Sobre las competencias autonómicas en materia de empleo. El conflicto jurídico relativo al Programa PREPARA (reconocimiento, concesión y pago de las ayudas económicas). Estudio de la sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de julio de 2017.

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Sobre las competencias autonómicas en materia de empleo. El conflicto jurídico
relativo al Programa PREPARA (reconocimiento, concesión y pago de las ayudas
económicas). Estudio de la sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de julio de
2017.
Eduardo Rojo Torrecilla. Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social
de la Universidad Autónoma de Barcelona.
10 de agosto de 2017.
Texto publicado en el blog del autor www.eduardorojotorrecilla.es
1. Introducción.
El pasado 27 de julio la oficina de prensa del gabinete del Presidente del Tribunal
Constitucional publicó una nota informativa sobre la sentencia dictada el 20 dejulio, con
el título “El TC declara que la gestión de las ayudas a desempleadosque han agotado el
paro corresponde a las comunidades autónomas”, a la que acompañaba el texto de la
citada sentencia, de la que fue ponente el magistrado Cándido Conde-Pumpido y el voto
particular discrepante emitido por el magistrado Alfredo Montoya y al que se adhirió el
presidente Juan José González. La citada sentencia no ha sido publicada aún en el
suplemento de sentencias del TC que se publica en el BOE.
El objeto de este texto es examinar los contenidos más relevantes de la sentencia desde
la perspectiva de los títulos competenciales, estatal y autonómico, que han sido objeto
de debate, ya que se han puesto, simbólicamente hablando, encima de la mesa los
correspondientes al empleo, a la política económica y (por parte del voto particular) a la
Seguridad Social, además de cuestionarse nuevamente el uso de un Real Decreto-Ley
que, a juicio de la parte recurrente pero no del TC, no se ajustaría a los requisitos
requeridos por el art. 86.1 de la Constitución para su aprobación.
La sentencia cobra relevancia desde la perspectiva práctica inmediata, ya que la
prórroga del programa PREPARA, sobre el que gira su contenido, podría aprobarse con
efectos del 16 de agosto, si bien la sentencia obliga al Ministerio de Empleo y
Seguridad Social a gestionar con las Comunidades Autónomas como se distribuirá, en
su caso, el montante económico asignado al efecto, en cuanto que la sentencia no acepta
que el pago deba corresponder, con uniformidad estatal, al Servicio Público de Empleo
Estatal (sí lo acepta el voto particular, que sitúa el debate competencial en el ámbito de
la Seguridad Social y que por ello debe ser competencia del Estado).
La página web delMEySS informaba el 8 de agosto de una convocatoria el día 14 (una
curiosidad no jurídica: ¿Por qué se convoca un día de “puente”, en el que media España
se encuentra de fiestas, y no se celebra la reunión, por ejemplo, el día 10 o el día 11, ya
que la Secretaría de Estado de Empleo tenía conocimiento de la sentencia desde hacía
ya varios días?), con un titular aséptico, “Empleo convoca a los interlocutores sociales
para evaluar el impacto de la sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Plan

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Prepara”, que lo es mucho menos en la información sobre dicha noticias publicada el
día 9 de agosto en el diario El País, firmada por su redactor Manuel V. Gómez, con un
título que parece poner el foco del conflicto en la decisión del TC y no en la
conformidad a derecho de la normativa cuestionada, al titular la información de esta
manera: “Empleo busca salvar la ayuda aparados del Prepara tras un fallo del
Constitucional”.
2. El programa PREPARA. Síntesis de sus contenidos más relevantes.
El programa de recualificación profesional de las personas que agoten su protección por
desempleo, desde su origen (Real Decreto-Ley 1/2011 de 11 de enero) a la prórroga
automática prevista en el RDL 1/2013 de 25 de enero, que ha sido la norma cuya
inconstitucionalidad (de algunos de sus preceptos) se alegó por el gobierno vasco en el
recurso de inconstitucionalidad, fue objeto de un detallado estudiopor mi parte en una
entrada de mi blog, al que remito a todas las personas interesadas. Efectúo a
continuación una síntesis de sus contenidos de mayor interés en relación con el litigio
conocido por el TC.
Desde la perspectiva que interesa abordar al examinar la sentencia del TC, cabe decir
primeramente que el programa encuentra su origen en el Acuerdo Económico y Social
suscrito el 2 de febrero de 2011 por el gobierno, CEOE-CEPYME, CC OO y UGT, que
incluyó el “Acuerdo sobre políticas activas de empleo y otras materias de índole
laboral”. Entre las medidas de carácter coyuntural para el período 2011-2012 se incluía
la futura regulación de un “Programa de recualificación profesional de las personas que
hayan agotado su protección por desempleo”. El programa sería de carácter nacional
(corriendo su financiación a cargo de los presupuestos estatales), e incluiría de forma
conjunta medidas de política activa de empleo y ayudas económicas de
acompañamiento. Que el programa era de ámbito estatal, al menos en la intención de los
firmantes, al igual que lo fue el anterior “Programa Temporal de Protección por
Desempleo e Inserción” (PRODI) quedaba meridianamente claro en el ASE, al disponer
que “el Servicio Público de Empleo Estatal será el encargado de la gestión y pago de
estas ayudas económicas de acompañamiento”. Dado que había dos administraciones
públicas implicadas en el programa, aquella responsable del pago de la ayuda
económica (estatal) y la que asumía la obligación de poner en marcha las medidas
formativas y de búsqueda de empleo de las personas que pudieran acogerse a aquel
(autonómica), el acuerdo hacía un llamamiento a ambas para que establecieran (si bien
la dicción del texto era más taxativa, ya que se decía que “establecerán”, no dejaba de
ser una petición a las administraciones para que estas actuaran dentro de sus ámbitos
competenciales respectivos de forma coordinada) “los mecanismos necesarios para la
coordinación e intercambio de información” (algo que debe predicarse de cualquier
programa, acción o medida en que estén implicadas dos administraciones con
competencias en materia de políticas activas de empleo).
Para dar cumplimiento a lo dispuesto en el ASE sobre el carácter nacional del programa,
el RDL 1/2011 estipuló que era el SPEE el que asumía la obligación del pago de las
ayudas, con cargo a sus presupuestos. Dado que son las CC AA las que ponen en
marcha las medidas de PAE, la norma estableció la necesidad de que las mismas
dispusieran del número de orientadores y promotores de empleo necesarios para la
atención individualizada de las personas beneficiarias, y para la programación de las
acciones de recualificación y/o reinserción profesional que asegurara el acceso y

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participación de las mismas; en idéntico sentido, la norma hizo un llamamiento a las dos
administraciones competentes para que establecieran los mecanismo necesarios de
coordinación e intercambio de información que facilitaran e hicieran posible el éxito del
programa.
De especial interés, dado que serán objeto de debate durante la tramitación y resolución
del recurso, son los apartados 7,8 y 9 del art. 2, que disponían lo siguiente: “7. El
Servicio Público de Empleo Estatal será el encargado de la concesión y pago de las
ayudas económicas de acompañamiento, en aplicación de lo dispuesto en el artículo
13.e) 4.º de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo, las cuales se tramitarán en
régimen de concesión directa, según lo establecido en el artículo 22.2.b) de la Ley
38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones. 8. El Servicio Público de
Empleo Estatal abonará las ayudas económicas de acompañamiento para la
recualificación profesional de manera directa a las personas beneficiarias, por el
procedimiento de nóminas mensuales, prorrateándose los periodos inferiores al mes,
atendiendo a la fecha de inclusión efectiva en este programa. Se descontarán
proporcionalmente las cantidades que correspondan por la falta de participación efectiva
en las acciones y medidas incluidas en el itinerario individualizado de inserción. La
financiación de estas ayudas se realizará con cargo a los créditos establecidos al efecto
en el presupuesto de gastos del Servicio Público de Empleo Estatal. Estas ayudas
podrán ser objeto de justificación para su cofinanciación por el Fondo Social Europeo,
previo cumplimiento de los requisitos establecidos por la normativa nacional y
comunitaria. 9. A fin de garantizar el correcto funcionamiento de este programa y
garantizar las mismas posibilidades de acceso a todos sus potenciales beneficiarios, se
habilita al Servicio Público de Empleo Estatal a desarrollar el procedimiento de
concesión y pago de las ayudas, así como a establecer los mecanismos necesarios de
coordinación e intercambio de información con los Servicios Públicos de Empleo de las
Comunidades Autónomas”.
Por Resolución de 15 de febrero, del SPEE, se determinó la forma y plazos de
presentación de solicitudes y de tramitación para la concesión las de ayudas económicas
de acompañamiento por la participación en el programa. La norma procedió a
desarrollar el procedimiento de concesión y pago de las ayudas previstas en el programa
de recualificación profesional regulado en el RDL 1/2011, reproduciendo
sustancialmente los términos de la citada norma. El artículo 8 se refería a la instrucción
y resolución del procedimiento, que correspondería a la dirección provincial del SPEE,
debiendo dictarse y notificarse la resolución en un plazo máximo de 3 meses a partir de
la fecha de solicitud de la ayuda, y en caso de no hacerlo se entendería desestimada. El
pago de la subvención (nóminas mensuales por meses vencidos de 30 días), la pérdida
del derecho en caso de incumplimiento injustificado de las obligaciones, y el reintegro
de las cantidades se regulaban en los artículos 9, 10 y 11. Por fin, la disposición
adicional única versaba sobre el control, seguimiento y evaluación del programa,
debiéndose destacarse (dada la estrecha relación entre las competencias estatales y
autonómicas en materia de empleo, en sus vertientes de políticas pasivas y activas) que
el SPEE establecería “los mecanismos necesarios de coordinación e intercambio de
información con los Servicios Públicos de Empleo de las Comunidades Autónomas”.
Con respecto a la norma cuya constitucionalidad (de algunos de sus preceptos) fue
cuestionada por el gobierno vasco, cabe decir que el 27 de enero de 2013 entró en vigor
el Real Decreto-ley 1/2013, de 25 de enero, por el que se prorrogó el programa Prepara

4. 4
y se adoptaron otras medidas urgentes para el empleo y la protección social de las
personas desempleadas, con efectos a partir del 1 de enero.
La norma se dicta al amparo de los títulos competenciales de competencia exclusiva del
Estado en materia de legislación laboral, y de legislación básica y régimen económico
de la Seguridad Social (artículos 149.1.7ª y 17ª, de la Constitución respectivamente), y
deja la puerta abierta a la modificación por vía reglamentaria de las normas que lo han
sido por este RDL y que tienen rango jurídico de Reglamento, en la misma línea que en
textos legislativos anteriores, en cuanto que la disposición final tercera estipula que
“Las determinaciones incluidas en normas reglamentarias que son objeto de
modificación por este real decreto-ley podrán ser modificadas en el futuro por normas
del rango reglamentario correspondiente a la norma en que figuran”.
Como siempre que se publica un RDL, debemos preguntarnos por la extraordinaria y
urgente necesidad que lo justifica para dar debido cumplimiento a lo dispuesto en el
artículo 86.1 de la CE. El fundamento de la norma, para sus autores, es la grave
situación de crisis social que se concreta en el importante, y muy preocupante número
de personas desempleadas, un buen número de las cuales corren el riesgo de perder el
acceso a prestaciones o subsidios si no se adoptaran las medidas recogidas en el RDL,
en concreto los posibles perceptores del plan PREPARA y los trabajadores eventuales
agrarios de Extremadura y Andalucía.
El artículo 1 procede a la prórroga del Plan PREPARA, surtiendo efectos las norma para
los supuestos que se produzcan en el período comprendido desde el 16 de febrero (una
vez finalizada la prórroga vigente del programa el 15 de febrero) hasta el 15 de agosto,
en los términos en que era ya aplicable, es decir según lo dispuesto en el RDL 1/2011 de
11 de febrero y con las modificaciones introducidas en el mismo por el RDL 23/2012 de
24 de agosto, en el bien entendido que la financiación de este programa, a cargo del
presupuesto del SPEE, “en ningún caso podrá afectar al cumplimiento de los objetivos
de estabilidad presupuestaria”. Además, y este es un dato importante, se otorga carta de
estabilidad jurídica al programa, en cuanto que su mantenimiento, por sucesivos
períodos de seis meses, será automática siempre que la tasa de desempleo de la última
encuesta de población activa con anterioridad a la fecha de la prórroga sea superior al
20 % Por Resolución de 13 de febrero de 2013, del SPEE, se determina la forma y
plazos de presentación de solicitudes y de tramitación de las ayudas económicas de
acompañamiento incluidas en el programa.
3. Estudio de la sentencia del TC de 20 de julio de 2017.
3.1. El contenido del recurso de inconstitucionalidad.
Una vez recordados los contenidos más relevantes, por su incidencia sobre la sentencia
del TC, del RDL 1/2011, no alterados en los posteriores por los que se procedió a la
prórroga del programa, procede entrar en el examen de dicha sentencia, que encuentra
su origen en el RI interpuesto por el gobierno vasco, el 23 de octubre de 2013, contra el
art. 1, las disposiciones adicionales primera y segunda, y las disposiciones finales cuarta
y quinta del RDL 1/2013, una vez que no se alcanzó acuerdo en el procedimiento de
negociación celebrado previamente con la Administración estatal al amparo de lo
dispuesto en el art. 33.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (“…. el
Presidente del Gobierno y los órganos colegiados ejecutivos de las Comunidades
Autónomas podrán interponer el recurso de inconstitucionalidad en el plazo de nueve

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meses contra leyes, disposiciones o actos con fuerza de Ley en relación con las cuales, y
con la finalidad de evitar la interposición del recurso, se cumplan los siguientes
requisitos:a) Que se reúna la Comisión Bilateral de Cooperación entre la
Administración General del Estado y la respectiva Comunidad Autónoma, pudiendo
solicitar su convocatoria cualquiera de las dos Administraciones. b) Que en el seno de la
mencionada Comisión Bilateral se haya adoptado un acuerdo sobre iniciación de
negociaciones para resolver las discrepancias, pudiendo instar, en su caso, la
modificación del texto normativo. Este acuerdo podrá hacer referencia a la invocación o
no de la suspensión de la norma en el caso de presentarse el recurso en el plazo previsto
en este apartado. c) Que el acuerdo sea puesto en conocimiento del Tribunal
Constitucional por los órganos anteriormente mencionados dentro de los tres meses
siguientes a la publicación de la Ley, disposición o acto con fuerza de Ley, y se inserte
en el "Boletín Oficial del Estado'' y en el "Diario Oficial'' de la Comunidad Autónoma
correspondiente”).
Con prontitud centra el recurrente la razón de ser de la impugnación de los citados
preceptos, que no es otra que la atribución otorgada al Estado “para el reconocimiento,
concesión y pago de las ayudas de acompañamiento del citado programa”. Tras realizar
un breve recordatorio de su contenido desde la aprobación del RDL 1/2011 (remito a mi
explicación anterior), y recordar que se han interpuesto dos RI contra las leyes de
presupuestos generales del Estado para 2012 y 2013, una parte de cuyos contenidos
coincide con el ahora presentado, ya que se impugna “una reserva de crédito a favor del
Servicio Público de Empleo Estatal para hacer frente a la financiación de la gestión
directa de una serie de actuaciones, entre las que se encuentra la gestión y pago de la
ayuda económica de acompañamiento referida”, desarrolla la argumentación sobre la
que construye la presunta inconstitucionalidad de los preceptos impugnados, siendo el
primer motivo el de haberse infringido el art. 86.1 CE por no darse las notas requeridas
por dicho precepto, las de extraordinaria y urgente necesidad, poniendo el acento,
siguiendo la doctrina del TC, en que el impacto de los efectos del RDL deben ser
inmediatos en cuanto que la acción normativa “no puede ser pospuesta en el tiempo ni
siquiera a la aprobación de una ley por el procedimiento de urgencia”. Para el
recurrente, el dictarse sucesivos RDL de prórroga del programa pone en cuestión la
conexión requerida por el TC entre la necesidad de urgencia y la medida adoptada.
En segundo término, y con referencias concretas a las competencias del País Vasco que
hacen que la sentencia, si bien lógicamente tenga un impacto jurídico general, se centre
en el marco normativo, y sus particularidades, de dicha Comunidad Autónoma (en
materia de empleo y de fondos nacionales de empleo), la parte recurrente alega
infracción del art. 12.2 del Estatuto de Autonomía, relacionado con los títulos
competenciales regulados en el art. 149.1 7 (legislación laboral) y 17 (legislación de
Seguridad Social) de la CE. A su parecer, la ayuda económica de acompañamiento del
programa Prepara se configura normativamente como una subvención, “ajena por tanto
al sistema de Seguridad Social”, y que tampoco puede encuadrarse dentro de las
medidas que pueda adoptarse por el Estado de acuerdo a sus competencias sobre
planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13), siendo así, pues., que
todas las medidas del programa, tanto las de políticas activas como las de políticas
pasivas” o apoyo económico, encontrarían su engarce jurídico en el ámbito laboral,
siendo acciones ejecutivas de políticas activas de fomento de empleo que encuentran
cobertura en el art. 149.1 7 CE, por lo que deberían ser llevadas a cabo por la
autonomía, y más aún de acuerdo a las competencias que la Comunidad Autónoma tiene

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en materia de empleo en virtud de lo dispuesto en el art. 12.2 del EA. A tal efecto, el
gobierno vasco ponía el acento en su recurso en la “peculiaridad” que su EA tenía con
respecto al de otras autonomías en los que “a diferencia del vasco, se reservaba al
Estado las competencias en materia de fondos de ámbito nacional y de empleo”, y
enfatizaba que en el RD de traspaso de competencias en materia de ejecución de la
legislación laboral en materia de trabajo se hacía referencia, entre otras, a las funciones
atribuidas al SPEE en relación a los fondos nacionales de empleo, y que las
competencias supraautonómicas del Estado en materia de actuaciones y programas de
empleo (vid art. 13 de la Ley de Empleo) así lo serían cuando “en función de las
características de las mismas, o de sus destinatarios, no tengan incidencia en la
Comunidad Autónoma del País Vasco”. De todo ello, se concluye que el Pais Vasco
posee un régimen competencial “singular y específico” en virtud del cual debería asumir
las competencias ahora cuestionadas en el RI y que la normativa impugnada atribuye al
Estado.
Por último, la alegación de inconstitucionalidad se centra en la infracción de la
normativa constitucional (art. 149.17) y estatutaria (art. 12.2) y la doctrina
constitucional sobre “la capacidad de fomento”, argumentando que conforme a la
doctrina sentada por el TC en su importante, y desde entonces seguida, sentencia
13/1992 de 6 de febrero, no existe razón alguna que justifique la intervención del Estado
en un ámbito de gestión que corresponde a la autonomía en virtud de los títulos
competenciales de los que dispone. Especialmente relevante me parece el argumento de
rechazo de la tesis recogida en la norma de que la ayuda económica de acompañamiento
se trata de una ayuda que debe concederse de forma uniforme en todo el territorio
estatal, en cuanto que “se trata de una acción perfectamente “fraccionable”, susceptible
de gestión uniforme por las Comunidades Autónomas sin que tal forma de gestión
descentralizada constituya óbice para “garantizar las mismas posibilidades de obtención
y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional”,
máxime atendiendo a la competencia legislativa plena del Estado en el ámbito
laboral…”, sin que el temor de un posible desbordamiento del gasto sea una razón que
justifique la actuación estatal, ya que caso de darse tal circunstancia “en todo caso se
deberá producir un ulterior ajuste respecto de la ejecución del gasto, si bien tal extremo
resulta ajeno a la administración encargada de la gestión del mismo, sea el Estado o las
Comunidades Autónomas”. Para el gobierno vasco, aquello que se ha hecho con la
publicación de varios RDL, tanto el de regulación del programa como el de sus
sucesivas prórrogas, no ha sido sino “una permanente usurpación por el Estado de
competencias que constitucionalmente corresponde su ejercicio y financiación a la
Comunidad Autónoma del País Vasco”.
3.2. Las alegaciones de la abogacía del Estado.
En trámite de alegaciones, el abogado general del Estado se opuso al RI. De la amplia
argumentación, destaco en primer lugar la alegación procesal formal del carácter
extemporáneo de la demanda al no haber sido impugnados en su momento ni el RDL
1/2011 ni el RDL 23/2012 que procedió a la modificación de varios de sus preceptos, y
la incorrección de alegar la inconstitucionalidad de dos disposiciones finales que afectan
a todo el texto y no sólo a los preceptos impugnados.
Sobre la alegada inexistencia de la extraordinaria y urgente necesidad requerida por el
art. 86.1 para la aprobación de un RDL, entiende que sí concurre y que además han

7. 7
quedado debidamente acreditadas, tanto en el propio texto como en su memoria
justificativa y en la intervención del representante gubernamental en el debate
parlamentario de convalidación de la norma. Existe a su parecer una indudable conexión
entre la situación de urgencia económica y social, vinculada a la elevada tasa de
desempleo, y la aprobación de normas que prorrogan la regulación del programa,
cumpliéndose pues las condiciones que, a través de una RDL, “permite reaccionar con
la flexibilidad y eficacia necesaria a las circunstancias cambiantes de la crisis
económica y del nivel de desempleo…”.
En relación con la alegada vulneración de las competencias autonómicas en materia
laboral, es rechazada frontalmente dado que aquello que ha llevado a cabo el Estado es
el ejercicio de una competencia, la legislación en materia laboral, “que ostenta… con
carácter exclusivo”. De forma adicional añade que, estando de acuerdo con la ubicación
de la competencia cuestionada en el ámbito de la legislación laboral, la regulación del
RDL 1/2011, mantenida en los posteriores RDL de prórroga, tiene también encaje en la
doctrina sentada por el TC en su sentencia 13/1992 sobre gestión de las subvenciones,
argumentando, entre otros razonamientos, que el carácter supraterritorial de la
competencia “es uno de los motivos que permiten la gestión centralizada de las
subvenciones”, y rechaza, tras analizar el marco normativo estatal y autonómico
vigente, que las especialidades reconocidas en la normativa financiera al País Vasco, le
concedan “… per se, competencias adicionales en materia laboral”. Rechaza igualmente
que un RD de traspaso de competencias puede vincular “de manera perpetua la labor del
legislador estatal en el ejercicio de sus títulos competenciales”, y pone de manifiesto
que el RD de traspaso se circunscribió a los programas de políticas activas de empleo
que la autonomía desarrollaba hasta entonces en dicho ámbito, “entre los que no se
encuentra el programa Prepara, que no existía en esa fecha”.
3.3. La fundamentación jurídica de la sentencia.
3.3.1. Recordatorio del contenido de los preceptos impugnados, rechazo de las
alegaciones procesales formales, y consideraciones sobre la subsistencia del objeto
del recurso.
Una vez expuestas sucintamente las argumentaciones de la parte recurrente y la de
abogacía del Estado, remitiendo a todas las personas interesadas a su lectura íntegra, en
la que a buen seguro podrán encontrar tesis que por mi parte he tratado de simplificar
sin merma de la explicación de su contenido esencial, toca entrar en la fundamentación
jurídica de la sentencia, las tesis del TC, y también las discrepantes del voto particular,
para llegar a sus conclusiones.
Lo primero que efectúa la sentencia es el recordatorio del contenido de los preceptos
impugnados, de los que simplemente recuerdo que el art. 1 trata de la prórroga del
programa, la disp. adic. primera versa sobre la financiación de la ayuda económica de
acompañamiento a cargo del presupuesto del SPEE, la segunda sobre la prórroga
automática del programa si el desempleo supera el 20 % según datos de la última EPA
disponible, y que las disposiciones finales regulan las facultades de desarrollo a cargo
de las autoridades estatales, y los títulos competenciales en los que se basa la norma.
En primer lugar, la alegación procesal formal de extemporaneidad del recurso es
rechazada por el TC con varios argumentos. La razón de ello, que creo acertada, es que

8. 8
dos de los preceptos impugnados (art. 1 y disp. ad. segunda) prorrogan el programa, es
decir se mantiene la aplicación de la normativa que lo creo (RDL 1/2001) y de aquella
que posteriormente lo modificó (RDL 23/2012). Con cita de jurisprudencia anterior en
la misma línea, el TC sostiene que el examen de la normativa impugnada requiere
analizar aquella que mantiene en vigor, en cuanto que integran su contenido, “actuando
en la práctica a modo de reproducción de su regulación, salvo lo relativo a su período de
aplicación”. Por otra parte, el carácter indisponible de las competencias ha llevado al
TC desde sus primeras sentencias a aceptar la impugnación de una disposición, acto o
resolución, aunque sea confirmación de una anterior que hubiera podido afectar a la
distribución competencial, o dicho con sus propias palabras (sentencia 142/2016) “el
hecho de que una norma reproduzca una norma anterior no recurrida no impide la
impugnación de la primera”.
Tampoco se acepta la impugnación procesal formal de las disposiciones finales cuarta y
quinta, ya que, aun cuando no limita su ámbito de aplicación únicamente al programa,
ello podrá afectar, en su caso, al alcance del enjuiciamiento y resolución del TC pero no
puede determinar la inadmisión del recurso.
Antes de entrar en las respuestas a los motivos de impugnación, la Sala formula algunas
consideraciones previas sobre “la subsistencia del objeto del recurso”. En cuanto a la
vigencia de la norma no hay duda de que se mantiene, en cuanto que se prevén
prórrogas automáticas cada seis meses mientras se cumplan los requisitos fijados
respecto a la tasa de desempleo, y efectivamente así ha sido, de tal manera que cuando
se dicta la sentencia está en vigor la prórroga iniciada el mes de febrero de este año. En
cualquier caso, si se cuestionara la vigencia, ello no debe impedir entrar a conocer del
fondo de un litigio si, tal como ocurre en el presente a juicio del TC, con planteamiento
acertado a mi entender, “las tachas de inconstitucionalidad aducidas versan sobre el
instrumento normativo o bien afectan al orden constitucional de competencias”. No
afectará a la distribución competencial la modificación operada en la norma impugnada
por una norma posterior, el RDL 1/2016 de 15 de abril, relativo al programa de
activación para el empleo, que modifica la tasa de desempleo por encima de la cual ha
de mantenerse el programa (pasa del 20 al 18 %), ya que el motivo de la controversia
jurídica, la distribución competencial, subsiste plenamente.
3.3.2. La extraordinaria y urgente necesidad del RDL 1/2013.
Toca ya, superadas todas las alegaciones procesales formales, y debidamente
justificadas las razones que llevan a defender el mantenimiento de la cuestión
competencial debatida, entrar en los tres argumentos en los que el gobierno vasco ha
basado la impugnación, siendo el primero de ellos, recordemos, la vulneración del
marco constitucional por lo que respecta al uso indebido del art. 86.1 CE, por no
concurrir la “extraordinaria y urgente necesidad” que se requiere para la aprobación de
un RDL, que en caso de ser estimado, y aquí no lo fue, hubiera hecho innecesario el
examen de los dos restantes.
La respuesta desestimatoria del TC a la impugnación del gobierno vasco encontrará su
fundamentación en un amplio examen, previo a la respuesta, de su consolidada doctrina
sobre el citado precepto constitucional, es decir sobre qué debe entenderse por
“extraordinaria y urgente necesidad”, que debe quedar debidamente acreditada a partir
de lo dispuesto en el expediente de la norma, en su exposición de motivos y en la

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intervención gubernamental de defensa del texto en el trámite parlamentario de
convalidación. Según estos criterios, el TC procede a examinar el contenido de la
exposición de motivos del RDL 1/2013, el debate parlamentario posterior y la
intervención de la Ministra de Empleo y Seguridad Social, Fátima Báñez, y la memoria
del análisis del impacto normativo del proyecto de RDL. De todo este amplio contenido,
en el que se hacen repetidas referencias a la situación de crisis económica, los elevados
niveles de desempleo, y la necesidad de adoptar medidas de protección para los
colectivos que más lo necesitan, el TC llega a la conclusión de que el gobierno “ha
ofrecido una justificación suficiente para la adopción de la medida cuestionada a través
de la aprobación del Real Decreto – Ley 1/2013, de 25 de enero”.
¿Hay conexión entre las medidas adoptadas y la situación de necesidad definida? Desde
la perspectiva de su contenido hay relación entre el mantenimiento de una elevada tasa
de desempleo y la prórroga de un programa que prevé una ayuda económica de
acompañamiento junto a las medidas de política activa de empleo. Que se haya
prorrogado una medida anterior no significa que haya desaparecido la razón que
justificó en su momento, y que sigue existiendo, la adopción de las medidas necesarias
para tratar de corregirlas, siendo por ello la técnica jurídica de la valoración periódica,
con la subsiguiente prórroga, una opción válida que no cabe considerar contraria a
derecho y que no puede llevar, por ello, a que el uso del RDL que prorrogó el programa
en 2013 fuera considerado abusivo y arbitrario. Desde la perspectiva de su estructura, la
corrección jurídica de la norma se asienta en la entrada en vigor inmediata de la norma
una vez finalice la vigencia de la anterior prórroga, siendo este carácter automático no
cuestionable si sigue concurriendo, y así era, “el presupuesto habilitante para su
adopción mediante Real Decreto-Ley”.
En definitiva, se ha justificado para el TC la situación de extraordinaria y urgente
necesidad, y la conexión entre la situación existente y la medida adoptada, por lo que
procede la desestimación del primer motivo del recurso.
3.3.3. Sobre la vulneración de las competencias autonómicas en materia de empleo.
El TC pasa a continuación al examen de los dos restantes motivos, basados
esencialmente, tal como he explicado con anterioridad, en la presunta vulneración de las
competencias autonómicas en materia laboral, más exactamente por lo que respecta a la
competencia autonómica de ejecución de la legislación en ese ámbito, y también sobre
las competencias autonómicas en matera de fomento. Las partes han estado de acuerdo
en que el título competencial cuestionado es el art. 149.1 7 CE, si bien el TC ya señala
de inicio, como premisa para su razonamiento posterior, que es el propio tribunal el que
ha de identificar el título competencial que considere afectado por los preceptos
impugnados, operación que ha de realizar (con cita de las sentencias 26/2016 y 21/2017)
“… en atención al especifico contenido, sentido y finalidad de la normativa
impugnada”.
El TC procede a un amplio repaso de la normativa reguladora del programa Prepara,
para concretar cuál es el motivo concreto de impugnación, que no es otro de a quién
debe atribuirse la concesión y pago de la ayuda económica de acompañamiento para las
personas desempleadas que participan en dicho programa mediante la participación en
las medidas de políticas activas de empleo, algo que pone de manifiesto la estrecha

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relación entre ambas políticas. La norma cuestionada lo atribuye al SPEE, mientras que
el RI entiende que es competencia autonómica vasca.
El debate sobre si se trata de una medida de política de empleo o no, en cuanto que su
tramitación se efectúa en régimen de concesión directa y con aplicación de la Ley
38/2003 de 17 de noviembre, general de subvenciones, lleva al TC (y también lo hará,
para llegar a una conclusión diferente, el voto particular) al examen detallado de dónde
debe incluirse, a efectos jurídicos competenciales, la cuestión debatida.
Se pone de manifiesto por una parte que la citada Ley dispone en su art. 2 que no
tendrán la consideración de subvenciones “a) Las prestaciones contributivas y no
contributivas del Sistema de la Seguridad Social”, y por otra que la tramitación de la
concesión y pago de la ayuda económica se remite al régimen de concesión directa
regulado en dicha norma, financiado con cargo a fondos de empleo de ámbito nacional.
La conclusión de todo ello (en choque frontal con el voto particular) es que la
controversia planteada debe ser analizada, y así se aborda también en el RDL 23/2012
que modificó el RDL 1/2011, como parte de “un programa para el empleo” y en
consecuencia “debe ser encuadrada en la materia de empleo”; de ahí que, en busca del
título competencial adecuado para encuadrar el litigio debatido, sin cuestionar que la
norma tiene una estrecha relación con cuestiones de contenido laboral en sentido
amplio, el TC concluya que no puede encuadrarse en puridad bajo el paraguas del art.
149.1.7 CE, en una lectura estricta de la interpretación constitucional que llevó a las
primeras sentencias que se pronunciaron sobre la materia a incluir la relación laboral
entre empleador y trabajador, sino que su encaje competencial adecuado es bajo el
manto, con mucha mayor cobertura según la propia doctrina del TC, del art. 149.1.13,
considerando que estamos en presencia de una materia de fomento de empleo que puede
ponerse en marcha dentro de las competencias exclusivas del Estado en materia de
“Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica”, con un
amplio apoyo de esta tesis en una anterior, e importante sentencia, 22/2014, que abordó
también el debate competencial en materia de políticas de empleo, y concluyó que el
título competencial del art. 149.1.13 era el jurídicamente adecuado para adoptar
Medidas en materia de fomento del empleo que, en tanto no incidan en la regulación de
la relación laboral constituyen una materia distinta de la propiamente laboral a la que se
refiere el art. 149.1.7 CE”.
La citada sentencia 22/2014 fue objeto de un comentario crítico por mi parte, sobre
larecentralización de competencias en materia de empleo, en una entrada anteriorde mi
blog, del que reproduzco un breve fragmento:
“En la citada sentencia se resuelve sobre la impugnación que realiza el Parlamento de
Cataluña de distintos preceptos de la LE, y a los efectos de mi artículo interesa hacer
especial mención de la impugnación del art. 3, apartado 1, párrafo segundo, en lo
referente a la expresión “fomento del empleo”, en relación con el apartado 2 del mismo
art. 3,
Para el Parlamento de Cataluña, el precepto atribuiría la capacidad de dictar leyes y
reglamentos en materia de “fomento del empleo” al Estado, excluyendo de esa
posibilidad a las CC AA. Por el contrario, la abogacía del Estado la pretensión del
precepto impugnado no sería en modo alguno encomendar al Estado el monopolio de la
regulación en tal materia con exclusión de las competencias que corresponden a las

11. 11
Comunidades Autónomas, sino sólo “reconocerlas en el ámbito de la competencia
estatal”, sin que pudiera entenderse referida también al ámbito autonómico como
interpretaba el recurrente. EL TC se alinea con esta segunda tesis y expone que cuando
la LE encomienda al Gobierno la elaboración de normas en materia de fomento de
empleo “no está desposeyendo a las Comunidades Autónomas de su capacidad
normativa para regular, financiar y desarrollar sus propios programas de empleo en la
medida en que no se opongan o contradigan las políticas activas estatales. Tal
interpretación se ve confirmada con el reconocimiento que se realiza en el apartado 2
del propio artículo 3 de la Ley 56/2003 de la competencia autonómica en materia de
fomento del empleo en su ámbito territorial. Competencia autonómica que, en todo
caso, no depende para su reconocimiento de la referencia que se realiza en dicho
precepto, sino que se deriva del propio Estatuto de Autonomía cuando reconoce a la
Generalitat la competencia para la promoción de la actividad económica en Cataluña; la
competencia compartida sobre la ordenación de la actividad económica en Cataluña y la
competencia de desarrollo y gestión de la planificación general de la actividad
económica (art. 152.1, 2 y 4 EAC). La capacidad de aprobar proyectos de normas con
rango de ley y de elaborar y aprobar disposiciones reglamentarias en relación con el
fomento del empleo que el precepto impugnado reconoce al Gobierno, se remite, pues,
al ámbito propio de la competencia estatal antes definida, sin poner en cuestión la
competencia autonómica de elaborar y adoptar medidas sobre fomento del empleo en su
propio ámbito territorial en la medida en que no se opongan o contradigan las políticas
activas estatales”.
Para el TC, una vez ubicado el título competencial de la normativa cuestionada, hay que
recordar que si bien el Estado en determinadas circunstancias puede desarrollar, vía
reglamentaria, las bases, no es menos cierto que ese desarrollo corresponde en principio
a las comunidades autónomas, por lo que el Estado, nuevamente con cita de la sentencia
22/2014, “(no puede) desapoderar (las) de las competencias estatutariamente asumidas”,
que en el caso del País Vasco se encuentran recogidas en el art. 10.25 del EA.
Sentadas estas líneas generales por donde debe discurrir el análisis jurídico del
conflicto, y dado que la normativa cuestionada atribuye la gestión de la ayuda
económica de acompañamiento, de manera centralizada, al SPEE, hay que dar respuesta
a si esta atribución “resulta respetuosa con las competencias autonómicas en la
ejecución de la materia”.
A partir de aquí, nuevamente el TC procede al estudio de la normativa impugnada y por
consiguiente también de aquella en la que encuentra su razón de ser, el RDL 1/2011
(modificado por RDL 23/2012), y acude a la doctrina sentada en la sentencia 13/1992
sobre los cuatro posibles supuestos de regulación de subvenciones y ayudas públicas,
encuadrando este caso concreto en el supuesto b), con un título competencial genérico
del Estado sobre una materia, al que se acompaña el de las Comunidades Autónomas en
materia de desarrollo normativo y de ejecución, es decir siempre con un margen de
actuación para la intervención de las autonomías a fin y efecto de poder ejercer sus
competencias.
Si partimos del encuadramiento competencial en el art. 149.1.13 CE, es obvio que el
Estado tiene la competencia legislativa en la materia de medidas de fomento de empleo,
pero ¿cabe concluir, o no, que también la tiene para intervenir, vía reglamentaria, en la
gestión centralizada de la ayuda económica? Respuesta negativa por parte del TC, a

12. 12
pesar de la detallada argumentación de la abogacía del Estado (que sí será parcialmente
aceptada en el voto particular) para justificar la validez jurídica de dicha gestión
centralizada. El TC llegará a esta conclusión previa afirmación de que la referencia a
que se trata de un programa “nacional” (en el que insistieron los firmantes del ASE) no
se trata de una cuestión “determinante” para resolver el litigio, y acudirá a su
jurisprudencia plasmada con ocasión de los recursos interpuestos contra las Leyes de
Presupuestos Generales del Estado de 2012 y 2013, y refiriéndose al art. 13 h) de la Ley
de Empleo (en la redacción entonces vigente) que permitía la gestión centralizada de
determinados programas para los que la misma fuera “imprescindible” para garantizar
su efectividad y la igualdad en el disfrute de todos los potenciales beneficiarios, aceptó
su validez genérica pero remitiendo a cada programa concreto en que se instrumentada,
para que se justificara debidamente por el Estado la necesidad de tal gestión
centralizada.
Por cierto, el mismo criterio se siguió utilizando por el gobierno en presupuestos
posteriores, y sirva como ejemplo la Ley de 2016, cuya disposición adicional
nonagésima preveía la financiación de los servicios y programas que debían llevarse a
cabo por el SPEE de acuerdo a lo dispuesto en el art. 13 h) de la Ley de Empleo, con
partida presupuestaria que no estaría sujeta, en virtud del ámbito supraautonómico de
ejecución, “a la distribución territorial entre las Comunidades Autónomas con
competencias asumidas en materia de empleo”.
No basta, pues, la mención nominal a la gestión centralizada, ni tampoco al carácter
nacional del programa, sino que hay que justificar su razón de ser, algo que tampoco se
encuentra para el TC cuando se abordan las características de la ayuda económica de
acompañamiento, más exactamente su naturaleza y contenido. El Estado ha regulado, en
el RDL 1/2011 (modificado por RDL 23/2012) un programa de empleo, prorrogado en
varias ocasiones, en el que con todo detalle regula tal ayuda, sus características, quienes
son sus posibles beneficiarios, y la regulación de la concesión y pago. Tal meticulosidad
en la regulación normativa (competencia estatal) lleva en la práctica, así lo constata el
TC, a que la actividad de reconocimiento, concesión y pago, son totalmente deudoras
del cumplimiento de aquella legislación, siendo además las Comunidades Autónomas
las que se encargan de poner en marcha las medidas de políticas activas de empleo a las
que se vincularán la percepción de las ayudas. Con estos mimbres, y con mucha
prudencia en sus afirmaciones, la Sala concluye que no es imprescindible que sea el
SPEE el que asuma las funciones, “ejecutivas” de concesión y pago, al objeto de poder
garantizar “la efectividad de la medida y la homogeneidad de su disfrute” en todo el
Estado.
No está de más señalar, como dato positivo a mi parecer de la argumentación del TC, el
recordatorio de que es el Estado el que diseña el gasto de tal programa y ajusta en su
caso las cantidades asignadas, y que en caso de diferencias derivadas de tal gasto en las
diversas autonomías “pueden arbitrarse sistemas de cooperación que posibiliten el
desplazamiento de los fondos”.
Igualmente, la Sala rechaza la argumentación de la abogacía del Estado respecto a la
necesidad de la gestión centralizada para facilitar la movilidad de sus beneficiarios, ya
que por una parte se trata de una hipótesis que no puede vaciar inicialmente de
contenido las competencias autonómicas y por otra hay mecanismos que permiten fijar
“puntos de conexión” para determinar la Comunidad Autónoma competente para el

13. 13
pago de la ayuda en caso de producirse tal movilidad, “haciendo innecesario que la
función de gestión y pago de la ayuda se asigne a un solo titular”.
Dos argumentos adicionales de la abogacía del Estado son igualmente rechazados por el
TC. Sobre el riesgo de que la no gestión centralizada pudiera poner en peligro el abono
en tiempo y forma de las ayudas, se trata de una hipótesis de funcionamiento anormal
del sistema que no debe ser la que se tome en consideración para valorar si una norma
se adecua o no a los títulos competenciales, y que además, de ser acogida, podría
extrapolarse a cualquier subvención o ayuda económica, con lo que el orden de
distribución de competencias quedaría seriamente alterado por una vía indirecta y desde
luego no prevista en el texto constitucional. Por otra parte, que la gestión centralizada
responda mejor a la necesidad de introducir, en su caso, los cambios que sean necesarios
para adaptar la norma a los cambios en la coyuntura económica y social, tampoco
parece de recibo en este caso, pues la capacidad normativa, de legislar, sigue
correspondiendo al Estado sin duda, y por ello, las autonomías tendrían que adaptar su
actuación a las reglas estatales.
La conclusión de todo lo anteriormente expuesto es la declaración de
inconstitucionalidad del art. 1 y la disp. adic. segunda del RDL 1/2013 en cuanto a la
atribución al SPEE de la competencia para que conceda y pague la ayuda económica de
acompañamiento integrada en el programa Prepara, en el bien entendido que tal
decisión no afecta, en virtud del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) a
situaciones anteriores ya jurídicamente consolidadas, con cita de la sentencia 27/2015,
considerándose como tales “las establecidas mediante actuaciones administrativas
firmes o las que, en la vía judicial, hayan sido decididas mediante Sentencia con fuerza
de cosa juzgada (art. 40.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional)”.
Tampoco afecta, y esta es una cuestión especialmente importante que merece destacarse
ante las dudas manifestadas por el gobierno sobre como dar cumplimiento a la
sentencia, al mantenimiento del programa, ya que el cambio en la tasa de desempleo
para poder mantenerlo (vid disp. final segunda de la RDL 1/2016) no ha sido objeto de
impugnación.
Distinto, y sin duda también relevante, es que la tasa de desempleo de la última encuesta
de población activa se sitúa en el 17,22 %, es decir por debajo del 18 %. Recordemos, a
los efectos del debate político, que la disp. adic. segunda del RDL 1/2013 es modificada
por la disp.. final segunda del RDL 1/2016 en estos términos: “«La vigencia del
programa de recualificación profesional de las personas que agoten su protección por
desempleo se prorrogará de forma automática por períodos de seis meses, a partir del 16
de agosto de 2013, siempre que la tasa de desempleo sea superior al 18 por ciento según
la últimaencuesta de población activa publicada con anterioridad a la fecha de la
prórroga y se reúnan, dentro del período prorrogado que corresponda, los requisitos
establecidos en el Real Decreto-ley 23/2012, de 24 de agosto.» ¿Qué ocurrirá el
próximo lunes 14 en la reunión en el MEySS? ¿Se acordará, aunque ya no sea
obligatoria, la prórroga del programa?
3.3.5. Rechazo de otros motivos de la impugnación del gobierno vasco.
Analizo mucho más brevemente otros motivos de impugnación que van a ser
desestimados.

14. 14
El gobierno vasco impugna que exista una consignación presupuestaria a cargo del
SPEE para acometer el pago de las ayudas, mientras que la abogacía del Estado rechaza
que una consignación presupuestaria pueda ser objeto de impugnación. El TC recuerda
su doctrina sobre la posibilidad de tal impugnación y que no sería conforme a derecho
que se asignaran fondos para una gestión centralizada cuya competencia no le sea
atribuida, por una causa justificada, al Estado. En el caso enjuiciado, y una vez afirmada
ya la inexistencia de tal necesidad de centralización, la cuestión a debate se centra en si
el precepto impugnado, que atribuye los fondos al SPEE, puede ser calificado de
inconstitucional o bien deberemos esperar a saber cómo se producirá y en qué términos
la gestión final de tales fondos, acudiendo la Sala tanto a su doctrina como a la
redacción del art. 14 de la entonces vigente Ley de Empleo (actualmente art. 21), que
posibilita la distribución a las Comunidades Autónomas. Por ello, y en los términos en
que está redactada la impugnación, es rechazada porque la norma impugnada “no
incide, por sí sola, en la atribución centralizada de competencia para gestionar la ayuda
económica…”, en cuanto que, y esta será una cuestión a abordar en el seno de la
Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales, la norma impugnada “no
dispone que la financiación de la indicada prórroga de la ayuda haya de articularse
necesariamente a través de una reserva de crédito -y de gestión- en favor del Servicio
Público de Empleo Estatal, y en tal sentido, su contenido no impide la transferencia de
fondos a las Comunidades Autónomas para que estas procedan a su gestión”. Tomen
nota, añado yo ahora, el gobierno y las CC AA de las posibilidades que ofrece esta
interpretación en orden a la distribución económica del montante económico asignado a
las ayudas de acompañamiento.
Por lo que respecta a la impugnación de las disposiciones finales cuarta y quinta, el TC
sólo puede abordar su conformidad a derecho con respecto a la cuestión central
debatida, la gestión de las ayudas económicas, aun cuando, tal como señala el abogado
del Estado, los dos preceptos tengan un ámbito de aplicación más amplio. El TC no
aceptará la impugnación relativa a la facultad que se atribuye a la persona titular del
MEySS para dictar aquellas disposiciones que sean precisas para el desarrollo y
ejecución de lo establecido en el RDL 1/2013, en cuanto que las mismas tanto podrían ir
dirigidas a todo el programa (incluyendo pues, todos aquellos preceptos no
impugnados) como únicamente a la gestión de las ayudas de acompañamiento, pero esto
no deja ser sólo una hipótesis de trabajo, y al efecto se trataría de una “impugnación
preventiva”, que no tiene cabida en la doctrina del TC.
Respuesta contraria, y por tanto con aceptación de la impugnación, merecerá que se
atribuya a la persona titular de la dirección general del SPEE la facultad de dictar
“cuantas resoluciones sean necesarias para el desarrollo de este real decreto”, ya que en
este caso, y a diferencia del supuesto anterior, tal habilitación “no se mantiene en el
ámbito de la competencia normativa estatal ex art. 149.1.13 CE en relación con la ayuda
económica de acompañamiento incluida en el referido programa de recualificación”.
Por último, la impugnación de la disposición final quinta, que dispone cuales son los
títulos competenciales en virtud de los que se dicta la norma, no puede ser respondida
por sí sola, sino que debe hacerse, tal como ha hecho ya con anterioridad el TC en la
presente sentencia, en relación con cada uno de los preceptos concretos impugnados.
4. Voto particular discrepante.

15. 15
Una breve anotación, para completar mi explicación, ha de efectuarse al voto particular
discrepante del magistrado Alfredo Montoya Melgar, cuyo principal desacuerdo radica
en el título competencial en el que se basa la decisión, argumentando que se trata de
“cuya aplicación al presente caso resulta voluntarista y forzada, dado el carácter
demasiado vago y remoto de aquél respecto del asunto enjuiciado; pues la interpretación
que la sentencia hace del art. 149.1.13ª CE supone dotar a éste título de una proyección
y aplicabilidad prácticamente ilimitadas, lo que contradice la minuciosa enumeración de
títulos relacionada en el referido artículo 149.1 CE”, tesis que en buena medida supone
cuestionar la doctrina del TC ya sentada en anteriores sentencias que afectan a títulos
competenciales que impactan en las políticas de empleo, y en especial la sentencia
22/2014 (dicho sea incidentalmente, la incorporación del profesor Montoya al TC se
produjo con posterioridad a dicha fecha, en la renovación del alto tribunal producida en
2016).
El voto defenderá que el título competencial apropiado es el del art. 149.1.17 CE, que
atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de legislación básica y régimen
económico de la Seguridad Social, y pone el acento en la similitud de las ayudas
económicas del programa Prepara con los subsidios asistenciales, incluido el programa
Prodi anterior al Prepara, encuadrables a su parecer dentro del sistema de la Seguridad
Social que protege situaciones de necesidad. Con claridad afirma el voto que tales
ayudas reguladas en el programa Prepara “prestaciones sociales próximas al subsidio de
desempleo y, singularmente, a la Renta Activa de Inserción, cuyo carácter excepcional y
temporal comparte y que se integra en la acción protectora del desempleo del Sistema
de la Seguridad Social (RD 1.369/2006). De aquí las lógicas coincidencias, no sólo en el
objeto que persiguen las citadas ayudas y el Sistema de la Seguridad Social en cuanto
protector del desempleo, sino también en las características de sus beneficiarios:
trabajadores inscritos en la Oficina de Empleo que han agotado la prestación o el
subsidio de desempleo y que carecen de recursos”, así como también destaca las
similitudes por lo que respecta a la financiación de las diferentes medidas asistenciales
referenciadas, con argumentos en este punto que guardan mucha similitud con los
defendidos por la abogacía general del Estado y a los que me he referido con
anterioridad.
Por fin, el voto particular acude a la histórica doctrina del TC sobre las competencias
estatales y autonómicas en el ámbito de la Seguridad Social, recogida en la sentencia
124/1989, que transcribe muy ampliamente, para concluir que aplicándola al caso ahora
enjuiciado “se alcanza la conclusión de que la concesión y pago de las ayudas
económicas de referencia corresponden al Estado (y específicamente al SPEE), en
cuanto que constituyen actuaciones de ejecución incluidas, ex art. 149.1.17ª, en la
rúbrica “régimen económico de la Seguridad Social”.
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