C.J. FRIEDRICH 1.pdf

C A R L J. F R I E D R I C H
LA DEMOCRACIA
C O M O F O R M A
POLITICA Y COMO
FORMA D E AIDA
E D I T O R I A L T E C N O S , S. A .
M A D R I D

Los derechos para la versiön castellana de la obra
DEMOKRATIE ALS HERRSCHAFTS- UND LEBENSFORM
publicada por QueUe & Meyer, Heidelberg,
»on propiedad de E D I T O R I A L T E C N O S , S. A.
Traducción de
C. Z A B A L S C H M I D T - V O L Z
del Seminario de Derecho Político de la Universidad
de Barcelona
Q E D I T O R I A L T E C N O S , S. A . 1961
Calle Valverde, 30. Tel. 251 57 14. Madrid (13)
Depósito Legal: M. 11.606 • 1960
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CAPITULO PRIMERO
La Democracia desde el punto de vista
histórico y comparativo: Dominio
y cooperación

CAPITULO PRIMERO
La Democracia desde el punto de vista
histórico y comparativo: Dominio
y cooperación
Hoy en día se habla mucho de Democracia. De un
lado, los totalitarios están convencidos de que su orden
político, su Estado, es la Democracia "verdadera", "legí-
tima", e incluso la llaman con preferencia Democracia po-
pular. Con ello quieren expresar seguramente que se trata
de una Democracia "especialmente" democrática. Por otra
parte, en los países liberales de Occidente se usa la pala-
bra "Democracia"como tópico para justificar cualquier tipo
de política. El empleo multilateral de este vocablo ha sido
posible, ya que un Gobierno popular en el estricto sentido
de la palabra y del mundo griegos, tal como se dio en la
Atenas de Pericles, no existe ni puede existir. ¿Cómo po-
dría ejercer funciones políticas una masa de muchos mi-
llones de personas? Entre el pueblo y el Gobierno siempre
se interpone una especie de representación y la clase de
orden político y democrático viene determinada decisiva-
mente por dicha representación. Ante todo, hay que tener
en cuenta que también la dictadura totalitaria afirma por
su parte que goza de tal representación popular. Pero su
legitimidad no se efectúa mediante elecciones, sino por la
1
No se puede encontrar una separación estrictamente dicotòmica de estos
fenómenos, tal y como ha sido intentado repetidas veces especialmente por los
juristas. V é a s e acerca de este capítulo sobre la representación mi obra Verfas-
sungsstaat der Neuzeit (1953) y la bibliografía citada allí.

14 LA DEMOCRACIA
autodeterminación del gobernante 2
justificada ideológica-
mente.
En los capítulos siguientes, y según el uso idiomático,
no vamos a hablar de la Democracia totalitaria, sino a de-
dicarnos a la Democracia constitucional. Una Constitu-
ción, en el sentido constitucionalista occidental, es deci-
siva para la definición de esta Democracia, de la Demo-
cracia constitucional. Teniendo en cuenta los fenómenos
de degeneración que se han presentado en la Democracia
popular es fundamental concebir a la Constitución no des-
de el punto de vista formal, sino orgánico, vivo, como el
conjunto de relaciones humanas basadas en la colabora-
ción corporativa. La Constitución se crea en muchos casos
conscientemente, después de la reunión de los Consejos
y de sus decisiones, a base de elegir representantes legíti-
mos del pueblo. Pero crear una Constitución de este mo-
do sólo constituye el punto de partida para el desarrollo
constante en el que los usos y costumbres desempeñan un
gran papel. Debe, pues, concebirse a la Constitución en
evolución, una "Constitución vívente" 3
, como quería
Sternberger.
El constitucionalismo occidental y las Constituciones
que se han creado en este sentido se basan en dos princi-
pios fundamentales que se complementan recíprocamente:
en la división del Poder y en la esfera de libertad que se
garantiza y concede al ciudadano. A éste se le aprecia
como persona, su dignidad es casi siempre inviolable, con-
siderándose fundamentalmente provistos de los mismos de-
hechos a todo hombre o mujer que pertenezcan a una co-
munidad popular. Asimismo, y en un grado más avanzado,
se prevé la garantía de una gran parte de esta esfera de
2
Frente a la objeción de que también en las dictaduras totalitarias tienen
lugar elecciones hay que observar que todo acuerdo por aclamación no signi-
fica una elección. Sólo cuando el pueblo, es decir, los interrogados, está en
situación de elegir ante alternativas puede hablarse de elección. Si nos quere-
mos atener a la expresión "elección" para designar aquellos procedimientos es
recomendable distinguir entonces entre elecciones por aclamación y por decisión.
" V é a s e D O L F S T E R N B E R G E R , Die lebende Verfassung ( 1 9 5 6 ) .

LA DEMOCRACIA DESDE E L PUNTO DE VISTA HISTÓRICO.. 15
libertad también a los no ciudadanos, garantía que contie-
ne una libertad por parte de la comunidad y que supone
una independencia de la personalidad. En ésta hay que dis-
tinguir la esfera de la libertad que lleva consigo participar
en la comunidad, que se traduce en las libertades del ciu-
dano propiamente dicho, es decir, aquellas libertades ne-
cesarias para poder participar libremente y sin trabas en
la vida política. Para asegurar ambas esferas de libertad
contra los abusos por parte de terceros, especialmente del
Estado y de los grandes grupos, el constitucionalismo im-
pide la concentración del Poder. Además del reparto clá-
sico de poderes, deben tenerse en cuenta también al fede-
ralismo, la lucha contra los monopolios, la autoadministra-
ción local, la separación de la Iglesia y el Estado y otras
instituciones de este tipo. Respecto al problema de impe-
dir la acumulación del Poder, el Estado constitucional se
encuentra siempre frente a nuevas tareas y problemas, por-
que de lo que en realidad se trata es de hacer frente a los
intentos, siempre renovados, de la élite hambrienta de po-
der. En todas las democracias desarrolladas la lucha se
actualiza en el momento presente en estos tres planos:
frente a la Radiodifusión, a los Sindicatos y Asociacio-
nes, y a los partidos, si en ellos prevalece la tendencia a
"movimientos" oligárquicos. En todos estos esfuerzos man-
tenidos por un orden constitucional democrático-vital para
repartir el Poder es decisiva la idea fija de asegurar al in-
dividuo aislado su esfera de libertad
Antes de entrar en un estudio más detallado de esta
Democracia constitucional es necesario aclarar que este
orden político lo consideramos bueno y justo, es decir, que
se justifica y se representa por los valores a los que esta-
mos ligados, y lógicamente, por la situación en que nos
hallamos; no cabe duda de que desde la "ciencia libre de
4
Aquí reside, según mi parecer, la decisiva perspectiva política del deno-
minado ordo-liberalismo, tal como se expresa en los Anales "Ordo" (hasta ahora
han aparecido nueve tomos); el Estado democrático debe apoyar el orden libe-
ral regularizando el ejercicio del Poder y de la fuerza que en determinadas
circunstancias se acumularía en pocas manos. L a solución laissez [aire no
arregla este estado de cosas.

16 LA DEMOCRACIA
valores", tal como la entendía el antiguo liberalismo, a
nuestros días media un abismo. Además, confesarse abier-
tamente partidario de módulos que consideramos norma-
tivos nos parece que es una condición previa para un
trabajo científico en el terreno político, por lo que estoy
seguro de que mi convicción personal influirá decisiva-
mente en el enfoque del asunto y en el análisis que inten-
to exponer. Por otra parte, ello no excluye el que nos es-
forcemos en ser objetivos y que reconozcamos en todo
caso los lados negativos que se observan en un fenómeno
político determinado como es la Democracia. Afirmó tam-
bién que sería contra el sentido democrático no discutir
franca y profundamente los puntos débiles de esta forma
de gobierno, en contraposición a otras formas que rechazo
ya de antemano por este solo motivo.
En la misma corrupción de la Democracia puedo ilus-
trar esta afirmación para que sirva de ejemplo. Para el
ciudadano medio, una preocupación esencial en la Demo-
cracia es que en la discusión pública se presentan con fre-
cuencia escándalos de corrupción: existen personas de
gran refinamiento espiritual que por este solo hecho dedu-
cen que debe rechazarse la Democracia, olvidando que la
corrupción no es un vicio exclusivo de la Democracia,
sino de todas las formas de gobierno y de todo orden po-
lítico. Una tarea muy interesante sería analizar la realidad
corrompida de una forma de gobierno y en sus distintos
órdenes políticos. Esto es muy fácil de comprobar en el
fascismo y nacionalsocialismo, aunque puede demostrarse
de igual modo en otras formas estatales: por ejemplo, en
el orden aristocrático inglés del siglo xvm, hoy tan ala-
bado como especialmente bueno, y que se caracterizaba por
una extraordinaria corrupción.
El sistema absolutista de gobierno que predominaba al
mismo tiempo en el continente no era, sin embargo, mejor.
Recientes estudios históricos han dado a conocer la exis-
tencia de una gran corrupción en la Prusia de los siglos
XVII y XVIII. De todo esto podría deducirse que la corrup-
ción existe en todos los Gobiernos. Por mi parte, no qui-

LA DEMOCRACIA DESDE E L PUNTO 'DE VISTA HISTÓRICO. 17
siera llegar tan lejos con mi cinismo, pero, si tengo que ser
franco, tendré también que admitir que la corrupción es
tan inevitable como la suciedad en casa. Es, pues, un esta-
do de cosas que se repite siempre y que deriva de su pro-
pia naturaleza, contra la cual no hay mejor remedio cura-
tivo que la constante lucha con diferentes medios para
cada forma de gobierno. Por ello, y a pesar de mi convic-
ción, no quisiera enaltecer a la Democracia, sino hablar de
ella como una realidad, la realidad de una forma de go-
bierno y de un modo de vida tal y como se presenta real-
mente y como puede ser juzgada.
Aunque menos que en otros tiempos, en la actualidad
se acostumbra aún mucho a preguntarse cuáles son las
formas de gobierno más ideales. Muchas personas que no
se interesan profundamente por cuestiones políticas están
en desacuerdo, sin embargo, con la política, ya que parten
del supuesto de que todo problema político puede solu-
cionarse erigiendo la forma de gobierno ideal, es decir, un
orden en el que no se pueda criticar nada y que pueda re-
solver sin fricciones todos los problemas pendientes. Pero
este orden político ideal no ha existido ni existirá nunca,
porque el problema no depende de la política práctica ni de
la teórica. El legado de esta falsa problemática procede de
los griegos. Rechazando apasionadamente la situación po-
lítica de su tiempo, Platón creó especialmente su progra-
ma conservador—por no llamarlo reaccionario—basándo-
lo en la cuestión de las características que tendría que te-
ner un orden ideal. De este modo llegó a sus conocidas
conclusiones acerca de la autoridad, y sus convicciones han
servido de cimiento para una grandiosa filosofía. Estas
concepciones siguen vigentes en la actualidad, lo que, di-
cho sea de paso, prueba una vez más la increíble fuerza
y vitalidad del pensamiento griego y su importancia en el
mundo occidental.
En Filosofía estas opiniones sobre política pueden ser
muy interesantes; para la comprensión científica y la esen-
cia misma de la política, siempre con fines de perfecciona-
miento de las formas políticas, tienen relativa importancia.

18 LA DEMOCRACIA
Las ideas políticas de Platón constituyeron ya en su
propia época un verdadero fracaso y no condujeron a nada.
M i opinión es que era inevitable, ya que la actividad esta-
tal—de esto sabemos actualmente lo suficiente—no es algo
aislado y susceptible de abstracción de los demás hechos
sociales, sino que forma parte del todo social. Así, viendo
el fenómeno social en su conjunto, que es como lo vemos
actualmente, podremos considerar el problema del orden
político desde otro prisma. Ya en la antigüedad Aristóte-
les hizo destacar frente a Platón la considerable importan-
cia del medio ambiente, traducido en procesos sociales que
influyen directa o indirectamente en lo político. La famo-
sa teoría de las revoluciones de Aristóteles 5
es un intento
de explicar de un modo consecuente el derrumbamiento
del Estado formado por clases sociales. Más tarde Mon-
tesquieu defendió también esta teoría. Su obra De I 'esprit
des lois fue un intento de justificar cualquier sistema jurí-
dico dado un orden social determinado e interpretar todo
orden estatal y político como un fenómeno sociológico en-
marcado en dicho sistema jurídico.
Hasta ahora he utilizado la palabra "Estado" porque
en el iaioma alemán se utiliza para designar el orden polí-
tico, pero esta palabra no sirve en algunos casos para esta
discusión. En el idioma inglés resulta mucho mejor, ya que
se habla de government en lugar de "Estado". ¿Qué en-
tendemos, pues, hablando de gobernar, de government y
de Estado? Como respuesta provisional hipotética propon-
go por de pronto decir que se trata de la dirección de los
asuntos de la comunidad. Una comunidad no puede admi-
nistrarse bien sin la ayuda del Estado, del government: si
ésta es pequeña, de dos o cuatro miembros, lo más probable
es que pueda arreglárselas sin Estado, sin government,
pero tan pronto como la comunidad adquiera cierta rele-
vancia y desarrollo surgirá la necesidad de un aparato
dedicado a las tareas de dicha comunidad. Este aparato
es, pues, el Estado. El único motivo por el que intercalo
Véase A R I S T Ó T E L E S , Politica, abro V .

LA DEMOCRACIA DESDE EL PUNTO DE VISTA HISTÓRICO. 19
aquí esta observación elemental es para mostrar que cada
orden político depende de la clase de asuntos que deban
ser solucionados. No se puede considerar al Estado bajo
una forma abstracta, ya que el orden de los procesos o
fenómenos políticos se halla determinado por los fines per-
seguidos, condicionado por los logros a alcanzar. Crear
este orden no es tarea sencilla, sino todo lo contrario. En
cualquier caso se tratará, no de obtener el éxito completo,
sino de conseguir el mayor o menor éxito posible.
¿Cómo dar forma al Estado a fin de garantizar un
éxito tan grande como sea posible en sus tareas? Los grie-
gos, especialmente Platón y Aristóteles, señalaron seis for-
mas básicas de Estado: la monarquía, la aristocracia, la
democracia, la tiranía y oligarquía, y, finalmente, la de-
magogia. Estas seis formas de gobierno tienen de común
el siguiente rasgo característico, de decisiva importancia
en nuestra discusión: que todas ellas son conceptuadas
como formas de gobierno. Aclaremos que Platón y Aris-
tóteles fundamentaron su definición basándose en el nú-
mero de los que ejercen el Poder. O gobierna una sola per-
sona, o gobiernan varias, o muchas. Además del número
de gobernantes, se presenta a continuación el problema de
si el gobierno es ejercido legítimamente en el sentido del
Derecho, es decir, si los gobernantes se atienen al orden
jurídico o si ejercen el gobierno de un modo ilegal y se-
gún su propio criterio. Ambos principios, número y legi-
timidad, determinan la división básica. Por otra parte, esta
clasificación sobrentiende el orden político concebido como
orden de gobierno. Además, el problema aquí no es de
colaboración social, tal y como se lo plantea actualmente
la Democracia; se trata de una cuestión de orden po-
lítico. La aclaración de esta cuestión es relativamente
fácil si uno tiene en cuenta el orden social de la antigua
polis.
Con la Edad Moderna sobreviene una nueva clasifi-
cación, al resultar inadecuada la antigua. Si retrocede-
mos en la Historia veremos que en la antigüedad clásica
fue especialmente Polibio quien puso de relieve la posi-

20 LA DEMOCRACIA
bilidad de las formas mixtas o intermedias, cosa que ya
afirmaron Aristóteles y Platón. Pero Polibio, yendo más
allá que Platón e incluso que Aristóteles, afirma que esta
forma mixta es muy de desear y que debería aspirarse a
ella. Del mismo modo, los éxitos de Roma quizá sean de-
bidos a la forma estatal mixta de la república romana.
Más o menos transformada, la idea ha prevalecido duran-
te la Edad Media e incluso continuó en un lugar muy des-
tacado en los siglos xvi y xvn, que es cuando empezó a
desarrollarse un nuevo tipo de Constitución en Inglaterra
y en otras naciones europeas. En el siglo xvil aparece en
Inglaterra (y especialmente en las obras de Harrington y
Locke) la idea de que tal forma estatal mixta debería ir
ligada a un orden constitucional, un orden básico, y que
el criterio decisivo de tal constitucionalismo debe ser la di-
visión de poderes. En lugar de la división tripartita o di-
visión en seis, se establece ahora la bifurcación de las for-
mas estatales, o sea el orden proveniente de la Constitu-
ción (monarquía o república), y el orden no constitucio-
nal de carácter autocrático, sea monarquía, despotismo o
tiranía.
Si se desea comprender a fondo el concepto actual de
Democracia habrá que familiarizarse con la idea de Cons -
titución como principio restrictivo del ejercicio del Poder.
En el continente europeo, contrariamente a lo que sucede
en Inglaterra, Norteamérica y otros países anglosajones,
existe todavía hoy la tendencia a conceptuar la Democra-
cia, en el sentido de la antigüedad, como el gobierno de
todos, es decir, una forma estatal absoluta, creyendo asi-
mismo que el orden político es tanto más democrático cuan-
to más decide el voto de la mayoría pura. No es así en la
evolución que ha tenido lugar en los países anglosajones.
Cuando uno se pregunta por qué en el continente euro-
peo está tan arraigado el concepto democrático radical
—en el que la Democracia gobierna y no existen limita-
ciones para la mayoría—se comprueba que estas ideas da-
tan de la Revolución Francesa y en especial del profeta
de la misma, Rousseau. Sus propias ideas sobre esto son

complicadas y contradictorias, tanto que ni yo mismo pue-
do aceptarlas; pero no cabe duda de que la Revolución
Francesa ha aceptado estas ideas y actuado según los es-
quemas rusonianos. Este democratismo radical, provenien-
te del mundo de las ideas de la Revolución Francesa, ha
pasado más tarde a la izquierda europea como dogma,
identificándose en todos los países europeos como autén-
tica democracia 8
.
A consecuencia de esto aparece otro complejo de pro-
blemas que ha desempeñado igualmente un papel decisivo
en la Revolución Francesa, es decir, la idea de que es po-
sible dar forma de un modo consciente y racional a un or-
den político: el orden político puede inventarse, por así
decirlo, y después de adoptarlo libremente se impone a la
sociedad a la que está destinado. Esta idea de una cons-
trucción racionalista seguida de la imposición intenciona-
da de tal orden fue combatida por Burke en su obra so-
bre la Revolución Francesa. El defendía y aclaraba el he-
cho de que un orden constitucional no viene dado, no es
algo ya creado, sino algo que debe desarrollarse y crecer.
Este autor consideraba también a la Constitución como la
exacta expresión de todas las tradiciones y costumbres de
una sociedad determinada, añadiendo que por esta razón
debía adaptarse orgánicamente a ésta. Sus ideas van tan
lejos que ni siquiera admite modificación alguna.
Esta idea fue adoptada con entusiasmo por otros pen-
sadores antirrevolucionarios, desarrollándola hasta conver-
tirla en dogma básico de la restauración romántica. Desde
entonces, desde los días de la Revolución Francesa, se-
guida de la reacción de Burke, existe en la Europa con-
tinental un contraste polar entre los que afirman que pue-
de hacerse todo y los que dicen que no se puede hacer
absolutamente nada, es decir, entre aquellos para los que
un orden constitucional es algo construido racionalmente
6
E n la época del New Deal han adquirido también popularidad tales ideas
en los Estados Unidos. Se encuentran, por ejemplo, en E D W I N M I N S , JR., The
Majority of the People ( 1 9 4 1 ) .

22 LA DEMOCRACIA
e impuesto y los que opinan que la razón no tiene ninguna
relación con la Constitución.
Personalmente no estoy a favor de ninguno de los dos
puntos de vista, porque creo que en un orden verdadero
pueden encontrarse enlazados ambos elementos. Además,
estoy convencido de que puede modificarse el orden cons-
titucional en mayor o menor grado, según las circunstan-
cias dadas, siendo susceptible este orden de serle añadido
siempre algo, siguiendo el natural proceso histórico. In-
cluso las innovaciones más radicales, como las existentes
en la Unión Soviética y en la China roja, contienen ras-
gos que como mejor se aclaran es remitiéndose a la tradi-
dición. Una verdadera comprensión sólo se obtiene, pues,
considerando ambos puntos de vista.
Finalmente, llego a una conclusión fundamental para
la comprensión de la Democracia: la enorme antítesis en-
tre cooperación y dominación. A Otto von Gierke, cono-
cido historiador alemán de Derecho, debemos el amplio
análisis de este conjunto de problemas. En su vasta obra
El Derecho alemán de asociaciones expone la posibilidad
de un enlace entre ambos puntos de vista, siguiendo deta-
lladamente la historia del Derecho europeo. Ha puesto de
relieve de modo muy claro que un orden político no ha de
ser necesariamente un orden soberano, sino que puede tra-
tarse también de un orden de cooperación como ha su-
cedido en muchas épocas y en circunstancias especiales.
Toma como ejemplo el desarrollo del ordenamiento muni-
cipal alemán. Nuestra conclusión, pues, es que la Demo-
cracia, en el sentido clásico griego, no es únicamente una
forma de gobierno, sino también un orden de coopera-
ción. Esto se indica también mediante la expresión "forma
de vida", que contiene, además, una serie de diversos ele-
mentos importantes.
Esta antítesis debe aclararse todavía más. La sobera-
nía se caracteriza por la subordinación. El pensamiento,
voluntad y valoración de un grupo de personas mayor o
menor es decisivo para los demás miembros de una comu-
nidad política y determina, por tanto, su conducta. En la

cooperación, por el contrario, es decisiva la colaboración.
Las personas no son superiores ni subordinadas, sino coor-
dinadas. Gierke considera el problema bajo la perspecti-
va de unidad y pluralidad, y las relaciona con el problema
de la libertad. "La lucha de estos dos grandes principios
determina uno de los más importantes movimientos de la
Historia", afirma dicho autor 7
, relacionando esta idea con
un romántico e ingenuo concepto sobre la misión mundial
de los pueblos germánicos. "Las comunidades más limita-
das y las corporaciones más estrictas, que, sin embargo,
frente a la generalidad, pueden considerarse ellas mismas
como generalidades, ofrecen tan sólo la posibilidad de re-
unir una grande y extensa unidad estatal de libertad ciu-
dadana activa con la autoadministración... Su existencia
es la garantía de libertad más segura en Inglaterra y Nor-
teamérica" 8
. La cooperación es, pues, la formación en gru-
pos en la que a cada cual se le concede su propia esfera
de independencia y una cierta participación en los asun-
tos de la comunidad. Esto bastará para iluminar la temá-
tica fundamental.
Cuando nos ocupamos en aclarar la problemática de
una unión cooperativa surge la pregunta de cuál es el con-
cepto humano que domina a los correligionarios. En el des-
arrollo de la sociedad humana, la idea que se han formado
las gentes sobre el hombre en determinadas coyunturas
ha sido la fuerza decisiva que ha formado la Historia y si-
gue siéndolo. Sirva como ejemplo el gentleman, que es una
idea del hombre que aparece en Inglaterra en el siglo X V I I
y que en el transcurso de los siglos xvn y xvm se define
cada vez más. Este concepto da la vuelta al mundo a fi-
nales de los siglos xvm y principios del xix, al tiempo que
la enorme expansión del Imperio británico. Hoy sucede
que no solamente en Inglaterra, sino también en Alema-
nia, Francia, Italia, China y el Japón, cuando alguien em-
plea la palabra gentleman todo el mundo entiende su sig-
' Véase Das deutsche Genossenscha[tsrecht, tomo I. pág. 2 (1868).
8
L a misma obra, pág. 3.

24 LA DEMOCRACIA
niñeado. La idea, sin embargo, no es tan clara e inequívoca
como se podría suponer, ya que. preguntando por las cua-
lidades o condiciones que debe poseer un gentleman, uno
no sabe contestar tan fácilmente. Una frase del siglo xvm
podría aclarar la problemática de la imagen histórica que
uno se forma del gentleman: "When Adam delved and
Eve span, where ivas then the gentleman?".
En esta pregunta se enfrenta al gentleman con el hom-
bre corriente, desde el punto de vista general, el common
man. También se destaca la diferencia entre el hombre
medio y el gentleman que no trabaja para ganarse el pan,
sino por el honor y el poder dentro del Estado. La ima-
gen del gentleman es puramente aristocrática, y, puesto
que el honor y la lucha por la posición del mismo son im-
portantes, se ve que contiene una nota claramente anti-
cristiana, ya que el desinterés, modestia y altruismo no son
virtudes del gentleman. A pesar de todo, se habla de un
gentleman cristiano (Christian gentleman), con lo que esta
expresión se tendrá que comprender desde un punto dia-
léctico. Las palabras análogas en otras lenguas europeas,
como son Edelmann. gentilhombre y gentiluomo, tienen
otro significado esencialmente distinto y no pueden consi-
derarse como equivalentes 9
. " E l ideal del gentleman in-
glés es el del caballero (andante) de la Edad Media, con
un ligero sello de burgés ilustrado... y, como broche para
la definición, de alto linaje y de buena posición social...",
como leemos en el libro de uno de los mejores conocedores
alemanes de esta cuestión 1 0
. Estas imágenes creadas en
torno a tipos humanos han tenido en otras épocas mucha
importancia. En la Democracia tendremos que ocuparnos
necesariamente y a fondo del problema del hombre, defi-
niendo un tipo humano de demócrata—según definición
americana del common man—en clara antítesis con el
gentleman.
9
Véase H E N R Y P E A C H M A M , The, Complete Gentleman (ed. Gordon, 1906.
E l libro procede de principios del siglo xvn) y R U T H K E L S O , Doctrine of the
English Gentleman ( 1 9 2 9 ) .
1 0
W I L H E L M D I B E L I U S , Er.g'.and (1923, 2.A
ed.) págs. 175 y sigs.

L A D E M O C R A C I A D E S D E E L P U N T O D E V I S T A H I S T Ó R I C O . 25
También en los movimientos totalitarios de nuestro
tiempo existe una ideología importante sobre un nuevo
tipo de persona. Así, el comunismo crea la imagen de un
nuevo ejemplar humano; el nacionalsocialismo y el fascis-
mo crearon igualmente su prototipo. Puede llegarse a afir-
mar que el totalitarismo tiene su explicación en la evolu-
ción de las gentes que, superando las ideas de la Revolu-
ción Francesa, creen que, además de poder crear de un
modo racional situaciones estatales y constitucionales, pue-
den hacer lo mismo en lo que se refiere al hombre. La ex-
plicación de las dictaduras totalitarias se basa en la meta
de formación de un nuevo prototipo. Una prueba clarísi-
ma de ello es el esfuerzo que dedican al "cambio de edu-
cación", llevado a cabo, como sabemos, en los campos de
concentración e "instituciones de educación" similares.
Se trata, pues, de formar un prototipo humano, fenó-
meno que se va generalizando hoy en día. Cada sociedad
con atributos propios tiene la tendencia a crear para sí un
tipo ideal de hombre, orientando su actividad social a la
creación de este tipo con cualidades definidas. Si quere-
mos, pues, comprender el orden político como forma de
vida tendremos que adentrarnos en el estudio de este pro-
totipo.

CAPITULO SEGUNDO
Estado y Jefatura
El mayor y más peligroso error que atañe a la esen-
cia y labor de la Democracia consiste en que ésta se in-
terpreta a veces en sentido anárquico. Se cree que la De-
mocracia carece de autoridad y que cualquier expresión
de autoridad debe ser denigrada como no democrática o
antidemocrática: con este concepto se pone en duda la
Democracia como orden político.
Ello se observa con mucha frecuencia en Alemania, en
las discusiones sobre la situación actual. En vez de con-
tentarse por haber introducido cambios en la Constitución,
imitando a la tradición inglesa—expresión de ello es el
voto constructivo de desconfianza—, siempre existen vo-
ces que se elevan declarando sus recelos en la Demo-
cracia alemana, a causa de la tendencia autoritaria del can-
ciller Dr. Adenauer, que, según ellos, no es compatible
en modo alguno con la Democracia.
Pero lo que caracteriza a esta última no es la falta de
autoridad, sino el ejercicio de ésta bajo otras bases. Exa-
minando la tradición en Inglaterra y Suiza, países clási-
cos europeos con democracias realmente capacitadas, se
ve que en ambos países existe una clara comprensión de
la importancia de la idea de autoridad. A menudo sor-
prende, incluso a personas que se han ocupado a fondo
de estos problemas, la manera tan clara con que el suizo
siente la importancia de la autoridad de sus órganos es-
tatales y el modo como se somete a sus sentencias. En
efecto, la autoridad no debe ponerse en duda tratándose
del orden democrático, sino, todo lo contrario, debe refor-
zarse del mejor modo posible. Lo que sucede es precisa-

30 LA DEMOCRACIA
mente que las más antiguas formas de la actividad auto-
ritaria, como sucedía, por ejemplo, en la monarquía o en
las Ordenes religiosas, han perdido su fuerza de convic-
ción; ya no hacen efecto en el hombre como en los tiem-
pos en que estos poderes, príncipes e iglesias, podían con-
tar con una firme estimación. Después de debilitarse esta
estimación, y cuando decayó la creencia en la investidura
divina y en la autoridad de la monarquía hereditaria, sur-
gió el siguiente problema de orden político: ¿Cómo puede
obtenerse una verdadera autoridad? Si queremos profun-
dizar en ello tendremos que examinar desde varios ángu-
los la esencia misma de la autoridad, cosa que es casi im-
posible en esta obra u
. Quisiera, sin embargo, indicar que,
en mi opinión, la esencia del principio de autoridad debe
poseer una base ontológica, ya que no sólo se trata de un
fenómeno psicológico (como lo cree Max Weber, por ejem-
plo 1 2
) , sino también de un estado de cosas ya existente,
dado.
Esto consiste en que aquel que hace una manifesta-
ción sea capaz de exponerla y justificarla con más o me-
nos convicción, según lo entendemos siguiendo los cono-
cimientos y estilo académicos: los estudiantes, por ejem-
plo, aceptan la autoridad de su profesor académico por-
que están convencidos (y esta convicción se funda muchas
veces en la experiencia) de que la persona referida es ca-
paz de justificar detalladamente su opinión. Si en un caso
determinado tuvieran ellos la experiencia de un profesor
académico incapaz de tal justificación su autoridad dismi-
nuiría rápidamente, y si el caso se repitiese desaparecería
por completo tal autoridad. Este fenómeno, tan evidente
en el caso de un profesor académico, un juez o un funcio-
nario administrativo, puede aceptarse en sentido genérico
para el principio de autoridad y es el verdadero funda-
mento de la misma. Sabido ya esto llegamos al problema
3 1
Véase Auíhority, Nomos I (4958).
n
V é a s e Wirtschaft und Gesellschafí (1922), sobre todo págs. 17 y sigs.
669 y sigs.

ESTADO Y JEFATURA 31
de la autoridad en la Democracia, de indudable y decisi-
va importancia para comprenderla como forma de Estado.
Consideremos la posición del presidente norteameri-
cano. Algunas gentes se extrañarán quizá del grado de
poder y autoridad que posee este dignatario democráti-
co 1 3
. No se trata de un hecho casual o de un reflejo de
las circunstancias, sino que a esta posición de poder se
ha llegado de un modo consciente. El cargo de presiden-
te norteamericano se creó a modo de sustituto de una mo-
narquía, como puede leerse en El Federalista o en los re-
latos sobre la Constitución 1 4
. Se formó a modo de insti-
tución que, en el sentido tradicional del reparto de poderes
y de las formas estatales mixtas, sustituyese completa-
mente al elemento monárquico. Es característica la obser-
vación que se dice hizo Lincoln en una sesión de gabinete,
después de haber escuchado las opiniones de los diferen-
tes miembros de su Gobierno y de haber procedido a una
votación en la que se obtuvieron siete votos en contra y
uno en pro. El voto afirmativo era el del presidente Lin-
coln, después de lo cual pronunció su clásica frase: "Se-
ven nos, one Aye, the Ayes have it" (siete que no, uno que
sí, el sí decide).
Esta situación se interpreta con frecuencia equivoca-
damente diciendo que el presidente norteamericano es om-
nipotente. Esta conclusión es, sin embargo, desacertada,
ya que, en realidad, sólo significa que en la Constitución
estatal americana el presidente tiene una posición de su-
premacía y que de vez en cuando, tratándose de grandes
decisiones, dicha supremacía es decisiva. Quisiera llamar
la atención ahora sobre una muy interesante observación
que encontramos en las formidables Memorias de Wins-
ton Churchill. Refiriéndose a la experiencia de Yalta, cuan-
do Roosevelt, Stalin y Churchill negociaron en la intimi-
dad sobre las medidas que habrían de tomarse al final de
1 8
V é a s e W I L F R E D E . B I N K L E Y , The man in the White House ( 1 9 5 8 ) .
1 4
V é a s e El Federalista (Hamilton, Madison, Jay), sobre todo Essay 67-73, y
The Federal Convention and the Formation o{ the American States (ed. ! W . U .
Stolberg, 1 9 5 8 ) .

32 L A D E M O C R A C I A
la guerra, Churchill compara en sus Memorias la posición
de los tres "grandes". En estas negociaciones vio cada
vez más clara la posición tan distinta del premier inglés
comparada con la del presidente de los Estados Unidos
y, naturalmente, con la del dictador de la Unión Soviéti-
ca, secretario general del Partido Comunista de la
U. R. S. S. Tanto Stalin como Roosevelt podían hacer
declaraciones decisivas sobre cuál sería su política, con-
trariamente a lo que le sucedía al premier inglés. Este,
dice Churchill, tiene siempre que contar con el hecho de
que, cuando él ha pactado un convenio que está en des-
acuerdo con la opinión de sus colegas de Gabinete o de
la mayoría del Parlamento, él será derribado del Poder,
lo que anulará dicho convenio por él aceptado.
M i opinión es que Churchill—sin hablar de sus acer-
tadas observaciones sobre Stalin—considera algo unila-
teralmente esta importante contraposición. Ante todo, es
cierto que un premier inglés está en peligro de ser derri-
bado a la vuelta de una Conferencia si él se ha impuesto
obligaciones que su partido no aprueba después. Por el
contrario, en esta situación no se encuentra el presidente
norteamericano. El reverso de esta situación consiste, sin
embargo, en que el premier inglés está en relación diná-
mica con su partido y como verdadero jefe de partido tie-
ne tras él la mayoría del mismo. Es decir, mientras él man-
tenga con el necesario tacto esta dinámica relación—que
constituye para él una segunda naturaleza—puede, en caso
de duda, dar su palabra de un modo claro y definitivo. El
presidente norteamericano, por el contrario, no puede ha-
cer algo así, porque no está en relación dinámica con los
seguidores de su partido y no puede ser derribado, aun-
que sí debe tener en cuenta la posibilidad de que el Con-
greso rechace lo convenido por él, colocándole en situa-
ción de no poder imponer su política, cosa que ha suce-
dido realmente alguna vez. Recuerdo el caso decisivo e
importante del presidente Wilson, que después de la Pri-
mera Guerra Mundial se encontró exactamente en esta
situación. El Congreso rechazó su política en la Sociedad

de Naciones. Pbdrá discutirse cuál es la situación más
desagradable, si la inglesa o la norteamericana, pero en
ambos casos se demuestra claramente lo que es decisivo
en la dirección de una democracia: la relación recíproca
entre el que gobierna y los gobernados.
Antes de continuar quisiera referirme a otra reflexión
fundamental que no debo omitir. Rousseau, considerado
como el teórico de la Democracia, designó a esta última
como forma de Estado destinada a dioses. Con ello quiso
decir que la Democracia propiamente dicha no es una for-
ma estatal aplicable a los hombres; quería él reconocer
sólo a la Democracia como forma posible de un orden po-
lítico destinado a una pequeña comunidad. Para mí esta
idea es fundamentalmente falsa y considero que la enor-
me difusión que ha tenido en la Europa continental ha
sido verdaderamente funesta. Nos preguntamos cómo
Rousseau, siendo un apasionado entusiasta de la Demo-
cracia, pudo llegar a esta conclusión. Yo creo que esta
equívoca conclusión se basa en que Rousseau (al igual que
Hobbes y numerosos pensadores políticos europeos, in-
cluyendo a los antiguos griegos) parte de la idea de do-
minio y considera la ley como un mandato: dominio tiene
para él el significado de poder de mando.
M i parecer es que este concepto es fundamentalmen-
te falso. Existe otro tipo de orden, completamente distin-
to, inteligente, en el que, además del mando, la colabora-
ción espontánea ejerce un papel decisivo. No es apropia-
do aquí ocuparnos en aclarar a fondo esta cuestión, y me-
nos en lo que se refiere a la esencia del Poder 1 5
.
Nos planteamos ahora la importante cuestión: ¿En qué
se basa este tipo de Poder y el orden dimanado de él que
presuponga la disposición para colaborar? La respuesta es
sencilla: se basa en el trabajo en común, tal como se pre-
senta en la vida diaria cuando la tarea a realizar es evi-
dente para todos.
ffi
V é a s e Der Vcrfassungsstaat der Neuzeit, 1954, sobre todo págs. 27 y
siguientes, y la bibliografía allí indicada.
3

£4 L A D E M O C R A C I A
Esto podemos imaginárnoslo pensando en una situa-
ción dada, como en el caso de un grupo de personas que,
de repente, se encuentra frente a una catástrofe, por ejem-
plo, un incendio de una casa. En estos casos se comprue-
ba que uno del grupo se convierte en jefe o autoridad y
que los otros, sin vacilar, se someten. En caso de duda,
el motivo o razón será que, por un lado, todas estas per-
sonas tienen el apremiante interés de apagar el fuego, y,
por otro, que se han convencido, por cualquier motivo,
de que este hombre pueda ser el más capacitado—quizá
por pertenecer al cuerpo de bomberos voluntarios—para
encargarse de la dirección de esta situación. A esto lo
llamo "disposición para la colaboración", en la que el do-
minio puede basarse del mismo modo o mejor que el
Poder.
Si nos preguntamos en qué consisten estos intereses
comunes, esta colaboración, en la que se basa la relación
anees citada, observamos que existen muchas en la reali-
dad. Ante todo quisiera distinguir entre ellos valores,
creencias e intereses. En cada uno de los casos, tanto en
los de intereses como en los de convicciones y valores,
que son compartidos por un grupo de personas, se puede
tratar—y de hecho sucede así en muchas ocasiones—de
verdaderas comunidades.
Aunque esto sea comprensible en una pequeña comu-
nidad espontánea, e incluso dentro de una pequeña co-
munidad orgánica como es la familia, nos preguntamos
ahora en qué grado y medida se podrá trasladar esta re-
flexión al gran orden político. Por de pronto, hay que te-
ner en cuenta que estos intereses comunes serán tanto más
generales y menores en número cuanto mayor sea el pue-
blo. Y, en último lugar, se tratará—y éste es el caso de
las grandes democracias constitucionales actuales—tan
sólo de las conductas o procedimientos empleados por la
política, siguiendo el contenido de la Constitución. Incluso
en una cuestión tan decisiva como la de la socialización,
en la actualidad no se puede contar con una conformidad
general. La Constitución de Weimar se resintió mucho de-

bido a los intentos de solucionar un atajo de problemas
que no eran ni tan siquiera del interés común del pueblo
alemán—ni en aquel entonces ni hoy en día—, con lo que
mejor hubiera sido decir que la socialización no era del in-
terés común. Cuando se estudian los debates constitucio-
nales de los diferentes Estados actuales se observa, en ge-
neral, que en la cuestión de la ordenación económica siem-
pre se han producido discusiones especialmente violentas,
con lo que se pone en peligro, en la mayoría de los casos,
la creación y el acabado de una Constitución.
Por el contrario, cuando se trata de ponerse de acuer-
do sobre las tácticas o procedimientos de la política a se-
guir no surgen tantos desacuerdos, aunque sí la dificultad
que deriva de la importancia de los derechos fundamen-
tales en los que se basa un orden constitucional. Tales de-
rechos sólo se pueden establecer cuando existen valores
comunes que puedan ser conseguidos por personas aisla-
das con responsabilidad positiva.
Ahí estriba la verdadera dificultad, en la redacción de
los derechos fundamentales de la actualidad, ya se basen
en los de tiempos antiguos—como la americana—, ya sean
de reciente creación—alemana, italiana...—. El problema
a solucionar son siempre los intereses comunes. Solamen-
te cuando el Estado o nación es muy extenso estos in-
tereses comunes son generales y abstractos, y se tiene que
atender de un modo esencial al sistema o procedimiento
en común. El meollo de cada orden constitucional lo cons-
tituyen las disposiciones que determinan el procedimiento
político; y con ello llegamos a la cuestión del Estado cons-
titucional.
Ahora es cuando puedo comprobar—y esta comproba-
ción es agresiva—que, en sentido estricto, en la Demo-
cracia no existe el Estado. Con esto, todo lo que he dicho
anteriormente pasa, en cierto sentido, al terreno de lo in-
cierto, ya que he hablado de forma de Estado y he anti-
cipado en este trabajo que aquí se trata de la Democra-
cia como forma de Estado y de vida. Me pregunto si hu-
biera sido mejor no haberlo hecho, porque la Democracia

constitucional no es ningún Estado, por lo que no puede
tratarse de una forma estatal. Esta versión un poco agu-
da e inesperada sobre un indudable e importante conjun-
to de ideas, de un argumento, hay que aclararlo más de-
talladamente.
La moderna definición de Estado, que nace en el si-
glo xvi y se extiende en el xvn, está íntimamente relacio-
nada con la de soberanía. Bodin, creador de la definición
de Estado en su esencia, lo ha enlazado con la definición
de soberanía, indicando que sin soberano no es imagina-
ble un Estado, un Estado "bien ordenado". A la catego-
ría del ser del Estado sigue la del deber ser "bien orde-
nado". Tanto en jurisprudencia como en la ciencia políti-
ca se mezclan con frecuencia las definiciones de las nor-
mas y las del ser, con lo que es casi imposible una separa-
ción clara. El Estado, en el sentido de un buen orden po-
lítico y de un concepto soberano, se mantiene hoy en día:
de este modo, en la mayoría de los casos se encuentra en
las Constituciones democráticas una prescripción que dice
que el pueblo es soberano. Así consta, por ejemplo, en la
ley fundamental: "Todo poder proviene del pueblo", en
palabras más o menos parecidas, que no importa; lo esen-
cial es la idea de la soberanía del pueblo. ¿Pero qué sig-
nificará la "soberanía del pueblo"? Si retrocedemos a los
grandes pensadores que han creado la moderna definición
del Estado, observaremos que la definición de la "sobera-
nía del pueblo" es, en el fondo, una contradictio in adjec-
to, una contradicción por sí misma, ya que cuando Bodin
y Hobbes pensaban en la necesidad de un soberano se re-
ferían a que tenía que existir otra persona, alguien, que
estuviese al margen, no sometido a la ley, y que fuera, en
lo posible, el que tomase aisladamente la última decisión.
Importa mucho, por así decirlo, que la palabra del sobe-
rano sea la última. En Bodin, el soberano es el monarca,
que tiene la última palabra en todas las cuestiones que él
cree de interés.
Efectivamente sucede así, como en la ley fundamen-
tal, en la que puede decirse que "todo poder parte del

pueblo", aunque esto no incluya en qué consistirá este po-
der proveniente del pueblo. Y es aquí precisamente donde
se halla la clave de toda la confusión. Tomemos como
ejemplo una frase lapidaria como la siguiente: "Los go-
bernados son los que instituyen y deponen a los gober-
nantes, los dirigen en su cargo, exigiendo, aprobando o
rechazando ciertos asuntos y métodos de gobierno" 1 6
. No
sé de ninguna democracia en la que estas afirmaciones
sean reflejo de la realidad existente. En ninguna parte di-
rigen los gobernados a los gobernantes en su cargo. De
todas maneras, sería una cotradicción; no habría necesi-
dad de gobernantes, si los gobernados, sintiéndose llama-
dos a la dirección de los asuntos gubernamentales, pudie-
ran hacerlo ellos mismos. En efecto, la relación es otra.
Ante todo, hay que comprobar que en la Democracia
constitucional no existe soberano ni necesita existir, ya
que mediante la Constitución se asignan unas y otras ac-
tividades y atribuciones. Lincoln pudo afirmar ante su
Gabinete: "The Ayes have it", los "sí" ganan. Pero fren-
te al Congreso y al Tribunal Supremo no hubiera podido
decir tal cosa. Todos los órganos competentes llamados a
colaborar en las tareas estatales están claramente limita-
dos a aquellas tareas que les han sido asignadas por la
Constitución.
De este modo llegamos al problema central sobre la
Constitución, así como de sus eventuales modificaciones.
Esta decisión debe considerarse, sin embargo, como de la
competencia del Poder que da o modifica la Constitución,
que en la Democracia sustituye al soberano. No puede ol-
vidarse que el poder de dar y modificar no es omnipoten-
te, contrariamente a lo que sucede con el soberano, se-
gún la teoría clásica. No pueden hacer todo, sino que lo
que pueden hacer es, o modificarla, o crear una nueva;
fuera de ello no hay más de su competencia. Si los ciu-
dadanos ejercen el Poder no pueden por sí mismos tomar
ninguna medida ni dictar leyes, pudiendo tan sólo hacer
H . J A H R R E I S S , Mensch und Staat (1957), pág. 91.

38 LA DEMOCRACIA
lo que les ha sido autorizado dentro del marco de la Cons-
titución.
Todavía cabe hacer, por último, lo que en la teoría l i -
beral pasa desapercibido a menudo, pero que se ha hecho
de nuevo evidente con los acontecimientos: puede abolir-
se la Constitución. Si los ciudadanos eliminan la Demo-
cracia constitucional la sustituyen por otra cosa, lo que
puede dar lugar a un Estado en el verdadero sentido de
los siglos xvi y xvn.
En una comunidad ordenada democráticamente se pre-
senta el problema de un Gobierno distinto, es decir, la
cuestión de la nueva cualidad representativa de aquellos
llamados a gobernar. Esta cuestión debe ser decidida en-
tonces por los gobernados, y éstos no dirigen a los gober-
nantes, pero sí deciden si los gobernantes poseen o no cua-
lidades representativas. Ello quiere decir que deciden si
los gobernantes son capaces de tomar decisiones en su
lugar.
¿Cómo se llega a esta decisión? ¿De qué modo deci-
den los gobernados sobre las cualidades representativas
de los que creen ser llamados a gobernarlos? ¿En qué nos
fundamos para tomar esta decisión? Yo creo que deberá
responderse que esta decisión se toma a base de las cua-
lidades más o menos conocidas de aquellas personas que
se presentan a la tarea del gobierno. Hablando de cuali-
dades no hay que pensar solamente en las que se refieren
al carácter, sino también en cualidades basadas en otros
aspectos del ser. Respecto a ello quisiera hacer mención
de algo que pasa muchas veces desapercibido. En Nor-
teamérica, donde las corporaciones electivas se componen
de muchas nacionalidades, yanquis, italianos, irlandeses,
españoles, etc., en un escrutinio donde la mayoría podrá
ser italiana, es posible que resulte elegido el italiano, i n -
cluso aunque sus cualidades dejen bastante que desear en
otros aspectos. Es evidente que en tal caso la cualidad de
ser italiano tiene preferencia sobre todas las demás. Si uno
se pregunta la causa de ello habrá que contestarse que el
italiano medio tiene la impresión de que sólo un italiano

obrará más probablemente como él obraría si se hallase
frente al mismo problema 1 7
.
¿Qué consecuencias se deducen de lo anteriormente
expuesto respecto a la tarea del Gobierno? Resulta de
este modo que toda persona que solicite la dirección del
Gobierno debe intentar solucionar los intereses comunes
que le unen a los gobernados, ya que sólo poniendo de
relieve dichos intereses puede esperar que el cuerpo elec-
toral le considere representativo. Quisiera aclarar este con-
cepto con un ejemplo algo paradójico: Si un emigrado a
Estados Unidos volviese hoy a Alemania y quisiera pre-
sentarse como candidato al Bundestag correría el peligro
(incluso dominando todavía bien el alemán y con aspecto
germánico indudable) de que un adversario exclamase:
"Sí, sabe usted, este señor puede en muchos aspectos ser
digno de confianza, pero no olvide que en los tiempos di-
fíciles de 1933 hasta 1946 estuvo ausente y no los ha su-
frido". Esto sería un motivo decisivo, y creo que justifi-
cado, para que muchos electores votasen contra él, a pe-
sar de que este señor sea objetivamente idóneo para ello.
Tal representante no sería representativo, pues no conoce
los intereses colectivos de los cuales depende todo de un
modo decisivo y que se fundan, como antes se ha dicho,
en el modo de ser del hombre. En estas circunstancias na-
die puede cambiar nada, ni es posible tampoco engañar a
los electores, lo que significa, naturalmente, que el que so-
licita el Gobierno de esta forma actúa al mismo tiempo
en favor de la comunidad, tanto si quiere como si no; ya
que cada cual se presenta ante una multitud de personas
más o menos diferentes e intenta aclarar lo que tiene de
común con ellos creando al propio tiempo el entendimien-
to de lo que representa para ellos el interés común. Una
1 7
S T U A R T R I C E ha demostrado empíricamente que esto es lo que sucede en
realidad; compárese Quantitative Methods in Politics (1928), caps. X I V - X V I .
También en Alemania se han presentado de vez en cuando situaciones pa-
recidas a consecuencia de la inmigración de "extranjeros".
Respecto a la esencia de la representación (política) véase Der Verfas-
sungsetaat der Neuzeit, cap. X I V .

40 LA DEMOCRACIA
cosa es cierta, y es que la comunidad se formará constan
temente bajo un Gobierno democrático. Ya hace varios
años que Smend designó este proceso como función de
integración del representante democrático 1 S
.
Llegado a este punto, mencionaré una cuestión sobre
la que trataré brevemente: ¿Cuál es la cualidad propia-
mente dicha que posibilita a alguien para actuar forman-
do comunidad de un modo sobresaliente, de modo que sea
considerado por ello como representativo y por lo cual se
le encarga del Gobierno? Pensemos, por ejemplo, en Chur-
chill o en Roosevelt en el decenio 1930-1940, o en Ade-
nauer, actualmente en Alemania. Adenauer, por primera
vez en la historia de la Democracia alemana, ha reunido
una mayoría absoluta de electores para su partido, lo que
hasta ahora no había sucedido en la historia alemana. Na-
die, ni siquiera Bismarck, logró exponer y aclarar los in-
tereses comunes de un modo tal que el cuerpo electoral
reaccionase unánimemente 1 9
.
En la Sociología moderna se ha puesto de moda ha-
blar de "carisma" y de caudillaje carismático. Como es
sabido, la definición procede de Max Weber, que en su
Sociología general la enfrenta con otros dos tipos de do-
minio y jefatura, el tipo tradicional y el racional-legal2 0
.
Cuando nos preguntamos en qué consiste este Gobierno
carismático podremos observar que este tipo se encuen-
tra centralizado en la figura de los grandes fundadores
religiosos, especialmente Mahoma, Jesucristo y Confucio.
Estos seres, grandes conductores religiosos, están especí-
ficamente dotados de "carisma". Tal sistema de conduc-
ción de pueblos se explica por una determinada cualidad,
a saber: la creencia en la conciencia de su propia misión
fundada en un terreno trascendental (acontecimiento di-
vino). Quisiera poner de relieve aquí de un modo claro
que considero un error mezclar este tipo de conducción o
™ V é a s e R U D O L F S M E N D , Verfassung und Ver¡assungsrecht ( 1 9 2 8 ) , pági-
na 3 8 y siguientes.
" L a cuestión, discutida muy a menudo, acerca de los métodos empleados,
por importante que sea. no puede modificar nada el hecho y su significación.
" Véase Wirtschaft und Gesellschaft págs. 140 y sigs,

E S T A D O Y J E F A T U R A 41
caudillaje religioso con el gobierno democrático de masas.
Existe, eso sí, algo en común (aplicable también a una se-
rie de relaciones humanas), y es lo que une a tales con-
ductores religiosos con los conductores de gentes que he-
mos mencionado anteriormente, como, por ejemplo, Roo-
selvet, Churchill, Hitler, Adenauer; todos distintos fun-
damentalmente en lo que se refiere a la esencia de su con-
ducción. En el caso del conductor religioso provisto de
verdadero "carisma "la esencia de su caudillaje se halla
sólidamente arraigada en su ser. Arraigada en el hecho
de que tal persona experimenta algo singular y especial,
experiencia que se traduce en que él ha recibido una mi-
sión de Aquel a quien él llama Dios, y que esta misión la
creen sus seguidores. Esta misión de un ser trascendente
(o que, por lo menos, así se le cree) es decisiva para el
"carisma" tal y como fue formulada originalmente por
Max Weber. El "carisma" es algo distinto por comple-
to de lo que hasta ahora hemos analizado como caracte-
rística constitutiva del conductor democrático-. Hay que
tener en cuenta siempre que el conductor religioso es ante
todo un ser aislado, que no habla de intereses comunes,
sino precisamente de lo contrario, diciendo: "Yo soy el
otro, a mí me ha acontecido algo que no ha sucedido a
ninguno de vosotros, a mí me ha hablado Dios y me ha
dicho lo siguiente..., y exijo, por tanto, de vosotros que
me creáis y que cambiéis radicalmente".
Esto es precisamente lo contrario de lo que dice el con-
ductor democrático; éste dice que es igual que los demás,
que quiere hacer lo que ellos también quieren, que él es el
que les puede representar de un modo inteligente. En otras
palabras, la experiencia en que se basa es inmanente y no
trascendente. "Hemos experimentado los mismos sucesos,
estamos familiarizados con los mismos problemas."
Aún otra observación: de la cualidad representativa
que acabo de describir es decisiva una circunstancia que
motiva siempre críticas. Sabido es que se dice que en la
Democracia no suelen elegirse como gobernantes grandes
hombres, sino hombres medios. Truman y Eisenhower son

42 LA DEMOCRACIA
hombres de tipo medio, americanos tan corrientes como la
mayoría y que reaccionan igual que ellos. El gran Bryce
ha escrito sobre el particular un bonito capítulo: "¿Por
qué no se eligen grandes hombres para presidentes de los
Estados Unidos?" 2 1
. Como esto se basa en la esencia mis-
ma de la cuestión, es comprensible sin ninguna explica-
ción especial. El que sea una personalidad extraordinaria
y fuera de lo normal no podrá nunca poseer la cualidad
representativa decisiva para el gobernante democrático.
Esta objeción a la Democracia se siente mucho en Ale-
mania, ya que los alemanes se inclinan por tradición al
artesanado, e incluso puede decirse que en el fondo de
cada alemán existe un artesano, al menos en lo que se re-
fiere a sus voliciones, si bien no se refleje en su conducta
efectiva. Se contradice esta idea de artesano cuando al-
guien que no entiende mucho de asuntos públicos colabo-
ra en ellos en lugar destacado. La Democracia es, sin em-
bargo, un Gobierno de amateurs. Esta forma de gobierno
se basa en el hecho (y esto adquiere carácter de decisiva
importancia) de que el representante pone de relieve, di-
lucida, los intereses comunes; aclarándolo mejor, los inte-
reses comunes no son los conocimientos extraordinarios,
sino las convicciones, intereses y valoraciones humanas.
¿Qué se deduce de todo esto? Se deduce que la Democra-
cia constitucional presupone la existencia de un cuerpo
burocrático administrativo que debe conocer y abarcar po-
sitivamente el lado técnico de los asuntos. La burocracia
sirve para realizar lo que la comunidad desea. Su terreno
no se refiere a sus fines, sino a sus medios. El jefe de Go-
bierno desarrolla y da forma a la "política".
Véase J A M E S B R Y C E , The American Commonwealth ( 1 8 9 3 ) , cap. V I I I .

CAPITULO TERCERO
Formas de Democracia
El problema de la Democracia como forma de gobier-
no debe tener en cuenta los diversos tipos de Democracia.
Ante todo, quisiera examinar algunos puntos de vista algo
problemáticos de esta división. Recientemente se ha discu-
tido sobre el contraste existente entre la Democracia re-
presentativa y la plebiscitaria, contraste que la mayoría
considera radical. También se afirma que, conceptuándo-
se a la República federal alemana como Democracia repre-
sentativa, la consecuencia es que, cuando se producen en
ella acontecimientos plebiscitarios, estos últimos son con-
trarios a la institución y ponen en duda la realidad demo-
crática existente en tal régimen 2 2
.
Sobre este tema existe un caso especial interesante:
hace ya bastante tiempo tuvo lugar un debate acalorado
en el Bundestag sobre la política exterior del Gobierno
federal, en el curso del cual dos diputados (especialmen-
te uno de ellos, el ex ministro Heinemann) lanzaron gro-
seros ataques contra el canciller. A estos ataques, que
tuvieron lugar a altas horas de la noche, el canciller se
abstuvo de contestar, permaneciendo sentado en silencio,
helado. Unos días después el canciller federal tomó la pa-
labra en la Radio para refutar sus argumentos, refiriéndo-
2 2
La idea de que un orden político debería ser uniforme, según determi-
nados principios, ha sido sostenida sobre todo por C A R L S C H M I T T y sus discí-
pulos y desempeña un gran papel en la bibliografía alemana (véase C A R L
S C H M I T T , Verfassungslehre, 1 9 2 8 ) . Contradice a la doctrina de la vitalidad de
las formas "mixtas" sostenida desde Aristóteles, que es confirmada por la ex-
periencia política. L a idea de que el orden político debería estar basado en un
principio y, por así decirlo, según un molde determinado, procede del decisio-
nismo intelectual característico de esta escuela y que conduce al totalitarismo
cuando se radicaliza ideológicamente.

se a aquellos problemas de política exterior. La oposición
declaró más tarde que su modo de actuar era increíble, ya
que el canciller se había ido del Parlamento a la calle po-
niendo en duda a la Democracia representativa mediante
esta apelación plebiscitaria. De allí se sacó la conclusión
de que, si la República federal es una Democracia plebis-
citaria, la oposición debe adoptar también tales métodos
plebiscitarios. En el transcurso de algunos meses nació la
tendencia a los plebiscitos en materia de política exterior
y defensa 2 3
.
En mi opinión, este argumento es doctrinario y absur-
do. Se puede discutir si las formas plebiscitarias de la De-
mocracia son apropiadas para tratar de un modo conjun-
to problemas de política exterior y también si tal modo de
proceder puede conducir a una política verdaderamente
razonable. Esto no es motivo suficiente para afirmar que
una apelación a la opinión pública sobre un asunto ya dis-
cutido en el Parlamento sea un procedimiento anticonsti-
tucional que ponga en peligro a la Democracia represen-
tativa. Si consideramos las Democracias que se han des-
arrollado al estilo representativo desde hace muchos años,
especialmente la inglesa y la norteamericana, veremos que
allí es muy normal que el premier o el presidente se diri-
jan a la opinión pública cuando se trata de un problema
difícil que tropieza con la resistencia del Parlamento. En
última instancia, es la opinión pública la que decide. In-
cluso ocurre que, como en los últimos meses en los Esta-
dos Unidos, el presidente es requerido por muchos sec-
tores para que se dirija directamente a la opinión pública.
Veamos un ejemplo: en los Estados Unidos tiene lugar
ahora una violenta discusión sobre la organización del
Ejército. Se trata de averiguar si es aconsejable reunir
bajo un solo mando todas las fuerzas de defensa, es de-
cir, el Ejército, la Marina y las Fuerzas Aéreas. El presi-
2 3
Estos plebiscitos de los Länder han sido entretanto declarados inadmisi-
bles por el Tribunal constitucional federal. Con esto no está resuelto el pro-
blema fundamental de los plebiscitos realizados en todo el territorio federal
ya que el Bundestag rechazó una solicitud presentada en este sentido.

FORMAS DE DEMOCRACIA 47
dente Eisenhower es de esta opinión, mientras que los ge-
nerales de los tres grupos se resisten. Este problema se ha
puesto ahora a discusión en todos los países muy desarro-
llados siendo, como es, realmente discutible. Se ha repeti-
do una vez más que, si el presidente Eisenhower se diri-
giera directamente al pueblo norteamericano planteando
este problema y explicándole la importancia del mismo y
su propia opinión, no cabe duda de que, gracias a la gran
confianza de que goza con su pueblo, le sería posible ven-
cer la oposición del Parlamento. Es ahí donde se hace pa-
tente el deseo del público de complementar, en sentido
plebiscitario, a la antigua Democracia representativa.
En otros términos, en la moderna Democracia se com-
plementan los procesos plebiscitarios y representativos y
la pugna entre la Democracia representativa y la plebis-
citaria es errónea 2 4
. Sea como fuere, en política hay que
ser prudente con tales antagonismos doctrinarios cuando
uno juzga los diversos problemas políticos. La coopera-
ción entre los elementos representativos y los plebiscita-
rios es una característica de todas las Democracias actua-
les. Contraponer, pues, ambos tipos de Democracia tiene
sólo importancia teórica, no práctica. Parecido sucede con
la pugna entre la Democracia representativa de otros tiem-
pos y la Democracia actual de partidos.
Es cierto que la Democracia ha sufrido transformacio-
nes debidas en gran parte al desarrollo de partidos firme-
mente organizados. Pero dichos partidos han ejercido su
influencia de un modo decisivo en todas las Democra-
cias. Nos referimos a determinados aspectos de las mis-
mas, no de formas definidas estrictamente entre sí; ha-
blamos, eso sí, de una evolución completa de la Demo-
cracia 2 5
.
2 4
L a nueva constitución francesa (1958) se basa de un modo consciente
en una combinación de elementos plebiscitarios y representativos.
2 5
Véase G E R H A R D L E I B H O L Z , Der Strukturwandel der modernen Demo-
kratie en la serie de escritos de la Sociedad de Estudios de Jurisprudencia de
[Karlsruhe (1952), así como Verfassungsrechtliche Stellung und innere Ordnung
der Parteien, debates del X X X V I I I Congreso de Juristas alemanes ( 1 9 5 1 ) . Allí
se lee: "...este parlamentarismo representativo se ha hecho irreal en todas las

48 LA DEMOCRACIA
Junto a estas contraposiciones doctrinales y equívo-
cas en las que se han basado para clasificar a las Demo-
cracias, hay tipos puros que podrán servir de modelo por
su importancia empírica.
Son cuatro los tipos que voy a citar, que son los que
han ejercido un papel bastante importante en la historia
de la Democracia. Los designaré con los nombres de "for-
ma presidencial", "forma de Gabinete", "forma parlamen-
taria" y "forma conciliar". Para cada uno de estos ti-
pos hay un ejemplo conocido e importante: para la forma
presidencial, los Estados Unidos; para la forma de Gabi-
nete, la Gran Bretaña. En la parlamentaria, Francia, y en
la conciliar, Suiza. Existen además muchos Estados que
se han basado en estos tipos para establecer su orden de-
mocrático. De este modo fue adoptada la forma presiden-
cial en muchos Estados de América del Sur y Estados de
la Unión; tanto es así que el modelo ha nacido en los Es-
tados Unidos y ha sido transmitido de los Estados a la
Unión. Asimismo existen muchas formas derivadas del
tipo inglés, especialmente en los Dominios, Escandinavia
y en la India. Por su parte, la forma francesa ha hecho es-
cuela en el continente europeo. Unicamente la forma
conciliar adoptada por los suizos no ha sido imitada por
ningún otro Estado. De esta cuestión trataré brevemen-
te un poco más adelante.
Ante todo, para aclarar estos conceptos, un par de
palabras sobre cada uno de estos tipos. Empecemos por la
forma presidencial democrática, que ha sido la primera.
Nos encontramos aquí con una forma que por la posición
central que ocupa el supremo funcionario ejecutivo viene a
ser una forma de gobierno de uno. En el fondo, si quere-
mos usar palabras antiguas, se trata de una forma monár-
quica de democracia, aunque no en el sentido de la monar-
quía europea, desde luego, sino en el originario de gobier-
no de uno. Para evitar confusiones, y siguiendo a Max
Democracias occidentales y se ha convertido en un cliché". Aprobamos la idea
de Leibholz de obtener una mayor comprensión para los fenómenos de los par-
tidos.

Weber, podríamos hablar de una forma monocrática de
Democracia, que se distingue por una estricta separación
de poderes, especialmente entre el ejecutivo y el legisla-
tivo. De ello resulta una dirección característica (enérgica,
disciplinada) del Estado. Esta dirección rigurosa del Es-
tado depende, en cierto grado, de la personalidad del hom-
bre llamado a este cargo monocrático de gobierno; pero
como se ha demostrado en la historia norteamericana, y
también en la de los Estados norteamericanos aislados,
esta forma de Democracia ofrece a un hombre importante
y capacitado extraordinarias oportunidades de influir de-
cisivamente en el conjunto de la vida estatal. U n rasgo tí-
pico de esta forma estatal es que el presidente o Gouver-
neut—o como se le desee llamar—es elegido para un de-
terminado plazo de tiempo, de tal modo que durante dicho
período él puede actuar según crea conveniente y justo.
Además de la cuestión de la estructuración formal, ac-
tividad estatal y del problema del mando, hay que men-
cionar también el punto débil de cada una de estas formas.
Es importante demostrar que en todas ellas existen igual-
mente ventajas e inconvenientes, por lo que no puede de-
cirse que tal forma sea justa y la otra equivocada. El peli-
gro de la forma presidencial democrática es precisamente
su tendencia a la dictadura. Observando la historia de los
Estados sudamericanos encontramos toda una fila de
ejemplos "aleccionadores" de este peligro. Son el claro
ejemplo de la forma presidencial convertida en dictadura.
En cierto sentido, se puede incluso citar la experiencia del
cargo de presidente bajo la República de Weimar, aunque
a nadie se le ocurriría encasillarla como forma presiden-
cial. Esta, por desgracia, resultó ser un amasijo—mejor
que fusión—sin orden ni concierto de varias formas de go-
bierno, aunque el cargo de presidente del Reich fuese
ideado en un principio según la fórmula presidencial; pero
luego se recubrió con otra, es decir, con la forma parla-
mentaria democrática. Este peligro, esta tendencia a la
dictadura, sucedió también en un Estado norteamericano.
El Gouverneur Huey Long estableció con éxito en Luisía-

60 LA DEMOCRACIA
na, en los años 30, un Gobierno dictatorial que más tarde
no pudo mantenerse, ya que Luisiana no era más que un
Estado que formaba parte de un gran conjunto. Es preci-
samente esta degeneración en dictadura la que constituye
el indudable peligro de la forma presidencial democráti-
ca 2 8
. Y es ésta la razón por la que dicha forma presiden-
cial fue rechazada en Alemania después de 1945. Fui yo
quien propuso por aquel entonces que se sometiese a de-
liberación la eventual adopción de la forma presidencial,
pero la respuesta fue siempre: no podemos permitírnosla,
ya que una forma de este tipo conduce?—así decían dog-
máticamente aquellos señores—"inevitablemente a la dic-
tadura". "Inevitablemente" no conduce a la dictadura, pe-
ro el peligro existe.
Refiriéndome a la segunda forma democrática, la for-
ma de Gabinete, podría decir: se trata aquí de un Go-
bierno de pluralidad, de una aristocracia, si empleamos
las expresiones antiguas. Podríamos agregar también que
es una forma policrática, ya que en el centro de ella existe
un Gabinete, compuesto por un reducido grupo de hom-
bres que pertenecen a la Jefatura del partido que se en-
cuentra en el Poder. Este tipo de gobierno de pluralidad
tiene sus características: contra lo que sucede en la for-
ma presidencial, se distingue por una unión de poderes
bastante dinámica. Los poderes, especialmente el ejecu-
tivo y el legislativo, no están separados el uno del otro,
sino todo lo contrario, se hallan íntimamente ligados, com-
plementados. Generalmente, esta forma de Gabinete que
enlaza con éxito el poder ejecutivo con la pluralidad del
Parlamento, lleva incluso a una dirección más disciplinada
y eficaz de los asuntos del Gobierno que la forma presi-
dencial. El peligro de este segundo tipo democrático es
la discontinuidad, ya que viene siempre influida por el
* La Constitución francesa se esfuerza en hacer frente a este peligro me-
diante una combinación con la forma de Gabinete, pero está todavía por ver
si el dualismo de allí resultante sería vita:. Véase "The new French Constitu-
tion in Historical and Political Perspective", Harvard Law Review, mino
de 1959.

ÍÓRMAS DE DEMOCRACIA 51
partido. Este peligro de discontinuidad en los asuntos del
Estado inspiró al conocido escritor político y científico
Harold Laski hasta el punto de predecir en los años 30
el fracaso de esta forma de Gabinete. Mantenía el crite-
rio de que, si un partido se compromete a atender a la so-
cialización de los medios de producción y la consigue,
mientras el otro u otros partidos rechazan tal sistema eco-
nómico, entonces la forma de Gabinete suscitaría una si-
tuación de guerra civil, que pudo haber sido evitada hasta
ahora, en parte, porque el partido laborista inglés no ha
procedido en el sentido radical que Laski, como principal
dirigente del mismo, esperaba, y, por otra parte, porque el
partido conservador no eliminó de un modo radical lo que
el partido laborista había puesto en marcha. Los conser-
vadores estaban dispuestos a un arreglo, siguiendo el modo
de actuar tradicionalista inglés: dejaron gran parte de lo
que había creado el partido laborista, como son la Pre-
visión Social y otras instituciones sociales, como la Me-
dicina socializada.
Llegamos ahora a la tercera forma, la parlamentaria.
A esta forma quisiera designarla como gobierno de mu-
chos, por lo que casi nos atreveríamos a llamarla forma
democrática de la Democracia. Deseo resaltar esta forma
parlamentaria en contraste con la de Gabinete, porque
precisamente en Europa, y en particular en Alemania, se
han obscurecido con relación a esto una serie de problemas
harto importantes. Siempre se habla de parlamentarismo
llevando a un denominador común2 7
el orden político in-
glés y francés, aunque, en el fondo, se trate de dos for-
mas democráticas diferentes. Podría suponerse, sin em-
bargo, que la forma parlamentaria es típica de Inglaterra,
a pesar de que los ingleses hayan abandonado esta forma
hace tiempo, transformándola en la de Gabinete; en cam-
" Este no significa que no se tenga conciencia de las diferencias. ¡Al con-
trario! Dichas diferencias se han convertido normativamente en absolutas, so-
bre todo debido a la conocida obra de R O B E R T R E D S L O B . Die parlamentarische
Regierung (1918), en la cual el autor hace una distinción entre un parlamen-
tarismo "legítimo" (el inglés) e "ilegítimo" (el francés).

LA DEMOCRACIA
bio, en Francia la vida estatal está controlada por el Par-
lamento de tal modo que, en realidad, es el Parlamento
el centro de todos los procesos políticos 2 8
.
Una característica esencial en la forma parlamentaria
es la concentración de poderes, no su limitación, y su cen-
tralización en el Parlamento. Puesto que este último con-
siste en una multitud de miembros, se produce una direc-
ción estatal tan débil que lleva a lo que ha sucedido en
la tercera y cuarta Repúblicas. La singularidad de esta for-
ma consiste, pues, en que la concentración de poderes
lleve a una debilidad, ya que como cualquier cuerpo eje-
cutivo debe encargarse de los asuntos del Gobierno y este
cuerpo está compuesto por personas que tienen tras sí cier-
to número de parlamentarios, los pueden llevar, por así
decir, a formar una coalición. En Francia la formación de
coaliciones es muy complicada; consiste fundamentalmente
en el problema numérico de reunir bastantes personalida-
des a fin de obtener mayoría en el Parlamento. Ello sig-
nifica, naturalmente, que cada una de estas personas re-
unidas en un Gabinete de este tipo desempeña un papel
bastante independiente, por lo que el primer ministro fran-
cés no se llama premier, sino Président du Conseil (*). Es
el presidente de un Consejo que se compone de jefes de
partido más o menos autónomos.
Esta forma democrática parlamentaria lleva consigo
un peligro distinto de los de las otras dos: no el peligro
de la discontinuidad (porque la continuidad se halla sal-
vaguardada por este Gobierno parlamentario, ya que el
Parlamento permanece bastante invariable), ni el de la dic-
tadura, sino el peligro de la anarquía. Y es este peligro,
es decir, el que consiste en no gobernar en extensos ám-
bitos, el que ha sufrido el Estado francés en la cuarta
República.
2 8
Así suced'ó hasta mayo de 1958. Respecto a Francia, sólo se puede ha-
blar ya de esta forma en pasado, y de todos modos cuando se realicen las in-
tenciones de la nueva Constitución.
(*) N. de la T.—En la Constitución de la V República se le denomina
"Primer Ministro".

Unas palabras todavía sobre la cuarta forma democrá-
tica, la forma conciliar. Es la menos conocida de todas
Como ya se ha dicho, es una creación de la Democracia
suiza que no ha sido imitada en ninguna otra parte, lo
que es tanto más de extrañar cuanto que la Democracia
suiza es la que mejor ha funcionado de todas estas formas
democráticas y que puede designarse como ejemplo de una
Democracia plenamente desarrollada. Interesante es que
el modelo suizo ha desempeñado un cierto papel en la
creación de la Constitución de una Europa unida, cosa que
no se ha llevado todavía a la práctica. Sea como fuere,
es notable que en este caso se haya dado preferencia de
un modo consciente al modelo suizo.
¿Qué es lo que caracteriza, pues, a esta forma conci-
liar? Es una forma en la que las riendas del Gobierno
no las lleva ni un presidente, ni un Gabinete, ni tampoco
un Parlamento, sino un grupo especial, el Bundesrat sui-
zo. Este Consejo federal no tiene ninguna relación, como
es sabido, con el Consejo del Bund alemán de la Repú-
blica Federal, sino que es un gremium al modo del Se-
nado de Bremen o de Hamburgo. Consiste en un grupo
ejecutivo de funcionarios que proceden de un cuerpo par-
lamentario. Hubo un cierto tiempo en que parecía que
Hamburgo y Bremen iban a adoptar el método suizo, pero
las tradiciones parlamentarias están tan arraigadas en el
terreno político alemán que esta tendencia no logró impo-
nerse. Los consejeros de la Federación suiza no detentan
sus cargos toda la vida, pero actúan durante muchos años
en el mismo cargo. Se hallan asegurados, por tanto, y has-
ta cierto grado, contra la política de partidos y llevan los
negocios públicos sin depender de la confianza del cuerpo
legislativo.
A l igual que en la forma presidencial, en esta forma
conciliar existe una estricta separación entre el poder
ejecutivo y el legislativo. Ahora bien, esto da lugar a un
Gobierno relativamente débil, ya que el poder ejecutivo
no está dirigido por un presidente, como en los Estados
Unidos, sino por una corporación cuyos miembros ejer-

64 LA DEMOCRACIA
cen sus cargos con una mayor o menor independencia unos
de otros. Es tan marcada la aversión de los suizos contra
cualquier tendencia monocrática que incluso el presidente
de esta corporación, el del Consejo federal y el presiden-
te de la Confederación Helvética se eligen siempre para
un sólo año. Los consejeros reunidos en corporación es-
cogen un representante de entre ellos, que luego, duran-
te el año en curso, recibe a los embajadores y cumple con
otras tareas representativas, pero siempre para un solo
año. Este es sustituido al cabo de un año por otro, para
que el presidente no pueda tener la tentación de crearse
una oosición predominante.
El peligro de esta forma de Democracia, la forma con-
ciliar, que por sí misma parece muy favorable, es la buro-
cratización, y, efectivamente, en Suiza la política está
muy burocratizada, ya que muchos consejeros de la Con-
federación duran en sus cargos veinte, veinticinco e inclu-
so treinta años y pueden, por tanto, actuar casi como fun-
cionarios vitalicios, es decir, según mi concepto, adminis-
tran, pero no gobiernan. A juzgar por este estado de co-
sas y el peligro de burocratización, puede comprenderse
que el modelo suizo no hava encontrado imitadores en
ninguna parte, porque seguramente se habrán dado cuen-
ta de que los negocios estatales no pueden dirigirse de
un modo tan poco político.
Cuando se echa una ojeada a estas cuatro formas o
tipos principales de Democracia, y preguntándose de un
modo puramente pragmático los resultados que pueden
obtenerse en la práctica, la respuesta debe ser que tres
de ellos han actuado bien y una mal. La forma presiden-
cial, la de Gabinete y la conciliar pueden considerarse
como formas afortunadas, al contrario de la forma parla-
mentaria, que ha mostrado consecuencias arriesgadas, tan-
to en Francia como en otros países, como Italia y la Re-
pública de Weimar. Este es un juicio puramente pragmá-
tico, pero que en todo caso no carece de importancia. Ello
ha inducido, en parte, a los legisladores de la Constitu-
ción de Bonn en 1948-49 a buscar nuevas soluciones con

el objeto de evitar la forma parlamentaria pura de De-
mocracia, modificándola.
Preguntándonos qué tal funcionan los asuntos en la
República Federal y a qué forma de las antedichas per-
tenece, es evidente que no se trata ni del tino presiden-
cial ni del conciliar. Es un intento de unir la forma de
Gabinete con la parlamentaria para vencer de este modo
las grandes debilidades de esta última. De un modo es-
pecial se han esforzado por medio del constructivo voto
de desconfianza en crear un equivalente a la forma in-
glesa. De ello resulta que no hemos lleaado a una com-
binación de la forma de Gabinete con la parlamentaria,
sino a una combinación de la forma presidencial con la
parlamentaria, ya que la aplicación del voto constructivo
de desconfianza no se ha mostrado tan flexible como se
creía en un principio; tanto es así, aue de facto se ha lle-
gado hoy a que, a consecuencia de dicho voto, el canciller
es elegido como jefe del Poder ejecutivo de la República
Federal por todo el plazo de duración del r>eríodo leáis-
lativo. Esto puede ser eventualmente modificado, aúneme
yo, por mi parte, lo ponga en duda. Se trata, pues, de un
sistema presidencial, aunaue no puro, ya aue el canciller
federal es elegido, ante todo, por el propio Parlamento y
pro forma sigue estando expuesto al voto de desconfian-
za. Es precisamente por esta razón por la que puede
—aunque sea una perspectiva incierta la del voto de des-
confianza—decirse que la Reoública Federal es una com-
binación de las formas presidencial y parlamentaria.
Podemos preguntarnos también cómo se explican es-
tas diferencias y cómo es que la Democracia, que en su
concepción original fue esencialmente unitaria, ha dado lu-
gar a tan distintos modelos y matices; pero esta pregun-
ta no es fácil de contestar. Sea como sea, hasta ahora
nadie ha logrado dar la respuesta adecuada. La mayoría
dejan de lado sencillamente la cuestión, limitándose a ha^
cerla constar. En la literatura política se da a menudo la
posibilidad de hacer derivar esta diferenciación de las for-
mas de Democracia del carácter nacional, diciendo que

LA DEMOCRACIA
la forma inglesa corresponde al carácter nacional inglés,
la francesa al francés, etc., con lo que la pequeña difi-
cultad de interpretación consiste, por desgracia, en que
es muy difícil averiguar cuál sea este carácter nacional
que debe servir de explicación o justificación. Más ade-
lante me ocuparé con más detalle del interesante proble-
ma del carácter nacional; ahora quiero mencionar algu-
nas cuestiones como estímulo para mis propias reflexiones.
Si nos preguntamos si existe, efectivamente, un cier-
to carácter nacional o se trata únicamente de una Fata
Morgana, entonces, después de reflexionar a fondo sobre
ello, tendemos con frecuencia a neoar esta cuestión. Por
ejemplo, hay que tener en cuenta la variedad v mezclas
existentes en las grandes naciones de hoy en día. Poncia-
mos por caso la nación alemana o la francesa: ouien está
familiarizado con ellas sabrá probablemente eme las di-
ferencias en la conducta de los franceses del norte en
comparación con el comportamiento y modo de ser de los
del sur son tan pronunciadas como la de un hamburnués
con un bávaro. Si se intentase noner a un bávaro al lado
de un típico hamburgués se preguntaría uno aué es lo
que tienen en común estos dos seres nara lueao oodf>r ha-
blar de la esencia del carácter nacional alemán: That is
the question... Alqo parecido sucede con el ciudadano de
Rúan y el marsellés. Comparando entre sí a estos cua-
tro tipos se llegará a la conclusión de que el ciudadano de
Rúan tiene mayor semejanza con el hamburaués que con
el de Marsella y que, por el contrario, el bávaro, sin te-
ner parecido con el marsellés, tiene todavía menor seme-
janza con los otros dos que con éste. Así nos encontra-
mos con una harto confusa gama de cualidades 2 9
. Po-
dremos afirmar, desde luego, que ciertas cualidades (la
eficiencia de los alemanes) se encuentran en determinado
* Véase, por ejemplo, E U G E N D I E S E L . Die Deutschen, o P A U L D I S T E L B A R T H ,
France Vivante, típicas descripciones en este aspecto. Pero hay también inten-
tos de interpretar uniformemente las naciones europeas, por ejemplo, S . MA¡>A-
RIAGA. Das Gesicht Europas,

país con mayor frecuencia que en otro; pero estas cuali-
dades no son inherentes a un "carácter", va que la idea
que cada uno se forma sobre el "carácter" es muy pro-
blemática.
Siendo ya de por sí difícil determinar en nué consiste
el carácter de un ser aislado o de un qruoo relativamente
pequeño, menos esoeranzador será lleqar a determinadas
conclusiones tratándose de una nación, especialmente si
baio "carácter" se quiere concebir a la variedad de cua-
lidades aue son abarcadas ñor los hombres ciudadanos de
esta nación. A esto nos referimos también cuando decimos
que un hombre determinado tiene un cierto carácter, que-
riendo exoresar con ello aue existe una relación interna
entre sus diversas cualidades aue, reunidas, dan luqar a
un cuadro de coniunto. Sin limitarnos a tratar este con-
cepto de carácter en su coniunto, sino pensando en de-
terminadas características v en ciertas particularidades, po-
dremos hablar entonces de cualidades nacionales. Seoún
las circunstancias, v considerando a fondo los sunuestos,
podremos comnrobar que en grupos de población bas-
tante considerables se suelen encontrar una, o dos, o tres
particularidades de un modo más definido oue en otros
prunos. Sin embargo, estos rasqos qenerales son muy di-
fíciles de coordinar con tan complejas relaciones de tipo
institucional como las que tratamos en las formas demo-
cráticas. Por otra parte, es indudable que la persona aue
viaja experimenta con frecuencia aue un cierto estilo,
aire o como se quiera llamar es típico de las gentes del
país. Aunaue no se pueda explicar en aué consista este
estilo, habrá que admitir que muchos europeos se parecen
entre sí, v que, aunque no pueda afirmarse así como así,
refiriéndose de un modo qeneral a un oruoo de veinte eu-
ropeos reunidos, cuál sea la nacionalidad a la que cada
uno pertenezca, es bien cierto que en todas las naciones
existen tipos representativos con su sello personal incon-
fundible. Dicho de otro modo, si tomamos un grupo de
cien alemanes, entonces entre ellos habrá un cierto núme-
ro de los que, sin lugar a dudas, pueda decirse que no

68 LA DEMOCRACIA COMO FORMA POLÍTICA Y DE VIDA
pueden ser más que alemanes. Esto es valedero también
en lo referente a franceses, italianos, españoles... Estos
tipos son los característicos de cada nación, sobre todo fí-
sicamente, pero en cuanto a otras cualidades, ¿son éstas
las que predominan como características? En la actualidad,
y considerada así la cuestión, no se puede llegar a dar
una definción exacta del carácter nacional. De esto se
deduce, además, que el conjunto es de difícil determina-
ción y que contiene tantas incertidumbres que no se presta
para explicar fenómenos tan evidentes como los descritos,
ya que esto significaría que lo ya conocido, es decir, los
contrastes que se dan en las formas democráticas, quere-
mos explicarlo con lo desconocido, o sea, el fenómeno del
carácter nacional.
La explicación de las distintas formas democráticas
sería más fácil de justificar desde el punto de vista his-
tórico, ya que la evolución se ha realizado en el curso de
los acontecimientos de la Historia. Tal explicación his-
tórica sería, desde luego, demasiado extensa y entreteni-
da. Digno de mención es lo que se deduce del estudio
de la Constitutional Convention de Filadelfia: analizán-
dola aisladamente, vemos cómo la tradición, la idea ra-
cional y los ideales se han unido para crear un determi-
nado orden constitucional que, con el transcurso del tiem-
po y por el ejercicio, ha sufrido considerables modifica-
ciones. Con ello se demuestra una vez más que el compor-
tamiento de las personas que operan desempeña siempre
un gran papel; así, no hay que interpretar estas diversas
formas democráticas en un sentido absoluto, sino tomar en
consideración el hecho de que, en una combinación even-
tual de las diferentes formas, las contradicciones internas
no dañen a la posibilidad de una actuación política coro-
nada de éxito. La Democracia puede ser, pues, monocrá-
tica, aristocrática, democrática o burocrática, pero en
resumidas cuentas, se trata siempre de lo esencial, el com-
portamiento humano, que es el que determina la forma
estatal como forma de vida.

CAPITULO CUARTO
Confianza en el hombre
de la comunidad
Después de haber observado a la Democracia como
forma estatal en el sentido propiamente dicho de la pa-
labra, vamos a ocuparnos ahora del problema del hom-
bre dentro de la Democracia. Quisiera enlazar la idea del
hombre con el problema del common man y de la élite,
partiendo precisamente de una corta discusión sobre el
problema y el concepto de la é/¿íe, puesto que es impor-
tante enfrentarse también con el lado humano de la cues-
tión. La mejor manera de aclarar el problema es plantear
la discusión sobre el concepto de la élite de V i l fredo Pa-
reto, conocido sociólogo y economista político pertenecien-
te a la generación del 1900, contemporáneo de Max W e -
ber, que en su gran sistema de Sociología sistemática cen-
tralizó sus observaciones en la idea de la élite 3 0
. Pareto,
como experto economista, sabía la importancia que tienen
las definiciones claras y se esforzó en definir con nitidez
lo que se entiende por élite. Simplificaré su exposición en
lo que, a mi juicio, es lo esencial. Pareto dice: Las per-
sonas pertenecientes a grupos, sean abogados, médicos
o artesanos de cualquier tipo, son susceptibles de ser cla-
sificadas en jerarquías. Supongamos que el grupo está
compuesto por diez personas: podremos decir entonces que
hay uno, A, que es el mejor; luego vienen B-D, que son
todavía bastante buenos; después les siguen E-H, que no
" V I L F R E D O P A R E T O , Trattato di Sociologia Generale (1923), traducido tam-
bién al alemán. Observamos aqui de paso que Pareto se basa en las ideas que
ha expuesto Gaetano Mosca sobre la clase gobernante.

tA DEMOCRACIA
son tan buenos, pero son pasables, y, finalmente, están
I-J, que no son nada buenos. Este orden puede estable-
cerse, según Pareto, en todos los órdenes de la actividad
humana, y los A, y en algunos casos los B, constituyen
la élite en este terreno. Este autor afirma que lo dicho pue-
de aplicarse también a los hombres dedicados a la polí-
tica, agregando que en ésta existe una jerarquía natural
según la cual se diferencian las personas, que es la que
determina asimismo la élite.
No es Pareto el primero en mantener estas ideas.
Quien conozca a fondo la obra de Platón recordará que
en sus diversos Diálogos y discusiones se remitía con fre-
cuencia al terreno político en el que el jefe era, según él,
comparable a un médico, capitán de barco o cualquier otro
especialista. Estos conocedores de la materia, sea en la
dirección de un barco o en el tratamiento de un enfermo,
tienen derecho a ser escuchados, según sostenía Platón,
ya que poseen los conocimientos adecuados; si alguien está
enfermo sería tonto no seguir las prescripciones del médi-
co con excusas sin fundamento como son la incomodidad,
lo desagradable, el sufrimiento: el enfermo debe some-
terse, debe ponerse en manos del que está capacitado para
curarle. La misma idea (así lo afirma Pareto, así lo escriben
Platón y muchos otros pensadores desde entonces) es apli-
cable al terreno político. También en el comunismo, aun-
que muy modificada hacia otro sentido político, hallamos
la idea de élite. Quien lea el Manifiesto Comunista verá
que el proletariado incluye y admite la existencia de una
élite que se distingue por poseer una conciencia, unos co-
nocimientos sobre la situación histórica del proletariado.
Esto dará lugar a la conciencia de clase que luego Marx
determinará con más detalle en otro conjunto de ideas que
constituirán, según él, el principio de selección de esta
élite. Viene a decir, pues, que quien posee dicha concien-
cia de clase tiene perspectivas de participar en esta élite:
cuanto más pronunciada esté la conciencia de clase, tanto
más elevada será su situación en la é//re.
De estas breves y esquemáticas afirmaciones vemos

CONFIANZA EN E L HOMBRE DE LA COMUNIDAD 63
que la idea de élite está íntimamente relacionada con lo
que podría denominarse intelectualismo. Esta idea, a su
vez, se relaciona con ciertas nociones de la capacidad
personal, es decir, "poder" y "rendir" en el sentido del
entendimiento, y esto, a su vez, en el sentido de dominio
de una materia de decisiva importancia para la sociedad
humana. Puede tratarse de una materia técnica, como en
los ejemplos ya mencionados, o bien de algo más general,
como del proceso histórico en el marxismo, o tratarse,
como en Platón, de la inteligencia para penetrar en las
verdades esenciales y eternas de las que nacen, para los
que las han reconocido, la capacidad y el privilegio de
encargarse de la dirección en el terreno político.
Frente a todos estos conceptos, en la Democracia, ex-
presándolo de un modo muy radical, se afirma que, en le
que se refiere al terreno político, las personas no pueden
ser divididas de tal modo, sino que en lo esencial son to-
das iguales. Los jacobinos decían que cada persona lleva-
ba el bastón de mariscal en la mochila; la Democracia
americana se basa en la idea de que cada americano ad-
quiere, por su nacimiento, el derecho a llegar a ser presi-
dente de los Estados Unidos 3 1
.
¿En qué se basa este, concepto? Tenemos que hacernos
esta pregunta porque la afirmación anterior ha tropezado
una y otra vez con resistencias y recusaciones apasiona-
das. En la literatura ha preponderado siempre la idea de
que se trata de una afirmación completamente estúpida en
la que, en el fondo, no puede creer nadie porque no hay
motivo para ello. Aparte de esto, se dice muchas veces que
esta idea sirve, por así decirlo, de ratonera, ya que un de-
magogo, con el fin de obtener votos a su favor, suele in-
tentar hacer creer a los hombres que él los considera tan
buenos y capacitados como cualquier otro, aunque, en rea-
lidad, esto sea más serio y grave que para afirmarlo tan
fácilmente. Arraigada en lo intelectual, la idea de la élite
" L a verdad es que só'o si se ha nacido en Norteamérica; es interesante
que es el único punto donde se expresa un concepto nacional-estatal en la
Constitución.

64 LA DEMOCRACIA
se refiere a cierta clase de conocimientos que se rechazan
por la Democracia de la antigua Grecia y por la europea
en la actualidad.
¿Cómo podemos explicarnos esto? Sólo podremos com-
prenderlo, en mi opinión, si nos percatamos de la idea del
hombre influyente en la Democracia. Por ello, antes de
sacar conclusiones de la idea de la élite, me dedicaré a
este concepto del hombre.
Quisiera, ante todo, llamar la atención (y es importan-
te tener ideas claras sobre el particular) sobre el hecho
de que a cada comunidad cultural le corresponde un con-
cepto especial, distinto, del hombre, en la que se cristaliza
también la idea de cómo debería ser el mismo. De un modo
general, esto significa que lo que realmente es trascenden-
te y se valora en una comunidad determinada es lo que se
expresa simbólicamente sobre la imagen del hombre.
Citaré dos ejemplos, además del tipo del common man,
que existe realmente en América, y que deben discutirse
aquí. Citemos a Grecia: quien se haya ocupado de la his-
toria y cultura griegas sabe que en el mundo griego domi-
na de tal modo el valor del hombre que ha llegado a refle-
jarse incluso en la designación más sencilla, en la frase
Kalos Kagathos. Era ésta la imagen de un hombre que era
tan bueno como hermoso y en el que la belleza se antepo-
nía a la bondad. Aquí se observan la bondad y la belleza
en íntima unión 3 2
. Este ideal no ha permanecido inmuta-
ble, al contrario, ha sufrido intensas transformaciones, aun-
que, en el fondo, siempre se haya mantenido latente la
imagen del hombre ideal, dedicado a lo bueno y a lo her-
moso de este mundo.
Una segunda idea o imagen humana, de todos cono-
cida por su considerable importancia para nosotros, la
constituye el concepto del gentleman. Nació en Inglaterra
en el siglo xvii y apenas tuvo importancia antes de enton-
ces. Ya de por sí es un vocablo raro, pues gentle significa
algo de difícil traducción al alemán, que, además no ha
• Acerca de esta idea del hombre véase la gran obra de W E R N E R J A E G E R ,
Paideia — die Formung des griechischen Menschen (1933 y posteriores).

CONFIANZA EN E L HOMBRE DE LA COMUNIDAD 65
sido incluido en la idea de gentleman; es comprensible, sin
embargo, que se crease como antítesis de la ruda conducta
de los nobles ingleses hasta el siglo xvn, especialmente en
la época de los Tudor, de la Merry Oíd England (vieja y
alegre Inglaterra). Frente a esto, el concepto de gentle-
man es el de un hombre que muestra buenos modales, aris-
tocráticos y cívicos, y que, por lo menos frente a sus igua-
les, se conduce de un modo cortés y agradable.
Este ideal del gentleman ha iniciado su conquista del
mundo en el siglo xix, lo que constituye una característica
digna de mencionar, puesto que tales imágenes o ideas
acerca del hombre empiezan entonces a influir más allá de
las fronteras de la comunidad cultural, en la que se des-
arrolla sólo cuando esta misma empieza a adquirir un pre-
dominio mundial. La expansión del ideal del gentleman va
unida al predominio inglés, sobre todo en Europa, aunque
también en el resto del mundo.
El ideal del gentleman va unido del mismo modo a los
valores de la sociedad aristocrática y de la alta burguesía
inglesas que se desarrollaron en el siglo xvm; incluso en
la actualidad tiene influencia en los adeptos del partido
laborista. Sin embargo, al desaparecer esta sociedad, no
sólo ha perdido su sello característico, sino también la in-
tensidad de su acción. Esto es de notar especialmente en
América, donde en el siglo xvm nació una sociedad demo-
crática completamente distinta, progresiva y liberal3 3
, y
fue naturalmente inevitable que se desarrollase un nuevo
tipo humano, que es el ideal del common man.
Es éste un tipo completamente opuesto al gentleman.
Esta diferencia se pone ya en evidencia de un modo sim-
bólico en la historia americana en una época bastante tem-
prana... Así el presidente Jackson, cuya conducta consti-
tuía una verdadera provocación a la supremacía que ha-
bían ejercido hasta entonces los gentlemen de Virginia y
Massachusets. Adquirió gran popularidad cuando, al ins-
talarse en la Casa Blanca (rica y feudalmente dispuesta),
3 3
K A E T H E S P I E G E L , Kulturgeschichtliche Gcundlagen der amerikanischen Re-
voluiion (1931).

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