El documento resume los principales puntos de una propuesta de reforma al Código Contencioso Administrativo en Colombia. La reforma busca modernizar la normativa administrativa para hacer los procesos más simples y eficientes. Entre los cambios propuestos están ajustar los procedimientos a la Constitución, fortalecer el uso de tecnologías de información, y combinar un proceso escrito con audiencias orales en la jurisdicción contencioso administrativa.

1. Reforma al Código Contencioso Administrativo // Marzo de 2010 // Boletín Nº 156
Con el apoyo de la fundación
Reforma al Código
Contencioso
Administrativo
OBJETIVO DEL
CONTEXTO
L
OBSERVATORIO LEGISLATIVO
a administración de justicia en Colom- La reforma que pasa a segund0 debate, se
En el Instituto de Ciencia Política se consi- bia se ha caracterizado en los últimos orienta de manera especial a constituciona-
dera que la efectiva participación ciudadana años por una marcada tendencia lizar el derecho administrativo, favoreciendo
tiene como requisito esencial el acceso a reformista que busca aumentar la efi- la existencia de herramientas y mecanismos
una información adecuada y oportuna. Por ciencia y mejorar las condiciones de acceso al idóneos para respetar y asegurar las garantías
este motivo, el Observatorio Legislativo aparato judicial. Ejemplo de esto es el Decreto fundamentales de los individuos, en todas las
busca: i) generar espacios donde diversos 4820 de 2007, con el que el gobierno nacional instancias del trámite procesal. A su vez, se
sectores puedan debatir y reflexionar sobre creó la comisión para la reforma a la jurisdic- fortalece el derecho de petición como meca-
el contenido de los proyectos; ii) brindar ción contencioso administrativa y estableció nismo para iniciar la actuación administrativa,
información acerca del trámite de los que en el plazo máximo de un año, dicha y se le otorga a la administración y al juez
principales proyectos que se discuten en el comisión debía presentar ante el Congreso de mecanismos para proteger los derechos funda-
Congreso, y iii) contribuir con el debate ge- la República un proyecto de reforma al actual mentales en todo el proceso administrativo.
nerando propuestas que desde la sociedad Código Contencioso Administrativo.
civil enriquezcan los proyectos. Finalmente, el proceso de descongestión y efi-
El Decreto hace explicita la necesidad de ciencia que ya se venía adelantando al interior
El Observatorio Legislativo es un proyecto reducir los procedimientos judiciales que se de la jurisdicción contencioso administrativa,
del Instituto de Ciencia Política apoyado presentaban en la jurisdicción contencioso busca ser reforzado por este nuevo código. En
económicamente por la Comunidad de Madrid,
administrativa, razón por la cual, debían forta- palabras del presidente del Consejo de Estado,
en su interés por promover proyectos que permitan
el fortalecimiento institucional. lecerse los mecanismos que se surten ante la la nueva normativa apunta a que "cuando se
administración, con el fin de reducir el trámite requiera ir donde el juez, el administrado debe
legal, así como pensar en alternativas adecua- encontrar procedimientos ágiles, garantistas,
HOJA DE VIDA DEL PROYECTO das para introducir la oralidad dentro de este que le permitan hacer efectivas las condenas
tipo de procesos, con lo que se esperaría una a su favor, que no se dilaten innecesaria-
Nombre del proyecto: "por la cual se expi- reducción en la congestión y la mora judicial. mente en el tiempo y que no tengan el vicio
de el Código de Procedimiento Administrativo de la tramitología. Esta nueva concepción de
y de lo Contencioso Administrativo". Atendiendo a este llamado, fue radicado el proceso judicial contencioso tiene un gran
17 de Noviembre de 2009 en el Senado de componente de oralidad"1.
Número del proyecto: 198 de 2009 Se-
nado.
la República, el proyecto de ley 198 de 2009,
el cual busca reemplazar el Código Conten- Así las cosas, el proyecto de reforma al Có-
Autores: Miguel Ceballos Arévalo, vicemi- cioso Administrativo por un nuevo Código de digo Contencioso Administrativo nace bajo el
nistro de Justicia y Rafael E. Ostau de Lafont Procedimiento Administrativo y Contencioso entendimiento de que es necesario fortalecer
Pianeta, presidente del Consejo de Estado.
Administrativo, de manera que no sólo se procedimientos simples, rápidos y eficientes
Ponentes: senadores Héctor Helí Rojas acojan las directrices del Decreto del 2007, en lo que tiene que ver con la relación admi-
Jiménez, Javier Cáceres Leal, Samuel Arrieta sino que también se adapte la normativa a nistrado-administración. Es de esperar que
Buelvas, Gustavo Petro Urrego, Roberto Ger- los principios y parámetros de la Constitución con su aprobación se presente una transición
léin Echeverría y Marco Alirio Cortés Torres. Política, pues desde 1991 se introdujo un mo- importante al interior de la jurisdicción y de
Gaceta del congreso: 1173 y 1210 de delo diferente de Estado que impacta en su la misma administración, la cual seguramente
2009. seno los deberes y mecanismos se materializará en mayores ga-
de actuación de la administración rantías para las reclamaciones de
Estado actual: pendiente ponencia para
pública, y que obliga a que las los ciudadanos.
segundo debate.
diversas ramas de la administra-
ción de justicia se permeen de 1 Diario El Colombiano. publicado el 5
www.icpcolombia.org los principios constitucionales de octubre de 2009 en http://www.
elcolombiano.com. Consultado el
que con él se desarrollan. 15/03/2010.

2. Los grandes temas del proyecto
OBJETIVO
Modernizar la normativa que rige en materia administrativa en
Colombia. Hacer de la actuación ante la administración un pro-
cedimiento más simple y eficiente, así como ampliar el acceso al
aparato judicial por medio de la mayor efectividad del mismo.
1 PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
El proyecto de ley mantiene la lógica orga- En lo que tiene que ver con la moder-
nizativa del Código Contencioso Adminis- nización del procedimiento es necesario
trativo vigente, es decir, regula de manera resaltar el impulso que la iniciativa legisla- Aumentar el término de presentación
separada los procedimientos que se llevan tiva dá al uso de nuevas tecnologías de la de los recursos a veinte días.
a cabo ante la misma administración, con información. En particular, se incentiva la
Crear grupos especializados para la
el fin de obtener respuestas o controvertir implementación de mecanismos virtuales
decisión de recursos.
decisiones. Sin embargo, hace un gran de actuación ante la administración. Al
esfuerzo por constitucionalizar el conteni- mismo tiempo, el nuevo Código pretende Actualizar el rango de multas que la
do procesal del derecho público y ajustar hacer una compilación de la normativa administración puede imponer cuando
las diferentes figuras al procedimiento, a existente, eliminando la dispersión actual se incumplan actos administrativos que
través de: en asuntos como el deber de atención de imponen obligaciones pecuniarias.
las autoridades al público. Cambiar el nombre de vía gubernativa
Ajustes a las medidas cautelares de-
cretadas por el juez con el propósito al procedimiento ante la administra-
Adicionalmente se proponen cambios im- ción, por "recursos ante la adminis-
de proteger derechos fundamentales.
portantes al procedimiento administrativo tración".
Priorizar el trámite de recursos que entre los que se encuentran:
tengan que ver con situaciones que
afecten esos derechos.
Fortalecer la fuerza vinculante del pre- 2 EL PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
cedente judicial, que sin alterar el siste-
ma de fuentes del derecho colombiano, El proyecto realiza cambios específicos conforman la jurisdicción contencioso ad-
empieza a obligar a los funcionarios en en la manera en que viene operando la ministrativa, en relación con la asignación
sus decisiones. justicia administrativa en Colombia, espe- de competencias y la estructura orgánica
cialmente con relación a la organización de los jueces (ver cuadro 1).
Otorgar importancia al derecho de
y objeto de la jurisdicción, así como la
petición2 como mecanismo de inicio Se establece un régimen más preciso de
introducción de un proceso que combina
de la actuación administrativa, esta- recusaciones e impedimentos para los
la oralidad con el proceso escrito. A con-
bleciendo sanciones más drásticas a jueces y magistrados, que si bien mantiene
tinuación se hace un breve recorrido por
su desatención y reglamentando su la remisión al régimen general del Código
las modificaciones más relevantes.
procedencia frente a particulares que de Procedimiento Civil, introduce causales
cumplen funciones públicas. w Organización de la jurisdicción: se relacionadas con la participación del fun-
realizan algunas modificaciones en cuanto cionario en el nacimiento del acto adminis-
2 Reiteradamente la Corte Constitucional ha de- a la organización de las entidades que trativo atacado jurisdiccionalmente.
terminado el alcance y contenido del derecho de
petición, estableciendo que es "es fundamental y
determinante para la efectividad de los mecanismos
de la democracia participativa. Además, porque Cuadro 1. Cambios en la organización de la jurisdicción contencioso
mediante él se garantizan otros derechos constitu- administrativa
cionales, como los derechos a la información, a la
participación política y a la libertad de expresión… El
v Se actualizan sus funciones de acuerdo a la constitución
núcleo esencial del derecho de petición reside en la
y leyes que han sido promulgadas con posterioridad.
resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de
nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad Consejo v Se organiza en tres salas de decisión: la sala plena, la sala
si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de Estado de lo contencioso administrativo, y la sala de consulta y
de lo decidido. La respuesta debe cumplir con estos servicio civil.
requisitos: 1. Oportunidad 2. Debe resolverse de fon-
do, en forma clara, precisa y de manera congruente
v Se reglamenta la práctica de los conjueces.
con lo solicitado 3. La propuesta debe ser puesta en
conocimiento del peticionario. Si no se cumple con
Jueces y tribunales
estos requisitos se incurre en una vulneración del v Se determinan sus competencias y funciones.
derecho constitucional fundamental de petición".
administrativos
Corte Constitucional, Sentencia T-630/02, Magis-
trado ponente: Marco Gerardo Monroy Cabra.
2 Observatorio Legislativo del Instituto de Ciencia Política // Boletín Nº 155

3. Cuadro 2. Materias objeto de la jurisdicción contencioso administrativa
ASUNTOS SOBRE LOS QUE ASUNTOS SOBRE LOS QUE NO
SE TIENE JURISDICCIÓN SE TIENE JURISDICCIÓN
Contractuales y extracontractuales Contractuales y extracontractuales que
que involucren entidades públicas. involucren entidades públicas que se
desempeñen en el mercado financiero,
de valores y de seguros, siempre que el
litigio se genere por el giro ordinario de
sus negocios.
Contratos celebrados por empresas Asuntos laborales entre la administración
de servicios públicos que incluyan y empleados oficiales.
exorbitancias.
w Objeto de la jurisdicción: se busca Extender el petitium de la demanda con w Nuevo recurso extraordinario: con
establecer y definir con mayor claridad los el fin de declarar la nulidad de todos la entrada en funcionamiento de los jue-
asuntos sobre los que se ejerce jurisdicción los actos relacionados con el que el ces administrativos, en agosto de 2006,
en el contencioso administrativo. En el cuadro peticionario acusa. De esta manera se aunque fueron creados con la Ley 446 de
2 se muestran algunas de las clasificaciones evitan sentencias inhibitorias. 7 de julio de 1998, algunas competencias
establecidas. se trasladaron de manera tal que procesos
Analizar las pretensiones y deducir de
que eran conocidos en segunda instancia
w Introducción de la oralidad. Proce- ellas el tipo de acción que se impetra.
por el Consejo de Estado, ahora son
so mixto que contempla audiencias Así, si se trata de acciones que aparen-
competencia de los tribunales adminis-
orales: se establecen tres audiencias temente buscan sólo anular, pero en
trativos. Teniendo en cuenta lo anterior,
orales dentro del proceso contencioso realidad buscan restablecer derechos,
el proyecto plantea un nuevo recurso de
administrativo, de manera que se com- el trámite se adecuará por el mismo
anulación que permita la unificación de
bina el proceso escrito con el oral. La juzgador.
la jurisprudencia y evite que decisiones
primera audiencia tendrá por objeto el Decretar pruebas de oficio, así como contradictorias o violatorias de normas
saneamiento del proceso; la fijación del excluir la prueba ilícita y todas las que adquieran carácter de cosa juzgada sin
litigio; la decisión sobre excepciones pre- se deriven de ella. tener mayor control.
vias, y el decreto de pruebas. La segunda
se concentrará en el decreto de pruebas,
Decretar de oficio medidas cautelares w Extensión y adaptación a terceros
para proteger derechos involucrados en
y podrá prescindirse de ésta cuando de la jurisprudencia del Consejo
el litigio.
se trata de asuntos de puro derecho. de Estado: atendiendo a la necesidad
Finalmente, en la tercera audiencia se Convocar a las partes para que concilien de fortalecer los precedentes judiciales,
escucharán los alegatos de cierre de las en cualquier etapa del proceso. la iniciativa legislativa propone que sea
partes y se proferirá, de ser posible, el obligatoria su aplicación siempre que
sentido del fallo. existan fallos de unificación jurisprudencial
dictados por el Consejo de Estado, en los
w Unificación de procesos: pese a que
se mantiene la existencia de múltiples
acciones dentro del ordenamiento con-
tencioso colombiano, como son la acción
de nulidad simple, acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, acción de
reparación directa, acción de controver-
sias contractuales y acción electoral, se
considera que el fundamento de cada
una de ellas es el acceso a la justicia y
en este sentido, se propone la unifica-
ción del trámite procesal de cualquiera
de ellas.
w Mayores poderes al juez para faci-
litar la realización y cumplimiento de
derechos: el juez adquiere un papel más
activo dentro del proceso contencioso,
otorgándole facultades como:
Boletín Nº 155 // Observatorio Legislativo del Instituto de Ciencia Política 3

4. que exista similitud de objeto y causa w Disposiciones especiales para el expeditos, de manera que se adecuen al
con el asunto que están decidiendo. El trámite y decisión de las pretensio- mandato constitucional y su naturaleza
procedimiento para aplicar el precedente nes de contenido electoral: se busca jurídica, la cual exigen que sean resueltos
judicial será el siguiente: hacer esta clase de procedimientos más de manera pronta.
Cuadro 3. Procedimiento para la extensión y aplicación del precedente judicial en los casos de recursos ante
la administración
En audiencia oral se
La solicitud debe evaluarán las pruebas
El interesado, ir acompañada y se determinará
estando dentro de copia de la El Consejo de si la petición es
del término providencia. Si la Estado correrá procedente. Si es
de caducidad administración traslado del procedente se dicta
de la acción no resuelve en asunto a providencia que
presentará ante el término de la entidad ordena la extensión
la administración treinta días o
involucrada para del precedente al
la solicitud niega la petición,
que formule caso del solicitante. Si
de aplicar el el interesado
sus alegatos y no es procedente se
precedente puede solicitar la
solicite pruebas. traslada el asunto al
contenido aplicación de la juez competente para
en el fallo de jurisprudencia al que tramite el proceso
unificación. Consejo de Estado. ordinario necesario.
4 RÉGIMEN DE TRANSICIÓN
De ser aprobado el nuevo código, se
tendrá un fuerte impacto en los procesos
FORTALECIMIENTO
3 DE LA FUNCIÓN CONSULTIVA
administrativos y judiciales que se estén
tramitando al momento de su entrada en
vigencia. Para mitigar esta situación, el
El Consejo de Estado, además de cumplir proyecto propone un régimen de transición
su función como órgano de cierre de la de manera que los procedimientos que se
jurisdicción contencioso administrativa, presenten antes de la vigencia de esta ley,
cumple una función consultiva, la cual es seguirán surtiéndose bajo la legislación en
modificada en el proyecto con el fin de que se presentaron.
hacerla más efectiva y vinculante.
Además, se establece un plan de descon-
En este sentido, se establece la nece- gestión judicial para las causas que se
sidad de solicitar concepto previo de la seguirán tramitando de acuerdo a la ley
Sala Consultiva del Consejo de Estado anterior y se proponen, para los efectos
respecto a: Los proyectos de decretos-leyes en del nuevo código, fechas de entrada en
ejercicio de facultades extraordinarias. vigencia separadas para la primera parte
Los proyectos de ley preparados por el
gobierno nacional sobre organización Los proyectos de ley o proyectos de dis- de la ley y para la segunda, es decir, lo
y funcionamiento de la administración posiciones administrativas que afecten relativo a los recursos ante la administra-
y para aprobación de tratados interna- la organización, competencia o funcio- ción por un lado y el proceso contencioso
cionales. namiento del Consejo de Estado. por el otro.
OBSERVATORIO LEGISLATIVO l INSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA
• Dirección general Marcela Prieto Botero • Coordinación general Nadya Aranguren Niño • Asistente de investigación Johana Fandiño Casas
• Edición general BeatrIz Torres • Redacción Christian Cadena • Diagramación Victoria Eugenia Pérez Pérez
Mayores informes: Instituto de Ciencia Política // Calle 70 Nº 7A - 29, Bogotá D. C., Colombia.
PBX: (571) 317 7979, Fax: 317 7989 // Correo electrónico: observatoriolegislativo@icpcolombia.org
4 Observatorio Legislativo del Instituto de Ciencia Política // Boletín Nº 155