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SUMILLA: INFORME PERICIAL CONTABLE
FISCAL: Dr. JACK MILTON TRELLES BURNEO
CARPETA FISCAL: N°133-2015
Señor Fiscal Provincial Especializado En Delitos De Corrupción De Funcionarios
Del Distrito Fiscal De Sullana
CESAR ALEXIS BENITES OCAMPO, identificado con
D.N.I. Nº40390280, domiciliado en Av. José de Lama
Nº 1180, distrito y provincia de Sullana - Piura, inscrito
en el Registro de Peritos Fiscales con Resolución de la
Fiscalía de la Nación N° 1644-2014-MP-FN, contratado
por el Ministerio Público en el Distrito Fiscal de Sullana
por concurso público N°078-2017, habilitado y
registrado en el Colegio de Contadores Públicos de
Tumbes con matrícula N°15-0331, ante usted con el
debido respeto me presento y digo:
Que, por disposición N°14-2017-MP-FN, se me designa para realizar una Pericia
Contable en la Carpeta Fiscal N°133-2015 de la Segunda Fiscalía Provincial
Corporativa Especializada en Delitos de Corrupción de Funcionarios del Distrito
Fiscal de Sullana (NCPP), seguida contra Victor Raul Hidalgo Lopez, Cesar
Augusto Chero Salvador, Angella Roxana Lamadrid Alvarado, Yolvi Huaman
Garcia, Johan Phillipe Baca Noblecilla, José Ottoniel Moreno Correa, Hender
Francisco Alburqueque Quino, Vladimir Gamboa Grau, Oscar de Jesus Araujo
Maceda, Miguel Elijio Grau Moran, Luis Enrique Infante Carrillo, Victor Joel
Chunga Medina, Roberto Carlos Ramirez Sabalú, y los que resulten responsables
por la presunta comisión de los delitos contra la administración pública en la
modalidad de peculado y colusión agravada, en agravio del ESTADO –
MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE MÁNCORA representado por el Procurador
Público Anticorrupción, se procede a emitir el siguiente:
INFORME PERICIAL CONTABLE
1. Antecedentes
2. Objeto de la Pericia
3. Examen Pericial
4. Conclusiones
I. ANTECEDENTES
1.1A fojas N° 01, con fecha 01 de octubre de 2015, se interpone DENUNCIA
PENAL por la comisión del delito contra la administración publica en la
modalidad de peculado, colusión agravada, entre otros delitos, por la actividad
denominada “Mantenimiento y descolmatación de la caja hidráulica de la
Quebrada Fernández de Máncora – Provincia de Talara”.
1
1.2A fojas 14, con fecha 29 de setiembre del 2015, se encuentra el acuerdo de
concejo N°084-2015-MDM/C, mediante el cual se acuerda autorizar al
procurador municipal para que interponga la denuncia penal contra los
funcionarios de la anterior gestión, en atención al expediente técnico
“Mantenimiento y descolmatación de la caja hidráulica de la Quebrada
Fernández Distrito de Mancora – Provincia de Talara”.
1.3A fojas 16, con fecha 09 de enero del 2015, se encuentra el informe N°009-
2015-AT, que alcanza copia de los expedientes de pago que obran en el área
de tesorería en la ejecución del expediente técnico “Mantenimiento y
descolmatación de la caja hidráulica de la Quebrada Fernández Distrito de
Mancora – Provincia de Talara”.
1.4A fojas 18, con fecha 02 de diciembre del 2014, se encuentra el informe
N°1967-A-2014-MDM-JDSC.GA, mediante el cual se informa que se ha
elaborado el proyecto “Mantenimiento y descolmatación de la caja hidráulica de
la Quebrada Fernández Distrito de Mancora – Provincia de Talara”.
1.5 A fojas 19, con fecha 30 de octubre de 2014, se encuentra el informe N°097-A-
2014-ODC-PPRE-MDM, mediante el cual se informa que el cause de la
quebrada Fernández se encuentra lleno de vegetación y otros materiales que
podrían ocasionar el desborde de dicha quebrada lo que podría traer como
consecuencia daños que lamentar.
1.6 A fojas 20, con fecha 17 de noviembre del 2014, se encuentra el informe
N°107-A-2014-ODC-PPRE-MDM, mediante el cual se reitera se tomen las
medidas necesarias para que se realicen en su totalidad la limpieza y
descolmatación de los drenes y de la Quebrada Fernández para evitar
desgracias que lamentar.
1.7A fojas 21, con fecha 04 de diciembre del 2014, se encuentra el informe
N°0597-2014-DIDU-MDM, mediante el cual se solicita cobertura presupuestal y
opinión legal para aprobación de expediente técnico “Mantenimiento y
descolmatación de la caja hidráulica de la Quebrada Fernández Distrito de
Mancora – Provincia de Talara”.
1.8 A fojas 22, con fecha 04 de diciembre del 2014, se encuentra el memorándum
N°2392-2014-GM/MDM, mediante el cual se solicita el informe indicando la
disponibilidad de presupuesto.
1.9A fojas 23, con fecha 04 de diciembre del 2014, se encuentra el informe
N°0317-2014-MDM/OPP, comunicando la cobertura presupuestal para la
ejecución del “Mantenimiento y descolmatación de la caja hidráulica de la
Quebrada Fernández Distrito de Mancora – Provincia de Talara”, ascendente al
monto S/.90,552.00.
2
1.10 A fojas 24, con fecha 05 de diciembre del 2014, se encuentra el
memorándum N°2393-2014-GM/MDM, mediante el cual se derivan los
actuados, a fin de emitir el informe legal correspondiente con opinión favorable
de la actividad denominada “Mantenimiento y descolmatación de la caja
hidráulica de la Quebrada Fernández Distrito de Mancora – Provincia de
Talara”, ascendente al monto S/.90,552.00.
1.11 A fojas 27, con fecha 05 de diciembre del 2014, se encuentra la Resolución
Jefatural N°107-2014-DIDU-MDM, mediante la cual se aprueba el expediente
técnico para la ejecución de la actividad denominada “Mantenimiento y
descolmatación de la caja hidráulica de la Quebrada Fernández Distrito de
Mancora – Provincia de Talara”, ascendente al monto S/.90,552.00, incluidos
gastos generales, utilidad e IGV, con un plazo previsto de ejecución de 5 días,
bajo la modalidad por Administración Directa.
1.12 A fojas 28, con fecha 05 de diciembre del 2014, se encuentra el
memorándum N°2394-2014-GM/MDM, mediante el cual se solicita emitir la
respectiva resolución jefatural de la actividad denominada “Mantenimiento y
descolmatación de la caja hidráulica de la Quebrada Fernández Distrito de
Mancora – Provincia de Talara”, ascendente al monto S/.90,552.00.
1.13 A fojas 30, con fecha 12 de diciembre del 2014, se encuentra el
requerimiento N°366-2014-MDM-JDVSC.GA, mediante el cual se solicita la
ejecución de la obra denominada “Mantenimiento y descolmatación de la caja
hidráulica de la Quebrada Fernández Distrito de Mancora – Provincia de
Talara”, ascendente al monto S/.90,552.00.
1.14 A fojas 29, con fecha 12 de diciembre del 2014, se encuentra el
requerimiento N°088-2014-DIDU-MDM, mediante el cual se solicita la ejecución
de los trabajos de la actividad denominada “Mantenimiento y descolmatación
de la caja hidráulica de la Quebrada Fernández Distrito de Mancora – Provincia
de Talara”.
1.15 A fojas 31, sin fecha, se encuentra el expediente técnico del proyecto
“Mantenimiento y descolmatación de la caja hidráulica de la Quebrada
Fernández Distrito de Mancora – Provincia de Talara” - Piura.
1.16 A fojas 55, con fecha 30 de diciembre del 2014, se encuentra el
comprobante de pago de tesorería emitido por la Municipalidad Distrital de
Máncora N°5791, girado a nombre del proveedor Ramírez Sabalú Roberto
Carlos por el monto de S/.4,347.00, correspondiente a la actividad denominada
“Mantenimiento y descolmatación de la caja hidráulica de la Quebrada
Fernández Distrito de Mancora – Provincia de Talara”.
1.17 A fojas 56, con fecha 31 de diciembre del 2014, se encuentra la constancia
de pago mediante transferencia electrónica emitida por la Municipalidad
3
Distrital de Máncora con número de operación N°081-14001448 y con boleta
de venta N°001-000018, girado a nombre del proveedor Ramírez Sabalú
Roberto Carlos por el monto de S/.4,347.00.
1.18 A fojas 74, con fecha 30 de diciembre del 2014, se encuentra el
comprobante de pago de tesorería emitido por la Municipalidad Distrital de
Máncora N°5790, girado a nombre del proveedor Grau Moran Miguel Elijio por
el monto de S/.11,300.00, correspondiente a la actividad denominada
“Mantenimiento y descolmatación de la caja hidráulica de la Quebrada
Fernández Distrito de Mancora – Provincia de Talara”.
1.19 A fojas 75, con fecha 31 de diciembre del 2014, se encuentra la constancia
de pago mediante transferencia electrónica emitida por la Municipalidad
Distrital de Máncora con número de operación N°081-14001447 y con boleta
de venta N°002-000222, girado a nombre del proveedor Grau Moran Miguel
Elijio por el monto de S/.11,300.00.
1.20 A fojas 93, con fecha 30 de diciembre del 2014, se encuentra el
comprobante de pago de tesorería emitido por la Municipalidad Distrital de
Máncora N°5789, girado a nombre del proveedor Gamboa Grau Vladimir por el
monto de S/.11,300.00, correspondiente a la actividad denominada
“Mantenimiento y descolmatación de la caja hidráulica de la Quebrada
Fernández Distrito de Mancora – Provincia de Talara”.
1.21 A fojas 94, con fecha 31 de diciembre del 2014, se encuentra la constancia
de pago mediante transferencia electrónica emitida por la Municipalidad
Distrital de Máncora con número de operación N°081-14001446 y con boleta
de venta N°001-000012, girado a nombre del proveedor Gamboa Grau Vladimir
por el monto de S/.11,300.00.
1.22 A fojas 112, con fecha 30 de diciembre del 2014, se encuentra el
comprobante de pago de tesorería emitido por la Municipalidad Distrital de
Máncora N°5288, girado a nombre del proveedor Araujo Maceda Oscar de
Jesús por el monto de S/.11,300.00, correspondiente a la actividad
denominada “Mantenimiento y descolmatación de la caja hidráulica de la
Quebrada Fernández Distrito de Mancora – Provincia de Talara”.
1.23 A fojas 113, con fecha 31 de diciembre del 2014, se encuentra la constancia
de pago mediante transferencia electrónica emitida por la Municipalidad
Distrital de Máncora con número de operación N°081-14001445 y con boleta
de venta N°001-000007, girado a nombre del proveedor Araujo Maceda Oscar
de Jesús por el monto de S/.11,300.00.
1.24 A fojas 132, con fecha 30 de diciembre del 2014, se encuentra el
comprobante de pago de tesorería emitido por la Municipalidad Distrital de
Máncora N°5787, girado a nombre del proveedor Infante Carrillo Luis Enrique
por el monto de S/.11,300.00, correspondiente a la actividad denominada
4
“Mantenimiento y descolmatación de la caja hidráulica de la Quebrada
Fernández Distrito de Mancora – Provincia de Talara”.
1.25 A fojas 133, con fecha 31 de diciembre del 2014, se encuentra la constancia
de pago mediante transferencia electrónica emitida por la Municipalidad
Distrital de Máncora con número de operación N°081-14001444 y con boleta
de venta N°001-000024, girado a nombre del proveedor Infante Carrillo Luis
Enrique por el monto de S/.11,300.00.
1.26 A fojas 148, con fecha 30 de diciembre del 2014, se encuentra el
comprobante de pago de tesorería emitido por la Municipalidad Distrital de
Máncora N°5786, girado a nombre del proveedor Chunga Medina Víctor Joel
por el monto de S/.11,300.00, correspondiente a la actividad denominada
“Mantenimiento y descolmatación de la caja hidráulica de la Quebrada
Fernández Distrito de Mancora – Provincia de Talara”.
1.27 A fojas 149, con fecha 31 de diciembre del 2014, se encuentra la constancia
de pago mediante transferencia electrónica emitida por la Municipalidad
Distrital de Máncora con número de operación N°081-14001443 y con boleta
de venta N°0010-000012, girado a nombre del proveedor Chunga Medina
Víctor Joel por el monto de S/.11,300.00.
1.28 A fojas 168, con fecha 30 de diciembre del 2014, se encuentra el
comprobante de pago de tesorería emitido por la Municipalidad Distrital de
Máncora N°5785, girado a nombre del proveedor Chunga Medina Víctor Joel
por el monto de S/.11,300.00, correspondiente a la actividad denominada
“Mantenimiento y descolmatación de la caja hidráulica de la Quebrada
Fernández Distrito de Mancora – Provincia de Talara”.
1.29 A fojas 170, con fecha 31 de diciembre del 2014, se encuentra la constancia
de pago mediante transferencia electrónica emitida por la Municipalidad
Distrital de Máncora con número de operación N°081-14001442 y con boleta
de venta N°001-000013, girado a nombre del proveedor Chunga Medina Víctor
Joel por el monto de S/.11,300.00.
1.30 A fojas 189, con fecha 30 de diciembre del 2014, se encuentra el
comprobante de pago de tesorería emitido por la Municipalidad Distrital de
Máncora N°5784, girado a nombre del proveedor Gamboa Grau Vladimir por el
monto de S/.11,355.00, correspondiente a la actividad denominada
“Mantenimiento y descolmatación de la caja hidráulica de la Quebrada
Fernández Distrito de Mancora – Provincia de Talara”.
1.31 A fojas 190, con fecha 31 de diciembre del 2014, se encuentra la constancia
de pago mediante transferencia electrónica emitida por la Municipalidad
Distrital de Máncora con número de operación N°081-14001441 y con boleta
de venta N°001-000011, girado a nombre del proveedor Gamboa Grau Vladimir
por el monto de S/.11,355.00.
5
II. OBJETO DE LA PERICIA
2.1. Determinar el presunto perjuicio económico en la ejecución de los servicios de
la Actividad “Mantenimiento y descolmatación de la caja hidráulica de la
Quebrada Fernández, Distrito de Máncora – Provincia de Talara” - Piura; en
agravio del Estado – Municipalidad Distrital de Mancora.
III. EXAMEN PERICIAL
3.1. Metodología.- Investigación No Experimental, pues según Hernández, R.
(2010) la Investigación No Experimental es aquella que se realiza sin la
manipulación de las variables; se basa en categorías, conceptos, variables,
sucesos, contextos que ya ocurrieron, o se dieron sin la intervención directa
del investigador. El presente examen se puede considerar como de tipo
descriptivo correlacional, debido a que se especifican aspectos importantes
de personas y/o grupos para un futuro análisis; destacando una
característica importante: mide las distintas variables para poder describirlas
en los términos deseados, con la mayor precisión posible.
3.2. PROCEDIMIENTO.- Se ha revisado la Carpeta Fiscal materia del presente
caso conforme al análisis siguiente:
a) Contrastación de la Normativa de la Ley de contrataciones del estado y
su reglamento, directivas de presupuesto y tesorería, ley de
administración financiera y ley orgánica de municipalidades.
b) Describir los antecedentes de la pericia.
c) Recabar información de la Denuncia Penal.
d) Recabar información del acuerdo de concejo N°084-2015-MDM/C.
e) Recabar información del informe N°009-2015-AT.
f) Recabar información del informe N°1967-A-2014-MDM-JDSC.GA.
g) Recabar información del informe N°097-A-2014-ODC-PPRE-MDM.
h) Recabar información del informe N°107-A-2014-ODC-PPRE-MDM.
i) Recabar información del informe N°0597-2014-DIDU-MDM.
j) Recabar información del memorándum N°2392-2014-GM/MDM.
k) Recabar información del informe N°0317-2014-MDM/OPP.
l) Recabar información del memorándum N°2393-2014-GM/MDM.
m) Recabar información de la Resolución Jefatural N°107-2014-DIDU-MDM.
n) Recabar información del memorándum N°2394-2014-GM/MDM .
o) Recabar información del requerimiento N°366-2014-MDM-JDVSC.GA.
p) Recabar información del requerimiento N°088-2014-DIDU-MDM.
q) Recabar información del expediente técnico del proyecto.
r) Recabar información de los comprobantes de pago de tesorería emitidos
por la Municipalidad Distrital de Máncora.
6
s) Recabar información de las constancias de pago mediante transferencia
electrónica
t) Determinar qué medios probatorios de la carpeta fiscal pueden incluirse o
no, dentro del contenido del presente informe pericial para la sustentación
respectiva.
3.3. Las normas de aplicación en el ámbito presupuestal, contable y/o
administrativo, vinculantes al objeto de la pericia, son las siguientes:
a) Ley de contrataciones del estado, aprobada mediante D.L. N° 1017,
primera edición 2012, aprobado por D.S. Nº 184-2008-EF y la Ley Nº
29873. Ley que modifica el Decreto Legislativo 1017 que aprueba la Ley
de Contrataciones del Estado (publicado el 1 de Junio del 2012).
b) Reglamento de la ley de contrataciones del estado, aprobado por D.S.
Nº184-2008-EF y el Decreto Supremo Nº 138-2012-EF, que modifica el
Decreto Supremo Nº 184-2008-EF que aprueba el Reglamento de la Ley
de Contrataciones del Estado (publicado el 7 de agosto del 2012).
c) Directiva para la ejecución presupuestaria, Directiva Nº 005-2010-
EF/76.01.
d) Ley marco de la administración financiera del sector público, Ley Nº 28112
(Publicado el 28-11-2003).
e) Directiva de Tesorería N° 001-2007-EF/77.15 aprobada por R.D. N° 002-
2007-EF/77.15 y modificatorias.
f) Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades.
3.4 De conformidad con lo señalado en el numeral anterior del presente rubro, se
ha procedido a realizar el análisis siguiente:
a) Ley de contrataciones del estado, aprobada mediante D.L. N° 1017,
primera edición 2012, aprobado por D.S. Nº 184-2008-EF y la Ley Nº
29873. Ley que modifica el Decreto Legislativo 1017 que aprueba la Ley
de Contrataciones del Estado (publicado el 1 de Junio del 2012).
Del examen pericial realizado a la presente, se ha verificado el
incumplimiento de la prohibición de fraccionamiento, contrastado con el
artículo siguiente:
Artículo 19°.- Prohibición de fraccionamiento
Queda prohibido fraccionar la contratación de bienes, de servicios y la
ejecución de obras con el objeto de evitar el tipo de proceso de selección
que corresponda según la necesidad anual, o de evadir la aplicación de la
7
normativa de contrataciones del Estado para dar lugar a contrataciones
menores a tres (3) UIT, y/o de acuerdos comerciales suscritos por el
Estado peruano en materia de contratación pública. No se considera
fraccionamiento a las contrataciones por etapas, tramos, paquetes o lotes
posibles en función a la naturaleza del objeto de la contratación o para
propiciar la participación de las microempresas y de las pequeñas
empresas en aquellos sectores económicos donde exista oferta
competitiva.
El Ministerio de Economía y Finanzas, previa opinión favorable del
Ministerio de la Producción y del Ministerio de Trabajo y Promoción del
Empleo, establece mediante Decreto Supremo los sectores que son
materia de interés del Estado para promover la participación de la
microempresa y de la pequeña empresa.
La prohibición se aplica sobre el monto total de la etapa, tramo, paquete o
lote a ejecutar.
EL ÓRGANO ENCARGADO DE LAS CONTRATACIONES EN CADA
ENTIDAD ES RESPONSABLE EN CASO DE INCUMPLIMIENTO DE LA
PROHIBICIÓN A LA QUE SE REFIERE EL PRESENTE ARTÍCULO.
Concordancia: RLCE: Artículo 20°.
Artículo 46°.-De las responsabilidades y sanciones
Los funcionarios y servidores, así como los miembros del Comité Especial
que participan en los procesos de contratación de bienes, servicios y
obras, son
responsables del cumplimiento de la presente norma y su Reglamento.
En caso que las normas permitan márgenes de discrecionalidad para la
actuación del servidor o funcionario, éste deberá ejercerla de acuerdo a
los
principios establecidos en el artículo 4º del presente Decreto Legislativo.
La evaluación del adecuado desempeño de los servidores o funcionarios
en las decisiones discrecionales a que se refiere el párrafo precedente, es
realizada por la mas alta autoridad de la entidad a la que pertenece, a fin
de medir el desempeño de los mismos en sus cargos. Para tal efecto, la
Entidad podrá disponer, en forma periódica y selectiva, la realización de
exámenes y auditorías especializadas.
En el caso de las empresas del Estado, dicha evaluación es efectuada por
el Directorio.
En caso de incumplimiento de las disposiciones establecidas en el
presente Decreto Legislativo se aplicarán, de acuerdo a su gravedad, las
siguientes sanciones:
a) Amonestación escrita;
b) Suspensión sin goce de remuneraciones de treinta (30) a noventa (90)
días;
c) Cese temporal sin goce de remuneraciones hasta por doce (12) meses;
y,
d) Destitución o despido.
Concordancia: LCE: Artículo 25º.
8
Artículo 47°.- Supervisión
La Entidad supervisará, directamente o a través de terceros, todo el
proceso de ejecución, para lo cual el contratista deberá ofrecer las
facilidades necesarias.
En virtud de ese derecho de supervisión, la Entidad tiene la potestad de
aplicar los términos contractuales para que el contratista corrija cualquier
desajuste respecto del cumplimiento exacto de las obligaciones pactadas.
El hecho que la Entidad no supervise los procesos, no exime al contratista
de cumplir con sus deberes ni de la responsabilidad que le pueda
corresponder.
Concordancia: RLCE: Artículo 190º.
Artículo 50°.- Responsabilidad del contratista
El contratista es el responsable por la calidad ofrecida y por los vicios
ocultos de los bienes o servicios ofertados por un plazo no menor de un
(1) año contado a partir de la conformidad otorgada por la Entidad. El
contrato podrá establecer excepciones para bienes fungibles y/o
perecibles, siempre que la naturaleza de estos bienes no se adecue a este
plazo. En el caso de obras, el plazo de responsabilidad no podrá ser
inferior a siete (7) años, contado a partir de la conformidad de la recepción
total o parcial de la obra, según corresponda.
Las Bases deberán establecer el plazo máximo de responsabilidad del
contratista.
b) Reglamento de la ley de contrataciones del estado, aprobado por D.S.
Nº184-2008-EF y el Decreto Supremo Nº 138-2012-EF, que modifica el
Decreto Supremo Nº 184-2008-EF que aprueba el Reglamento de la Ley
de Contrataciones del Estado (publicado el 7 de agosto del 2012).
Del examen pericial realizado a la presente, se ha verificado el
incumplimiento del estudio de posibilidades que ofrece el mercado,
contrastado con el artículo siguiente:
Artículo 12°.- Estudio de posibilidades que ofrece el mercado
Sobre la base de las especificaciones técnicas o términos de referencia
definidos por el área usuaria, el órgano encargado de las contrataciones
tiene la obligación de evaluar las posibilidades que ofrece el mercado para
determinar lo siguiente:
1. El valor referencial;
2. La existencia de pluralidad de marcas y/o postores;
3. La posibilidad de distribuir la Buena Pro;
4. Información que pueda utilizarse para la determinación de los factores
de evaluación, de ser el caso;
5. La pertinencia de realizar ajustes a las características y/o condiciones
de lo que se va a contratar, de ser necesario;
9
6. Otros aspectos necesarios que tengan coincidencia en la eficiencia de
la contratación.
Para realizar el estudio de las posibilidades que ofrece el mercado, debe
emplearse, como mínimo, dos (2) fuentes, pudiendo emplearse las
siguientes:
presupuestos y cotizaciones actualizados, los que deberán provenir de
personas naturales o jurídicas que se dediquen a actividades materia de la
convocatoria, incluyendo fabricantes, cuando corresponda; portales y/o
páginas Web, catálogos, precios históricos, estructuras de costos, la
información de procesos con buena pro consentida publicada en el
SEACE, entre otros, según corresponda al objeto información obtenida en
cada fuente corresponda a contrataciones iguales o similares a la
requerida. En caso exista la imposibilidad de emplear más de una fuente,
en el estudio deberá sustentarse dicha situación.
Asimismo, el estudio de las posibilidades que ofrece el mercado debe
tener en consideración las alternativas existentes según el nivel de
comercialización, descuentos por volúmenes, disponibilidad inmediata de
ser el caso, mejoras en las condiciones de venta, garantías y otros
beneficios adicionales, así como también la vigencia tecnológica del objeto
de la contratación de las Entidades.
El estudio de las posibilidades que ofrece el mercado debe indicar los
criterios,
procedimiento y/o metodología utilizados, a partir de las fuentes
previamente identificadas, para determinar el valor referencial.
Concordancia: LCE: Artículo 27°.
Artículo 20°.- Prohibición de fraccionamiento
La contratación de bienes o servicios de carácter permanente, cuya
provisión se requiera de manera continua o periódica se realizará por
periodos no menores a un (1) año.
No se considerará fraccionamiento cuando:
1.Estando acreditada la necesidad en la etapa de planificación, la entidad
restringió la cantidad a contratar por no disponer a dicha fecha la
disponibilidad presupuestal correspondiente, situación que varía durante la
ejecución del Plan Anual de Contrataciones al contarse con mayores
créditos presupuestarios no previstos, provenientes de, entre otros,
transferencias de partidas, créditos suplementarios y recursos públicos
captados o percibidos directamente por la Entidad.
2. Con posterioridad a la aprobación del Plan Anual de Contrataciones,
surja una necesidad extraordinaria e imprevisible adicional a la
programada, siempre que la contratación programada cuente con
Expediente de Contratación aprobado, debiendo atenderse la nueva
necesidad a través de una contratación independiente.
3. Se contrate con el mismo proveedor como consecuencia de procesos
de selección con objetos contractuales distintos o en el caso que
10
concurran procesos de selección con contratos complementarios,
exoneraciones o con procesos bajo regímenes especiales.
4. La contratación se efectúe a través del Catálogo de Convenios Marco.
5. Se requiera propiciar la participación de las microempresas y pequeñas
empresas, en aquellos sectores donde exista oferta competitiva, siempre
que sus bienes, servicios y obras sean de la calidad necesaria para que la
Entidad se asegure el cumplimiento oportuno y los costos sean razonables
en función a las condiciones del mercado.
Concordancia: LCE: Artículo 19°.
c) Directiva para la ejecución presupuestaria, Directiva Nº 005-2010-
EF/76.01.
Del examen pericial realizado a la presente, se ha verificado el
incumplimiento de la presente directiva, contrastado de la siguiente
manera:
La ejecución del gasto público es el proceso a través del cual se atienden
las obligaciones de gasto con el objeto de financiar la prestación de los
bienes y servicios públicos y, a su vez, lograr resultados, conforme a los
créditos presupuestarios autorizados en los respectivos presupuestos de
los pliegos, en concordancia con la PCA.
La ejecución del gasto se realiza observando los principios de legalidad, y
asignación de competencias y atribuciones de cada entidad pública, así
como los principios constitucionales de Programación y Equilibrio
Presupuestario.
El proceso de ejecución del gasto público está compuesto por dos etapas:
“preparatoria para la ejecución” y “ejecución”, conforme al siguiente
esquema:
11
Etapa preparatoria para la Ejecución del Gasto: Certificación del Crédito
Presupuestario La certificación de crédito presupuestario constituye un
acto de administración cuya finalidad es garantizar que se cuenta con el
crédito presupuestario disponible y libre de afectación, para comprometer
un gasto con cargo al presupuesto institucional autorizado para el año
fiscal respectivo, en función a la PCA, previo cumplimiento de las
disposiciones legales vigentes que regulen el objeto materia del
compromiso.
Dicha certificación implica la reserva del crédito presupuestario, hasta el
perfeccionamiento del compromiso y la realización del correspondiente
registro presupuestario.
El compromiso
Es el acto de administración mediante el cual el funcionario facultado a
contratar y comprometer el presupuesto a nombre de la entidad, acuerda,
luego del cumplimiento de los trámites establecidos, la realización de
gastos previamente aprobados, por un importe determinado o
determinable, afectando total o parcialmente los créditos presupuestarios,
en el marco de los presupuestos aprobados, la PCA y las modificaciones
presupuestarias realizadas.
Documentos que sustentan el compromiso
CÓDIGO
DOCUMENTO NOMBRE
016 CONVENIO SUSCRITO
031 ORDEN DE COMPRA - GUÍA DE INTERNAMIENTO
032 ORDEN DE SERVICIO
036 PLANILLA DE MOVILIDAD
039 PLANILLA DE DIETAS DE DIRECTORIO
041 PLANILLA DE PROPINAS
042 PLANILLA DE RACIONAMIENTO
043 PLANILLA DE VIATICOS
059 CONTRATO COMPRA-VENTA
060 CONTRATO SUSCRITO (VARIOS)
133 RESUMEN ANUALIZADO LOCADORES DE SERVCIIOS
134 RESUMEN ANUALIZADO PLANILLA PROYECTOS ESPECIALES
070 CONTRATO SUSCRITO (OBRAS)
12
230 PLANILLA ANUALIZADA DE GASTOS EN PERSONAL
231 PLANILLA ANUALIZADA DE GASTOS EN PENSIONES
232 RESUMEN ANUALIZADO RETRIBUCIONES - CAS
233 RESUMEN SERVICIOS PUBLICOS ANUALIZADO
234 DISPOSITIVO LEGAL O ACTO DE ADMINISTRACION 1/
235 PLANILLA OCASIONALES
Responsabilidad por la ejecución del compromiso
La responsabilidad por la adecuada ejecución del compromiso es solidaria
con el Titular del pliego o de la unidad ejecutora, según corresponda, y con
aquel que cuente con delegación expresa para comprometer gastos, en el
marco del artículo 7º de la Ley General.
El responsable de la administración de los presupuestos de las unidades
ejecutoras verifican que las afectaciones presupuestarias de cada
compromiso realizadas por las Oficinas Generales de Administración o las
que hagan susveces, cuenten con el respectivo crédito presupuestario.
El devengado
Es el acto de administración mediante el cual se reconoce una obligación
de pago, derivada de un gasto aprobado y comprometido, que se produce
previa acreditación documentaria ante el órgano competente de la
realización de la prestación o el derecho del acreedor.
Está prohibido efectuar pagos de obligaciones no devengadas.
Objetivo de la Directiva y ámbito de aplicación
La Directiva para la Ejecución Presupuestaria correspondiente al año fiscal
2011 establece las pautas para la ejecución de los presupuestos
institucionales de los pliegos del Gobierno Nacional, Gobiernos Regionales
y Gobiernos Locales. Se aplica también a todas las entidades y los
organismos de los poderes: Ejecutivo (incluidos sus Organismos Públicos),
Legislativo y Judicial; las Universidades Públicas; los Organismos
Constitucionalmente Autónomos; y los Institutos Viales Provinciales
pertenecientes a los gobiernos locales.
Responsabilidades de las Oficinas de Presupuesto del pliego y la calidad
del gasto público
La Oficina de Presupuesto o la que haga sus veces, es responsable del
monitoreo y evaluación del cumplimiento de los objetivos y metas de las
13
intervenciones financiadas con cargo a los créditos presupuestarios
autorizados en la Ley Anual de Presupuesto.
Asimismo, la Oficina de Presupuesto o la que haga sus veces es la única
dependencia responsable de canalizar los requerimientos de gastos y otros
aspectos relacionados a materia presupuestaria. Para tal fin, las
dependencias competentes (Oficina de Administración, de Personal, de
Inversiones, entre otras) y las unidades ejecutoras deben proporcionarle la
información necesaria para cumplir esta función.
Las responsabilidades de control presupuestario
La Oficina de Presupuesto o la que haga sus veces y los responsables de la
administración del presupuesto de las unidades ejecutoras, son
responsables del control presupuestario. Esta responsabilidad implica:
Informar sobre la ejecución financiera y física de las metas presupuestarias,
al Titular del Pliego o a la Oficina de Presupuesto del Pliego, en este último
caso cuando se trate de los responsables de la administración del
presupuesto de las unidades ejecutoras. Realizar el seguimiento de la
disponibilidad de los créditos presupuestarios para realizar los compr
omisos, con sujeción a la Programación de Compromisos Anual (PCA), y,
de ser el caso, proponer las modificaciones presupuestarias necesarias,
tenien do en cuenta la Escala de Prioridades establecida por el titular del
pliego. Coordinar con las dependencias del pliego para que ante la
necesidad de mayores créditos presupuestarios de las unidades ejecutoras
y unidades operativas, se verifique la disponibilidad de los insumos en el
pliego.
d) Ley marco de la administración financiera del sector público, Ley Nº 28112
(Publicado el 28-11-2003).
Del examen pericial realizado a la presente, se ha verificado el
incumplimiento de la Documentación sustentatoria, contrastado con el
artículo siguiente:
Artículo 44.- Documentación sustentatoria
La documentación que sustenta las operaciones administrativas y
financieras que tienen incidencia contable ya registradas, conforme lo
disponen las normas de contabilidad, debe ser adecuadamente conservada
y custodiada para las acciones de fiscalización y control.
e) Directiva de Tesorería N° 001-2007-EF/77.15 aprobada por R.D. N° 002-
2007-EF/77.15 y modificatorias.
Del examen pericial realizado a la presente, se ha verificado el
incumplimiento de la Información de los compromisos para la
14
programación de la ejecución financiera, contrastado con el artículo
siguiente:
Artículo 6.- Información de los compromisos para la programación de la
ejecución financiera
6.1 Para efectos de la ejecución financiera y demás operaciones de
tesorería, el monto total de los compromisos debe registrarse en el
SIAF-SP de acuerdo con las normas y procedimientos establecidos
legalmente en la etapa de ejecución presupuestal, debidamente
sustentados con los documentos que señalan las normas vigentes, no
debiendo exceder el límite ni al período fijado a través del respectivo
Calendario de Compromisos.
6.2 Los datos relacionados con el Gasto Comprometido, tales como la Meta
Presupuestaria y Cadenas de Gasto aplicables, deben ser reflejo de la
documentación sustentatoria, debiendo contar con la correspondiente
conformidad de los responsables de su verificación, previo al ingreso de
los datos en el SIAF-SP, a fin de evitar posteriores solicitudes de
regularización y reasignación.
Artículo 9.- Formalización del Gasto Devengado
9.1 El Gasto Devengado se formaliza cuando se otorga la conformidad con
alguno de los documentos establecidos en el artículo precedente luego
de haberse verificado, por parte del área responsable, una de las
siguientes condiciones: a) La recepción satisfactoria de los bienes; b) La
prestación satisfactoria de los servicios; c) El cumplimiento de los
términos contractuales en los casos que contemplen adelantos, pagos
contra entrega o entregas periódicas de las prestaciones en la
oportunidad u oportunidades establecidas en las bases o en el contrato;
9.2 El Gasto Devengado es registrado afectando en forma definitiva la
Específica del Gasto Comprometido, con lo cual queda reconocida la
obligación de pago.
Artículo 13.- Autorización del devengado y oportunidad para la presentación
de documentos para proceso de pagos
13.1 La autorización de los devengados es competencia del Director
General de Administración o de quien haga sus veces o del funcionario a
quien le sea asignada esta facultad de manera expresa. 13.2 El Director
General de Administración o quien haga sus veces debe: a) Establecer los
procedimientos necesarios para efectuar una eficiente programación de sus
gastos. b) Asegurar la oportuna y adecuada elaboración de la
documentación necesaria para que se proceda al pago de las obligaciones.
c) Impartir las directivas necesarias a las oficinas relacionadas con la
formalización del Gasto Devengado, tales como Logística y Personal o a
aquellas que hagan sus veces, para que cumplan con la presentación de
dichos documentos a la Oficina de Tesorería con la suficiente anticipación a
15
las fechas previstas para la oportuna y adecuada atención del pago
correspondiente.
f) Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades.
Del examen pericial realizado a la presente, se ha verificado el
incumplimiento de la administración, contrastado con el artículo siguiente:
Articulo 26° Administración Municipal
La administración municipal adopta una estructura gerencial
sustentándose en principios de programación, dirección, ejecución,
supervisión, control concurrente y posterior. Se rige por los principios de
legalidad, economía, transparencia, simplicidad, eficacia, participación y
seguridad ciudadana, y por los contenidos en la Ley N°27444.
Articulo 27° Gerencia Municipal
La administración municipal esta bajo la dirección y responsabilidad del
gerente municipal, funcionario de confianza a tiempo completo y
dedicación exclusiva designado por el alcalde, quien puede cesarlo sin
expresión de causa.
3.5. De la documentación encontrada en la carpeta fiscal, se procedió a realizar
el siguiente análisis:
SEGUN LA DENUNCIA PENAL
HECHOS
PRIMERO: ANTECEDENTES
Por informe N°1967-A-2014-MDM-JDSC.GA, de fecha 02 de diciembre de
2014, suscrito por el Sr. Hender F. Alburqueque Quino, jefe de la division de
servicios comunales y gestion ambiental, requiere en mérito de los informes
N°97-A-2014-ODC-PPRE-MDM, de fecha 30 de octubre de 2014 y N°107-A-
2014-ODC-PPRE-MDM, de fecha 17 de noviembre de 2014, suscritos por el
señor Pedro Paul Rojas Escobar jefe de defensa civil quien argumentando la
posibilidad de que ocurra un fenómeno de niño, requiere la limpieza y
descolmatación de los drenes y de la Quebrada Fernández del Distrito de
Máncora.
Por informe N°0597-2014-DIDU-MDM, de fecha 04 de diciembre de 2014, en
atencion al documento de referencia (informe N°1967-A-2014-MDM-
JDSC.GA), el Arq. César Augusto Chero Salvador, jefe de la division de
infraestructura y desarrollo urbano, alcanza a Gerencia Municipal el
expediente técnico elaborado por su división denominado “Mantenimiento y
descolmatacion de la caja hidraulica de la Quebrada Fernandez de Mancora
– Provincia de Talara” y cuyo valor referencial es de S/.90,552.00 para ser
ejecutado en un plazo de 10 dias calendarios y ejecutado bajo la modalidad
16
de administración directa, sustentandolo en la necesidad de prevenir los
estragos que podría ocasionar un fenómeno del niño.
Gerencia Municipal en mérito del expediente técnico presentado con
Memorandum N°2392-2014-GM/MDM, de fecha 04 de diciembre de 2014,
solicita a la oficina de la unidad de planeamiento y presupuesto la cobertura
presupuestal del gasto, a fin de que se continue con el tramite respectivo.
Con informe N°317-14-MDM/OPI, de fecha 04 de diciembre de 2014, la
oficina de la unidad de planeamiento y presupuesto es decir el mismo dia se
le otorga la cobertura presupuestal al proyecto por un monto de S/.90,552.00
Con memorandum N°2393-2014-GM/MDM, de fecha 05 de diciembre de
2014, la oficina de Gerencia Municipal solicita a la oficina de asesoria legal
se sirva a emitir informe legal, para la aprobacion del expediente tecnico y
con informe N°668-2014-MDM/UAJ, de fecha 05 de diciembre de 2014, se le
otorga la opinión favorable de parte de la oficina de Asesoria Jurídica y
recomienda se apruebe el correspondiente expediente tecnico
“Mantenimiento y descolmatacion de la caja hidraulica de la Quebrada
Fernandez de Mancora – Provincia de Talara” por el valor referencial de
S/.90,552.00”.
SEGUNDO: ANALISIS DE LOS HECHOS MATERIA DE INVESTIGACION
Observaciones al procedimiento en la elaboración y aprobacion del
expediente tecnico.
Como se puede denotar de los antecedentes que se han citado se denotan
actos irregulares que son evidentes en el procedimiento para la elaboracion
del expediente tecnico, este se genera con el informe N°1967-A-2014-MDM-
JDSC.GA, de fecha 02 de diciembre de 2014, suscrito por el señor Hender
Alburqueque Quino, jefe de la division de servicios comunales y gestion
ambiental, en mérito de los requerimientos de los informes N°97-A-2014-
ODC-PPRE-MDM, de fecha 30 de octubre de 2014 y N°107-A-2014-OCD-
PPRE-MDM, de fecha 17 de noviembre de 2014, suscritos por el señor
Pedro Paul Rojas Escobar, jefe de defensa civil, observandose, que todos los
informes se les ha agregado la letra A, es decir que, al archivo de la división
de servicios comunales, asi como en los archivos de defensa civil no han
sido emitidos en las fechas indicadas, y solamente han sido creados para
darle sostenibilidad al expediente tecnico aprobado con fecha 05 de
diciembre del 2014.
Resulta poco creible que ante el requerimiento formulado con informe N°
1967-A-2014-MDM-JDSC.GA, de fecha 02 de diciembre de 2014, suscrito
por el señor Hender Alburqueque Quino, jefe de la division de servicios
comunales y gestion ambiental, con fecha 04 de diciembre, el responsable
de la division de infraestructura y desarrollo urbano haya elaborado el
17
expediente tecnico teniendo en cuenta que solo ha corrido de plazo un (1)
dia entre el requerimiento y la elaboracion del expediente tecnico, en el cual
tenia que determinarse tal como consta del expediente el área de
descolmatación y el área que correspondia a la limpieza, situacion que se
agrava al no existir planos de las areas donde se iba a ejecutar el proyecto.
Es evidente y notorio la colusion de los funcionarios de la municipalidad que
han actuado en forma irregular para que en un plazo de dos dias aprobar un
proyecto con el unico objetivo de perjudicar el patrimonio municipal,
demostrandose de esta manera que el expediente aprobado no determinaba
con los planos la ubicación del área donde se iba a ejecutar el proyecto y que
la unica intención era la de apropiarse del presupuesto aprobado para su
ejecución.
OBSERVACIONES EN LA SUPUESTA EJECUCION DEL PROYECTO
Hechos observados desde el 16 de diciembre de 2014
Que con fecha 16 de diciembre al haberse instalado la comision de
tranferencia por el cambio de gestion municipal se solicitó el informe sobre
dicho expediente tecnico ya que era Vox Populi su existencia y que habia
sido elaborado para cumplir obligaciones para los funcionarios se verificó que
dicho proyecto no habia sido ejecutado al determinarse que:
Por requerimiento N°088-2014-DIDU-MDM de fecha 12 de diciembre del
2014 el jefe de la division de infraestructura y desarrollo urbano requiere a la
gerente municipal Angella R. Lamadrid Alvarado, la ejecución de los trabajos
de acuerdo a las especificaciones mencionadas en el expediente tecnico
denominado “Mantenimiento y descolmatacion de la caja hidraulica de la
Quebrada Fernandez de Mancora – Distrito de Mancora, Provincia de Talara”
requerido y supervisados por la division de servicios comunales y gestion
ambiental, es decir por el mismo responsable del requerimiento Hender F.
Alburqueque Quino.
Por otra parte con requerimiento N°366-2014-MDM-JDVSD.GA, de fecha 12
de diciembre a horas 3.45 de la tarde, el jefe de la division de servicios
comunales y gestion ambiental, Hender F. Alburqueque Quino, requeria al
jefe de la unidad de administración que se proceda a la ejecución del
proyecto, el cual debia ejecutarse en un plazo de 10 dias.
Es el caso que con fecha 16 de diciembre de 2014, la comision de
transferencia verificó e incluso realizó tomas fotográficas, donde se podia
demostrar que no se habia iniciado ningun trabajo y menos se ejecutó el
proyecto aprobado, lo que se le puso en conocimiento de la gerencia
municipal que era parte de la comision de tranferencia, asi como del
responsable de la unidad de administración con la finalidad de que eviten
continuar con el pago del supuesto servicio.
18
CONTRAVENCIÓN DE LA LEY DE CONTRATACIONES AL FRACCIONAR
EL SERVICIO
Es el caso señor fiscal que el expediente aprobado del proyecto en mención,
de acuerdo al cronograma de desembolsos correspondia adquirir un servicio
para la PARTIDA DE MOVIMIENTO DE TIERRAS por un monto de
S/.83,552.00 y en consecuencia para adquirir el servicio necesariamente
tenia que someterse a un proceso de selección que por la cuantia
obligatoriamente correspondia a una adjudicacion directa selectiva.
Que durante la etapa de transferencia, este proceso nunca se nos informó y
con fecha 30 de diciembre de 2014, el tesorero encargado Johan Baca
Noblecilla (que tambien le habia otorgado la cobertura presupuestal por estar
a cargo de presupuesto) habia dispuesto el pago fraccionado violando la ley
de contrataciones y demostrando que se habian coludido los funcionarios
con particulares para que entreguen boletas de venta con montos
aproximados y tal como constan de los expedientes que a continuacion se
detalla.
Que el actuar de los funcionarios ha violado lo dispuesto en el articulo 19° de
la ley de contrataciones del estado Decreto Legislativo 1017 que
expresamente establece lo siguiente:
Artículo 19° Prohibición de Fraccionamiento:
Queda prohibido fraccionar la contratación de bienes, de servicios y la
ejecución de obras con el objeto de evitar el tipo de proceso de selección que
corresponda según la necesidad anual, o de evadir la aplicación de la
normativa de contrataciones del Estado para dar lugar a contrataciones
menores a tres (3) UIT, y/o de acuerdos comerciales suscritos por el Estado
peruano en materia de contratación pública. No se considera fraccionamiento
a las contrataciones por etapas, tramos, paquetes o lotes posibles en función
a la naturaleza del objeto de la contratación o para propiciar la participación
de las microempresas y de las pequeñas empresas en aquellos sectores
económicos donde exista oferta competitiva.
El Ministerio de Economía y Finanzas, previa opinión favorable del Ministerio
de la Producción y del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo,
establece mediante Decreto Supremo los sectores que son materia de
interés del Estado para promover la participación de la microempresa y de la
pequeña empresa.
La prohibición se aplica sobre el monto total de la etapa, tramo, paquete o
lote a ejecutar.
El órgano encargado de las contrataciones en cada Entidad es responsable
en caso de incumplimiento de la prohibicion a que se refiere el presente
artículo.
19
Que con la finalidad de evadir el cumplimiento de la norma citada como hago
notar con fecha 30 de diciembre de 2014, el tesorero encargado Johan Baca
Noblecilla habia dispuesto el pago fraccionado violando la ley de
contrataciones y demostrando que se habian coludido los funcionarios con
particulares para que entreguen boletas de venta con montos aproximados y
que no superen las 3 UIT para evitar la aplicacion de la ley de contratacion
habiendose cancelado de acuerdo al detalle siguiente:
Expediente N°4198, a nombre de Vladimir Gamboa Grau por la suma de
S/.11,355.00
Expediente N°4251, a nombre de Miguel Elijio Grau Moran por la suma de
S/.11,300.00
Expediente N°4250, a nombre de Vladimir Gamboa Grau por la suma de
S/.11,300.00
Expediente N°4249, a nombre de Oscar de Jesus Araujo Maceda, por la
suma de S/.11,300.00
Expediente N°4201, a nombre de Luis Enrique Infante Carrillo, por la suma
de S/.11,300.00
Expediente N°4200, a nombre de Victor Joel Chunga Medina, por la suma de
S/.11,300.00
Expediente N°4199, a nombre de Victor Joel Chunga Medina, por la suma de
S/.11,300.00
Expediente N°4252, a nombre de Roberto Carlos Ramirez Sabalú, por la
suma de S/.4,347.00.
Esta conducta de los funcionarios para contravenir la ley de contrataciones,
su actuar maquinado y coludido para apropiarse del patrimonio municipal lo
que constituye delito de peculado y el delito de colusión agravada al haber
perjudicado el patrimonio municipal lo cual se acredita al no haberse
ejecutado el proyecto.
La conducta de los funcionarios y que constituyen ilicitos penales se han
consumado al recibir el informe N°09-15-MDM-AT, de fecha 09 de enero de
2015 suscrito por la señora Liliana Lama Hidalgo jefa del area de tesoreria al
determinarse que se habia realizado el pago del expediente tecnico
“Mantenimiento y descolmatacion de la caja hidraulica de la Quebrada
Fernandez de Mancora – Distrito de Mancora, Provincia de Talara – Piura”
por la suma de S/.83,502.00 ejecutados con la fuente de financiamiento
canon petrolero, cuyos expedientes han sido encontrados sin la debida
constancia de transferencia electronica y sin comprobantes de pago,
habiendose efectuado los pagos del mismo.
Del informe presentado por el area de tesoreria de la MDM se puede colegir
que existen irregularidades en la presente obra que nunca se ejecutó y fue
pagado causando un perjuicio económico para la entidad municipal, ya que
los pagos se realizaron en el mismo dia a diferentes personas y estos
20
presentando simples boletas de pago sin fecha, denotando irregularidades
que deben ser investigadas por la fiscalia.
3.6. ANÁLISIS TÉCNICO
¿CÓMO IDENTIFICAR EL FRACCIONAMIENTO
EN UN PROCESO DE CONTRATACIÓN ESTATAL?
Autor : Luis Eduardo Morante Guerrero*
Título : ¿Cómo identificar el fraccionamiento en un proceso de contratación
estatal?
Fuente : Actualidad Gubernamental, Nº 59 – Setiembre 2013
Introducción
El régimen jurídico de las contrataciones del Estado tiene por objetivo
“establecer las normas orientadas a maximizar el valor por el dinero del
contribuyente en las contrataciones que realicen las Entidades del sector
Público, de manera que estas se efectúen en forma oportuna y bajo las
mejores condiciones de precio y calidad”1.
En este sentido, nuestra normativa sobre contrataciones del Estado recoge la
tendencia logística a favor del agrupamiento de los objetos contractuales, en
virtud de la cual se busca acumular adecuadamente bienes, servicios, u
obras vinculadas, con la finalidad de incentivar la mejora de precios y
calidades en función de la competencia y las economías de escala y
simplificar las relaciones contractuales, hecho este último que se ve reflejado
cuando la Administración se entiende con un solo proveedor.
Para ello, la Administración3 prevé la satisfacción oportuna de los bienes,
servicios y obras requeridos por la Entidad en función de los objetivos y
metas institucionales, en relación con el presupuesto fiscal aprobado para el
respectivo año fiscal.
No obstante, en el ámbito de las contrataciones del Estado, el
desconocimiento de esa unidad esencial de los bienes, servicios y obras
configura el fraccionamiento indebido, que es la división artificial de una
contratación unitaria debidamente programada o programable, con la
finalidad de cambiar la modalidad o tipo del proceso de selección.
Al respecto, queremos poner a disposición de nuestros lectores, un conjunto
de pautas normativas que les permitan saber cuándo se encuentran
incurriendo en la figura del fraccionamiento.
¿Qué es el fraccionamiento?
La programación de las contrataciones debe realizarse de acuerdo al sistema
de abastecimiento de bienes, servicios y obras en la Administración Pública,
a través de procesos técnicos de catalogación, adquisición, distribución,
registro y control, mantenimiento, recuperación de bienes y disposición final,
que aseguren su unidad, racionalidad y eficiencia.
En ese sentido, se debe prever la satisfacción oportuna de los bienes, obras
y servicios requeridos por la entidad, en función de los objetivos y metas
institucionales, así como sobre la base de la respectiva disponibilidad
21
presupuestaria asignada en la Ley de Presupuesto aprobada en cada
ejercicio fiscal.
Excepción a esta premisa es el fraccionamiento, supuesto, en principio,
proscrito por la normativa de contrataciones del Estado, en tanto implica la
división artificial, intencional, dolosa de una contratación unitaria, con la
finalidad de cambiar el tipo de proceso de selección por procesos de menor
rigurosidad en su trámite.
Así, el artículo 19°4 de la Ley indica que “queda prohibido fraccionar la
contratación de bienes, de servicios y la ejecución de obras con el objeto de
evitar el tipo de proceso de selección que corresponda según la necesidad
anual, o de evadir la aplicación de la normativa de contrataciones del Estado
para dar lugar a contrataciones menores a tres (3) UIT, y/o de acuerdos
comerciales suscritos por el Estado peruano en materia de contratación
pública. (…)”.
No obstante lo indicado, la propia normativa de contratación pública, en el
artículo 20°5 del Reglamento, también reconoce determinados supuestos en
los cuales no se configura el fraccionamiento prohibido por Ley.
Es así como entendemos al fraccionamiento “como una acción fraudulenta
de un funcionario público consistente en el abierto desconocimiento de la
unidad física o jurídica de una contratación, para en vez de esta necesaria
unidad, aparentar una escasa cuantía en la adquisición y proceder mediante
procedimientos más expeditivos, menos concurrentes, menos competitivos y
que no garantizan unidad de trato a todos los potenciales postores”.
Al respecto, Warner Cascante Salas conceptualiza al fraccionamiento como
“el vicio administrativo que consiste en fraccionar operaciones respecto de
necesidades previsibles, con el propósito de evadir los procedimientos
normales u ordinarios de contratación administrativa.
Y otro sector de la doctrina señala que “(…) hay fraccionamiento cuando de
manera artificiosa se deshace la unidad natural del objeto contractual, con el
propósito de contratar directamente aquello que en principio debió ser licitado
o públicamente concursado”.
De lo expuesto, se concluye que el fraccionamiento se configurará cuando la
entidad, teniendo la posibilidad de prever sus necesidades y, en
consecuencia, programarlas, determina de forma deliberada la realización de
varios procesos menores en lugar de uno mayor, a fin de evadir la
rigurosidad de este último.
Por tanto, se puede indicar que el fraccionamiento se configurará cuando la
entidad, teniendo la posibilidad de prever sus necesidades y, en
consecuencia, programarlas, determina de forma deliberada la realización de
varios procesos menores en lugar de uno mayor, a fin de evadir la
rigurosidad de este último. En consecuencia, el fraccionamiento solo puede
producirse cuando el proceso de selección se disgrega o desagrega en
múltiples procesos de selección menores cuya finalidad es procurar un
resultado irregular.
Bajo esa óptica, a fin de determinar si la contratación de determinados
bienes podría configurar un fraccionamiento indebido, es necesario verificar
si los bienes que se requieren contratar poseen características o condiciones
22
singulares que los hace distintos entre sí o no, pues, en caso se requiera
efectuar la contratación de bienes iguales, bajo las mismas condiciones, y
corresponderá realizar un único proceso de selección; mientras que de
tratarse de bienes que revistan características o condiciones que los hagan
singulares, corresponderá, en principio, efectuar tantos procesos de
selección como bienes requieran contratarse.
En ese sentido, sobre la base de cada caso concreto, es responsabilidad de
la entidad determinar si los objetos de contratación resultan idénticos de
acuerdo a sus particularidades y, por tanto, deben ser convocados como un
único proceso de selección a efectos de evitar un fraccionamiento, o si, por el
contrario, existen elementos distintivos que hagan singular el objeto de cada
contratación, a efectos de programarlos y contratarlos en procesos de
selección independientes, supuesto en el cual no se configuraría
fraccionamiento.
Dicha evaluación debe practicarse por la entidad tanto en la programación
inicial para la aprobación del Plan Anual de Contrataciones, como con
posterioridad a dicho momento, conforme se produzca la recepción de
requerimientos no programados por las áreas usuarias de la entidad.
3. Vinculaciones entre el plan anual y el fraccionamiento Como hemos
mencionado antes, resulta vital que las contrataciones a realizarse en un
determinado año fiscal sean programadas con antelación para poder
beneficiar la compra a través del uso de la competencia y las economías de
escala; no obstante, no toda contratación en un determinado año es
programable. Al respecto, la Directiva N° 005-2009-OSCE/CD “Directiva del
Plan Anual de Contrataciones” en su numeral 2, nos detalla la existencia de
ciertos procesos que no son programables a través del Plan Anual de
Contrataciones:
“El PAC debe considerar:
2.1. Todas las licitaciones públicas, concursos públicos, adjudicaciones
directas públicas, adjudicaciones directas selectivas o adjudicaciones de
menor cuantía, que se convocarán durante el correspondiente año fiscal”.
En esta misma línea Retamozo linares nos comenta que:
“El PAC debe considerar:
2.1. Todas las licitaciones públicas, concursos públicos, adjudicaciones
directas públicas, adjudicaciones directas selectivas o adjudicaciones de
menor cuantía, que se convocarán durante el correspondiente año fiscal”.
En esta misma línea Retamozo linares nos comenta que:
En el caso de las AMC la Directa establece un doble tratamiento. En primer
término, se refiere a las AMC que puedan ser planificadas o programadas de
forma habitual y anticipadamente antes de que el PAC sea aprobado; en este
caso deberán ser incluidas en el PAC. En segundo lugar, se encuentran
aquellas “que obedecen a nuevas necesidades de la entidad que no pudieron
ser previstas y han surgido luego de la aprobación del PAC, y requieren ser
atendidas durante el correspondiente año fiscal”: en este caso no será
obligatorio incluirlas en el PAC.
- Cuando se trate de proceso de selección que sean realizados por otras
Entidades del Sector Público o Privado, nacional o internacional, como
23
consecuencia de un encargo, pudiendo ser para la realización de compras
corporativas o selección por encargo, la Directiva establece el procedimiento
siguiente: La entidad encargante mantendrá dichos procesos dentro de su
PAC “solo si el presupuesto para su realización y ejecución del contrato que
de él se derive, se mantenga dentro de su presupuesto institucional, y no
medie transferencia presupuesta a la Entidad encargada, permaneciendo
como meta institucional de la Entidad encargante”. De lo contrario, “la
Entidad encargante deberá excluirla de su PAC y la Entidad encargada
deberá incluirla en el suyo”.
- Las contrataciones que se sujeten a regímenes especiales. Este es el caso
de los procedimientos establecidos en los Decretos de Urgencia que regulan
el Plan de Estímulo Económico (…) Sobre esta base normativa y lo detallado
por Retamozo Linares en comentario a la Directiva N° 005-2009-OSCE/CD
“Directiva del Plan Anual de Contrataciones”, podemos entender que existen
varios procesos de selección, muchos de los cuales no pueden ser
programables, en virtud de su naturaleza y otros que no son incluidos en el
Plan Anual de Contrataciones o son incluidos paulatinamente, por tanto se
desprende que si todos los procesos no pueden ser programados, entonces
existirán aquellos en cuyo caso no será posible concatenarlos con otros de
manera homogénea, de tal modo que se produzca una contratación a escala
y no una contratación a escala seguida por otras compras menores.
4. La debida programación y su relación con el fraccionamiento Ahora bien,
“sobre la base del Plan Anual de Contrataciones, el área usuaria deberá
requerir la contratación de los bienes, servicios u obras, teniendo en cuenta
los plazos de duración establecidos para cada proceso de selección, con el
fin de asegurar la oportuna satisfacción de sus necesidades.
Al plantear su requerimiento, el área usuaria deberá describir el bien, servicio
u obra a contratar, definiendo con precisión su cantidad y calidad, indicando
la finalidad pública para la que debe ser contratado.
La formulación de las especificaciones técnicas deberá ser realizada por el
área usuaria en coordinación con el órgano encargado de las contrataciones
de la Entidad, evaluando en cada caso las alternativas técnicas y las
posibilidades que ofrece el mercado para la satisfacción del requerimiento.
Esta evaluación deberá permitir la concurrencia de la pluralidad de
proveedores en el mercado para la convocatoria del respectivo proceso de
selección, evitando incluir requisitos innecesarios cuyo cumplimiento solo
favorezca a determinados postores(…)”. A su vez, de acuerdo a lo
establecido en el Reglamento, “cada entidad elaborará su Plan Anual de
Contrataciones, el cual deberá prever todas las contrataciones de bienes,
servicios y obras que se requerirán durante el año fiscal, con independencia
del régimen que las regule o su fuente de financiamiento, así como de los
montos estimados y tipos de procesos de selección previstos (…)”.
Durante la programación de las contrataciones, la entidad, a través de una
concatenación de procesos técnicos, establecerá con precisión los bienes y
servicios requeridos dentro de un ejercicio presupuestal, dicha determinación
se encontrará en relación directa con el cumplimiento de las metas
institucionales. para lograr dicho objetivo, se utilizará el cuadro de
24
necesidades que será posteriormente consolidado, estableciéndose los tipos
de procesos de selección que serán consignados en el Plan Anual de
Contrataciones.
Ahora bien, como mencionamos antes, nuestra normativa sobre
contrataciones del Estado recoge la tendencia logística a favor del
agrupamiento de los objetos contractuales, en virtud de la cual se busca
acumular adecuadamente bienes, servicios, u obras.
Esta responsabilidad legal obliga al órgano encargado de las contrataciones
de la entidad a realizar un estricto control de los requerimientos enviados por
las distintas áreas usuarias a lo largo de un ejercicio presupuestal, a fin de
determinar cuáles repiten el pedido y podrían generar un fraccionamiento o
cualquier de los otros supuestos reseñados en el artículo 20° del Reglamento
de la Ley de Contrataciones13.
«De forma preliminar, esta tendencia se sustenta en la unidad esencial de
bienes, servicios u obras que la Entidad pretende adquirir. A este respecto,
MORÓN URBINA señala:
“Dicha unidad puede provenir de la naturaleza de las cosas, cuando se trata
de la sumatoria o agregación de bienes, servicios y obras homogéneas (por
ejemplo, la cantidad de papel o de computadoras que una entidad necesita
durante el año), o de las normas jurídicas, cuando tratándose de
adquisiciones o contratos físicamente divisibles, por conveniencia jurídica, la
normativa dispone que deban acumularse para un solo proceso adquisitivo
(por ejemplo, las adquisiciones de bienes y servicios complementarios entre
sí)”.
Bajo los fundamentos expuestos, no todo procedimiento de contratación
debe ser tratado como un todo o una unidad —o, en términos logísticos,
según la estrategia del agrupamiento—, ya que la naturaleza propia del
objeto contractual o, de ser el caso, una disposición normativa, puede
conducirnos a contrataciones específicas o singulares ajenas al
fraccionamiento indebido.
Ahora bien, la evaluación sobre la identidad de los bienes, servicios u obras
requeridos por una Entidad para el cumplimiento de sus fines y objetivos,
atiende a las características particulares que inciden directamente en lo que
se busca contratar.
Así, en el caso de los servicios de capacitación encontramos que los mismos
exhiben determinadas características en atención a la materia que se busca
impartir, el nivel de enseñanza, entre otros aspectos, que pueden convertir a
cada curso en un servicio específico y distinto a otros, por lo que una
ponderación relativa a la identidad de estos a efectos de concentrar su
adquisición, no necesariamente concluye en la unidad natural del proceso de
compra.
Con relación a lo anterior, cabe precisar que todo proceso de selección debe
abarcar la totalidad del objeto de la adquisición o contratación y, además,
debe comprender todos y cada uno de los elementos que sean necesarios
para ello, por lo tanto, toda individualización artificial que comprometa a los
elementos de un único objeto contractual está sujeto a la prohibición de
25
fraccionamiento, sin perjuicio de lo dispuesto con relación a la contratación
por tramos y etapas».
5. Elementos que configuran un fraccionamiento indebido De estas
definiciones podemos colegir que existen dos elementos concurrentes en la
configuración del fraccionamiento: un elemento objetivo y tangible constituido
por la división artificial de una contratación unitaria debidamente programada;
y, un elemento subjetivo, consistente en la finalidad del funcionario de
cambiar el tipo del proceso de selección.
5.1. El elemento objetivo del fraccionamiento Tal y como ya lo ha establecido
Morón Urbina, “el primer elemento, de carácter objetivo, es que el agente
público desdoble o fragmente una adquisición o contrato que conforme a las
normas o a la naturaleza de las cosas debieran ser estimados unitariamente,
y por ende, ser objeto de un procedimiento adquisitivo unitario”. Al respecto
Morón Urbina establece los criterios para concentrar contrataciones a
tenerse en cuenta para no incurrir en fraccionamiento indebido, los cuales
son:
• “Deben ser requeridos en un lugar y tiempo determinado, según lo
programada en el Plan Anual.
Deben ser objeto de un mismo proceso de contratación de bienes y servicios
u obras.
• La contratación de los bienes, servicios u obras deben ser previsibles.
• Si se planifica contrataciones distintas, no deben tener el mismo objeto
contractual específico o ser complementarios”.
Por ejemplo, en el caso de que se adquiera arena y arena estamos hablando
del mismo bien, pero en el caso de que se adquiera arena y cemento,
estamos hablando de bienes complementarios, que pueden ser convocados
en un mismo proceso dependiendo las necesidades, por lo que su objeto
contractual es complementario.
5.2. El elemento subjetivo del fraccionamiento Para Morón Urbina, es
necesario que el aspecto perseguido en forma intencional por el funcionario,
sea la variación del proceso de selección de uno más complejo, a otro menos
complejo.
Por ello, nuestra normativa identifica el fraccionamiento indebido con la
elusión a la realización de un proceso de contratación específico, por ejemplo
evadir una licitación pública, un concurso público, u otro, presuponiendo que
alguna de estas modalidades es la aplicable por razón de la materia y de su
monto, conforme a ley.
De lo dicho podemos advertir que uno de los elementos tipificantes del
fraccionamiento se configura cuando la entidad, teniendo la posibilidad de
prever sus necesidades y contando con el presupuesto para la satisfacción
oportuna de las mismas, programa la realización de varios procesos menores
en lugar de uno mayor.
No obstante, no se configuraría el fraccionamiento cuando un segundo
proceso adquisitivo se produce atendiendo a necesidades imprevisibles en el
primer momento. En ese sentido, en función de una entidad, solo existirá
fraccionamiento cuando no exista desde el inicio una posibilidad real y
26
objetiva de estimar su necesidad, y no si la necesidad surge con
posterioridad a la primera contratación.
A manera de conclusión, el fraccionamiento indebido se configura cuando
concurre la división artificial de una contratación unitaria debidamente
programada y que cuenta con disponibilidad presupuestal; y la finalidad del
funcionario de cambiar la modalidad o tipo del proceso de selección a fin de
que los procesos se revistan de menores requisitos de publicidad,
transparencia y concurrencia que el proceso de selección inicialmente
programado en un mismo ejercicio fiscal.
6. Clases de fraccionamiento “Según MORÓN URBINA, podemos identificar
la existencia de seis modos de fraccionamiento indebido en función de la
manera en que son desdoblados los objetos contractuales que ameritarían
procesos unitarios.
6.1. Fraccionamiento del objeto contractual en sus componentes Es la
modalidad más común de fraccionamiento, por el que se desdobla un bien,
servicio u obra en sus elementos componentes, para seguir procedimientos
adquisitivos independientes.
Así sucede, si en vez de adquirir un vehículo se adquieren por separado los
diversos componentes del bien, y se integra por administración directa. En
este caso estamos ante el mismo objeto contractual específico, es decir
tienen la misma naturaleza, ambos contratos satisfacen lo mismo.
6.2. Fraccionamiento de objetos contractuales homogéneos en subgrupos
arbitrarios Es una segunda modalidad de fraccionamiento indebido que
consiste en la acción deliberada del funcionario que debiendo contratar un
conjunto de bienes, servicios y obras homogéneos, artificialmente los
desdobla en subgrupos para seguir procedimientos adquisitivos
independientes.
Así sucede, si en vez de adquirir un lote de uniformes para el personal, se
adquieren por separado clasificando subgrupos arbitrariamente de
profesionales, secretarias, obreros, directivos, etc.
6.3. Fraccionamiento por líneas o ítem complementarios entre sí La tercera
modalidad de fraccionamiento está constituida por el desdoblamiento de
adquisiciones o contratos por bienes, servicios y obras complementarios que
si bien son divisibles físicamente, por mandato legal deben ser adquiridas
unitariamente.
Serían ejemplos de fraccionamiento de este tipo, si alguna entidad, adquiere
por separado, materiales constructivos, tales como tubos, cemento, arena,
bloques, piedras, fierros, etc.; o equipos de oficina, como sillas, mesas,
tachos, archivadores, etc.
6.4. Fraccionamiento por tipo de contratos La cuarta modalidad es distinguir
entre la naturaleza de servicios a adquirirse cuando conforme a su
naturaleza responden a una misma necesidad unitaria. Por ejemplo, separar
la parte de obra por un lado (Ej. Reparación de una maquinaria) y de los
servicios de mantenimiento de la misma maquinaria; o comprar equipos de
cómputos (bienes) y el servicio de mantenimiento (servicios) por separado.
6.5. Fraccionamiento de objeto contractual por periodo presupuestal
27
Esta modalidad de fraccionamiento se produce en función al desdoblamiento
efectuado por el funcionario entre dos períodos presupuestales,
respondiendo a una necesidad unitaria.
Por ejemplo, si se trata de contratar un mismo bien o servicio u obra para
satisfacer una necesidad continuada de la administración, pero
distribuyéndola en periodos temporales (semestrales, bimensuales, etc.), e
incluso distribuyéndola en dos periodos presupuestales subsecuentes
(ejemplo: comprar equipos de cómputo en diciembre, y luego hacer la misma
adquisición en febrero del siguiente año).
Al respecto el Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado en su
artículo 20º establece que la contratación de bienes o servicios de carácter
permanente, cuya provisión se requiera de manera continua o periódica se
realizará por periodos no menores a un (1) año. De lo contrario se estaría
incurriendo en fraccionamiento.
6.6. Fraccionamiento por desdoblamiento en órganos administrativos
adquirientes
Esta forma de fraccionamiento se produce cuando una entidad para obtener
un bien, servicio u obra de contratación agrupada o unitaria, lo desdobla
entre varias unidades administrativas, de tal modo que aparenta que se trata
de la satisfacción de necesidades diferentes.
Así sucede cuando para atender las necesidades de sistema de cómputo
central se adquieran los accesorios e implementos por unidades
desconcentradas o zonales.
Lo central para la existencia de este fraccionamiento es que el uso o
utilización de estos bienes, servicios u obras sean ajenos a las unidades
administrativas que los adquieren, es decir, no atiendan sus necesidades
directas”.
7. Palabras finales
En las líneas anteriores hemos intentado sintetizar algunas posturas que el
OrganismoSupervisor de las Contrataciones del Estado - OSCE, y algunos
autores, han desarrollado en torno al tema del fraccionamiento,de tal modo
que el lector pueda identificar aquellas divisiones que puedan traer consigo el
fraccionamiento indebido de algún proceso de contratación estatal, y por
consecuencia una repercusión administrativa o penal en contra de alguna de
las partes, en especial en desmedro de los integrantes del órgano encargado
de las contrataciones.
* Miembro del Área Legal de Instituto Pacífico. Especialista en
Derecho Administrativo y Contrataciones del Estado. Egresado
dela Facultad de Derecho y Ciencia Política de la Universidad
Nacional Mayor de San Marcos. Miembro fundador del Taller
de Investigación de Derecho Administrativo – TIDA.
28
3.7. DETERMINACION DEL PERJUICIO ECONÓMICO
De los hechos acontecidos examinados en la carpeta fiscal se ha verificado
la inobservancia de la normativa del ámbito presupuestal, contable y/o
administrativo, que indica la legalidad de los procedimientos señalados en el
examen pericial.
Asimismo, se acredita la denuncia penal con los documentos sustentatorios
verificados y examinados en la carpeta fiscal descritos en los antecedentes
de la presente pericia, evidenciando que se realizaron pagos fraccionales
irregulares por servicios que nunca se raelizaron, pues no se evidencian en
la carpeta fiscal.
Se observa la Resolución Jefatural N°107-2014-DIDU-MDM, mediante la cual
se aprueba el expediente técnico para la ejecución de la actividad
denominada “Mantenimiento y descolmatación de la caja hidráulica de la
Quebrada Fernández Distrito de Mancora – Provincia de Talara”, ascendente
al monto S/.90,552.00, incluidos gastos generales, utilidad e IGV, con un
plazo previsto de ejecución de 5 días, bajo la modalidad por Administración
Directa, sin embargo; las actividades bajo esta modalidad no corresponde
incluir dichos gastos, utilidad o IGV, pues estos serian ejecutados por la
misma municipalidad sin fines de lucro (sin utilidad), debido a que estas
cuentan con personal técnico-administrativo, materiales y recursos para
ejecutar actividades bajo esta modalidad, determinando sobrevaloración del
proyecto.
Asimismo, al culminar la obra la entidad debió designar una comisión para
que formule el acta de recepción de los trabajos y se encargue de la
liquidación técnica y financiera en un plazo de 30 días de suscrita la referida
acta. (Resolución de contraloría N°195-88-CG “ejecución de obras públicas
por administración directa”)
Se realizaron pagos a proveedores que constan en los comprobantes de
pago de tesorería, de la siguiente manera:
29
TABLA N°01
COMPROBANTES DE PAGO DE TESORERIA EMITIDAS POR LA
MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE MANCORA
REGISTRO SIAF
N°
PROVEEDOR MONTO
PAGADO
4198 Vladimir Gamboa Grau S/.11,355.00
4251 Miguel Elijio Grau Moran S/.11,300.00
4250 Vladimir Gamboa Grau S/.11,300.00
4249 Oscar de Jesus Araujo Maceda S/.11,300.00
4201 Luis Enrique Infante Carrillo S/.11,300.00
4200 Victor Joel Chunga Medina S/.11,300.00
4199 Victor Joel Chunga Medina S/.11,300.00
4252 Roberto Carlos Ramirez Sabalú S/.4,347.00
TOTAL PAGADO S/.83,502.00
Se realizó el cálculo del monto del perjuicio económico en función al monto
pagado, sin deducir el monto ejecutado, pues éste no ha sido evidenciado ni
acreditado con la documentacion correspondiente:
TABLA N°02
CÁLCULO DEL PERJUICIO ECONÓMICO
MONTO
PRESUPUESTADO
MONTO PAGADO MONTO
EJECUTADO
PERJUICIO
ECONOMICO
S/.90,552 S/.83,502.00 S/.0.00 S/.83,502.00
30
IV. CONCLUSIONES
4.1SE HA DETERMINADO PERJUICIO ECONÓMICO ocasionado en agravio del
Estado – Municipalidad Distrital de Máncora, por el importe de S/.83,502.00
(Ochenta y tres mil quinientos dos y 00/100 soles), producto de los pagos
irregulares fraccionados en la no ejecución de los servicios de la Actividad
denominada “Mantenimiento y descolmatación de la caja hidráulica de la
Quebrada Fernández, Distrito de Máncora – Provincia de Talara” - Piura; al no
haber acreditado fehacientemente con documentos probatorios la ejecución del
mantenimiento en mención, pues no se sustenta la planilla de pago de obreros,
tomas fotográficas, informes de actividades realizadas por los proveedores de
los servicios, informes de supervisión, actas de conformidad, cuaderno de
obras, entre otra documentación que pudiera sustentar los pagos por los
trabajos de mantenimiento realizados en dicha actividad, inobservando las
normas de tesorería, presupuesto, administración financiera, contrataciones del
estado y ley orgánica de municipalidades, descritas en el presente examen
pericial.
Sírvase usted, Señor Fiscal de la Segunda Fiscalía Provincial Corporativa
Especializada en Delitos de Corrupción de Funcionarios del Distrito Fiscal de
Sullana, tener por cumplida su disposición.
Sullana, 21 de julio del 2017

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  • 1. SUMILLA: INFORME PERICIAL CONTABLE FISCAL: Dr. JACK MILTON TRELLES BURNEO CARPETA FISCAL: N°133-2015 Señor Fiscal Provincial Especializado En Delitos De Corrupción De Funcionarios Del Distrito Fiscal De Sullana CESAR ALEXIS BENITES OCAMPO, identificado con D.N.I. Nº40390280, domiciliado en Av. José de Lama Nº 1180, distrito y provincia de Sullana - Piura, inscrito en el Registro de Peritos Fiscales con Resolución de la Fiscalía de la Nación N° 1644-2014-MP-FN, contratado por el Ministerio Público en el Distrito Fiscal de Sullana por concurso público N°078-2017, habilitado y registrado en el Colegio de Contadores Públicos de Tumbes con matrícula N°15-0331, ante usted con el debido respeto me presento y digo: Que, por disposición N°14-2017-MP-FN, se me designa para realizar una Pericia Contable en la Carpeta Fiscal N°133-2015 de la Segunda Fiscalía Provincial Corporativa Especializada en Delitos de Corrupción de Funcionarios del Distrito Fiscal de Sullana (NCPP), seguida contra Victor Raul Hidalgo Lopez, Cesar Augusto Chero Salvador, Angella Roxana Lamadrid Alvarado, Yolvi Huaman Garcia, Johan Phillipe Baca Noblecilla, José Ottoniel Moreno Correa, Hender Francisco Alburqueque Quino, Vladimir Gamboa Grau, Oscar de Jesus Araujo Maceda, Miguel Elijio Grau Moran, Luis Enrique Infante Carrillo, Victor Joel Chunga Medina, Roberto Carlos Ramirez Sabalú, y los que resulten responsables por la presunta comisión de los delitos contra la administración pública en la modalidad de peculado y colusión agravada, en agravio del ESTADO – MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE MÁNCORA representado por el Procurador Público Anticorrupción, se procede a emitir el siguiente: INFORME PERICIAL CONTABLE 1. Antecedentes 2. Objeto de la Pericia 3. Examen Pericial 4. Conclusiones I. ANTECEDENTES 1.1A fojas N° 01, con fecha 01 de octubre de 2015, se interpone DENUNCIA PENAL por la comisión del delito contra la administración publica en la modalidad de peculado, colusión agravada, entre otros delitos, por la actividad denominada “Mantenimiento y descolmatación de la caja hidráulica de la Quebrada Fernández de Máncora – Provincia de Talara”. 1
  • 2. 1.2A fojas 14, con fecha 29 de setiembre del 2015, se encuentra el acuerdo de concejo N°084-2015-MDM/C, mediante el cual se acuerda autorizar al procurador municipal para que interponga la denuncia penal contra los funcionarios de la anterior gestión, en atención al expediente técnico “Mantenimiento y descolmatación de la caja hidráulica de la Quebrada Fernández Distrito de Mancora – Provincia de Talara”. 1.3A fojas 16, con fecha 09 de enero del 2015, se encuentra el informe N°009- 2015-AT, que alcanza copia de los expedientes de pago que obran en el área de tesorería en la ejecución del expediente técnico “Mantenimiento y descolmatación de la caja hidráulica de la Quebrada Fernández Distrito de Mancora – Provincia de Talara”. 1.4A fojas 18, con fecha 02 de diciembre del 2014, se encuentra el informe N°1967-A-2014-MDM-JDSC.GA, mediante el cual se informa que se ha elaborado el proyecto “Mantenimiento y descolmatación de la caja hidráulica de la Quebrada Fernández Distrito de Mancora – Provincia de Talara”. 1.5 A fojas 19, con fecha 30 de octubre de 2014, se encuentra el informe N°097-A- 2014-ODC-PPRE-MDM, mediante el cual se informa que el cause de la quebrada Fernández se encuentra lleno de vegetación y otros materiales que podrían ocasionar el desborde de dicha quebrada lo que podría traer como consecuencia daños que lamentar. 1.6 A fojas 20, con fecha 17 de noviembre del 2014, se encuentra el informe N°107-A-2014-ODC-PPRE-MDM, mediante el cual se reitera se tomen las medidas necesarias para que se realicen en su totalidad la limpieza y descolmatación de los drenes y de la Quebrada Fernández para evitar desgracias que lamentar. 1.7A fojas 21, con fecha 04 de diciembre del 2014, se encuentra el informe N°0597-2014-DIDU-MDM, mediante el cual se solicita cobertura presupuestal y opinión legal para aprobación de expediente técnico “Mantenimiento y descolmatación de la caja hidráulica de la Quebrada Fernández Distrito de Mancora – Provincia de Talara”. 1.8 A fojas 22, con fecha 04 de diciembre del 2014, se encuentra el memorándum N°2392-2014-GM/MDM, mediante el cual se solicita el informe indicando la disponibilidad de presupuesto. 1.9A fojas 23, con fecha 04 de diciembre del 2014, se encuentra el informe N°0317-2014-MDM/OPP, comunicando la cobertura presupuestal para la ejecución del “Mantenimiento y descolmatación de la caja hidráulica de la Quebrada Fernández Distrito de Mancora – Provincia de Talara”, ascendente al monto S/.90,552.00. 2
  • 3. 1.10 A fojas 24, con fecha 05 de diciembre del 2014, se encuentra el memorándum N°2393-2014-GM/MDM, mediante el cual se derivan los actuados, a fin de emitir el informe legal correspondiente con opinión favorable de la actividad denominada “Mantenimiento y descolmatación de la caja hidráulica de la Quebrada Fernández Distrito de Mancora – Provincia de Talara”, ascendente al monto S/.90,552.00. 1.11 A fojas 27, con fecha 05 de diciembre del 2014, se encuentra la Resolución Jefatural N°107-2014-DIDU-MDM, mediante la cual se aprueba el expediente técnico para la ejecución de la actividad denominada “Mantenimiento y descolmatación de la caja hidráulica de la Quebrada Fernández Distrito de Mancora – Provincia de Talara”, ascendente al monto S/.90,552.00, incluidos gastos generales, utilidad e IGV, con un plazo previsto de ejecución de 5 días, bajo la modalidad por Administración Directa. 1.12 A fojas 28, con fecha 05 de diciembre del 2014, se encuentra el memorándum N°2394-2014-GM/MDM, mediante el cual se solicita emitir la respectiva resolución jefatural de la actividad denominada “Mantenimiento y descolmatación de la caja hidráulica de la Quebrada Fernández Distrito de Mancora – Provincia de Talara”, ascendente al monto S/.90,552.00. 1.13 A fojas 30, con fecha 12 de diciembre del 2014, se encuentra el requerimiento N°366-2014-MDM-JDVSC.GA, mediante el cual se solicita la ejecución de la obra denominada “Mantenimiento y descolmatación de la caja hidráulica de la Quebrada Fernández Distrito de Mancora – Provincia de Talara”, ascendente al monto S/.90,552.00. 1.14 A fojas 29, con fecha 12 de diciembre del 2014, se encuentra el requerimiento N°088-2014-DIDU-MDM, mediante el cual se solicita la ejecución de los trabajos de la actividad denominada “Mantenimiento y descolmatación de la caja hidráulica de la Quebrada Fernández Distrito de Mancora – Provincia de Talara”. 1.15 A fojas 31, sin fecha, se encuentra el expediente técnico del proyecto “Mantenimiento y descolmatación de la caja hidráulica de la Quebrada Fernández Distrito de Mancora – Provincia de Talara” - Piura. 1.16 A fojas 55, con fecha 30 de diciembre del 2014, se encuentra el comprobante de pago de tesorería emitido por la Municipalidad Distrital de Máncora N°5791, girado a nombre del proveedor Ramírez Sabalú Roberto Carlos por el monto de S/.4,347.00, correspondiente a la actividad denominada “Mantenimiento y descolmatación de la caja hidráulica de la Quebrada Fernández Distrito de Mancora – Provincia de Talara”. 1.17 A fojas 56, con fecha 31 de diciembre del 2014, se encuentra la constancia de pago mediante transferencia electrónica emitida por la Municipalidad 3
  • 4. Distrital de Máncora con número de operación N°081-14001448 y con boleta de venta N°001-000018, girado a nombre del proveedor Ramírez Sabalú Roberto Carlos por el monto de S/.4,347.00. 1.18 A fojas 74, con fecha 30 de diciembre del 2014, se encuentra el comprobante de pago de tesorería emitido por la Municipalidad Distrital de Máncora N°5790, girado a nombre del proveedor Grau Moran Miguel Elijio por el monto de S/.11,300.00, correspondiente a la actividad denominada “Mantenimiento y descolmatación de la caja hidráulica de la Quebrada Fernández Distrito de Mancora – Provincia de Talara”. 1.19 A fojas 75, con fecha 31 de diciembre del 2014, se encuentra la constancia de pago mediante transferencia electrónica emitida por la Municipalidad Distrital de Máncora con número de operación N°081-14001447 y con boleta de venta N°002-000222, girado a nombre del proveedor Grau Moran Miguel Elijio por el monto de S/.11,300.00. 1.20 A fojas 93, con fecha 30 de diciembre del 2014, se encuentra el comprobante de pago de tesorería emitido por la Municipalidad Distrital de Máncora N°5789, girado a nombre del proveedor Gamboa Grau Vladimir por el monto de S/.11,300.00, correspondiente a la actividad denominada “Mantenimiento y descolmatación de la caja hidráulica de la Quebrada Fernández Distrito de Mancora – Provincia de Talara”. 1.21 A fojas 94, con fecha 31 de diciembre del 2014, se encuentra la constancia de pago mediante transferencia electrónica emitida por la Municipalidad Distrital de Máncora con número de operación N°081-14001446 y con boleta de venta N°001-000012, girado a nombre del proveedor Gamboa Grau Vladimir por el monto de S/.11,300.00. 1.22 A fojas 112, con fecha 30 de diciembre del 2014, se encuentra el comprobante de pago de tesorería emitido por la Municipalidad Distrital de Máncora N°5288, girado a nombre del proveedor Araujo Maceda Oscar de Jesús por el monto de S/.11,300.00, correspondiente a la actividad denominada “Mantenimiento y descolmatación de la caja hidráulica de la Quebrada Fernández Distrito de Mancora – Provincia de Talara”. 1.23 A fojas 113, con fecha 31 de diciembre del 2014, se encuentra la constancia de pago mediante transferencia electrónica emitida por la Municipalidad Distrital de Máncora con número de operación N°081-14001445 y con boleta de venta N°001-000007, girado a nombre del proveedor Araujo Maceda Oscar de Jesús por el monto de S/.11,300.00. 1.24 A fojas 132, con fecha 30 de diciembre del 2014, se encuentra el comprobante de pago de tesorería emitido por la Municipalidad Distrital de Máncora N°5787, girado a nombre del proveedor Infante Carrillo Luis Enrique por el monto de S/.11,300.00, correspondiente a la actividad denominada 4
  • 5. “Mantenimiento y descolmatación de la caja hidráulica de la Quebrada Fernández Distrito de Mancora – Provincia de Talara”. 1.25 A fojas 133, con fecha 31 de diciembre del 2014, se encuentra la constancia de pago mediante transferencia electrónica emitida por la Municipalidad Distrital de Máncora con número de operación N°081-14001444 y con boleta de venta N°001-000024, girado a nombre del proveedor Infante Carrillo Luis Enrique por el monto de S/.11,300.00. 1.26 A fojas 148, con fecha 30 de diciembre del 2014, se encuentra el comprobante de pago de tesorería emitido por la Municipalidad Distrital de Máncora N°5786, girado a nombre del proveedor Chunga Medina Víctor Joel por el monto de S/.11,300.00, correspondiente a la actividad denominada “Mantenimiento y descolmatación de la caja hidráulica de la Quebrada Fernández Distrito de Mancora – Provincia de Talara”. 1.27 A fojas 149, con fecha 31 de diciembre del 2014, se encuentra la constancia de pago mediante transferencia electrónica emitida por la Municipalidad Distrital de Máncora con número de operación N°081-14001443 y con boleta de venta N°0010-000012, girado a nombre del proveedor Chunga Medina Víctor Joel por el monto de S/.11,300.00. 1.28 A fojas 168, con fecha 30 de diciembre del 2014, se encuentra el comprobante de pago de tesorería emitido por la Municipalidad Distrital de Máncora N°5785, girado a nombre del proveedor Chunga Medina Víctor Joel por el monto de S/.11,300.00, correspondiente a la actividad denominada “Mantenimiento y descolmatación de la caja hidráulica de la Quebrada Fernández Distrito de Mancora – Provincia de Talara”. 1.29 A fojas 170, con fecha 31 de diciembre del 2014, se encuentra la constancia de pago mediante transferencia electrónica emitida por la Municipalidad Distrital de Máncora con número de operación N°081-14001442 y con boleta de venta N°001-000013, girado a nombre del proveedor Chunga Medina Víctor Joel por el monto de S/.11,300.00. 1.30 A fojas 189, con fecha 30 de diciembre del 2014, se encuentra el comprobante de pago de tesorería emitido por la Municipalidad Distrital de Máncora N°5784, girado a nombre del proveedor Gamboa Grau Vladimir por el monto de S/.11,355.00, correspondiente a la actividad denominada “Mantenimiento y descolmatación de la caja hidráulica de la Quebrada Fernández Distrito de Mancora – Provincia de Talara”. 1.31 A fojas 190, con fecha 31 de diciembre del 2014, se encuentra la constancia de pago mediante transferencia electrónica emitida por la Municipalidad Distrital de Máncora con número de operación N°081-14001441 y con boleta de venta N°001-000011, girado a nombre del proveedor Gamboa Grau Vladimir por el monto de S/.11,355.00. 5
  • 6. II. OBJETO DE LA PERICIA 2.1. Determinar el presunto perjuicio económico en la ejecución de los servicios de la Actividad “Mantenimiento y descolmatación de la caja hidráulica de la Quebrada Fernández, Distrito de Máncora – Provincia de Talara” - Piura; en agravio del Estado – Municipalidad Distrital de Mancora. III. EXAMEN PERICIAL 3.1. Metodología.- Investigación No Experimental, pues según Hernández, R. (2010) la Investigación No Experimental es aquella que se realiza sin la manipulación de las variables; se basa en categorías, conceptos, variables, sucesos, contextos que ya ocurrieron, o se dieron sin la intervención directa del investigador. El presente examen se puede considerar como de tipo descriptivo correlacional, debido a que se especifican aspectos importantes de personas y/o grupos para un futuro análisis; destacando una característica importante: mide las distintas variables para poder describirlas en los términos deseados, con la mayor precisión posible. 3.2. PROCEDIMIENTO.- Se ha revisado la Carpeta Fiscal materia del presente caso conforme al análisis siguiente: a) Contrastación de la Normativa de la Ley de contrataciones del estado y su reglamento, directivas de presupuesto y tesorería, ley de administración financiera y ley orgánica de municipalidades. b) Describir los antecedentes de la pericia. c) Recabar información de la Denuncia Penal. d) Recabar información del acuerdo de concejo N°084-2015-MDM/C. e) Recabar información del informe N°009-2015-AT. f) Recabar información del informe N°1967-A-2014-MDM-JDSC.GA. g) Recabar información del informe N°097-A-2014-ODC-PPRE-MDM. h) Recabar información del informe N°107-A-2014-ODC-PPRE-MDM. i) Recabar información del informe N°0597-2014-DIDU-MDM. j) Recabar información del memorándum N°2392-2014-GM/MDM. k) Recabar información del informe N°0317-2014-MDM/OPP. l) Recabar información del memorándum N°2393-2014-GM/MDM. m) Recabar información de la Resolución Jefatural N°107-2014-DIDU-MDM. n) Recabar información del memorándum N°2394-2014-GM/MDM . o) Recabar información del requerimiento N°366-2014-MDM-JDVSC.GA. p) Recabar información del requerimiento N°088-2014-DIDU-MDM. q) Recabar información del expediente técnico del proyecto. r) Recabar información de los comprobantes de pago de tesorería emitidos por la Municipalidad Distrital de Máncora. 6
  • 7. s) Recabar información de las constancias de pago mediante transferencia electrónica t) Determinar qué medios probatorios de la carpeta fiscal pueden incluirse o no, dentro del contenido del presente informe pericial para la sustentación respectiva. 3.3. Las normas de aplicación en el ámbito presupuestal, contable y/o administrativo, vinculantes al objeto de la pericia, son las siguientes: a) Ley de contrataciones del estado, aprobada mediante D.L. N° 1017, primera edición 2012, aprobado por D.S. Nº 184-2008-EF y la Ley Nº 29873. Ley que modifica el Decreto Legislativo 1017 que aprueba la Ley de Contrataciones del Estado (publicado el 1 de Junio del 2012). b) Reglamento de la ley de contrataciones del estado, aprobado por D.S. Nº184-2008-EF y el Decreto Supremo Nº 138-2012-EF, que modifica el Decreto Supremo Nº 184-2008-EF que aprueba el Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado (publicado el 7 de agosto del 2012). c) Directiva para la ejecución presupuestaria, Directiva Nº 005-2010- EF/76.01. d) Ley marco de la administración financiera del sector público, Ley Nº 28112 (Publicado el 28-11-2003). e) Directiva de Tesorería N° 001-2007-EF/77.15 aprobada por R.D. N° 002- 2007-EF/77.15 y modificatorias. f) Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades. 3.4 De conformidad con lo señalado en el numeral anterior del presente rubro, se ha procedido a realizar el análisis siguiente: a) Ley de contrataciones del estado, aprobada mediante D.L. N° 1017, primera edición 2012, aprobado por D.S. Nº 184-2008-EF y la Ley Nº 29873. Ley que modifica el Decreto Legislativo 1017 que aprueba la Ley de Contrataciones del Estado (publicado el 1 de Junio del 2012). Del examen pericial realizado a la presente, se ha verificado el incumplimiento de la prohibición de fraccionamiento, contrastado con el artículo siguiente: Artículo 19°.- Prohibición de fraccionamiento Queda prohibido fraccionar la contratación de bienes, de servicios y la ejecución de obras con el objeto de evitar el tipo de proceso de selección que corresponda según la necesidad anual, o de evadir la aplicación de la 7
  • 8. normativa de contrataciones del Estado para dar lugar a contrataciones menores a tres (3) UIT, y/o de acuerdos comerciales suscritos por el Estado peruano en materia de contratación pública. No se considera fraccionamiento a las contrataciones por etapas, tramos, paquetes o lotes posibles en función a la naturaleza del objeto de la contratación o para propiciar la participación de las microempresas y de las pequeñas empresas en aquellos sectores económicos donde exista oferta competitiva. El Ministerio de Economía y Finanzas, previa opinión favorable del Ministerio de la Producción y del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, establece mediante Decreto Supremo los sectores que son materia de interés del Estado para promover la participación de la microempresa y de la pequeña empresa. La prohibición se aplica sobre el monto total de la etapa, tramo, paquete o lote a ejecutar. EL ÓRGANO ENCARGADO DE LAS CONTRATACIONES EN CADA ENTIDAD ES RESPONSABLE EN CASO DE INCUMPLIMIENTO DE LA PROHIBICIÓN A LA QUE SE REFIERE EL PRESENTE ARTÍCULO. Concordancia: RLCE: Artículo 20°. Artículo 46°.-De las responsabilidades y sanciones Los funcionarios y servidores, así como los miembros del Comité Especial que participan en los procesos de contratación de bienes, servicios y obras, son responsables del cumplimiento de la presente norma y su Reglamento. En caso que las normas permitan márgenes de discrecionalidad para la actuación del servidor o funcionario, éste deberá ejercerla de acuerdo a los principios establecidos en el artículo 4º del presente Decreto Legislativo. La evaluación del adecuado desempeño de los servidores o funcionarios en las decisiones discrecionales a que se refiere el párrafo precedente, es realizada por la mas alta autoridad de la entidad a la que pertenece, a fin de medir el desempeño de los mismos en sus cargos. Para tal efecto, la Entidad podrá disponer, en forma periódica y selectiva, la realización de exámenes y auditorías especializadas. En el caso de las empresas del Estado, dicha evaluación es efectuada por el Directorio. En caso de incumplimiento de las disposiciones establecidas en el presente Decreto Legislativo se aplicarán, de acuerdo a su gravedad, las siguientes sanciones: a) Amonestación escrita; b) Suspensión sin goce de remuneraciones de treinta (30) a noventa (90) días; c) Cese temporal sin goce de remuneraciones hasta por doce (12) meses; y, d) Destitución o despido. Concordancia: LCE: Artículo 25º. 8
  • 9. Artículo 47°.- Supervisión La Entidad supervisará, directamente o a través de terceros, todo el proceso de ejecución, para lo cual el contratista deberá ofrecer las facilidades necesarias. En virtud de ese derecho de supervisión, la Entidad tiene la potestad de aplicar los términos contractuales para que el contratista corrija cualquier desajuste respecto del cumplimiento exacto de las obligaciones pactadas. El hecho que la Entidad no supervise los procesos, no exime al contratista de cumplir con sus deberes ni de la responsabilidad que le pueda corresponder. Concordancia: RLCE: Artículo 190º. Artículo 50°.- Responsabilidad del contratista El contratista es el responsable por la calidad ofrecida y por los vicios ocultos de los bienes o servicios ofertados por un plazo no menor de un (1) año contado a partir de la conformidad otorgada por la Entidad. El contrato podrá establecer excepciones para bienes fungibles y/o perecibles, siempre que la naturaleza de estos bienes no se adecue a este plazo. En el caso de obras, el plazo de responsabilidad no podrá ser inferior a siete (7) años, contado a partir de la conformidad de la recepción total o parcial de la obra, según corresponda. Las Bases deberán establecer el plazo máximo de responsabilidad del contratista. b) Reglamento de la ley de contrataciones del estado, aprobado por D.S. Nº184-2008-EF y el Decreto Supremo Nº 138-2012-EF, que modifica el Decreto Supremo Nº 184-2008-EF que aprueba el Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado (publicado el 7 de agosto del 2012). Del examen pericial realizado a la presente, se ha verificado el incumplimiento del estudio de posibilidades que ofrece el mercado, contrastado con el artículo siguiente: Artículo 12°.- Estudio de posibilidades que ofrece el mercado Sobre la base de las especificaciones técnicas o términos de referencia definidos por el área usuaria, el órgano encargado de las contrataciones tiene la obligación de evaluar las posibilidades que ofrece el mercado para determinar lo siguiente: 1. El valor referencial; 2. La existencia de pluralidad de marcas y/o postores; 3. La posibilidad de distribuir la Buena Pro; 4. Información que pueda utilizarse para la determinación de los factores de evaluación, de ser el caso; 5. La pertinencia de realizar ajustes a las características y/o condiciones de lo que se va a contratar, de ser necesario; 9
  • 10. 6. Otros aspectos necesarios que tengan coincidencia en la eficiencia de la contratación. Para realizar el estudio de las posibilidades que ofrece el mercado, debe emplearse, como mínimo, dos (2) fuentes, pudiendo emplearse las siguientes: presupuestos y cotizaciones actualizados, los que deberán provenir de personas naturales o jurídicas que se dediquen a actividades materia de la convocatoria, incluyendo fabricantes, cuando corresponda; portales y/o páginas Web, catálogos, precios históricos, estructuras de costos, la información de procesos con buena pro consentida publicada en el SEACE, entre otros, según corresponda al objeto información obtenida en cada fuente corresponda a contrataciones iguales o similares a la requerida. En caso exista la imposibilidad de emplear más de una fuente, en el estudio deberá sustentarse dicha situación. Asimismo, el estudio de las posibilidades que ofrece el mercado debe tener en consideración las alternativas existentes según el nivel de comercialización, descuentos por volúmenes, disponibilidad inmediata de ser el caso, mejoras en las condiciones de venta, garantías y otros beneficios adicionales, así como también la vigencia tecnológica del objeto de la contratación de las Entidades. El estudio de las posibilidades que ofrece el mercado debe indicar los criterios, procedimiento y/o metodología utilizados, a partir de las fuentes previamente identificadas, para determinar el valor referencial. Concordancia: LCE: Artículo 27°. Artículo 20°.- Prohibición de fraccionamiento La contratación de bienes o servicios de carácter permanente, cuya provisión se requiera de manera continua o periódica se realizará por periodos no menores a un (1) año. No se considerará fraccionamiento cuando: 1.Estando acreditada la necesidad en la etapa de planificación, la entidad restringió la cantidad a contratar por no disponer a dicha fecha la disponibilidad presupuestal correspondiente, situación que varía durante la ejecución del Plan Anual de Contrataciones al contarse con mayores créditos presupuestarios no previstos, provenientes de, entre otros, transferencias de partidas, créditos suplementarios y recursos públicos captados o percibidos directamente por la Entidad. 2. Con posterioridad a la aprobación del Plan Anual de Contrataciones, surja una necesidad extraordinaria e imprevisible adicional a la programada, siempre que la contratación programada cuente con Expediente de Contratación aprobado, debiendo atenderse la nueva necesidad a través de una contratación independiente. 3. Se contrate con el mismo proveedor como consecuencia de procesos de selección con objetos contractuales distintos o en el caso que 10
  • 11. concurran procesos de selección con contratos complementarios, exoneraciones o con procesos bajo regímenes especiales. 4. La contratación se efectúe a través del Catálogo de Convenios Marco. 5. Se requiera propiciar la participación de las microempresas y pequeñas empresas, en aquellos sectores donde exista oferta competitiva, siempre que sus bienes, servicios y obras sean de la calidad necesaria para que la Entidad se asegure el cumplimiento oportuno y los costos sean razonables en función a las condiciones del mercado. Concordancia: LCE: Artículo 19°. c) Directiva para la ejecución presupuestaria, Directiva Nº 005-2010- EF/76.01. Del examen pericial realizado a la presente, se ha verificado el incumplimiento de la presente directiva, contrastado de la siguiente manera: La ejecución del gasto público es el proceso a través del cual se atienden las obligaciones de gasto con el objeto de financiar la prestación de los bienes y servicios públicos y, a su vez, lograr resultados, conforme a los créditos presupuestarios autorizados en los respectivos presupuestos de los pliegos, en concordancia con la PCA. La ejecución del gasto se realiza observando los principios de legalidad, y asignación de competencias y atribuciones de cada entidad pública, así como los principios constitucionales de Programación y Equilibrio Presupuestario. El proceso de ejecución del gasto público está compuesto por dos etapas: “preparatoria para la ejecución” y “ejecución”, conforme al siguiente esquema: 11
  • 12. Etapa preparatoria para la Ejecución del Gasto: Certificación del Crédito Presupuestario La certificación de crédito presupuestario constituye un acto de administración cuya finalidad es garantizar que se cuenta con el crédito presupuestario disponible y libre de afectación, para comprometer un gasto con cargo al presupuesto institucional autorizado para el año fiscal respectivo, en función a la PCA, previo cumplimiento de las disposiciones legales vigentes que regulen el objeto materia del compromiso. Dicha certificación implica la reserva del crédito presupuestario, hasta el perfeccionamiento del compromiso y la realización del correspondiente registro presupuestario. El compromiso Es el acto de administración mediante el cual el funcionario facultado a contratar y comprometer el presupuesto a nombre de la entidad, acuerda, luego del cumplimiento de los trámites establecidos, la realización de gastos previamente aprobados, por un importe determinado o determinable, afectando total o parcialmente los créditos presupuestarios, en el marco de los presupuestos aprobados, la PCA y las modificaciones presupuestarias realizadas. Documentos que sustentan el compromiso CÓDIGO DOCUMENTO NOMBRE 016 CONVENIO SUSCRITO 031 ORDEN DE COMPRA - GUÍA DE INTERNAMIENTO 032 ORDEN DE SERVICIO 036 PLANILLA DE MOVILIDAD 039 PLANILLA DE DIETAS DE DIRECTORIO 041 PLANILLA DE PROPINAS 042 PLANILLA DE RACIONAMIENTO 043 PLANILLA DE VIATICOS 059 CONTRATO COMPRA-VENTA 060 CONTRATO SUSCRITO (VARIOS) 133 RESUMEN ANUALIZADO LOCADORES DE SERVCIIOS 134 RESUMEN ANUALIZADO PLANILLA PROYECTOS ESPECIALES 070 CONTRATO SUSCRITO (OBRAS) 12
  • 13. 230 PLANILLA ANUALIZADA DE GASTOS EN PERSONAL 231 PLANILLA ANUALIZADA DE GASTOS EN PENSIONES 232 RESUMEN ANUALIZADO RETRIBUCIONES - CAS 233 RESUMEN SERVICIOS PUBLICOS ANUALIZADO 234 DISPOSITIVO LEGAL O ACTO DE ADMINISTRACION 1/ 235 PLANILLA OCASIONALES Responsabilidad por la ejecución del compromiso La responsabilidad por la adecuada ejecución del compromiso es solidaria con el Titular del pliego o de la unidad ejecutora, según corresponda, y con aquel que cuente con delegación expresa para comprometer gastos, en el marco del artículo 7º de la Ley General. El responsable de la administración de los presupuestos de las unidades ejecutoras verifican que las afectaciones presupuestarias de cada compromiso realizadas por las Oficinas Generales de Administración o las que hagan susveces, cuenten con el respectivo crédito presupuestario. El devengado Es el acto de administración mediante el cual se reconoce una obligación de pago, derivada de un gasto aprobado y comprometido, que se produce previa acreditación documentaria ante el órgano competente de la realización de la prestación o el derecho del acreedor. Está prohibido efectuar pagos de obligaciones no devengadas. Objetivo de la Directiva y ámbito de aplicación La Directiva para la Ejecución Presupuestaria correspondiente al año fiscal 2011 establece las pautas para la ejecución de los presupuestos institucionales de los pliegos del Gobierno Nacional, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales. Se aplica también a todas las entidades y los organismos de los poderes: Ejecutivo (incluidos sus Organismos Públicos), Legislativo y Judicial; las Universidades Públicas; los Organismos Constitucionalmente Autónomos; y los Institutos Viales Provinciales pertenecientes a los gobiernos locales. Responsabilidades de las Oficinas de Presupuesto del pliego y la calidad del gasto público La Oficina de Presupuesto o la que haga sus veces, es responsable del monitoreo y evaluación del cumplimiento de los objetivos y metas de las 13
  • 14. intervenciones financiadas con cargo a los créditos presupuestarios autorizados en la Ley Anual de Presupuesto. Asimismo, la Oficina de Presupuesto o la que haga sus veces es la única dependencia responsable de canalizar los requerimientos de gastos y otros aspectos relacionados a materia presupuestaria. Para tal fin, las dependencias competentes (Oficina de Administración, de Personal, de Inversiones, entre otras) y las unidades ejecutoras deben proporcionarle la información necesaria para cumplir esta función. Las responsabilidades de control presupuestario La Oficina de Presupuesto o la que haga sus veces y los responsables de la administración del presupuesto de las unidades ejecutoras, son responsables del control presupuestario. Esta responsabilidad implica: Informar sobre la ejecución financiera y física de las metas presupuestarias, al Titular del Pliego o a la Oficina de Presupuesto del Pliego, en este último caso cuando se trate de los responsables de la administración del presupuesto de las unidades ejecutoras. Realizar el seguimiento de la disponibilidad de los créditos presupuestarios para realizar los compr omisos, con sujeción a la Programación de Compromisos Anual (PCA), y, de ser el caso, proponer las modificaciones presupuestarias necesarias, tenien do en cuenta la Escala de Prioridades establecida por el titular del pliego. Coordinar con las dependencias del pliego para que ante la necesidad de mayores créditos presupuestarios de las unidades ejecutoras y unidades operativas, se verifique la disponibilidad de los insumos en el pliego. d) Ley marco de la administración financiera del sector público, Ley Nº 28112 (Publicado el 28-11-2003). Del examen pericial realizado a la presente, se ha verificado el incumplimiento de la Documentación sustentatoria, contrastado con el artículo siguiente: Artículo 44.- Documentación sustentatoria La documentación que sustenta las operaciones administrativas y financieras que tienen incidencia contable ya registradas, conforme lo disponen las normas de contabilidad, debe ser adecuadamente conservada y custodiada para las acciones de fiscalización y control. e) Directiva de Tesorería N° 001-2007-EF/77.15 aprobada por R.D. N° 002- 2007-EF/77.15 y modificatorias. Del examen pericial realizado a la presente, se ha verificado el incumplimiento de la Información de los compromisos para la 14
  • 15. programación de la ejecución financiera, contrastado con el artículo siguiente: Artículo 6.- Información de los compromisos para la programación de la ejecución financiera 6.1 Para efectos de la ejecución financiera y demás operaciones de tesorería, el monto total de los compromisos debe registrarse en el SIAF-SP de acuerdo con las normas y procedimientos establecidos legalmente en la etapa de ejecución presupuestal, debidamente sustentados con los documentos que señalan las normas vigentes, no debiendo exceder el límite ni al período fijado a través del respectivo Calendario de Compromisos. 6.2 Los datos relacionados con el Gasto Comprometido, tales como la Meta Presupuestaria y Cadenas de Gasto aplicables, deben ser reflejo de la documentación sustentatoria, debiendo contar con la correspondiente conformidad de los responsables de su verificación, previo al ingreso de los datos en el SIAF-SP, a fin de evitar posteriores solicitudes de regularización y reasignación. Artículo 9.- Formalización del Gasto Devengado 9.1 El Gasto Devengado se formaliza cuando se otorga la conformidad con alguno de los documentos establecidos en el artículo precedente luego de haberse verificado, por parte del área responsable, una de las siguientes condiciones: a) La recepción satisfactoria de los bienes; b) La prestación satisfactoria de los servicios; c) El cumplimiento de los términos contractuales en los casos que contemplen adelantos, pagos contra entrega o entregas periódicas de las prestaciones en la oportunidad u oportunidades establecidas en las bases o en el contrato; 9.2 El Gasto Devengado es registrado afectando en forma definitiva la Específica del Gasto Comprometido, con lo cual queda reconocida la obligación de pago. Artículo 13.- Autorización del devengado y oportunidad para la presentación de documentos para proceso de pagos 13.1 La autorización de los devengados es competencia del Director General de Administración o de quien haga sus veces o del funcionario a quien le sea asignada esta facultad de manera expresa. 13.2 El Director General de Administración o quien haga sus veces debe: a) Establecer los procedimientos necesarios para efectuar una eficiente programación de sus gastos. b) Asegurar la oportuna y adecuada elaboración de la documentación necesaria para que se proceda al pago de las obligaciones. c) Impartir las directivas necesarias a las oficinas relacionadas con la formalización del Gasto Devengado, tales como Logística y Personal o a aquellas que hagan sus veces, para que cumplan con la presentación de dichos documentos a la Oficina de Tesorería con la suficiente anticipación a 15
  • 16. las fechas previstas para la oportuna y adecuada atención del pago correspondiente. f) Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades. Del examen pericial realizado a la presente, se ha verificado el incumplimiento de la administración, contrastado con el artículo siguiente: Articulo 26° Administración Municipal La administración municipal adopta una estructura gerencial sustentándose en principios de programación, dirección, ejecución, supervisión, control concurrente y posterior. Se rige por los principios de legalidad, economía, transparencia, simplicidad, eficacia, participación y seguridad ciudadana, y por los contenidos en la Ley N°27444. Articulo 27° Gerencia Municipal La administración municipal esta bajo la dirección y responsabilidad del gerente municipal, funcionario de confianza a tiempo completo y dedicación exclusiva designado por el alcalde, quien puede cesarlo sin expresión de causa. 3.5. De la documentación encontrada en la carpeta fiscal, se procedió a realizar el siguiente análisis: SEGUN LA DENUNCIA PENAL HECHOS PRIMERO: ANTECEDENTES Por informe N°1967-A-2014-MDM-JDSC.GA, de fecha 02 de diciembre de 2014, suscrito por el Sr. Hender F. Alburqueque Quino, jefe de la division de servicios comunales y gestion ambiental, requiere en mérito de los informes N°97-A-2014-ODC-PPRE-MDM, de fecha 30 de octubre de 2014 y N°107-A- 2014-ODC-PPRE-MDM, de fecha 17 de noviembre de 2014, suscritos por el señor Pedro Paul Rojas Escobar jefe de defensa civil quien argumentando la posibilidad de que ocurra un fenómeno de niño, requiere la limpieza y descolmatación de los drenes y de la Quebrada Fernández del Distrito de Máncora. Por informe N°0597-2014-DIDU-MDM, de fecha 04 de diciembre de 2014, en atencion al documento de referencia (informe N°1967-A-2014-MDM- JDSC.GA), el Arq. César Augusto Chero Salvador, jefe de la division de infraestructura y desarrollo urbano, alcanza a Gerencia Municipal el expediente técnico elaborado por su división denominado “Mantenimiento y descolmatacion de la caja hidraulica de la Quebrada Fernandez de Mancora – Provincia de Talara” y cuyo valor referencial es de S/.90,552.00 para ser ejecutado en un plazo de 10 dias calendarios y ejecutado bajo la modalidad 16
  • 17. de administración directa, sustentandolo en la necesidad de prevenir los estragos que podría ocasionar un fenómeno del niño. Gerencia Municipal en mérito del expediente técnico presentado con Memorandum N°2392-2014-GM/MDM, de fecha 04 de diciembre de 2014, solicita a la oficina de la unidad de planeamiento y presupuesto la cobertura presupuestal del gasto, a fin de que se continue con el tramite respectivo. Con informe N°317-14-MDM/OPI, de fecha 04 de diciembre de 2014, la oficina de la unidad de planeamiento y presupuesto es decir el mismo dia se le otorga la cobertura presupuestal al proyecto por un monto de S/.90,552.00 Con memorandum N°2393-2014-GM/MDM, de fecha 05 de diciembre de 2014, la oficina de Gerencia Municipal solicita a la oficina de asesoria legal se sirva a emitir informe legal, para la aprobacion del expediente tecnico y con informe N°668-2014-MDM/UAJ, de fecha 05 de diciembre de 2014, se le otorga la opinión favorable de parte de la oficina de Asesoria Jurídica y recomienda se apruebe el correspondiente expediente tecnico “Mantenimiento y descolmatacion de la caja hidraulica de la Quebrada Fernandez de Mancora – Provincia de Talara” por el valor referencial de S/.90,552.00”. SEGUNDO: ANALISIS DE LOS HECHOS MATERIA DE INVESTIGACION Observaciones al procedimiento en la elaboración y aprobacion del expediente tecnico. Como se puede denotar de los antecedentes que se han citado se denotan actos irregulares que son evidentes en el procedimiento para la elaboracion del expediente tecnico, este se genera con el informe N°1967-A-2014-MDM- JDSC.GA, de fecha 02 de diciembre de 2014, suscrito por el señor Hender Alburqueque Quino, jefe de la division de servicios comunales y gestion ambiental, en mérito de los requerimientos de los informes N°97-A-2014- ODC-PPRE-MDM, de fecha 30 de octubre de 2014 y N°107-A-2014-OCD- PPRE-MDM, de fecha 17 de noviembre de 2014, suscritos por el señor Pedro Paul Rojas Escobar, jefe de defensa civil, observandose, que todos los informes se les ha agregado la letra A, es decir que, al archivo de la división de servicios comunales, asi como en los archivos de defensa civil no han sido emitidos en las fechas indicadas, y solamente han sido creados para darle sostenibilidad al expediente tecnico aprobado con fecha 05 de diciembre del 2014. Resulta poco creible que ante el requerimiento formulado con informe N° 1967-A-2014-MDM-JDSC.GA, de fecha 02 de diciembre de 2014, suscrito por el señor Hender Alburqueque Quino, jefe de la division de servicios comunales y gestion ambiental, con fecha 04 de diciembre, el responsable de la division de infraestructura y desarrollo urbano haya elaborado el 17
  • 18. expediente tecnico teniendo en cuenta que solo ha corrido de plazo un (1) dia entre el requerimiento y la elaboracion del expediente tecnico, en el cual tenia que determinarse tal como consta del expediente el área de descolmatación y el área que correspondia a la limpieza, situacion que se agrava al no existir planos de las areas donde se iba a ejecutar el proyecto. Es evidente y notorio la colusion de los funcionarios de la municipalidad que han actuado en forma irregular para que en un plazo de dos dias aprobar un proyecto con el unico objetivo de perjudicar el patrimonio municipal, demostrandose de esta manera que el expediente aprobado no determinaba con los planos la ubicación del área donde se iba a ejecutar el proyecto y que la unica intención era la de apropiarse del presupuesto aprobado para su ejecución. OBSERVACIONES EN LA SUPUESTA EJECUCION DEL PROYECTO Hechos observados desde el 16 de diciembre de 2014 Que con fecha 16 de diciembre al haberse instalado la comision de tranferencia por el cambio de gestion municipal se solicitó el informe sobre dicho expediente tecnico ya que era Vox Populi su existencia y que habia sido elaborado para cumplir obligaciones para los funcionarios se verificó que dicho proyecto no habia sido ejecutado al determinarse que: Por requerimiento N°088-2014-DIDU-MDM de fecha 12 de diciembre del 2014 el jefe de la division de infraestructura y desarrollo urbano requiere a la gerente municipal Angella R. Lamadrid Alvarado, la ejecución de los trabajos de acuerdo a las especificaciones mencionadas en el expediente tecnico denominado “Mantenimiento y descolmatacion de la caja hidraulica de la Quebrada Fernandez de Mancora – Distrito de Mancora, Provincia de Talara” requerido y supervisados por la division de servicios comunales y gestion ambiental, es decir por el mismo responsable del requerimiento Hender F. Alburqueque Quino. Por otra parte con requerimiento N°366-2014-MDM-JDVSD.GA, de fecha 12 de diciembre a horas 3.45 de la tarde, el jefe de la division de servicios comunales y gestion ambiental, Hender F. Alburqueque Quino, requeria al jefe de la unidad de administración que se proceda a la ejecución del proyecto, el cual debia ejecutarse en un plazo de 10 dias. Es el caso que con fecha 16 de diciembre de 2014, la comision de transferencia verificó e incluso realizó tomas fotográficas, donde se podia demostrar que no se habia iniciado ningun trabajo y menos se ejecutó el proyecto aprobado, lo que se le puso en conocimiento de la gerencia municipal que era parte de la comision de tranferencia, asi como del responsable de la unidad de administración con la finalidad de que eviten continuar con el pago del supuesto servicio. 18
  • 19. CONTRAVENCIÓN DE LA LEY DE CONTRATACIONES AL FRACCIONAR EL SERVICIO Es el caso señor fiscal que el expediente aprobado del proyecto en mención, de acuerdo al cronograma de desembolsos correspondia adquirir un servicio para la PARTIDA DE MOVIMIENTO DE TIERRAS por un monto de S/.83,552.00 y en consecuencia para adquirir el servicio necesariamente tenia que someterse a un proceso de selección que por la cuantia obligatoriamente correspondia a una adjudicacion directa selectiva. Que durante la etapa de transferencia, este proceso nunca se nos informó y con fecha 30 de diciembre de 2014, el tesorero encargado Johan Baca Noblecilla (que tambien le habia otorgado la cobertura presupuestal por estar a cargo de presupuesto) habia dispuesto el pago fraccionado violando la ley de contrataciones y demostrando que se habian coludido los funcionarios con particulares para que entreguen boletas de venta con montos aproximados y tal como constan de los expedientes que a continuacion se detalla. Que el actuar de los funcionarios ha violado lo dispuesto en el articulo 19° de la ley de contrataciones del estado Decreto Legislativo 1017 que expresamente establece lo siguiente: Artículo 19° Prohibición de Fraccionamiento: Queda prohibido fraccionar la contratación de bienes, de servicios y la ejecución de obras con el objeto de evitar el tipo de proceso de selección que corresponda según la necesidad anual, o de evadir la aplicación de la normativa de contrataciones del Estado para dar lugar a contrataciones menores a tres (3) UIT, y/o de acuerdos comerciales suscritos por el Estado peruano en materia de contratación pública. No se considera fraccionamiento a las contrataciones por etapas, tramos, paquetes o lotes posibles en función a la naturaleza del objeto de la contratación o para propiciar la participación de las microempresas y de las pequeñas empresas en aquellos sectores económicos donde exista oferta competitiva. El Ministerio de Economía y Finanzas, previa opinión favorable del Ministerio de la Producción y del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, establece mediante Decreto Supremo los sectores que son materia de interés del Estado para promover la participación de la microempresa y de la pequeña empresa. La prohibición se aplica sobre el monto total de la etapa, tramo, paquete o lote a ejecutar. El órgano encargado de las contrataciones en cada Entidad es responsable en caso de incumplimiento de la prohibicion a que se refiere el presente artículo. 19
  • 20. Que con la finalidad de evadir el cumplimiento de la norma citada como hago notar con fecha 30 de diciembre de 2014, el tesorero encargado Johan Baca Noblecilla habia dispuesto el pago fraccionado violando la ley de contrataciones y demostrando que se habian coludido los funcionarios con particulares para que entreguen boletas de venta con montos aproximados y que no superen las 3 UIT para evitar la aplicacion de la ley de contratacion habiendose cancelado de acuerdo al detalle siguiente: Expediente N°4198, a nombre de Vladimir Gamboa Grau por la suma de S/.11,355.00 Expediente N°4251, a nombre de Miguel Elijio Grau Moran por la suma de S/.11,300.00 Expediente N°4250, a nombre de Vladimir Gamboa Grau por la suma de S/.11,300.00 Expediente N°4249, a nombre de Oscar de Jesus Araujo Maceda, por la suma de S/.11,300.00 Expediente N°4201, a nombre de Luis Enrique Infante Carrillo, por la suma de S/.11,300.00 Expediente N°4200, a nombre de Victor Joel Chunga Medina, por la suma de S/.11,300.00 Expediente N°4199, a nombre de Victor Joel Chunga Medina, por la suma de S/.11,300.00 Expediente N°4252, a nombre de Roberto Carlos Ramirez Sabalú, por la suma de S/.4,347.00. Esta conducta de los funcionarios para contravenir la ley de contrataciones, su actuar maquinado y coludido para apropiarse del patrimonio municipal lo que constituye delito de peculado y el delito de colusión agravada al haber perjudicado el patrimonio municipal lo cual se acredita al no haberse ejecutado el proyecto. La conducta de los funcionarios y que constituyen ilicitos penales se han consumado al recibir el informe N°09-15-MDM-AT, de fecha 09 de enero de 2015 suscrito por la señora Liliana Lama Hidalgo jefa del area de tesoreria al determinarse que se habia realizado el pago del expediente tecnico “Mantenimiento y descolmatacion de la caja hidraulica de la Quebrada Fernandez de Mancora – Distrito de Mancora, Provincia de Talara – Piura” por la suma de S/.83,502.00 ejecutados con la fuente de financiamiento canon petrolero, cuyos expedientes han sido encontrados sin la debida constancia de transferencia electronica y sin comprobantes de pago, habiendose efectuado los pagos del mismo. Del informe presentado por el area de tesoreria de la MDM se puede colegir que existen irregularidades en la presente obra que nunca se ejecutó y fue pagado causando un perjuicio económico para la entidad municipal, ya que los pagos se realizaron en el mismo dia a diferentes personas y estos 20
  • 21. presentando simples boletas de pago sin fecha, denotando irregularidades que deben ser investigadas por la fiscalia. 3.6. ANÁLISIS TÉCNICO ¿CÓMO IDENTIFICAR EL FRACCIONAMIENTO EN UN PROCESO DE CONTRATACIÓN ESTATAL? Autor : Luis Eduardo Morante Guerrero* Título : ¿Cómo identificar el fraccionamiento en un proceso de contratación estatal? Fuente : Actualidad Gubernamental, Nº 59 – Setiembre 2013 Introducción El régimen jurídico de las contrataciones del Estado tiene por objetivo “establecer las normas orientadas a maximizar el valor por el dinero del contribuyente en las contrataciones que realicen las Entidades del sector Público, de manera que estas se efectúen en forma oportuna y bajo las mejores condiciones de precio y calidad”1. En este sentido, nuestra normativa sobre contrataciones del Estado recoge la tendencia logística a favor del agrupamiento de los objetos contractuales, en virtud de la cual se busca acumular adecuadamente bienes, servicios, u obras vinculadas, con la finalidad de incentivar la mejora de precios y calidades en función de la competencia y las economías de escala y simplificar las relaciones contractuales, hecho este último que se ve reflejado cuando la Administración se entiende con un solo proveedor. Para ello, la Administración3 prevé la satisfacción oportuna de los bienes, servicios y obras requeridos por la Entidad en función de los objetivos y metas institucionales, en relación con el presupuesto fiscal aprobado para el respectivo año fiscal. No obstante, en el ámbito de las contrataciones del Estado, el desconocimiento de esa unidad esencial de los bienes, servicios y obras configura el fraccionamiento indebido, que es la división artificial de una contratación unitaria debidamente programada o programable, con la finalidad de cambiar la modalidad o tipo del proceso de selección. Al respecto, queremos poner a disposición de nuestros lectores, un conjunto de pautas normativas que les permitan saber cuándo se encuentran incurriendo en la figura del fraccionamiento. ¿Qué es el fraccionamiento? La programación de las contrataciones debe realizarse de acuerdo al sistema de abastecimiento de bienes, servicios y obras en la Administración Pública, a través de procesos técnicos de catalogación, adquisición, distribución, registro y control, mantenimiento, recuperación de bienes y disposición final, que aseguren su unidad, racionalidad y eficiencia. En ese sentido, se debe prever la satisfacción oportuna de los bienes, obras y servicios requeridos por la entidad, en función de los objetivos y metas institucionales, así como sobre la base de la respectiva disponibilidad 21
  • 22. presupuestaria asignada en la Ley de Presupuesto aprobada en cada ejercicio fiscal. Excepción a esta premisa es el fraccionamiento, supuesto, en principio, proscrito por la normativa de contrataciones del Estado, en tanto implica la división artificial, intencional, dolosa de una contratación unitaria, con la finalidad de cambiar el tipo de proceso de selección por procesos de menor rigurosidad en su trámite. Así, el artículo 19°4 de la Ley indica que “queda prohibido fraccionar la contratación de bienes, de servicios y la ejecución de obras con el objeto de evitar el tipo de proceso de selección que corresponda según la necesidad anual, o de evadir la aplicación de la normativa de contrataciones del Estado para dar lugar a contrataciones menores a tres (3) UIT, y/o de acuerdos comerciales suscritos por el Estado peruano en materia de contratación pública. (…)”. No obstante lo indicado, la propia normativa de contratación pública, en el artículo 20°5 del Reglamento, también reconoce determinados supuestos en los cuales no se configura el fraccionamiento prohibido por Ley. Es así como entendemos al fraccionamiento “como una acción fraudulenta de un funcionario público consistente en el abierto desconocimiento de la unidad física o jurídica de una contratación, para en vez de esta necesaria unidad, aparentar una escasa cuantía en la adquisición y proceder mediante procedimientos más expeditivos, menos concurrentes, menos competitivos y que no garantizan unidad de trato a todos los potenciales postores”. Al respecto, Warner Cascante Salas conceptualiza al fraccionamiento como “el vicio administrativo que consiste en fraccionar operaciones respecto de necesidades previsibles, con el propósito de evadir los procedimientos normales u ordinarios de contratación administrativa. Y otro sector de la doctrina señala que “(…) hay fraccionamiento cuando de manera artificiosa se deshace la unidad natural del objeto contractual, con el propósito de contratar directamente aquello que en principio debió ser licitado o públicamente concursado”. De lo expuesto, se concluye que el fraccionamiento se configurará cuando la entidad, teniendo la posibilidad de prever sus necesidades y, en consecuencia, programarlas, determina de forma deliberada la realización de varios procesos menores en lugar de uno mayor, a fin de evadir la rigurosidad de este último. Por tanto, se puede indicar que el fraccionamiento se configurará cuando la entidad, teniendo la posibilidad de prever sus necesidades y, en consecuencia, programarlas, determina de forma deliberada la realización de varios procesos menores en lugar de uno mayor, a fin de evadir la rigurosidad de este último. En consecuencia, el fraccionamiento solo puede producirse cuando el proceso de selección se disgrega o desagrega en múltiples procesos de selección menores cuya finalidad es procurar un resultado irregular. Bajo esa óptica, a fin de determinar si la contratación de determinados bienes podría configurar un fraccionamiento indebido, es necesario verificar si los bienes que se requieren contratar poseen características o condiciones 22
  • 23. singulares que los hace distintos entre sí o no, pues, en caso se requiera efectuar la contratación de bienes iguales, bajo las mismas condiciones, y corresponderá realizar un único proceso de selección; mientras que de tratarse de bienes que revistan características o condiciones que los hagan singulares, corresponderá, en principio, efectuar tantos procesos de selección como bienes requieran contratarse. En ese sentido, sobre la base de cada caso concreto, es responsabilidad de la entidad determinar si los objetos de contratación resultan idénticos de acuerdo a sus particularidades y, por tanto, deben ser convocados como un único proceso de selección a efectos de evitar un fraccionamiento, o si, por el contrario, existen elementos distintivos que hagan singular el objeto de cada contratación, a efectos de programarlos y contratarlos en procesos de selección independientes, supuesto en el cual no se configuraría fraccionamiento. Dicha evaluación debe practicarse por la entidad tanto en la programación inicial para la aprobación del Plan Anual de Contrataciones, como con posterioridad a dicho momento, conforme se produzca la recepción de requerimientos no programados por las áreas usuarias de la entidad. 3. Vinculaciones entre el plan anual y el fraccionamiento Como hemos mencionado antes, resulta vital que las contrataciones a realizarse en un determinado año fiscal sean programadas con antelación para poder beneficiar la compra a través del uso de la competencia y las economías de escala; no obstante, no toda contratación en un determinado año es programable. Al respecto, la Directiva N° 005-2009-OSCE/CD “Directiva del Plan Anual de Contrataciones” en su numeral 2, nos detalla la existencia de ciertos procesos que no son programables a través del Plan Anual de Contrataciones: “El PAC debe considerar: 2.1. Todas las licitaciones públicas, concursos públicos, adjudicaciones directas públicas, adjudicaciones directas selectivas o adjudicaciones de menor cuantía, que se convocarán durante el correspondiente año fiscal”. En esta misma línea Retamozo linares nos comenta que: “El PAC debe considerar: 2.1. Todas las licitaciones públicas, concursos públicos, adjudicaciones directas públicas, adjudicaciones directas selectivas o adjudicaciones de menor cuantía, que se convocarán durante el correspondiente año fiscal”. En esta misma línea Retamozo linares nos comenta que: En el caso de las AMC la Directa establece un doble tratamiento. En primer término, se refiere a las AMC que puedan ser planificadas o programadas de forma habitual y anticipadamente antes de que el PAC sea aprobado; en este caso deberán ser incluidas en el PAC. En segundo lugar, se encuentran aquellas “que obedecen a nuevas necesidades de la entidad que no pudieron ser previstas y han surgido luego de la aprobación del PAC, y requieren ser atendidas durante el correspondiente año fiscal”: en este caso no será obligatorio incluirlas en el PAC. - Cuando se trate de proceso de selección que sean realizados por otras Entidades del Sector Público o Privado, nacional o internacional, como 23
  • 24. consecuencia de un encargo, pudiendo ser para la realización de compras corporativas o selección por encargo, la Directiva establece el procedimiento siguiente: La entidad encargante mantendrá dichos procesos dentro de su PAC “solo si el presupuesto para su realización y ejecución del contrato que de él se derive, se mantenga dentro de su presupuesto institucional, y no medie transferencia presupuesta a la Entidad encargada, permaneciendo como meta institucional de la Entidad encargante”. De lo contrario, “la Entidad encargante deberá excluirla de su PAC y la Entidad encargada deberá incluirla en el suyo”. - Las contrataciones que se sujeten a regímenes especiales. Este es el caso de los procedimientos establecidos en los Decretos de Urgencia que regulan el Plan de Estímulo Económico (…) Sobre esta base normativa y lo detallado por Retamozo Linares en comentario a la Directiva N° 005-2009-OSCE/CD “Directiva del Plan Anual de Contrataciones”, podemos entender que existen varios procesos de selección, muchos de los cuales no pueden ser programables, en virtud de su naturaleza y otros que no son incluidos en el Plan Anual de Contrataciones o son incluidos paulatinamente, por tanto se desprende que si todos los procesos no pueden ser programados, entonces existirán aquellos en cuyo caso no será posible concatenarlos con otros de manera homogénea, de tal modo que se produzca una contratación a escala y no una contratación a escala seguida por otras compras menores. 4. La debida programación y su relación con el fraccionamiento Ahora bien, “sobre la base del Plan Anual de Contrataciones, el área usuaria deberá requerir la contratación de los bienes, servicios u obras, teniendo en cuenta los plazos de duración establecidos para cada proceso de selección, con el fin de asegurar la oportuna satisfacción de sus necesidades. Al plantear su requerimiento, el área usuaria deberá describir el bien, servicio u obra a contratar, definiendo con precisión su cantidad y calidad, indicando la finalidad pública para la que debe ser contratado. La formulación de las especificaciones técnicas deberá ser realizada por el área usuaria en coordinación con el órgano encargado de las contrataciones de la Entidad, evaluando en cada caso las alternativas técnicas y las posibilidades que ofrece el mercado para la satisfacción del requerimiento. Esta evaluación deberá permitir la concurrencia de la pluralidad de proveedores en el mercado para la convocatoria del respectivo proceso de selección, evitando incluir requisitos innecesarios cuyo cumplimiento solo favorezca a determinados postores(…)”. A su vez, de acuerdo a lo establecido en el Reglamento, “cada entidad elaborará su Plan Anual de Contrataciones, el cual deberá prever todas las contrataciones de bienes, servicios y obras que se requerirán durante el año fiscal, con independencia del régimen que las regule o su fuente de financiamiento, así como de los montos estimados y tipos de procesos de selección previstos (…)”. Durante la programación de las contrataciones, la entidad, a través de una concatenación de procesos técnicos, establecerá con precisión los bienes y servicios requeridos dentro de un ejercicio presupuestal, dicha determinación se encontrará en relación directa con el cumplimiento de las metas institucionales. para lograr dicho objetivo, se utilizará el cuadro de 24
  • 25. necesidades que será posteriormente consolidado, estableciéndose los tipos de procesos de selección que serán consignados en el Plan Anual de Contrataciones. Ahora bien, como mencionamos antes, nuestra normativa sobre contrataciones del Estado recoge la tendencia logística a favor del agrupamiento de los objetos contractuales, en virtud de la cual se busca acumular adecuadamente bienes, servicios, u obras. Esta responsabilidad legal obliga al órgano encargado de las contrataciones de la entidad a realizar un estricto control de los requerimientos enviados por las distintas áreas usuarias a lo largo de un ejercicio presupuestal, a fin de determinar cuáles repiten el pedido y podrían generar un fraccionamiento o cualquier de los otros supuestos reseñados en el artículo 20° del Reglamento de la Ley de Contrataciones13. «De forma preliminar, esta tendencia se sustenta en la unidad esencial de bienes, servicios u obras que la Entidad pretende adquirir. A este respecto, MORÓN URBINA señala: “Dicha unidad puede provenir de la naturaleza de las cosas, cuando se trata de la sumatoria o agregación de bienes, servicios y obras homogéneas (por ejemplo, la cantidad de papel o de computadoras que una entidad necesita durante el año), o de las normas jurídicas, cuando tratándose de adquisiciones o contratos físicamente divisibles, por conveniencia jurídica, la normativa dispone que deban acumularse para un solo proceso adquisitivo (por ejemplo, las adquisiciones de bienes y servicios complementarios entre sí)”. Bajo los fundamentos expuestos, no todo procedimiento de contratación debe ser tratado como un todo o una unidad —o, en términos logísticos, según la estrategia del agrupamiento—, ya que la naturaleza propia del objeto contractual o, de ser el caso, una disposición normativa, puede conducirnos a contrataciones específicas o singulares ajenas al fraccionamiento indebido. Ahora bien, la evaluación sobre la identidad de los bienes, servicios u obras requeridos por una Entidad para el cumplimiento de sus fines y objetivos, atiende a las características particulares que inciden directamente en lo que se busca contratar. Así, en el caso de los servicios de capacitación encontramos que los mismos exhiben determinadas características en atención a la materia que se busca impartir, el nivel de enseñanza, entre otros aspectos, que pueden convertir a cada curso en un servicio específico y distinto a otros, por lo que una ponderación relativa a la identidad de estos a efectos de concentrar su adquisición, no necesariamente concluye en la unidad natural del proceso de compra. Con relación a lo anterior, cabe precisar que todo proceso de selección debe abarcar la totalidad del objeto de la adquisición o contratación y, además, debe comprender todos y cada uno de los elementos que sean necesarios para ello, por lo tanto, toda individualización artificial que comprometa a los elementos de un único objeto contractual está sujeto a la prohibición de 25
  • 26. fraccionamiento, sin perjuicio de lo dispuesto con relación a la contratación por tramos y etapas». 5. Elementos que configuran un fraccionamiento indebido De estas definiciones podemos colegir que existen dos elementos concurrentes en la configuración del fraccionamiento: un elemento objetivo y tangible constituido por la división artificial de una contratación unitaria debidamente programada; y, un elemento subjetivo, consistente en la finalidad del funcionario de cambiar el tipo del proceso de selección. 5.1. El elemento objetivo del fraccionamiento Tal y como ya lo ha establecido Morón Urbina, “el primer elemento, de carácter objetivo, es que el agente público desdoble o fragmente una adquisición o contrato que conforme a las normas o a la naturaleza de las cosas debieran ser estimados unitariamente, y por ende, ser objeto de un procedimiento adquisitivo unitario”. Al respecto Morón Urbina establece los criterios para concentrar contrataciones a tenerse en cuenta para no incurrir en fraccionamiento indebido, los cuales son: • “Deben ser requeridos en un lugar y tiempo determinado, según lo programada en el Plan Anual. Deben ser objeto de un mismo proceso de contratación de bienes y servicios u obras. • La contratación de los bienes, servicios u obras deben ser previsibles. • Si se planifica contrataciones distintas, no deben tener el mismo objeto contractual específico o ser complementarios”. Por ejemplo, en el caso de que se adquiera arena y arena estamos hablando del mismo bien, pero en el caso de que se adquiera arena y cemento, estamos hablando de bienes complementarios, que pueden ser convocados en un mismo proceso dependiendo las necesidades, por lo que su objeto contractual es complementario. 5.2. El elemento subjetivo del fraccionamiento Para Morón Urbina, es necesario que el aspecto perseguido en forma intencional por el funcionario, sea la variación del proceso de selección de uno más complejo, a otro menos complejo. Por ello, nuestra normativa identifica el fraccionamiento indebido con la elusión a la realización de un proceso de contratación específico, por ejemplo evadir una licitación pública, un concurso público, u otro, presuponiendo que alguna de estas modalidades es la aplicable por razón de la materia y de su monto, conforme a ley. De lo dicho podemos advertir que uno de los elementos tipificantes del fraccionamiento se configura cuando la entidad, teniendo la posibilidad de prever sus necesidades y contando con el presupuesto para la satisfacción oportuna de las mismas, programa la realización de varios procesos menores en lugar de uno mayor. No obstante, no se configuraría el fraccionamiento cuando un segundo proceso adquisitivo se produce atendiendo a necesidades imprevisibles en el primer momento. En ese sentido, en función de una entidad, solo existirá fraccionamiento cuando no exista desde el inicio una posibilidad real y 26
  • 27. objetiva de estimar su necesidad, y no si la necesidad surge con posterioridad a la primera contratación. A manera de conclusión, el fraccionamiento indebido se configura cuando concurre la división artificial de una contratación unitaria debidamente programada y que cuenta con disponibilidad presupuestal; y la finalidad del funcionario de cambiar la modalidad o tipo del proceso de selección a fin de que los procesos se revistan de menores requisitos de publicidad, transparencia y concurrencia que el proceso de selección inicialmente programado en un mismo ejercicio fiscal. 6. Clases de fraccionamiento “Según MORÓN URBINA, podemos identificar la existencia de seis modos de fraccionamiento indebido en función de la manera en que son desdoblados los objetos contractuales que ameritarían procesos unitarios. 6.1. Fraccionamiento del objeto contractual en sus componentes Es la modalidad más común de fraccionamiento, por el que se desdobla un bien, servicio u obra en sus elementos componentes, para seguir procedimientos adquisitivos independientes. Así sucede, si en vez de adquirir un vehículo se adquieren por separado los diversos componentes del bien, y se integra por administración directa. En este caso estamos ante el mismo objeto contractual específico, es decir tienen la misma naturaleza, ambos contratos satisfacen lo mismo. 6.2. Fraccionamiento de objetos contractuales homogéneos en subgrupos arbitrarios Es una segunda modalidad de fraccionamiento indebido que consiste en la acción deliberada del funcionario que debiendo contratar un conjunto de bienes, servicios y obras homogéneos, artificialmente los desdobla en subgrupos para seguir procedimientos adquisitivos independientes. Así sucede, si en vez de adquirir un lote de uniformes para el personal, se adquieren por separado clasificando subgrupos arbitrariamente de profesionales, secretarias, obreros, directivos, etc. 6.3. Fraccionamiento por líneas o ítem complementarios entre sí La tercera modalidad de fraccionamiento está constituida por el desdoblamiento de adquisiciones o contratos por bienes, servicios y obras complementarios que si bien son divisibles físicamente, por mandato legal deben ser adquiridas unitariamente. Serían ejemplos de fraccionamiento de este tipo, si alguna entidad, adquiere por separado, materiales constructivos, tales como tubos, cemento, arena, bloques, piedras, fierros, etc.; o equipos de oficina, como sillas, mesas, tachos, archivadores, etc. 6.4. Fraccionamiento por tipo de contratos La cuarta modalidad es distinguir entre la naturaleza de servicios a adquirirse cuando conforme a su naturaleza responden a una misma necesidad unitaria. Por ejemplo, separar la parte de obra por un lado (Ej. Reparación de una maquinaria) y de los servicios de mantenimiento de la misma maquinaria; o comprar equipos de cómputos (bienes) y el servicio de mantenimiento (servicios) por separado. 6.5. Fraccionamiento de objeto contractual por periodo presupuestal 27
  • 28. Esta modalidad de fraccionamiento se produce en función al desdoblamiento efectuado por el funcionario entre dos períodos presupuestales, respondiendo a una necesidad unitaria. Por ejemplo, si se trata de contratar un mismo bien o servicio u obra para satisfacer una necesidad continuada de la administración, pero distribuyéndola en periodos temporales (semestrales, bimensuales, etc.), e incluso distribuyéndola en dos periodos presupuestales subsecuentes (ejemplo: comprar equipos de cómputo en diciembre, y luego hacer la misma adquisición en febrero del siguiente año). Al respecto el Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado en su artículo 20º establece que la contratación de bienes o servicios de carácter permanente, cuya provisión se requiera de manera continua o periódica se realizará por periodos no menores a un (1) año. De lo contrario se estaría incurriendo en fraccionamiento. 6.6. Fraccionamiento por desdoblamiento en órganos administrativos adquirientes Esta forma de fraccionamiento se produce cuando una entidad para obtener un bien, servicio u obra de contratación agrupada o unitaria, lo desdobla entre varias unidades administrativas, de tal modo que aparenta que se trata de la satisfacción de necesidades diferentes. Así sucede cuando para atender las necesidades de sistema de cómputo central se adquieran los accesorios e implementos por unidades desconcentradas o zonales. Lo central para la existencia de este fraccionamiento es que el uso o utilización de estos bienes, servicios u obras sean ajenos a las unidades administrativas que los adquieren, es decir, no atiendan sus necesidades directas”. 7. Palabras finales En las líneas anteriores hemos intentado sintetizar algunas posturas que el OrganismoSupervisor de las Contrataciones del Estado - OSCE, y algunos autores, han desarrollado en torno al tema del fraccionamiento,de tal modo que el lector pueda identificar aquellas divisiones que puedan traer consigo el fraccionamiento indebido de algún proceso de contratación estatal, y por consecuencia una repercusión administrativa o penal en contra de alguna de las partes, en especial en desmedro de los integrantes del órgano encargado de las contrataciones. * Miembro del Área Legal de Instituto Pacífico. Especialista en Derecho Administrativo y Contrataciones del Estado. Egresado dela Facultad de Derecho y Ciencia Política de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Miembro fundador del Taller de Investigación de Derecho Administrativo – TIDA. 28
  • 29. 3.7. DETERMINACION DEL PERJUICIO ECONÓMICO De los hechos acontecidos examinados en la carpeta fiscal se ha verificado la inobservancia de la normativa del ámbito presupuestal, contable y/o administrativo, que indica la legalidad de los procedimientos señalados en el examen pericial. Asimismo, se acredita la denuncia penal con los documentos sustentatorios verificados y examinados en la carpeta fiscal descritos en los antecedentes de la presente pericia, evidenciando que se realizaron pagos fraccionales irregulares por servicios que nunca se raelizaron, pues no se evidencian en la carpeta fiscal. Se observa la Resolución Jefatural N°107-2014-DIDU-MDM, mediante la cual se aprueba el expediente técnico para la ejecución de la actividad denominada “Mantenimiento y descolmatación de la caja hidráulica de la Quebrada Fernández Distrito de Mancora – Provincia de Talara”, ascendente al monto S/.90,552.00, incluidos gastos generales, utilidad e IGV, con un plazo previsto de ejecución de 5 días, bajo la modalidad por Administración Directa, sin embargo; las actividades bajo esta modalidad no corresponde incluir dichos gastos, utilidad o IGV, pues estos serian ejecutados por la misma municipalidad sin fines de lucro (sin utilidad), debido a que estas cuentan con personal técnico-administrativo, materiales y recursos para ejecutar actividades bajo esta modalidad, determinando sobrevaloración del proyecto. Asimismo, al culminar la obra la entidad debió designar una comisión para que formule el acta de recepción de los trabajos y se encargue de la liquidación técnica y financiera en un plazo de 30 días de suscrita la referida acta. (Resolución de contraloría N°195-88-CG “ejecución de obras públicas por administración directa”) Se realizaron pagos a proveedores que constan en los comprobantes de pago de tesorería, de la siguiente manera: 29
  • 30. TABLA N°01 COMPROBANTES DE PAGO DE TESORERIA EMITIDAS POR LA MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE MANCORA REGISTRO SIAF N° PROVEEDOR MONTO PAGADO 4198 Vladimir Gamboa Grau S/.11,355.00 4251 Miguel Elijio Grau Moran S/.11,300.00 4250 Vladimir Gamboa Grau S/.11,300.00 4249 Oscar de Jesus Araujo Maceda S/.11,300.00 4201 Luis Enrique Infante Carrillo S/.11,300.00 4200 Victor Joel Chunga Medina S/.11,300.00 4199 Victor Joel Chunga Medina S/.11,300.00 4252 Roberto Carlos Ramirez Sabalú S/.4,347.00 TOTAL PAGADO S/.83,502.00 Se realizó el cálculo del monto del perjuicio económico en función al monto pagado, sin deducir el monto ejecutado, pues éste no ha sido evidenciado ni acreditado con la documentacion correspondiente: TABLA N°02 CÁLCULO DEL PERJUICIO ECONÓMICO MONTO PRESUPUESTADO MONTO PAGADO MONTO EJECUTADO PERJUICIO ECONOMICO S/.90,552 S/.83,502.00 S/.0.00 S/.83,502.00 30
  • 31. IV. CONCLUSIONES 4.1SE HA DETERMINADO PERJUICIO ECONÓMICO ocasionado en agravio del Estado – Municipalidad Distrital de Máncora, por el importe de S/.83,502.00 (Ochenta y tres mil quinientos dos y 00/100 soles), producto de los pagos irregulares fraccionados en la no ejecución de los servicios de la Actividad denominada “Mantenimiento y descolmatación de la caja hidráulica de la Quebrada Fernández, Distrito de Máncora – Provincia de Talara” - Piura; al no haber acreditado fehacientemente con documentos probatorios la ejecución del mantenimiento en mención, pues no se sustenta la planilla de pago de obreros, tomas fotográficas, informes de actividades realizadas por los proveedores de los servicios, informes de supervisión, actas de conformidad, cuaderno de obras, entre otra documentación que pudiera sustentar los pagos por los trabajos de mantenimiento realizados en dicha actividad, inobservando las normas de tesorería, presupuesto, administración financiera, contrataciones del estado y ley orgánica de municipalidades, descritas en el presente examen pericial. Sírvase usted, Señor Fiscal de la Segunda Fiscalía Provincial Corporativa Especializada en Delitos de Corrupción de Funcionarios del Distrito Fiscal de Sullana, tener por cumplida su disposición. Sullana, 21 de julio del 2017