1. Universidad Complutense de Madrid
Facultad de Ciencias Políticas
y Sociología
TRABAJO 1
1. Introducción
2. Evolución de los estudios sobre
Administración Pública
Ann Karin Navarro Fernández
Historia de la Administración Pública
Prof. Jorge Crespo Domínguez
Curso 5 Grupo 5.1
9 de marzo de 2009

2. Evolución de los estudios sobre Administración Pública
ÍNDICE
I. Introducción
II. Evolución de los Estudios sobre Administración Pública en el tiempo
1. Estudios sobre Administración Pública en el Antiguo Régimen
2. Estudios sobre Administración Pública en el siglo XIX
III. Dos casos dentro de la evolución
1. Estudios norteamericanos
2. Estudios europeos actuales
A. Europa Occidental
B. Europa del Este
IV. Caso concreto de España
1. En el Antigua Régimen
2. Evolución durante los siglos XIX y XX
3. Situación actual
V. Conclusión
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3. Evolución de los estudios sobre Administración Pública
I. Introducción
Este escrito al igual que el cuadro sinóptico anterior tiene como objetivo
principal desarrollar la primera parte de la asignatura “Historia de la Administración
Pública”. Dicha primera parte consta de la introducción y de una perspectiva
general de los estudios sobre la historia de la Administración Pública, de este
último tema nos ocuparemos en este trabajo.
Trataré de lograr esta perspectiva general, desarrollando en primer lugar las dos
etapas a través de las cuales han pasado los estudios sobre Administración
Pública: el antiguo régimen y el siglo XIX, mencionando las características de cada
una. Posteriormente explicaré dos casos importantes dentro de esta evolución: el
caso norteamericano y el caso europeo, haciendo hincapié y mencionando las
diferencias entre lo acontecido en Europa occidental y lo ocurrido en Europa del
este. Cada caso contendrá a su vez las principales características que lo
identifican.
Por último desarrollaré en el presente, el caso específico de España, yendo a
través de las distintas etapas hasta llegar a la situación actual, esto con la finalidad
de obtener un enfoque y una aplicación particular de lo visto anteriormente.
II. Evolución de los Estudios sobre Administración Pública en el
tiempo
1. Estudios sobre Administración Pública en el Antiguo Régimen
Los estudios en el antiguo régimen comienzan en Francia y en los países
germánicos en el siglo XVIII y siguen dos tendencias: la de la ciencia de la policía y
la de las ciencias camerales.
La primera tendencia tiene como finalidad que a través del gobierno de los
hombres se consiga la felicidad del súbdito en cuanto sea conciliable con el interés
general por lo que su contenido es amplísimo e incluye aspectos que ya no se
estudian en la Administración Pública. La segunda tendencia obedece a estudios
más prácticos de la Administración y que por lo tanto buscan una solución directa
de los problemas de la época. Al contrario de lo que se pudiera pensar, la
característica pragmática de esta tendencia contribuyó a su afianzamiento como
rama del saber en su época, tanto que se llegaron a impartir cátedras con el
objetivo de de mejorar la formación de los servidores regios; cátedras que incluían
temas cómo las instituciones de vigilancia de los servicios y propiedades así como
el gobierno y la administración eficiente de las ciudades.
2. Estudios sobre Administración Pública en el siglo XIX
En esta época la vida política se juridiza y con ello la actuación administrativa
comienza a verse a la luz del derecho administrativo. En la década de 1810-1820
aparecen los primeros trabajos de derecho administrativo en Francia. Los libros de
derecho administrativo en esta época, cabe señalar, tienen un contenido
extrajurídico y según M. Baena “no sería inexacto calificarlos de ciencia de la policía
juridizada”. Sin embargo, existe la afirmación de alguno de estos primeros autores
franceses de que a la par del derecho administrativo debería existir una ciencia de
la administración que se ocupara de las tareas prácticas de la actividad.
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4. Evolución de los estudios sobre Administración Pública
En Alemania, después de 1848 muchos autores aplican una tendencia próxima
a la del camerismo a los problemas de la Administración. Sin embargo, al ser el
derecho administrativo la única ciencia que estudie la Administración se crea en
Europa un monopolio jurídico sobre la Administración que termina luego de la
Segunda Guerra Mundial.
III. Dos casos dentro de la evolución
1. Estudios norteamericanos
A pesar de la falta de una tradición de derecho administrativo en Estados
Unidos, la renovación de los estudios sobre Administración pública surge de ahí.
En principio, en los estudios norteamericanos de la materia que nos ocupa cabe
apreciar dos tendencias, la primera ve a la materia como parte de la ciencia política
y es la tendencia que ha subsistido siempre; la segunda realiza los estudios desde
el campo de la empresa privada y es la que renueva los estudios administrativos en
un proceso caracterizado por varias etapas.
La primera etapa tiene su origen en el movimiento de organización científica del
trabajo. Estas ideas evolucionan en dos aspectos: el enfoque del trabajo en general
se desplaza a actividades directivas de los trabajos administrativos, en tanto que la
atención sobre la Administración en general se va enfocando en la organización
formal. Esta evolución se ve marcada por los valores del cientifismo y la eficacia.
La segunda etapa de la renovación se ve caracterizada por el interés ahora
hacia el comportamiento, surgido de una crítica de las teorías sobre la organización
formal. Por otro lado la guerra provoca que la Administración norteamericana se
movilice en medidas nunca estimadas. Se procura ahora un mejor conocimiento de
la realidad y los nuevos conocimientos se intentan aplicar de forma masiva a la
vida pública del país.
Durante la tercera etapa, el avance de la tecnología hace que se retomen
algunas ideas de la organización formal y la ingeniería social. Y se produce una
aplicación de los intentos de racionalidad al Estado: se individualizan algunas
actividades públicas dentro de objetivos prioritarios y se procura la máxima
racionalización y eficacia en su cumplimiento.
La guerra en Vietnam pone de manifiesto que las perspectivas académicas no
coinciden siempre con la realidad y las deficiencias de la unidad metodológica se
aprecian en la situación científica; de tal manera que se mantienen los estudios
anteriores sobre Administración pública, pero con la consciencia de su poca
efectividad.
En conclusión, las distintas corrientes científicas así como la implantación de
los estudios privados en la Administración pública han desembocado en un
pragmatismo en los estudios norteamericanos caracterizados por una falta de
identidad, produciendo a su vez un fuerte contraste con los estudios europeos.
2. Estudios europeos actuales
En Europa continúa el dominio del derecho administrativo, sin embargo, en
todos los países se abren perspectivas científicas hacia otros enfoques.
A. Europa Occidental
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5. Evolución de los estudios sobre Administración Pública
Es probable que muchos de los estudios sobre la materia en Europa occidental,
sin tomar en cuenta los estudios de derecho administrativo, surjan como reacción
contra los estudios americanos.
Luego de la Segunda Guerra Mundial los ejércitos americanos de ocupación en
Europa importan una vulgarización de las aplicaciones prácticas a las que se había
llegado en América en los últimos años. A esto le sucede una reacción, el rechazo
de los científicos europeos y su afirmación del valor de la perspectiva política.
Progresivamente la situación cambiaría con el acceso al pensamiento general
de los estudios sobre el comportamiento, psicología social, investigaciones
sociológicas influidas por la obra de Weber, estudios económicos y sociales,
estudios sobre burocracia, así como la apelación que se hace a la tradición del
estudio de estos temas por la ciencia política.
Actualmente se desenvuelve en los países europeos occidentales una
tendencia que orienta la investigación hacia el entorno político y social de las
Administraciones públicas y su emergencia histórica.
En Alemania se siguen encuadrando estos estudios en la ciencia política, pero
con una estrecha conexión con el derecho público general.
En Francia, los estudios con distintos puntos de vista desembocan en un
enfoque de la Administración pública que se inclinará hacia una meditación
política, haciendo posible un sólido planteamiento de la ciencia administrativa.
En Italia, actualmente se lleva a cabo una contemplación de la realidad
histórica, política y estructural de la Administración por un grupo de estudiosos.
En otros países como Inglaterra, Holanda y los países nórdicos la tendencia es
más pragmática, influenciada por los estudios norteamericanos.
B. Europa del Este
En los países socialistas los estudios están sujetos al entronque con el
materialismo histórico y la necesidad de resolver los problemas administrativos así
como la confrontación con el derecho administrativo.
Luego de la revolución rusa tienen vigencia las ideas de Lenin, pero se va
perdiendo su eficacia durante la larga reacción nacionalista de la época de Stalin.
Es hasta el final de éste gobierno cuando se habla de una necesidad de una ciencia
de construcción del Estado.
Las reacciones principales provienen de las democracias populares diferentes a
la Unión Soviética. Por ejemplo, en Bulgaria se ve la necesidad de una ciencia
auxiliar distinta al derecho administrativo y en Hungría se reivindica la existencia de
una ciencia administrativa que incluya factores no jurídicos. En la Unión Soviética la
obra de Piskotine intenta incluir el derecho administrativo como una aportación de
un enfoque interdisciplinario. Posteriormente aparece la tendencia a distinguir el
derecho administrativo del gobierno administrativo.
Esta referencia a los estados socialistas resalta que éstos no son una
excepción, al contrario requieren de estos estudios en gran medida ya que los
problemas administrativos tienden a acrecentarse en estos países.
IV. Caso concreto de España
1. En el Antiguo Régimen
Los estudios del tipo administrativo comienzan en España en el siglo XVIII. Si
bien en la época de los Austrias existen obras que se refieren a materias ahora
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6. Evolución de los estudios sobre Administración Pública
consideradas administrativas, se trata de obras que tratan sobretodo el ensayo
político general, de máximas morales destinadas a los gobernantes o de contenido
jurídico. Cabe destacar que el obstáculo que atraviesa la literatura política a fines
del siglo XVII se repite también en el siglo XVIII y las pocas obras que sobresalen
son de carácter jurídico. Al mismo tiempo comienza a despertar un interés por las
corrientes científicas europeas como la ciencia de la policía y el cameralismo; sin
embargo, surge también una generación de autores españoles educada en los
ideales ilustrados del siglo XVIII a la que impacta fuertemente la Revolución
Francesa de la que sobresalen Dou, Bassols, Foronda e Ibáñez de la Rentaría.
2. Evolución durante los siglos XIX y XX
Durante la década siguiente a la muerte de Fernando VII aparecen dos grupos
de estudiosos: unos que reflexionan sobre el intento de construir una
Administración según el modelo francés y otros que son los primeros cultivadores
del derecho administrativo español y siguen a la doctrina francesa secundaria.
Del primer grupo de estudiosos se puede señalar que aunque conocen y
manejan el derecho, no producen escritos jurídicos; cuentan con una mentalidad
ilustrada, se inspiran en la práctica francesa y tratan de construir una
Administración del Estado burgués. Si bien estos estudiosos están relativamente
peor preparados que los autores extranjeros de su época, se debe resaltar el
esfuerzo en su pensamiento científico.
Por otro lado, los estudiosos del segundo grupo presentan los rasgos del
derecho administrativo limitándose a sistematizar la legislación del Estado burgués
inspirados en la doctrina francesa.
Posteriormente, la primera tendencia se pierde y la segunda toma estructura ya
desde una sistemática y una perspectiva jurídicas. La situación científica se va
tornando en un monopolio del derecho administrativo pero como está lejos de
conseguirse un método jurídico es normal que se reflexione sobre la actividad de la
Administración en términos nada propios de la ciencia del derecho.
En la década de 1950 a 1960 surge una etapa de renovación del derecho
administrativo español y un distinto enfoque al amparo de la reforma
administrativa; finalmente se importan tardíamente las innovaciones traídas a
Europa por los americanos después de la Segunda Guerra Mundial
3. Situación actual
Un mayor conocimiento de la situación americana y la conciencia de que los
problemas administrativos no siempre se agotan y resuelven por el derecho han
provocado una reacción sin mucha formalización y con una gran fluidez de
tendencias. Continuaron los trabajos sobre dirección y técnicas americanas y
algunos profesores de derecho administrativo han publicado obras importantes,
pero sobretodo hay que destacar tres principales tendencias: una que encuadra los
estudios sociológicos que aunque poco se identifican con la ciencia de la
Administración son de gran valor para este campo. La segunda tendencia
contribuye desde el enfoque de las preocupaciones funcionariales; y finalmente, la
última tenencia se refiere al grupo de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociología
centrado en los estudios sobre burocracia.
De este panorama científico sobresalen dos factores principales de la situación
política y administrativa de las últimas décadas del régimen anterior, por una parte
las orientaciones críticas y por otra las transformaciones de la sociedad española.
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7. Evolución de los estudios sobre Administración Pública
De la Administración española contemplada a la luz de los estudios jurídicos se
saben muy pocos aspectos de su organización y sus conexiones con el sector
privado.
V. Conclusión
Desde los comienzos de los estudios sobre Administración en Francia podemos
observar las tendencias a incluir a la Administración Pública dentro de la ciencia
política, por otro lado a juridizar la materia y por último a pragmatizarla. A través de
la evolución de estos estudios se observa cómo las perspectivas académicas no
son congruentes siempre con la realidad, observamos cómo el derecho
administrativo es incapaz de brindar un método ideal para poder absorber y tomar
las funciones de la ciencia administrativa.
La conclusión es muy clara, los estudios sobre administración deben ir siempre
guiados y complementados con distintos enfoques, tanto de un buen conocimiento
de la realidad, una amplia perspectiva política y social así como una contemplación
histórica y estructural. No existe una justificación para tener que confrontar
derecho administrativo y ciencia administrativa dado que el objeto de los estudios
respectivos no encuadra uno en el otro, por otro lado sí pueden complementarse a
través de sus distintas perspectivas. Es necesario como menciona el profesor
Baena del Alcázar un mayor conocimiento que permita un estudio interdisciplinario
del que puedan surgir posteriormente soluciones, consecuencias prácticas a los
problemas que la misma evolución de la materia presenta.
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8. Evolución de los estudios sobre Administración Pública
VI. Fuentes y Referencias
- B. Guy PETERS (2003), “El legado del pasado: institucionalismo histórico”, en El
nuevo Institucionalismo. La teoría institucional en ciencia política. Barcelona,
Gedisa editorial, pp. 99-118.
- M. BAENA DEL ALCAZAR (1988), “Evolución de los estudios sobre Administración
Pública”, en Curso de Ciencia de la Administración. Volumen I. Segunda
edición. Madrid, Técnos, pp. 47-59
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