civil: La acción popular para la protección de bienes de uso público y la acción popular de
daño contingente.
1.3.1.1. ACCIÓN POPULAR A FAVOR DE BIENES DE USO PUBLICO Y DE
LOS USUARIOS (ARTICULO 1005 C. C.).
La acción popular consagrada en al artículo 1005 del Código Civil, guarda gran similitud con
los antiguos interdictos romanos que defendían la “res sacrae” y la “res publica”. Su texto
señala:
“La municipalidad y cualquiera persona del pueblo tendrá a favor
de los caminos, plazas u otros lugares de uso publico, y para la
seguridad de los que transitan por ellos, los derechos concedidos a
los dueños de heredades o edificios privados.
Y siempre que a consecuencia de una acción popular haya de
demolerse o enmendarse una construcción, o de resarcirse un daño
sufrido, se recompensara el actor, a costa del querellado, con una
suma que no baje de la décima, ni exceda de la tercera parte de lo
que cueste la demolición o enmienda, o el resarcimiento del daño;
sin perjuicio de que si se castiga el delito o negligencia con una pena
pecuniaria, se adjudique al actor la mitad.”

25. 25
Para entender el propósito de esta acción es preciso analizar la naturaleza de los bienes de uso
público. La titularidad de estos bienes esta consagrada a las personas de derecho público;
están destinados al uso común de todos los habitantes de la Nación y en tal calidad están fuera
del comercio; no son susceptibles de apropiación, son inenajenables e imprescriptibles y no
pueden ser objeto de declaraciones de voluntad unilaterales o bilaterales.
La naturaleza pública de esta clase de bienes no tiene como único punto de partida la ley.
En ocasiones es la esencia misma del bien la que determina su carácter público. Este es el
caso de los caminos, plazas avenidas. Sobre ellos existe un derecho de dominio cuyo “ius
utendi” está al servicio de los particulares. Consecuencia de la naturaleza pública de estos
bienes es la imposibilidad de ser enajenados o adquiridos por prescripción.
En todo caso, si bien los bienes públicos no tienen como titular del derecho de dominio a
una o a varias personas naturales, ello no impide, que los particulares velen por su
adecuado mantenimiento. En efecto, el Consejo de Estado ha expresado que: “el hecho de
que los caminos sean de uso público, no puede vedarle a un particular la realización de
actividades de conservación, arreglo y mejoramiento de los mismos” 10
es por este motivo
que, las diferentes legislaciones otorgan medios jurídicos como las acciones populares, para
que los ciudadanos puedan ejercer el derecho de proteger los bienes públicos que están al
servicio de la colectividad.
De otro lado el artículo 1005 del C. C. señala como fin de la acción popular a favor de los
bienes de uso publico, la garantía de la seguridad de estos.
Sin embargo el objeto de esta, abarca otra serie de intereses, pues la finalidad de un bien
publico es prestar un servicio a la comunidad y por consiguiente no sólo debe ser seguro,
también debe estar al alcance de la comunidad y por lo tanto debe garantizarse además el
10
Anales del CONSEJO DE ESTADO. Tomo 64. Pág. 217.

26. 26
uso del bien de acuerdo con su naturaleza y por ende debe protegérsele de cualquier acto
lesivo que afecte su integridad y finalidad cual es la de servir a todos.
A este propósito el maestro Germán Sarmiento Palacio cita dentro de su análisis un caso
suscitado en la jurisprudencia chilena:
“La tesis fuedefendida por un juzgado de primera instancia en Chile;
a raíz de una querella que estableció un particular contra otro que
había construido un canal sobre un camino publico, reduciendo su
dimensión y privándolo a la vez de algunas aguas. El juzgado
descansó en la tesis de que la acción popular es “para asegurar el
transito de los caminos, plazas u otros lugares públicos”, y que en
el proceso no se había establecido que mediante la construcción
del canal se comprometía la seguridad de los que transitaban por el
camino. La Corte de Apelaciones de Santiago en sentencia del 23 de
noviembre de 1926, revocó la decisión apelada. Al referirse a la
acción popular señaló que puede deducirla cualquier persona del
pueblo a favor de los caminos, para la seguridad de los que
transitan por ella y naturalmente para evitar que se construyan en
ellos obras que perjudiquen su cabida, pavimento y demás
condiciones necesarias para la comodidad del transito y
conservación del suelo.
Si el espíritu de la norma fuera proteger únicamente la seguridad
de los caminos, hubiera restringido su uso limitando la acción a
este único fin. En conclusión, el objeto de la acción del artículo
1005 es la defensa de los bienes de uso público y la de quienes se
sirven de ellos.”
11
11
SARMIENTO PALACIO, Germán. Las Acciones Populares en el Derecho Privado Colombiano.
Colección Bibliográfica Banco de la República. 1988.

27. 12
Real Academia De La Lengua Española. Diccionario De La Lengua Española. Espasa – Calpe.
Vigésima Edición. Tomo II. Madrid 1984.
27
En cuanto a la titularidad de la acción, el texto del artículo 1005 establece como
legitimados para interponerla, a la municipalidad o cualquier habitante del pueblo.
De acuerdo con la Constitución Política de Colombia, el municipio es la entidad
fundamental de la división político-administrativa del Estado a quien corresponde entre
otras funciones, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural
de sus habitantes. A su turno, el diccionario12
indica que un pueblo es un conjunto de
personas de un lugar que forman una comunidad. Se deduce de lo anterior, que el pueblo
carece de reconocimiento como ente geopolítico. Sin embargo el pueblo y el municipio
comparten algunas características, siendo la principal de ellas la de ser un conglomerado de
personas con intereses comunes.
El hecho de que el artículo otorgue la titularidad de la acción a la municipalidad o a cualquier
habitante del pueblo, es lo que determina la naturaleza colectiva de la acción. Ahora bien
profundizando en la redacción del articulo se advierte que el Código Civil no se limitó a
señalar la posibilidad de que una persona tomara la vocería de unos cuantos en defensa de los
bienes de uso publico, fue más allá, ya que circunscribió la probabilidad de interponer la
acción popular a quienes formen parte de la municipalidad o de la población del lugar. Esto
es apenas lógico teniendo en cuenta que el fin de la acción es lograr la protección de bienes
de uso publico, pues nadie mejor que el directo afectado para liderar la acción popular
encaminada a proteger los bienes de uso público afectados.
De otra parte, de la lectura del artículo 1005 se desprende que no existe limitación alguna
en cuanto a la persona contra quien se dirija la acción popular. El segundo inciso de la norma,
simplemente se refiere al “querellado“, sin establecer ninguna limitación o requerimiento.

28. 13
SARMIENTO PALACIO, Germán. Las Acciones Populares en el Derecho Privado Colombiano.
Colección Bibliográfica Banco de la República. 1988.
28
A pesar de la claridad de la disposición, se ha presentado controversia con la posibilidad de
que la acción popular del artículo 1005 se dirija en contra de La Nación, con la finalidad de
que vele por la seguridad, conservación o reparación de los bienes de uso público. La obra
del profesor Sarmiento Palacio, transcribe la posición de la Corte Suprema de Justicia
colombiana, al igual que los planteamientos de la doctrina y jurisprudencia chilena, así:
“La Corte Suprema de Justicia, en sentencia del 27 de marzo de
1947, se pronunció negativamenteal considerar que en tales casos lo
pertinente es instaurar la acción de responsabilidad contra el Estado,
la cual sólo procede cuando el defecto del bien de uso público ha
causado un daño real y objetivo al particular. Dijo la Corte: “En
cuanto a los daños que ocasione a los particulares una obra pública
por no haber sido reparada oportunamente o por defectuosa
construcción, solo produce una acción de responsabilidad por culpa
que haya podido incurrir la entidad
pública que permitió su uso y a cuyo cuidado se hallaba.” 13
La Corte al restringir de esta manera la acción popular contra la Nación indicó
equivocadamente que la querella del artículo 1005 no podía buscar la reparación de un bien
de uso público sino solamente la del bien privado que perjudica a dicho bien de uso
público.
Sin embargo, el carácter de los bienes de uso público se da en la medida en que están
destinados al servicio de todos y cada uno de los habitantes, de donde se desprende que hay
interés inmediato de cualquier persona del pueblo en que esos bienes se mantengan destinados
para tal fin.

29. 29
La interpretación de la Corte Suprema de Justicia colombiana pretendió no invadir la
competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa, sin embargo, lejos de representar
un beneficio ocasionó un perjuicio en cuanto a la operatividad de la acción popular. Tal
vez, si por una ocasión el trámite de la querella del artículo 1005 hubiera terminado con una
rápida sentencia que condenara la acción negligente de las autoridades públicas, se hubiera
sentado un importante precedente que hubiera redundado en beneficio de los bienes de uso
público, pues el gobierno, hubiera prestado mas atención a este renglón de la
administración, así sea guiado por el temor de ser condenado una y otra vez por no proteger
este tipo de bienes.
Otro seria el panorama de nuestras ciudades si los ciudadanos hubieran podido tener en sus
manos una herramienta efectiva para proteger los bienes de uso público.
Finalmente el artículo 1005 del C. C., señala dos consecuencias patrimoniales para el
responsable del daño:
• Puede ser obligado a la destrucción total de una cosa o situación generadora del daño, o
a realizar acciones necesarias para enmendar una construcción.
• También puede ser obligado a resarcir el daño sufrido sobre el bien de uso público, pero
no el daño inferido a los usuarios del mismo individualmente considerados. Ya que no
se trata de derechos personales de carácter subjetivo, sino de derechos de naturaleza
colectiva.
Otra consecuencia patrimonial que genera el daño es la recompensa. Esta fue consagrada
con el ánimo de incentivar en los ciudadanos la defensa de los intereses colectivos,
representados en los bienes de uso público.
Como se dijo al principio de este estudio, la figura de la recompensa fue parte fundamental
de las acciones populares romanas. Ya desde ese entonces se reconoció la necesidad de

30. 30
establecer una “gratificación” para quienes abandonando su egoísmo, propendían por la
defensa de bienes que claramente pertenecían y beneficiaban a toda la comunidad.
Nuestro Código Civil señala que el monto de la recompensa se establece a partir del valor
de la obra que deba efectuarse o del valor de los perjuicios causados. En todo caso, su valor
no puede ser menor a la décima parte, ni superior a la tercera parte de cualquiera de los valores
mencionados.
1.3.1.2. ACCIÓN POPULAR DE DAÑO CONTINGENTE (ARTÍCULO 2359 C.
C.).
La segunda de las acciones populares de carácter general es la consagrada en el artículo
2359 del Código Civil:
“Por regla general se concede acción en todos los casos de daño
contingente, que por imprudencia o negligencia de alguno,
amenace a personas indeterminadas; pero si el daño amenazare
solamente a personas determinadas solo alguna de estas podrá
intentar la acción.”
La acción de daño contingente es una valiosa herramienta jurídica que ha permanecido en
el olvido. Al igual que la acción popular en defensa de los bienes de uso público, la de daño
contingente tuvo su nacimiento en el derecho romano.
Primero que todo una contingencia es un riesgo, la posibilidad de que un hecho suceda o
no. El artículo 2359 se refiere a un daño contingente, con ello debe entenderse que esta acción
procede en aquellos eventos en los cuales la ocurrencia de un daño esta latente, no se ha
producido aún, pero puede llegar a ocurrir. Precisamente uno de los requisitos para
interponerla es que el daño no se haya consolidado en cabeza de una persona, pues en este

31. 31
caso, quien estaría llamado a reclamar es el directo afectado, y el procedimiento a seguir seria
el de responsabilidad civil extracontractual.
La norma indica más adelante que ese peligro de daño tiene origen en una conducta
imprudente o negligente de alguna persona. La imprudencia podría definirse como: una
inexcusable negligencia que involucra el olvido de precauciones que el sentido común
aconseja, lo cual conduce a ejecutar actos que, de mediar malicia en el actor, constituirían
hechos punibles. A su vez, la negligencia consiste en un descuido, una omisión de aquella
diligencia que requiere el acto que se realiza. Ésta, al igual que la imprudencia genera la
obligación de reparar el daño causado, y si éste no ha tenido ocurrencia, debe efectuar lo
necesario para que finalmente no se produzca.
El hecho de que el daño sea futuro no abre la posibilidad de acudir a la acción popular, pues
cuando se materializa el peligro, el daño deja de ser contingente para convertirse en un
perjuicio cierto.
Sin embargo frente a una amenaza que permanece en el tiempo, es posible acudir a esta acción
popular, aunque ya se hayan generado daños, pues mientras exista la amenaza frente a
personas indeterminadas se cumple la finalidad de la acción, cual es conjurar un peligro que
se cierne frente a personas indeterminadas.
La titularidad, de la acción de daño contingente es amplia en cuanto a la legitimación del
actor, pues su texto no señala limitación alguna. Esta acción del artículo 2359 del C. C., es
la más popular de cuantas se consagran en el Código Civil, pues su texto no impone límites
de ninguna naturaleza para quien pretenda evitar la realización de un daño. Y es que la
imposibilidad de determinar sobre quién recae el peligro es lo que le imprime su característica
de popular. En efecto, si se pudiera determinar con exactitud la persona sobre quien recaerá
el daño, aparecería la necesidad de acudir a otra acción donde es necesaria una legitimación
en causa individual.

32. 32
No obstante no es necesario que la imposibilidad de determinar las personas afectadas por
la amenaza de daño sea absoluta, que sea razonablemente difícil determinar su numero y
por ende resulte inconveniente acudir a otro mecanismo judicial.
El sujeto pasivo de la acción es indeterminado. En teoría cualquier persona cuya imprudencia
o negligencia amenace a las personas puede ser objeto de la acción del 2359 del C. C. Se
plantea esta posición como una posibilidad, ya que no se conocen antecedentes
jurisprudenciales que permitan conocer la postura de la jurisdicción frente a la eventualidad
de interponer una acción popular de daño contingente en contra de la Nación o algún otro
ente del Estado con personería jurídica.
Esto por el desconocimiento que existía de la acción, por la poca apropiación que había en
los ciudadanos de la cosa pública, situaciones que explican la inactividad de esta acción.
1.3.2. PROTECCIÓN DEL ESPACIO PÚBLICO Y DEL MEDIO AMBIENTE LEY
9 DE 1989.
El articulo 8 de la ley 9 de 1989, conocida comúnmente como la ley de reforma urbana,
consagró una acción popular para proteger los elementos constitutivos del espacio publico y
del ambiente, tomando como base la acción popular del artículo 1005 del Código Civil, en
los siguientes términos:
“Los elementos constitutivos del espacio publico y del medio
ambiente tendrán para su defensa la acción popular consagrada en
el artículo 1005 del Código Civil. Esta acción también podrá
dirigirse contra cualquier persona pública o privada, para la defensa
de la integridad y condiciones de uso, goce y disfrute visual de dichos
bienes mediante la remoción, suspensión o prevención de las
conductas que comprometieren el interés público o la seguridad de
los usuarios.

33. 33
El incumplimiento de las órdenes que expida el juez en desarrollo
de la acción de que trata el inciso anterior configura la conducta
prevista en el artículo 184 del Código Penal de fraude a resolución
judicial.
La acción popular de que trata el artículo 1005 del Código Civil
podrá interponerse en cualquier tiempo y se tramitará por el
procedimiento previsto en el numeral 8 del artículo 414 del código
de procedimiento civil”.
A primera vista parece que el legislador hubiera intentado superar algunos vacíos existentes
en la acción popular a favor de los bienes de uso público en cuanto al objeto y el sujeto pasivo
de la misma, pues por ejemplo, determina expresamente que la acción puede dirigirse
contra cualquier persona publica o privada, saldando la controversia planteada desde el
pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia en sentencia del 27 de marzo de
1947 arriba comentada.
Con todo, los cambios introducidos a la acción popular del artículo 1005 del C. C., no
significaron un gran adelanto en el campo de la defensa de los derechos colectivos.
Desgraciadamente, ha sido poca la eficacia de esta norma, si bien no se desconoce el
acierto y la importancia que esta ley ha tenido y habrá de tener en otros campos, en cuanto
a la acción popular que pretendió desarrollar, desperdició una magnifica oportunidad de haber
introducido cambios definitivos en la legislación sustancial y procesal. No se encuentra
explicación plausible al hecho de que el artículo 8 de la ley 9 de 1989, en vez de haber
imaginado un proceso eficaz para la protección colectiva del ambiente y el espacio publico,
hubiera hecho una simple remisión a la envejecida y poco conocida acción del Código Civil,
acción esta, que como sea ha visto, no tuvo la importancia que debiera, condenando de paso
a la nueva ley, a correr su misma suerte.

34. 34
La opinión de los legisladores continúa ligada a las tradicionales reglas del derecho civil.
Muestra de ello es el decreto 1504 de 4 de agosto de 1998 que en su artículo 26 reitera que
para la defensa del espacio publico deba acudirse al artículo 1005 del Código Civil.
La ley de reforma urbana no dejó al azar la definición del espacio público. El artículo 5 de
la ley 9 de 1989, precisó los elementos que hacen parte de éste y del medio ambiente
urbano, en los siguientes términos:
“Entiéndase por espacio público el conjunto de inmuebles públicos
y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles
privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación a
la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden,
por tanto, los limites de los intereses individuales de los habitantes.
Así constituyen el espacio público de la ciudad de las áreas
requeridas para la recreación pública, activa, pasiva, para la
seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las
edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas
verdes y similares, las necesarias para la instalación y
mantenimiento de las servicios públicos básicos, para la instalación
y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en
todas sus expresiones, para la preservación de las obras de interés
público y los elementos históricos, culturales, religiosos,
recreativos y artísticos, para la conservación y preservación del
paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad, los
necesarios para la preservación y conservación de las playas
marinas y fluviales; los terrenos de bajamar, así como sus
elementos vegetativos, arenas y corales y, en las que el interés
colectivo sea manifiesto conveniente y que constituyan por
consiguiente zonas para el uso o disfrute colectivo.”

35. 35
El objeto de la acción popular de la ley 9 de 1989, es defender fundamentalmente el ambiente
urbano y preservar en todo caso, los recursos naturales, contra las actuaciones que les causen
o puedan causar desmedro.
Probablemente el fin de la acción fue el de dotar a la ciudadanía de una herramienta de defensa
del ambiente que convive con la ciudad con el fin de lograr una armonía entre la urbe y sus
elementos naturales.
Como complemento de lo anterior el decreto 2400 del mismo año, reglamentario de la ley 9
señaló en sus artículos 5 y 6 lo siguiente:
“Artículo 5. Para efectos del artículo 8 de la ley 9 de 1989, se
entiende por usuario del espacio público y del medio ambiente
cualquier persona pública o privada que haga uso o pueda llegar a
hacer uso de un determinado espacio público o que haya sido
afectada por un determinado medio ambiente.”
“Artículo 6. La acción popular de que trata el artículo 1005 del
Código Civil, podrá ser ejercida por los usuarios para la defensa
del espacio público y del medio ambiente.
Para determinar el juez competente se tendrá en cuenta el carácter
privado o público de la persona demandada”.
La redacción de estos artículos, además de ser confusa e imprecisa, es ilógica, ya que el medio
ambiente es uno solo y todas las personas se ven afectadas por su degradación. Teniendo en
cuenta lo anterior, ¿Cómo se puede afirmar que alguien ha sido o pueda ser afectado por la
destrucción del medio ambiente de un lugar determinado?

36. 36
En cuanto al tema de la legitimación este decreto desconoce la naturaleza de las acciones
populares, por cuanto exige legitimación para obrar y prueba del uso del “espacio público”
así como de la afectación por un determinado medio ambiente; esta situación va en contra
de la finalidad de la acción popular, cual es la de permitir que cualquier persona pueda
interponerla, para proteger el medio ambiente.
1.3.3. ACCIÓN POPULAR DEL DECRETO 2303 DE 1989.
Por medio del decreto ley 2303, que organizó la jurisdicción agraria, se estableció el uso de
las acciones populares para la protección del medio ambiente rural en los siguientes términos:
“Artículo 2. Asuntos sometidos a su trámite. La jurisdicción agraria
conocerá en especial los siguientes procesos…
…Parágrafo: corresponderán igualmente a esta jurisdicción los
procesos originados en acciones populares fundamentadas en
normas sobre preservación del medio ambiente rural y manejo de los
recursos naturales renovables de carácter agrario, conforme a lo
previsto en el artículo anterior, cuando el asunto no sea de
competencia de las autoridades administrativas.”
“Artículo 118. Acción. El ambiente rural y los recursos naturales
renovables del dominio publico que hacen parte de aquél, podrán ser
definidos judicialmente por cualquier ciudadano contra actos o
hechos humanos que les causen o puedan causar deterioro, si el
asunto no es de competencia de la Administración, mediante la
acción popular consagrada en los artículos 1005 y 2359 del código
civil, especialmente en los casos previstos en el inciso 2 del artículo
16 de la ley 23 de 1973.”

37. 37
Esta acción se podrá ejercer en cualquier tiempo y estará encaminada a conseguir la
prevención del daño, su reparación física o su resarcimiento.
Para llegar a determinar la calificación o la naturaleza del medio ambiente susceptible de
ser protegido a través de la acción popular agraria, se requiere un análisis previo, así sea
somero de las acepciones de vocablos como: rural, rústico y agrario. Pues la utilización
inadecuada de ellos ha provocado serias confusiones. Un ejemplo evidente de la falta de
técnica jurídica en el empleo de estos términos es el propio decreto 2303 de 1989, pues a
pesar de haber sido el creador de la jurisdicción agraria, cuando se refiere a las acciones
populares tendientes a la preservación del medio ambiente y de los recursos naturales
renovables, acude a la voz rural.
Lo rural no coincide necesariamente con lo agrario, las palabras rural, rústico y agrario no
son sinónimos, por lo menos en lo que a la jerga jurídica se refiere.
El concepto agrario equivale a “ager”, campo sinónimo de “rus” aunque con un matiz
diferencial perceptible. “Ager” se refiere al campo como algo susceptible de producción;
en cambio “rus”, significa el campo en sentido de ubicación, por oposición de “urbs”, o
sea la urbana, ya se trate de ciudad, pueblo, villa, etc. Esta diferencia ha desaparecido
actualmente en la práctica pero en cambio, es útil para fijar el concepto agrario, ya que los
distingos enunciados permiten destacar claramente en lo agrario dos factores: uno estático,
lugar o ámbito fuera del sector urbano, es decir, el campo (“latu sensu”); y el otro, dinámico;
el suelo, como objeto susceptible de producción, mediante una actividad técnica
especializada. En el factor dinámico existen dos elementos activos: el suelo y los animales
susceptibles de producción (el elemento natural) y una laboral y técnica (elemento
humano). Ambos por igual contribuyen a la producción, lo cual constituye la principal
característica de lo agrario14
.
14
VIVANCO, Antonio C. Teoría del Derecho Agrario. Citado por PEREZ S. Honorio. En: Introducción
al derecho Agrario. Fondo Rotatorio Universidad Gran Colombia de 1980.

38. 38
A lo largo del desarrollo del derecho agrario han existido diversos criterios para determinar
la naturaleza de los bienes objeto de protección de esta rama del derecho.
El primer criterio de distinción del predio rural del urbano contenido en la ley, fue el de la
ubicación o localización geográfica, así pues las primeras normas que trataron el tema, (ley
200/36 y sus decretos reglamentarios), contenían definiciones en las cuales se determinó,
que el predio rural era aquél que se encontraba situado fuera de los limites legalmente
determinados del área de la respectiva población15
.
Posteriormente, la ley 137 de 1959, señaló que los consejos municipales o distritales y las
juntas metropolitanas, son los órganos competentes para fijar el área urbana y distinguirla
de la rural. A pesar de esta salomónica solución el problema de la diferenciación de los predios
rurales continuó, ya que no todos los municipios llevaron o cabo esta delimitación. Por este
motivo, hubo que acudir de nuevo al inciso segundo del articulo 3 del decreto 59 de 1938,
según la cual:
“se entenderá por fundo o predio rural el que se halle situado a
una distancia no mayor de cien metros de las ultimas edificaciones
que formen el núcleo urbano de la respectiva población o caserío.”
Mas tarde, con ocasión de la creación de la jurisdicción agraria, el artículo 18 del decreto
203 de 1989, delegó la facultad de decidir si un predio es urbano o agrario al Tribunal
Superior del respectivo Distrito Judicial para lo cual éste podía solicitar al Instituto Agustín
Codazzi un informe sobre la ubicación del inmueble con relación al perímetro urbano (aspecto
rural), y sobre la destinación del mismo, (aspecto agrario). A partir de este momento la
legislación empezó a tomar en cuenta la destinación final del inmueble, como criterio de
distinción entre lo agrario y lo urbano.
15
Decreto 59 de 1938, reglamentario de la ley 200 de 1936, Artículo 3.

39. 39
La jurisprudencia ya había iniciado la utilización de este criterio desde tiempo atrás, prueba
de ello es la sentencia de la Sala Civil del Tribunal de Distrito Judicial de Neiva, de 13 de
diciembre de 1968:
“No solo se debe tener en cuenta la situación geográfica del predio
para calificarlo de urbano o rural sino también la destinación o uso
que se le dé al inmueble.”
El criterio esbozado por la jurisprudencia anteriormente citada es el que en la actualidad, se
toma en cuenta para calificar la naturaleza de los inmuebles agrarios.
Como conclusión de todo lo anterior se deduce que, el ambiente agrario es aquél conjunto
de elementos y fenómenos naturales que interactúan en un ámbito geográfico en el cual se
explotan recursos naturales renovables, se desarrollan actividades forestales y
agropecuarias, hechos que se desarrollan en general en predios rurales.
El objeto de la acción popular rural es defender el ambiente rural y los recursos naturales
renovables de dominio público contra actos o hechos humanos que les causen o puedan causar
deterioro.
De acuerdo con la normatividad agraria16
, el ambiente rural y los recursos naturales
renovables del dominio público que hacen parte de aquél, pueden ser defendidos
judicialmente por cualquier ciudadano contra actos o hechos humanos que les causen o
puedan causar deterioro.
La acción popular agraria es coherente con la esencia de las acciones populares en cuanto
hace a la legitimación del actor, pues su texto no señala limitación alguna para que
cualquier ciudadano pueda defender el medio ambiente agrario.

40. 40
Finalmente el artículo 118 del decreto 2303 de 1989, no habla explícitamente del sujeto
pasivo de la acción popular agraria. Se deduce que sólo es posible intentarla en contra de
particulares, pues la norma excluye los casos competencia de la Administración en los
siguientes términos: “Si el asunto no es de competencia de la Administración, mediante la
acción popular consagrada en los artículos 1005 y 2359 del Código Civil, especialmente
en los casos previstos en el inciso 2 del artículo 16 de la ley 23 de 1973”. Esta norma
indica que: “El Estado será civilmente responsable por los daños ocasionados al hombre o
a los recursos naturales de propiedad privada como consecuencia de acciones que generen
contaminación o detrimento del medio ambiente. Los particulares lo serán por la mismas
razones y por el daño o uso inadecuado de los recursos naturales de propiedad del
Estado”.
De lo anterior se concluye que el artículo quiere hacer claridad sobre los distintos
procedimientos que se deben seguir en el caso de que la acción se intente en contra del estado
o en contra de un particular.
16
Decreto 2303 de 1989, artículo 118.

41. 41
2. ACCIONES POPULARES EN COLOMBIA
Como se vio anteriormente, si bien las acciones populares en Colombia vienen de tiempo
atrás, nunca habían tenido tanta relevancia como en la actualidad. Después de su consagración
constitucional en 1991, dichas acciones tuvieron que pasar por una gran cantidad de
dificultades para que pudieran ser reguladas por la ley 472 de 1998.
2.1. ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE, ARTICULO 88 DE LA
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA
En el nuevo esquema constitucional, consagrado en el artículo 1 de la Carta, Colombia es
un: “Estado Social de derecho, organizado en forma de República unitaria,
descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y
pluralista”, ya que los ciudadanos no sólo participan en la conformación del ejecutivo y el
legislativo emitiendo su voto, sino que a través de “diversos mecanismos de deliberación,
colaboración, consulta y control diseñados por el constituyente, se les permite intervenir
de manera activa en las decisiones que los afectan”, esta participación ciudadana tiene dos
dimensiones: “una política relativa a la participación en el ejercicio del poder político y a
las relaciones entre el ciudadano y el Estado; y otra social, en cuanto le otorga al
ciudadano la oportunidad de representar y defender intereses comunitarios” 17
.
Por tanto, la constitucionalización de la acciones populares “obedeció entonces, a la
necesidad de protección de los derechos derivados de la aparición de nuevas realidades o
situaciones socio-económicas, en las que el interés afectado no es ya particular, sino que
es compartido por una pluralidad más o menos extensa de individuos”
18
.
17
CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C-215 del 14 de abril de 1999, M. P. Martha Victoria
Sáchica de Moncaleano.
18
Sentencia de la Corte Constitucional antes citada.

42. 42
Como se advirtió en la Asamblea Constituyente: “Casi todos los proyectos que contienen
reformas integrales a la Constitución, proponen la consagración de las acciones populares
como medio colectivo frente a los agravios y perjuicios públicos, comoun derecho de defensa
de la propia comunidad” 19
.
El proyecto 2 de acto reformatorio de la Constitución Política de Colombia, presentado por
el Gobierno en febrero de 1991, propuso la inclusión, dentro del derecho de petición, de las
acciones populares: “La ley regulará el ejercicio de las acciones populares para la defensa
de intereses colectivos”20
.
Señaló el proyecto presidencial que las acciones populares son de gran importancia, puesto
que conceden al proceso un alcance social, al abarcar con sus efectos a todos los miembros
de una comunidad que demuestren encontrarse en la misma situación de quien interpuso la
acción.
Este proyecto recibió una fuerte critica: “no parece lógico, sin embargo, incluir las
acciones populares como lo hace el proyecto en cuestión, dentro del derecho de petición,
ya que éste siempre se ha diferenciado del derecho a litigar o derecho de acción. Tal
inclusión podría llevar a entender que se trata de actuaciones administrativas o de
acciones que deben agotar primero la vía gubernativa, en abierta contradicción con el
espíritu de las acciones populares como mecanismo concurrente para hacer cumplir los
derechos colectivos. Aun así, al considerar dichas acciones dentro del derecho de petición
las cobijaría por ser este ultimo un derecho fundamental, con la protección ofrecida del
recurso de amparo”21
.
El proyecto 7 del M-19 propendía por la inclusión de la “acción publica de defensa” para
“demandar de manera individual o colectiva, en acción publica o privada, por conductas o
19
GACETA CONTITUCIONAL No. 46. lunes 15 de abril.
20
GACETA CONSTITUCIONAL No 46. lunes 15 de abril. Pág. 24
21
CAMARGO, Pedro Pablo. Las Acciones Populares y de Grupo. Editorial Leyer. Tercera Edición.
Pág. 46.

43. 43
actividades que lesionen a una comunidad en particular o a la sociedad en su conjunto y
obtener para estas el resarcimiento correspondiente. La ley que reglamente dicha acción
podrá establecer para el actor algún tipo de recompensa o retribución en el evento de que se
logre el restablecimiento del derecho colectivo”22
.
Como se puede observar, el objetivo directo de esta acción, según el anterior proyecto, era
obtener reparaciones colectivas, sin embargo, no incluyó algo quizás más importante: La
prevención del daño colectivo.
Mientras tanto el proyecto numero 9, presentado por el constituyente Juan Gómez
Martínez, propuso las acciones populares bajo el nombre de derecho de amparo: “Cuando
un acto de autoridad o de particulares resultare manifiestamente contrario a un derecho o
a un deber expresamente tutelados por la Constitución, cualquier persona podrá acudir
ante el juez competente para que suspenda la vigencia de dicho acto mediante un tramite
preferencial y sumario. El juez, además de la suspensión, ordenará que al agraviado, fuere
una persona o la comunidad, se la conserve o restituya en su derecho o se le obligue al
agraviante al cumplimiento del deber según el caso.
Pero si el acto se hubiese consumado de modo irreversible, el juez ordenará deducir las
responsabilidades correspondientes. La ley señalará el procedimiento y establecerá las
condiciones que garanticen el derecho de amparo”23
. Este proyecto, como lo podemos
observar, consagraba prácticamente la acción de tutela para los derechos colectivos. Es
decir intentó crear un instrumento supralegal de aplicación inmediata para la defensa de
estos.
El proyecto N° 1 del constituyente Jesús Pérez González acogía las acciones populares en
el capitulo relativo a la justicia. Elevaba a norma constitucional los artículos 1005 y 2359
del Código Civil y la acción del consumidor. Establecía el daño colectivo y la
22
GACETA CONSTITUCIONAL No. 46. lunes 15 de abril. Pág. 24
23
Ibídem.

44. 24
Ibídem.
44
indemnización consiguiente para los sujetos perjudicados constituidos en un grupo de
personas: “Tanto la municipalidad como cualquiera de sus habitantes podrán ejercer
acción popular ante los jueces competentes, a objeto de evitar el daño contingente que
amenace a personas indeterminadas, y de preservar lo mismo el medio ambiente que la
seguridad de los vecinos de bienes de uso publico, así como de estos mismos. También podrán
los ciudadanos hacer uso de dicha acción, cuando los productos que adquieran adolezcan
de la calidad o cantidad suficiente. La ley reglamentará la materia, de suerte que sea
indemnizado el daño colectivo. Reglamentará igualmente el destino que se le dará
a las indemnizaciones y compensaciones respectivas”24
.
De la trascripción anterior, se colige que esta propuesta mezcla las acciones populares y las
de grupo.
2.1.1. TEMAS DE DISCUSIÓN.
El Constituyente de 1991 quiso rescatar las acciones populares, ampliar su contenido y
posibilidades y darles rango constitucional como mecanismo de protección de derechos
humanos. Así fue expresado en la Asamblea Nacional Constituyente donde los principales
aspectos de discusión fueron:
- La justificación histórica y jurídica de la nueva figura y su eficacia. En las discusiones se
muestran las nuevas acciones populares como un instrumento realmente operante y con una
clara tradición jurídica.
- La conveniencia de darle rango constitucional a las acciones populares. Se reconoce que
con la instauración a nivel constitucional de las acciones populares, se habrá dado un paso
fundamental en el desarrollo de un derecho solidario que responda a fenómenos nuevos de
la sociedad. Con esto se observa entonces el interés y claridad que el Constituyente le

45. 45
imprime a las acciones colectivas, elevando su rango de protección y unificando el sistema
de garantía de todos los derechos colectivos.
- El del nombre que dichas acciones debían adoptar. En esta discusión surgieron
denominaciones como acción popular, derecho de amparo o acción pública de defensa.
Finalmente la asamblea se decidió por el primero.
- También se analizó, si se regulaba su aplicación y campo de acción, o si simplemente se
creaba la figura y se estipulaban los lineamientos para que el Congreso las regulara. Es
claro que la regulación de una acción como ésta no podía estar totalmente en la
Constitución, pero en muchos de los proyectos se intentó de frenar la discusión de la ley en
el Congreso.
Otros como el proyecto numero 2 solo se preocuparon por crear la figura delegando la
discusión de su alcance al ejercicio del legislador “la ley regulará el ejercicio de las acciones
populares para la defensa de intereses colectivos”25
.
El Constituyente Guillermo Perry, defensor de la tesis de dejar a la ley la reglamentación de
la figura “sostuvoque compartía la inquietud del gobierno en el sentido que se haga un titulo
especial con la metería de derechos colectivos y acepto que se deben dejar abiertas ciertas
decisiones a favor de la ley”26
.
Finalmente, se adoptó una tesis ecléctica, pues se le dejó a la ley la regulación de la figura,
pero se limitó diciendo que dicha reglamentación tenia que estar “relacionada” con unos
derechos allí mencionados y “otros de similar naturaleza”.
- Y como último punto, el objeto. Se discutió si estas acciones debían proteger unos derechos
taxativos o por el contrario debían ocuparse de todos los derechos llamados
25
Ibídem.
26
GACETA CONSTITUCIONAL No. 98. viernes 14 de junio de 1991. Pág. 4

46. 46
colectivos. En estas deliberaciones hubo posiciones variadas, como por ejemplo, la del
proyecto N° 7 cuyo propósito era obtener reparaciones colectivas, dejando por fuera, a
pesar de su importancia, la prevención del daño colectivo.
Así mismo, el proyecto N° 1 que trataba de elevar a norma constitucional los artículos
1005 y 2359 del Código Civil, y la norma que consagra la acción del consumidor, deja a un
lado el tema de los derechos colectivos y restringe demasiado el campo de acción de la norma.
El proyecto N° 103 las acciones populares se propusieron como un instrumento para
combatir las practicas monopolísticas. Esta opción “limita la aplicación de las acciones
populares a este único caso y no se extienden, por tanto, a otros derechos colectivos”27
.
Por su lado el proyecto N° 9 consagraba un derecho de amparo cuyo objeto era la
protección de un derecho, o la exigencia de un deber expresamente tutelado por la
Constitución.
En uno de los informes de ponencia la subcomisión primera de la comisión quinta, que era
la encargada de tratar este tema, dijo: “Consideramos que no hay razón valida para que la
protección constitucional se circunscriba exclusivamente a los derechos relativos al medio
ambiente y a los consumidores y usuarios, apartándonos así de la propuesta contenida en el
proyecto numero dos el cual no prevé, por lo demás, que la ley o la jurisprudencia
desarrollen otro tipo de derechos de la misma naturaleza. En nuestra opinión, tal
protección debe cobijar, también, como lo propuso la subcomisión preparatoria, otros
derechos que exhiben las mismas características de los derechos aludidos”
28
.
27
CAMARGO, Pedro Pablo. Las Acciones Populares y de Grupo. Editorial Leyer. Tercera Edición.
Pág.50.
28
GACETA CONSTITUCIONAL. No. 46. lunes 15 de abril 1991.

47. 47
Después de esto, en el mismo informe, se proponen una lista de derechos que deben ser
protegidos: “Nos parece, pues, a todas luces conveniente ampliar el numero de derechos
colectivos para incluir los concernientes al espacio público, a la seguridad y salubridad
públicas, a la utilización de los bienes de uso público, a eliminar el daño contingente que
amenaza a personas indeterminadas y a la competencia económica”29
se explicó por parte
de los ponentes que dichos derechos ya estaban protegidos y contemplados por la ley y que
por lo tanto no se trataban de derechos nuevos sin precedente legal sino mas bien de otorgarles
rango constitucional en reconocimiento de su influencia decisiva en el desenvolvimiento de
la vida comunitaria.
En el siguiente informe30
, preparado por la comisión encargada, se deja de manifiesto la
necesidad de abrir la posibilidad de que en el futuro se puedan introducir otros derechos de
la misma naturaleza. De otro lado, allí se presenta dicho artículo con la adición de dos
derechos colectivos más, que no se habían mencionado en la redacción anterior: “en
consecuencia, el artículo propuesto enumera los siguientes derechos colectivos: a exigir a
toda autoridad el cumplimiento de sus deberes, a prevenir los actos tendientes a la
violación de la ley… etc. Por lo demás, el artículo no presenta una enumeración taxativa
sino que deja abierta la posibilidad de que en el futuro la ley reconozca el carácter de
colectivos a otros derechos de igual o similar naturaleza”31
.
Con la intervención del constituyente Rodrigo Lloreda quien ratificó que “si no se aprecian
en forma mas objetiva los contenidos de ciertas normas, se puede colocar al Estado en una
circunstancia de indefensión. Situación que tampoco es nada conveniente”32
, se hizo un
nuevo intento en el articulado que fue enviado a aprobación en primer debate, de la
siguiente manera: “Acciones Populares: La ley regulará el ejercicio de las acciones
populares para la defensa de derechos e intereses colectivos sin perjuicio de las
29
Ibídem.
30
GACETA CONSTITUCIONAL No. 58. miércoles 24 de abril. de 1991.
31
GACETA CONSTITUCIONAL No. 58. miércoles 24 de abril. de 1991.
32
GACETA CONSTITUCIONAL No. 98. viernes 14 de junio de 1991. Pág. 4

48. 48
correspondientes acciones individuales”33
. Con este artículo, se pretendía otorgar a la ley
una gran responsabilidad, pues no solo debía regular el campo de acción y el proceso de
dichas acciones, sino que además, debía dar las pautas para reconocer cuando se estaba en
presencia de un derecho colectivo y cuando no.
Un gran revés sufrió esta propuesta pues el artículo fue aprobado de una forma completamente
diferente a la propuesta, pues el texto aprobado en primer debate, fue: “La ley regulara las
acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, vinculados al
patrimonio público, a la moral administrativa, al ambiente, al espacio público, a la seguridad
y salubridad públicas, a la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se
definan en ella.
También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un numero plural de
personas sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares.
Así mismo, reglamentara los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a
los derechos e intereses colectivos”34
.
En este articulo aprobado en primer debate, se excluyen derechos que ya se habían
propuesto como la eliminación del daño contingente y los referentes a prevenir los actos
tendientes a la violación de la ley y a exigir de toda autoridad el cumplimiento de sus deberes.
Pero por otro lado, se ve por primera vez, la inclusión de las acciones de grupo y la
determinación de la responsabilidad objetiva para quien incurra en la violación de los
derechos colectivos.
El artículo quedó aprobado de esta manera, con los arreglos de redacción pertinentes
hechos por la Comisión de Estilo y con un cambio por inconveniencia de la palabra
33
GACETA CONSTITUCIONAL No. 134. martes 29 de octubre de 1991.
34
GACETA CONSTITUCIONAL No. 109, jueves 27 de junio de 1991.

49. 49
“vinculados”, por “relacionados”35
, también se le cambio la expresión “reglamentará”
por “definirá”36
.
2.1.2. ARTÍCULO 88 CONSTITUCION POLITICA DE COLOMBIA.
El artículo 88 de la Constitución Política de Colombia dice: “La ley regulará las acciones
populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el
patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el
ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en
ella.
También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un numero plural de
personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares.
Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los
derechos e intereses colectivos”.
De esta norma surgen los tres pilares básicos de la protección de los derechos colectivos en
nuestro país:
Las acciones populares, las acciones de grupo y la responsabilidad objetiva en materia de
derechos colectivos.
Las dos primeras fueron ya reglamentadas por la Ley 472 de 1998; falta la reglamentación de
la tercera institución, aunque ya se empieza a esbozar el tema en normas como la ley 491 de
1998 (seguro ecológico).
35
GACETA CONSTITUCIONAL No. 127.
36
GACETA CONSTITUCIONAL No. 142, Pág. 19.

50. 50
Además, este artículo, le otorga al legislador la facultad de reglamentar todos los aspectos
relacionados con la aplicación de las acciones populares. Con esto el constituyente, deja clara
su intención de darle a estas importantes acciones no solo un carácter constitucional, sino que
también quiso imprimirle el dinamismo que permite actualizarlas y adaptarlas a la realidad, a
los cambios que se generen en la sociedad, todo esto sin mas limites, que su vinculación única
y exclusiva a la protección de los derechos e intereses colectivos.
Estos derechos que propenden por la satisfacción de necesidades de tipo colectivo y social,
y se diseminan entre los miembros de grupos humanos determinados, quienes los ejercen de
manera idéntica, uniforme y compartida, por su naturaleza e importancia, tuvieron que ser
tenidos en cuenta en la nueva Carta para promover la solidaridad entre los habitantes del
territorio nacional.
También observamos, como el constituyente no hace una lista taxativa de derechos colectivos,
esto con el fin de dejarle al legislador la competencia para ir incluyendo en la lista otros
derechos de la misma naturaleza. Téngase en cuenta que durante su discusión se intentó
incluir mas derechos de este tipo: “En consecuencia, el artículo propuesto enumera los
siguientes derechos colectivos: a exigirle a toda autoridad el cumplimiento de sus deberes,
a prevenir los actos tendientes a la violación de la ley…, a suprimir la amenaza
de daño contingente”37
. Esto pone de manifiesto que el constituyente no quiso ser muy
especifico, sino que intentó plasmar en este artículo generalidades que después fueran
desarrolladas por el legislador de acuerdo con el tiempo que se estuviera viviendo.
Sigue el artículo, con la importante mención a otro tipo de acciones de procedencia inglesa,
las acciones de grupo, estas acciones se definen como: “un medio procesal que faculta a
cualquier miembro de la sociedad para defender al conjunto de personas afectadas por
unos hechos comunes, con lo cual, simultáneamente, protege su propio interés. La
responsabilidad podría así exigirse en un solo proceso y la sentencia beneficiaria al
demandante y a todos los demás miembros del grupo. Estas acciones tienen como

51. 51
características esenciales: primero, requieren de un grupo numeroso de personas;
segundo, deben existir puntos de hecho y de derecho comunes a todos; tercero, la
peticiones del demandante deben ser la mismas de todo el grupo; cuarto, requieren de un
representante adecuado de los intereses del grupo; y quinto, pueden ser interpuestas a través
de la asociaciones tales como los grupos de consumidores”38
.
La interposición de este tipo de acciones no limita al accionante para ejercer otro tipo de
acciones particulares a las que tenga derecho.
Finalmente el artículo, habla sobre la responsabilidad objetiva. “Este texto consagra, para
toda infracción de los derechos colectivos, lo que se denomina una responsabilidad
objetiva,es decir, la indemnización procede con la sola demostración del daño, sin necesidad
de establecer que el responsable procedió con culpa o sin ella”39
. El constituyente optó por
la implementación de dicha clase de responsabilidad puesto que se dio cuenta de la necesidad
de estimular una real vigencia de los derechos colectivos, y esto
podía lograrlo, permitiendo a los titulares del derecho obtener una indemnización inmediata
sin requisitos de tal onerosidad que en la practica terminarían haciéndolo imposible y
multiplicando los proceso y los tiempos de la justicia.
2.2. LEY 472 DE 1998
Después de que la Constitución Política señalara en su artículo 88: “la ley regulará las
acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos…”, grupos
provenientes de diferentes sectores, defensores de diversos intereses, se opusieron a la
elaboración de proyectos para regular las acciones populares y de grupo en Colombia.
37
GACETA CONSTITUCIONAL No. 58. miércoles 24 de abril de 1991. Pág. 2.
38
CAMARGO, Pedro Pablo. Las Acciones Populares y De Grupo. Editorial Leyer. Tercera Edición.
Pág. 46
39
GACETA CONSTITUCIONAL No. 58. Pág. 2

52. 52
Desde el año de 1993, llegaron al Congreso iniciativas con el fin de regular y enmarcar el uso
de las acciones populares y de grupo40
, pero su tramite se convirtió en un camino muy
truncado, que terminaba archivando los proyectos, sin lograr su aprobación.
A pesar de los grandes inconvenientes que se presentaron para impulsar el proyecto de ley
de las acciones populares, la defensoría del pueblo lideró una campaña denominada
“defendamos la acciones populares”, mediante la cual se recogieron 70.000 firmas, que
dieron pleno respaldo al proyecto enviado por el entonces defensor del pueblo41
.
Fue así como en 1995 se puso en marcha nuevamente el tramite para la aprobación de dicha
ley, para esto, se tuvieron en cuenta tres proyectos fundamentalmente, los proyectos
005/95, 084/95 y 024/95, los dos primeros con una redacción y elaboración muy similar42
y
enfatizando en las innumerables ventajas de estas nuevas acciones: “Agilidad y eficiencia
en los procesos, permitirán que en un solo litigio se puedan tramitar numerosas peticiones
y la sentencia produzca efectos ultra partes. Ellas (las acciones populares) fortalecerán a
los grupos humanos en conjunto, al permitir que los sectores vulnerables o los que
conviven en circunstancias de mayor vulnerabilidad, de mayor riesgo, los que se
encuentran en situación de desventaja económica, se ubiquen en una condición de
igualdad y puedan enfrentar jurídicamente con viabilidad, con posibilidad de éxito, a
aquellos sectores mas poderosos”43
. Esto se dio porque en las nuevas acciones populares el
derecho de defensa no se fundamenta, como en los procedimientos judiciales comunes, en
una relación de igualdad entre las partes. “Las acciones populares tienen su origen en la
mayoría de los casos en una desigualdad (por las características de quienes vulneran los
derechos colectivos). Es papel del juez, restablecer el equilibrio procesal y mantenerlo
para poder defender el derecho e interés colectivo”
44
.
40
Dichas iniciativas correspondían entre otros a los congresistas Vivianne Morales, Vera Grave y del
Defensor al Pueblo Jaime Córdoba Triviño.
41
Jaime Córdoba Triviño.
42
Unas pequeñas diferencias se observan en el capitulo IV del proyecto 005/95 que hablaba sobre
la finalidad de las acciones populares, dicho capitulo no se menciona en el proyecto 084/95
43
GACETA DEL CONGRESO No. 277. septiembre 5. Pág. 12.
44
Ibídem.

53. 53
En síntesis lo que buscaban estos dos proyectos de ley se puede resumir en seis puntos
básicos:
• Que el ejercicio de la acción popular esté desprovisto de formalidades judiciales que
obstaculicen el acceso de la comunidad.
• Que el juez le dé un tratamiento judicial preferente a los procesos que se adelanten con
base en estas acciones, velando en todo caso por la protección del derecho colectivo.
• Que se disponga de mecanismos preventivos con el fin de evitar perjuicios mayores .
• Que las diligencias que se realicen sean prontas y eficaces en términos procesales.
• Que se eviten prácticas dilatorias.
• Que se otorguen amplias facultades al juez.
El tercer proyecto No. 024/95, difiere de los otros dos, pues este se limitó a regular las
acciones populares dejando de lado las acciones de grupo: “Dados los tropiezos, que hicieron
sucumbir el Proyecto de Ley acumulado sobre acciones populares y de grupo, las segundas
con un contenido fundamentalmente resarcitorio, he preferido replantear el Proyecto de
Ley, dedicándolo únicamente a las acciones populares, para presentar un
proyecto mucho mas pequeño que el anterior”45
. Aunque en el fondo toca los mismos
puntos que los otros dos, tiene aspectos nuevos, le otorgan la facultad al accionante de
escoger a su parecer bien sea la jurisdicción civil o la contenciosa.
Los proyectos antes mencionados se acumularon y pasaron a primer debate en la Cámara
como un solo proyecto, en este proyecto de ley se pretendió desarrollar en forma armónica

54. 54
la concepción constitucional del articulado simultáneamente, pero de manera diferenciada,
las acciones populares de una parte, y las de grupo de otra. Las acciones populares que buscan
proteger los derechos de la comunidad cuando se vulnere un derecho colectivo, sin exigencia
de requisitos especiales, puesto que se pretende reivindicar el interés público. Así mismo
estarán legitimados los agentes del ministerio público, los personeros distritales, y
municipales, funcionarios en quienes descansa la guarda de los derechos humanos, la
protección del interés colectivo, y la vigilancia de la gestión administrativa. También
estarán legitimados para interponer dichas acciones las personas jurídicas, organizaciones
no gubernamentales, populares o cívicas que dentro de su objeto social promuevan la defensa
de los derechos e intereses colectivos, los representantes de entidades publicas que ejecuten
funciones de control, inspección y vigilancia, alcaldes y demás servidores públicos que por
razón de sus funciones deberán promover la protección, guarda y defensa de estos derechos.
En el Titulo I del proyecto acumulado, se desarrollan los temas pertinentes a las definiciones
de acciones populares y de grupo, otorgando claridad conceptual al respecto. Igualmente
señala un listado de lo que debe entenderse por derechos colectivos, esto claro esta, no de
manera taxativa sino de forma enunciativa. En este titulo también se determinan los principios
que regirán el tramite de las acciones populares y de grupo, tales como la solidaridad,
prevalencia del derecho sustancial, publicidad, economía, celeridad, imparcialidad, y
contradicción, extendiéndolos a los principios que contiene el Código De Procedimiento
Civil, sin olvidar los principios rectores constitucionales, se establece la prevalencia de los
derechos colectivos, que son de orbita constitucional, sobre los derechos e intereses legales,
guardando la jerarquía de normas y derechos.
En el Titulo II, se reguló, la procedencia de las acciones populares contra toda acción u
omisión de las autoridades públicas o de particulares, que amenacen causar o causen un
agravio a los derechos colectivos. También se consideró, recogiendo lo previsto en los tres
45
VALENCIA MOSQUERA, Agustín, Representante a la Cámara por las Comunidades Negras,
Gaceta del Congreso. No. 217. agosto 2 de 1995.

55. 55
proyectos, que para el ejercicio de esta acciones no era necesario el agotamiento de la vía
gubernativa, y otorgaba un termino de dos años, siguientes a la fecha de la vulneración del
derecho colectivo, para su presentación so pena de prescribir. Las acciones populares se
dirigirán contra las autoridades públicas o particulares, persona natural o jurídica, cuya acción
u omisión se considere contraria, amenace, viole o vulnere el derecho colectivo.
El proyecto acumulado estableció, de acuerdo con los proyectos iniciales, que dadas las
características especiales de estas acciones, deben ser interpuestas ante jueces calificados,
como los jueces del circuito, la jurisdicción administrativa y los tribunales, pero le pone una
limitación al proyecto 024/95, y es que no deja la elección al arbitrio del accionante. En
este orden de ideas serán competentes para conocer en primera instancia los Tribunales
Administrativos y los Jueces del Circuito y en segunda instancia el Consejo de Estado y los
Tribunales Superiores de Distrito Judicial. Aunque en un parágrafo se dejó abierta la
posibilidad, para que los Jueces Contenciosos administrativos conocieran en primera
instancia, en el evento de ser creados. Entonces los Tribunales de lo Contencioso
Administrativo, tendrían la segunda instancia.
Para la demanda se señalan unos requisitos mínimos, partiendo de los previstos en el
artículo 75 del Código de Procedimiento Civil, imprimiendo celeridad a los tramites de
admisión, notificaciones y traslados.
Se estructuró el procedimiento, con el fin de permitir que los ciudadanos puedan acudir a él
y que sus controversias se ventilen de manera ágil a pesar de tratarse de casos complejos.
De otra parte, ya que el trámite de las acciones populares, debe responder a características
especiales, el Juez o Magistrado deberá aplicar la discrecionalidad, concepto este que se
aparta por completo de la tradición judicial en nuestro país, y asumir un nuevo rol en el
desarrollo de la justicia colectiva. Se articula flexibilidad para adoptar las notificaciones
que estime mas adecuadas y ordenar la práctica de pruebas conducentes. También posee
discrecionalidad para adoptar las medidas cautelares.

56. 56
El juez tendrá la facultad de asesorarse de expertos para la toma de decisiones. La posibilidad
de oponerse a las medidas cautelares persigue el propósito de preservar el derecho de defensa
y el de contradicción.
Este proyecto prevé un termino hasta de cuarenta días para la obtención y recaudo de pruebas,
termino que resulta adecuado cuando se tramitan procesos de gran complejidad.
Con la intención de no desgastar el aparato judicial y acelerar la resolución de los
conflictos, se establece un pacto de cumplimiento y audiencias de conciliación; para otorgarle
un valor al acuerdo que resulte en dichas audiencias, sus efectos serán idénticos que los
asignados a la sentencia. No obstante los miembros de la colectividad afectada, tienen la
oportunidad de oponerse a los términos del pacto, logrando que éste sea modificado, con base
en la discrecionalidad del juez para aceptar o no lo interpuesto por la comunidad a través de
quien haya registrado escritos sobre el tema.
La sentencia de las acciones populares puede contener una orden de hacer o no hacer,
disponer del pago de una suma de dinero o exigir la ejecución de conductas para volver las
cosas al estado anterior al de su vulneración.
Por el carácter plural de los daños el juez determina la amplitud de la reparación, otorgando
un termino para iniciar el cumplimiento de la sentencia y su ejecución.
También, como se ordenaba en todos los proyectos, se le otorga al accionante un incentivo
no menor del 5% ni mayor del 10%, previendo que cuando el actor sea una entidad pública
este dinero se destina al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, que
se crea a partir de esta ley46
.
46
GACETA DEL CONGRESO No. 493. Ponencia Para Primer Debate Y Pliego De Modificaciones Al
Proyecto De Ley 05/95 Cámara. Acumulado Al 24/95 Cámara, Acumulado Al 84/95 Cámara. ,jueves
28 de diciembre de 1995.

57. 57
Este proyecto fue aprobado en primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes el día 15 de marzo de 1996, con unos pequeños cambios, el primero de
ellos en el artículo 75, que decía: “El manejo del fondo para la defensa de los derechos e
intereses colectivos estará a cargo de un Comité que actuará como una unidad
administrativa especial, sin personería jurídica, adscrita a la defensoría del pueblo e
integrado por los siguientes miembros:
a) un representante del sector empresarial, quien será escogido por el defensor del
pueblo para un periodo de tres años, de terna que le presenten las agremiaciones
legalmente constituidas;
b) un representante de los sectores sociales, quien será escogido por el defensor del
pueblo para un periodo de tres años, de ternas que le presenten las agremiaciones
legalmente constituidas;
c) El Defensor Del Pueblo o su delegado;
d) El Procurador General De La Nación o su delegado;
e) Un personero designado por la Asociación Nacional de Personeros por un termino
de tres años.
Parágrafo: en la adopción de las decisiones del Comité, cuando éste lo considere
conveniente, convocará previamente a un proceso de consulta, de conformidad con lo
establecido en el decreto 2130 de 1992 y en las demás disposiciones relativas a la
participación en la toma de decisiones administrativas.”47
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GACETA DEL CONGRESO No. 493. jueves 28 de diciembre de 1995. Pág. 22.