Inserción socio laboral de las personas más vulnerables en el mercado de trabajo. zaragoza 20.9.2017.

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Jornadas “Gestión de la Diversidad, Trabajo Social y Ética Empresarial. Nuevos
Yacimientos de Empleo en torno a la Empresa”.
Zaragoza. 20 de septiembre de 2017.
Ponencia:
Inserción socio-laboral de las personas más vulnerables en el mercado de trabajo.
Mercado de trabajo, políticas activas de empleo y cláusulas sociales en la
contratación pública.
Eduardo Rojo Torrecilla1
www.eduardorojotorrecilla.es eduardo.rojo@uab.cat.
Sumario.
Introducción.
I. La realidad actual del mercado de trabajo. La necesidad de mercados inclusivos y la
atención especial a la calidad de empleo.
1. Mercado de trabajo inclusivo.
2. El mundo del trabajo a escala internacional. El informe 2017 de la OIT.
3. El mercado de trabajo español, y un apunte sobre la realidad europea. Hay que prestar
mucha atención a la calidad del empleo y no quedarse sólo en la cantidad.
4. Factores que influyen en las políticas activas de empleo en España.
II. Colectivos vulnerables. Definiciones y concreciones.
1. Consideraciones generales previas. Sobre la medición de la vulnerabilidad y el
impacto de los cambios en el mercado de trabajo en el incremento de personas
desfavorecidas.
2. Sobre los “colectivos prioritarios” y las dificultades de acceso al mercado de trabajo
en España. De la Ley 56/2003 de 16 de diciembre, de Empleo, modificado por Real
Decreto-Ley 3/2011 de 18 de febrero, al Real Decreto Legislativo 5/2015 de 23 de
octubre, por el que se aprueba el texto refundido.
3. Los colectivos en situación de riesgo o exclusión social según la normativa
específica
1
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad Autónoma de Barcelona.
Fecha de finalización: 19 de septiembre de 2017.

2
III. Sobre las políticas de responsabilidad social para acoger las empresas a colectivos
desfavorecidos y poner en marcha políticas de empleo y sociales en general que
beneficien al conjunto de la población.
1. RSE y colectivos desfavorecidos.
2. Qué es la RSE. Cuáles son sus notas definidoras.
3. Resolución del Parlamento Europeo de 12 de septiembre de 2017 sobre el impacto
del comercio internacional y las políticas comerciales de la Unión en las cadenas de
valor mundiales.
4. Los textos y la normativa española.
IV. Las cláusulas sociales en la contratación pública.
1. Su aceptación por la jurisprudencia del TJUE. La fijación de un salario mínimo de
referencia.
2. Proyecto de Ley de contratos del sector público. Importantes modificaciones de
contenido social y laboral en su tramitación parlamentaria en el Congreso, y nuevas
modificaciones (menos sociales) en el Senado. Especial atención al art. 130
(“Información sobre las condiciones de subrogación en los contratos de trabajo).
3. Ejemplo de contratación pública sostenible.
4. El debate sobre la incorporación de la lengua como “cláusula social”.

3
Introducción.
Deseo, en primer lugar, agradecer a los organizadores su invitación a participar como
ponente en estas Jornadas, agradecimiento que deseo concretar especialmente en la
Decana de la Facultad de Ciencias Sociales y del Trabajo de la Universidad de
Zaragoza, Dra. Ruth Vallejo Dacosta, quien se puso en contacto conmigo para solicitar
mi participación. Sin duda, el éxito de las Jornadas ya viene avalado de inicio por las
más de cien personas inscritas, a las que deseo que sean provechosas para su
aprendizaje, o mejora del mismo, en los ámbitos apuntados como objetivos de aquellas,
cuales son “resaltar el papel fundamental del trabajo social en la empresa y su
proyección en los departamentos de recurso humanos y de prevención de riesgos
laborales”, y “valorar el emprendimiento social como estrategia y oportunidad para el
trabajo social”2
.
En atención a la petición formulada por los organizadores, mi intervención será de
carácter general, dado que las restantes ponencias se referirán con carácter más concreto
y específico a las problemáticas del empleo y de los colectivos más necesitados de
protección. Como no podría ser de otra forma, mis reflexiones seguirán la línea de
trabajo iniciada ya hace muchos años sobre las políticas de empleo y con atención
especial a los colectivos más vulnerables, plasmadas en diversas publicaciones y
artículos.
En primer lugar, prestaré atención al nuevo rostro del mercado de trabajo, al impacto de
los cambios económicos y sociales en el mundo del trabajo, con atención especial a la
realidad española y poniendo de manifiesto la importancia del papel de las
Administraciones Locales en las políticas de empleo. Sobre estas nuevas realidades y la
importancia del empleo local me permito señalar que hace tres años participé en unas
jornadas celebradas en la localidad barcelonesa de Cornellá de Llobregat con el título
“Alianza cívica contra la pobreza en Cornellà”. Desde mi perspectiva laboral enfaticé el
impacto que las reformas laborales postcrisis están teniendo sobre el crecimiento del
número de trabajadores pobres y sobre la devaluación salarial que se ha producido en
España no sólo como consecuencia de la crisis sino también como resultado de las
reformas laborales emprendidas desde 2012 y que han llevado a mi parecer a un
incremento del poder unilateral del empleador en la fijación, y modificación, de las
condiciones de trabajo, y a la debilitación de la negociación colectiva como instrumento
ordenador de las relaciones laborales y de fijación de los salarios; así como también que
la nueva pobreza afecta muchas personas que disponían de empleos en principio
estables y bien remunerados pero que como consecuencia de la crisis económica han
2
Vid https://ouad.unizar.es/jornadas-sobre-gesti%C3%B3n-de-la-diversidad-trabajo-social-y-
%C3%A9tica-empresarial-nuevos-yacimientos-de (última consulta: 18 de septiembre)

4
desaparecido y han quedado desprotegidas una vez agotadas las prestaciones sociales
contributivas o asistenciales, con especial impacto en trabajadores de medianas y
pequeñas empresas, extranjeros extracomunitarios y autónomos. También se abordó el
incremento de las desigualdades sociales y se insistió en el incremento de las mismas,
rechazando por mi parte que tengan algo que ver en ese crecimiento las “rigideces
laborales”, ya que después de 53 reformas laborales operadas en España desde 1980 no
creo que pueda sostenerse esta tesis (corrijo, sí hay quien la mantiene, salvo que la
regulación sea “desreguladora”. En el ámbito de las medidas más directamente cercanas
a la problemática laboral, que fueron objeto de amplio debate en el taller dedicado a la
igualdad de oportunidades, se propusieron las siguientes que ahora señalo porque
refuerzan la importancia que debe concederse a los colectivos más vulnerables:
“Fomentar la aplicación de cláusulas sociales en la contratación pública en Cornellà.;
priorizar el empleo de personas en situación de desempleo de larga duración para
mayores de 45 años; Continuar tendiendo puentes para vincular la formación
profesional con la red de empresas de la ciudad; buscar nuevos espacios en la ciudad
que permita ampliar la oferta local de Escuelas de Segunda Oportunidad para apoyar la
labor de las entidades que la lideran; impulsar políticas activas de empleo específicas
para personas que finalizan planes de empleo locales; estudiar la posibilitar de crear
ayudas para complementar los programas de estudio de la Generalidad; buscar
intensivamente la colaboración público-privada con el fin de encontrar nuevos
yacimientos de empleo y promocionar la formación dual”.
Será necesario delimitar a qué nos referimos cuando utilizamos las expresiones
“colectivos desfavorecidos”, “colectivos vulnerables”, o “colectivos necesitados de
protección”, distintas expresiones que reconducen a una misma realidad y en la que hay
que diferenciar entre aquellas personas que podían encuadrarse en este bloque antes del
inicio de la crisis y aquellas que se han visto especialmente afectadas por la misma y
que con anterioridad gozaban o disponían de una cierta seguridad en el mercado laboral.
La importancia de las empresas en la inserción laboral de personas pertenecientes a tales
colectivos cobra especial importancia, por lo que las políticas de responsabilidad social,
que incluyen prestar atención a esta realidad, deben merecer también mi examen, a
partir de las directrices de la Unión Europea y de algunas referencias al marco
normativo español. Por fin, el rol de las Administraciones Públicas deviene de primera
importancia mediante la utilización de las cláusulas sociales en la contratación pública
como mecanismo de facilitación de políticas socialmente responsables y facilitadoras de
acceso al mundo laboral de colectivos desfavorecidos, prestando especial atención por
mi parte a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la UE que ha aceptado, como
cláusula social, la fijación de un salario mínimo que deberán respetar todas las empresas
que se presenten a tales concursos, y mucho más al proyecto de ley estatal de contratos
del sector público, en tramitación en el Senado y de inminente aprobación en el
Congreso una vez que se remita el texto aprobado, con modificaciones sobre el enviado
en julio de este año por el Congreso, a la Cámara Baja para su aprobación definitiva.
Buena lectura.
I. La realidad actual del mercado de trabajo. La necesidad de mercados inclusivos
y la atención especial a la calidad de empleo.

5
1. Mercado de trabajo inclusivo.
Si acudimos a la página web de la Comisión Europea dedicada a los mercados de
trabajo inclusivos nos encontramos con que se define a los mismos como aquellos que
permiten a todas las personas en edad de trabajar disponer de un empleo remunerado, y
en particular a las personas vulnerables y desfavorecidas. La promoción y potenciación
de este tipo de mercados requiere de diversas medidas, tales como “permitir que las
personas se incorporen o reincorporen con mayor facilidad al mercado de trabajo;
suprimir las medidas que las disuadan de trabajar; incentivar la creación de empleo de
calidad y prevenir el fenómeno de los trabajadores pobres, poniendo el acento en los
salarios y las prestaciones sociales, las condiciones de trabajo, la seguridad y la salud, el
aprendizaje a lo largo de toda la vida, las perspectivas de desarrollo profesional, y en fin
como ayudar a los trabajadores a conservar su empleo y a progresar en dicho
desarrollo”3
.
Leída la definición, y examinadas las medidas requeridas para su promoción y
potenciación, cabe preguntarse si estamos hablando de un número reducido de personas
trabajadoras (vulnerables y desfavorecidas) o en realidad podemos aplicarla a gran parte
de quienes están, o pretenden estar, en el mundo laboral, dada la situación de
inseguridad existente para buena parte de los mismos. Ya les adelanto que mi respuesta
es la segunda, y que por ello, aunque obviamente hay que prestar especial atención a
colectivos con dificultades añadidas para insertarse, o reincorporarse, al mercado de
trabajo, se contempla la necesidad de adoptar medidas que favorezcan la creación de un
mercado de trabajo inclusivo para todas las personas trabajadores, medidas que deben
tomar en consideración tanto la “cantidad” (el número de personas a las que afectan)
como la “calidad” (las condiciones laborales en las que desarrollan, o desarrollarán, su
actividad tales personas).
Por consiguiente, no es ocioso en modo alguno preguntarse qué significa en el año 2017
hablar de trabajo digno o decente, inclusión, desigualdad, precariedad y vulnerabilidad
en el mundo del trabajo. Tampoco lo es preguntarse qué función cumple la normativa
laboral y de protección social en la actualidad, y qué semejanzas y diferencias guarda
con sus orígenes de finales del siglo XIX (bastantes más similitudes de las que pudiera
pensarse, pero ello sería motivo de otro trabajo), e igualmente cuáles son los derechos
que deben regularse, y sus contenidos, por dicha normativa y que den respuestas
adecuadas a los cambios en el mundo económico y laboral.
Todo ello me lleva a plantear las siguientes preguntas. ¿Hay derecho al trabajo? ¿Hay
trabajos con derechos? Trataré de demostrar que las respuestas son, y deben seguir
siendo, afirmativas, a partir del estudio de los marcos normativos y de la realidad del
cada vez más diversificado mundo del trabajo.
A) Para comenzar, conviene acudir a documentos emanados del máximo foro político a
escala mundial, la Organización de las Naciones Unidas (en adelante ONU), en el que
se debaten cuestiones de indudable interés social y que afectan a la mayor parte de la
población mundial. Pues bien, en el documento de su Consejo de Derechos Humanos de
3
http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=1134&langId=en (última consulta: 10 de
septiembre de 2017).

6
22 de marzo de 2016, debatido en el 31 período de sesiones y titulado “Promoción y
protección de todos los derechos humanos, civiles, políticos, económicos sociales y
culturales, incluidos el derecho al desarrollo”4
, se afirma con contundencia,
fundamentada en Convenios de la Organización Internacional del Trabajo (en adelante
OIT) y de los Pactos suscritos en el marco de la ONU, que “El derecho al trabajo no
sólo es esencial para la efectividad de otros derechos humanos, sino que también
constituye una parte inseparable e inherente de la dignidad humana y es importante para
garantizar la satisfacción de las necesidades y los valores humanos, que son
fundamentales para el disfrute de una vida digna”.
No menos importante es el Informe del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para
los Derechos Humanos dedicado a la “Efectividad del derecho al trabajo”, de 21 de
diciembre 2015 y que se elaboró “de conformidad con la Resolución 28/15 del Consejo
de Derechos Humanos”, cuyo contenido es sustancialmente asumido por el citado
Consejo en el texto enunciado con anterioridad. En el informe se afirma, con la misma
contundencia que el anterior, que el trabajo “no debería considerarse como una
mercancía en venta con arreglo a las leyes del mercado, pues ello crea el riesgo de que
se trate a las personas como meros recursos económicos y se vulnere su derecho a vivir
con dignidad”. Con cita de otros documentos de organizaciones internacionales se
recuerda que el trabajo “es una condición especial para integrarse en el país de
acogida”, y se efectúa expresa mención de la Convención de Ginebra de 1951 sobre el
Estatuto de los refugiados, cuyos arts. 17 a 19 “contemplan disposiciones concretas
sobre el acceso a oportunidades de trabajo para los refugiados que implican, como
mínimo, la eliminación de los obstáculos jurídicos que impiden a los refugiados ejercer
un empleo remunerado”. No menos importante me parece su expreso reconocimiento de
que “la brecha entre las realidades del trabajo en el mundo de hoy y los instrumentos
normativos sobre el derecho al trabajo muestra claramente que es necesario seguir
fortaleciendo la protección de este derecho”.
B) Acudamos ahora a documentos del máximo foro internacional en materia
sociolaboral, la OIT. Me refiero a la Memoria presentada por su Director Genera en la
Conferencia Internacional anual del Trabajo, en concreto la de 2013, que lleva por título
“Ante el centenario de la OIT: realidades, renovación y compromiso tripartito”5
, que
dedica su primer apartado (“El mundo del trabajo en el siglo XXI: un mundo
transformado”) justamente a los cambios que están acaeciendo en todos los países que
forman parte de la misma. El Informe se detiene, con la lógica brevedad de un
documento de carácter general e introductorio y no monográfico, sobre la evolución de
la producción y el empleo, insistiendo en la importancia del trabajo decente y
constatando que el clásico estereotipo del trabajador con un empleo permanente a
tiempo completo y condiciones regulares de trabajo “es ahora una realidad cada vez
menos frecuente”, con la realidad de muchos trabajadores, que cuantifica en la mitad de
la fuerza de trabajo mundial, que no trabajan a tiempo completo para un mismo
empleador, de tal manera que “el empleo supuestamente atípico se ha convertido en el
4
Los documentos citados del Consejo de Derechos Humanos pueden consultarse en su página web
http://www.ohchr.org/SP/HRBodies/HRC/Pages/HRCIndex.aspx (última consulta: 10 de septiembre de
2017).
5
http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---
relconf/documents/meetingdocument/wcms_214106.pdf (última consulta: 12 de septiembre de 2017).

7
empleo típico y la norma ha pasado a ser la excepción”. Estamos asistiendo cada vez
más a la aparición de multitud de diversas formas de empleo, a lo que la OIT añade otro
elemento importante de reflexión a escala mundial, cual es “la fragmentación del
proceso productivo en cadenas de producción cada vez más complejas y diseminadas en
varios países o regiones”. Todo ello sigue planteando nuevos retos a la OIT para seguir
avanzando en el fortalecimiento del trabajo decente a escala mundial en el marco de
cada vez nuevas realidades productivas donde la importancia de los Estados se sitúa en
muchas ocasiones al mismo nivel que las redes de producción a escala internacional, y
de ahí la importancia de una normativa internacional que aporte respuestas a estas
realidades.
C) La importancia de un empleo de calidad para facilitar la incorporación regular y lo
más estable posible de personas vulnerables y desfavorecidas al mercado de trabajo es
enfatizada en un importante documento interno, el Plan Nacional de Acción e Inclusión
Social 2013-20166
, en el que argumenta, con acierto a mi entender, que “Procurar el
acceso a un empleo de calidad de los sectores más vulnerables de la sociedad no sólo
supone una mejora de sus condiciones de vida, sino que contribuye a suprimir las
trampas de la pobreza, evita la cronificación de situaciones que, en principio, pueden ser
temporales, y activa a las personas aprovechando su capital humano, su capacidad para
generar ingresos y contribuir de esta forma a la sociedad y, por ende, a la sostenibilidad
del Estado de Bienestar”. Volveré sobre esta cuestión más adelante (y también sobre la
explicada en el párrafo posterior) al referirme con mayor detalle a la realidad española y
europea.
D) La adopción de medidas que potencien la creación de empleo (cantidad) en buenas
condiciones (calidad) para tales colectivos se pone aún más de manifiesto cuando se
constata el cada vez mayor riesgo de que, aun trabajando, una persona no salga del
círculo de pobreza. Al respecto, un reciente estudio de la Fundación Bertelsmann, que
lleva el significativo título de “La justicia social en Europa: la mejora del mercado
laboral no llega a todas las personas”7
, constata, en el ámbito europeo, que sigue
creciendo el número de personas “working poors”, “trabajadores pobres”, aun
realizando una actividad a jornada completa, un 7,2 % en la UE, y un 7,8 en el ámbito
más extenso del estudio. Para los autores del trabajo los motivos de tal situación son,
entre otros, “un creciente sector de salarios bajos y una división de los mercados
laborales en formas regulares y atípicas de empleo”, manifestando su preocupación por
esta situación ya que “las personas afectadas están excluidas de una participación social
plena”.
E) La pérdida de calidad de los empleos no se produce únicamente por pactar
condiciones que limitan, y mucho, acceder a salarios y otras condiciones laborales
mínimamente dignas, sino también, y es especialmente preocupante, por el
incumplimiento del marco normativo, tanto por la elusión de la propia existencia de una
6
http://www.lamoncloa.gob.es/espana/eh15/politicasocial/Documents/PlanNacionalAccionInclusionSoci
al_2013_2016.pdf (última consulta: 12 de septiembre de 2017).
7
https://www.fundacionbertelsmann.org/es/home/zona-de-prensa-raiz/zona-de-prensa/notas-de-
prensa/2016/la-justicia-social-en-europa-la-mejora-del-mercado-laboral-no-llega-a-todas-las-personas/
(última consulta: 12 de septiembre de 2017).

8
relación jurídica laboral asalariada, como por el no respeto de aquello pactado en el
contrato o las normas de obligado cumplimiento. De todo ello se hace eco el Parlamento
Europeo en su Resolución de 14 de septiembre de 2016 sobre el dumping social8
,
calificado como “una amplia variedad de prácticas intencionalmente abusivas y la
elusión de la legislación nacional y europea vigentes (incluidas leyes y convenios
colectivos de aplicación universal), lo que permite el desarrollo de una competencia
desleal al reducir al mínimo de manera ilegal los costes laborales y operativos y
conduce a violaciones de los derechos de los trabajadores y a su explotación”. El PE
considera que las consecuencias de estas prácticas y situaciones pueden tener
repercusiones en los aspectos económicos, social, y financiero y presupuestario, y pide
“eliminar las carencias legislativas con miras a garantizar el cumplimiento de la
legislación de la Unión en materia social y laboral, y defender el principio de igualdad
de trato y no discriminación”, y ello pasa por reforzar la lucha contra el trabajo no
declarado y el fenómeno de las “empresas ficticias”, el cumplimiento de la normativa en
las cadenas de subcontratación, y el respeto a la normativa relativa al desplazamiento de
trabajadores en el seno de la UE. Más pegado al impacto del cambio tecnológico, la
Resolución pide anticipar los desafíos vinculados a la digitalización de la economía y la
elaboración de propuestas de regulación de la economía digital y colaborativa “a fin de
garantizar una competencia legal y la protección de los derechos de los trabajadores”,
poniendo de manifiesto que la digitalización puede generar nuevos modelos de negocios
y nuevos empleos tanto para trabajadores de alta cualificación como para otros que no
lleguen a ese nivel, pero que al mismo tiempo “también puede derivar en formas de
empleo precario”.
F) Quede aquí planteado uno de los retos más importantes con los que enfrenta la
normativa laboral y de protección social a escala internacional, la denominada
“uberización de las relaciones laborales”, que preocupa especialmente, y no podría ser
de otra forma, al mundo sindical. Así se pone de manifiesto en la Resolución aprobada
por el Comité Ejecutivo de la Confederación Europea de Sindicatos el 27 de octubre de
20169
sobre una propuesta o plataforma para el futuro de Europa, en la que se llama la
atención sobre la necesidad de luchar tanto contra las más antiguas como las más
modernas “formas de explotación”, tales como el trabajo sin regulación y los falsos
autónomos o trabajadores por cuenta propia, al objeto de garantizar para ellos los
mismos derechos, individuales y colectivos, laborales y de protección social, que para
los restantes trabajadores, exponiendo que la precariedad y la fragmentación existente
en el mercado de trabajo “requieren una consideración específica, en cuanto que las
nuevas formas de actividad económica y de empleo están influenciando el futuro del
trabajo”.
2. El mundo del trabajo a escala internacional. El informe 2017 de la OIT.
8
http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P8-TA-2016-
0346+0+DOC+XML+V0//ES&language=ES (última consulta: 14 de septiembre de 2017).
9
https://www.etuc.org/documents/etuc-platform-future-europe (última consulta: 14 de septiembre de
2017).

9
A) Fiel a su cita anual, el 12 de enero fue publicado en la página web de la
Organización Internacional del Trabajo su informe “Perspectivas sociales y de empleo
en el mundo. Tendencias 2017”10
.
En la presentación del documento, el director general de la OIT Guy Rider afirmó que
“Estamos enfrentando un doble desafío: reparar los daños causados por la crisis
económica y social mundial y crear empleos de calidad para las decenas de millones de
personas que cada año se incorporan al mercado laboral”, y señaló algunos de los
problemas que analiza y examina el informe: “El crecimiento económico sigue
defraudando y es inferior al esperado, tanto en su nivel como en su grado de inclusión.
Esto dibuja un cuadro inquietante para la economía mundial y su capacidad de crear
empleos suficientes, mucho menos empleos de calidad. La persistencia de un alto nivel
de formas de empleo vulnerable, asociada a una evidente falta de progresos en la
calidad de los empleos – aún en países donde las cifras agregadas están mejorando – es
alarmante. Debemos garantizar que las ganancias del crecimiento sean compartidas de
manera inclusiva”.
B) El informe pone de manifiesto que el crecimiento económico a escala mundial sigue
siendo “decepcionante” por no poder dar debida respuesta a las necesidades de creación
de empleo, y de su calidad, para la población que ha quedado en situación de desempleo
y aquella que se incorpora anualmente al mercado de trabajo, de tal manera que la
cantidad y la calidad del empleo, y el reparto inclusivo del crecimiento, siguen siendo
retos importantes a los que la política debe dar respuesta si quiere atender a las
necesidades de la inmensa mayoría de ciudadanos y no sólo a una inmensa minoría.
Muy probablemente los cambios que se avecina en Estados Unidos, las consecuencias
del Brexit en el Reino Unido y los problemas de varios países emergentes, llevan al
informe a manifestar su preocupación por la “elevada incertidumbre sobre la economía
mundial”.
Al igual que en informes anteriores el documento cuantifica las tasas de desempleo y las
necesidades de creación de empleos para evitar que se siga incrementando aquel,
poniendo de manifiesto que una sola décima de incremento (5,7 a 5,8 %) implica 3,4
millones más de personas desempleadas en todo el mundo, llegándose a la cifra de 2011
millones de desempleados en 2017 si se mantiene las tendencias actuales. Para la OIT es
especialmente preocupante la situación de los países emergentes, con particular atención
a la situación de Brasil. Respecto a los llamados países desarrollados, preocupa
especialmente el incremento del desempleo de larga duración o de muy larga duración,
por las consecuencias que dicha inactividad tiene sobre las reales posibilidades de
reincorporación al mundo laboral y su automática conversión en un desempleo
estructural. Respecto a los países en desarrollo, la preocupación no es tanto por la
situación de desempleo (aunque ciertamente no se olvide su importancia) sino por el
importante número de trabajadores que ocupan empleos de muy poca calidad, siendo
especialmente afectados los trabajadores autónomos, los trabajadores familiares no
remunerados y los llamados trabajadores pobres (working poors), es decir aquellos que
aun prestando una actividad laboral no disponen de recursos económicos suficientes
para salir de la situación de pobreza.
10
http://www.ilo.org/global/research/global-reports/weso/2017/lang--es/index.htm (última consulta:
10 de septiembre de 2017).

10
En efecto, si la cantidad preocupa, es aún mayor la preocupación por la calidad del
empleo, dado que aquellos trabajadores que se encuentran en situación de
vulnerabilidad suelen ocupar empleos más precarios, con consecuencias también sobre
el grado de protección social que puedan tener. No niega el informe que se han
producido mejoras en las tasas de personas sometidas a tales condiciones, pero sigue
manifestando su preocupación en cuanto que cerca del 42 % del empleo total en 2017,
lo que supone 1.400 millones de personas, tenga un elevado grado de vulnerabilidad,
porcentaje que se incrementa hasta el 50 % en los países emergentes, y a un 80 % en los
países en desarrollo, siendo las dos regiones más afectadas las de Asia Meridional y
África subsahariana.
En este punto es necesario y conveniente hacer mención a la Recomendación aprobada
por la 104ª Conferencia Internacional del Trabajo, celebrada en junio de 2015 y que
lleva por título “Sobre la transición de la economía informal a la economía formal”11
, en
cuanto que la regularización de la actividad productiva puede tener sin duda interés para
la mejora de la situación de muchas personas que forman parte de colectivos
laboralmente vulnerables.
¿Qué es, a los efectos de la OIT, la economía informal? La respuesta la tenemos en el
apartado 2 del bloque I (Objetivos y ámbitos de aplicación), en los siguientes términos:
“… Todas las actividades económicas desarrolladas por los trabajadores y las unidades
económicas que — en la legislación o en la práctica — están insuficientemente
cubiertas por sistemas formales o no lo están en absoluto, y
… no abarca las actividades ilícitas, en particular la prestación de servicios y la
producción, venta, posesión o consumo de bienes prohibidos por la legislación,
incluyendo la producción y el tráfico ilícitos de estupefacientes, la fabricación y el
tráfico ilícitos de armas de fuego, la trata de personas y el blanqueo de dinero, tal como
se definen en los tratados internacionales pertinentes”.
Como pueden comprobar, no se trata, ni mucho menos, de una norma que afecte sólo a
países en desarrollo, y estoy seguro de que todavía queda mucho por hacer en los
llamados países desarrollados, entre ellos España. A buen seguro que quienes tienen
entre sus funciones las de velar por el cumplimiento de la normativa laboral podrían
poner numerosos ejemplos del “no cumplimiento” y de la “informalización” no deseada
de sus relaciones de trabajo para una parte de la población, entre las que se encuentra en
muchos países la población migrante, y es por ello por lo que la Recomendación pide la
adopción, en el marco global de la política de empleo, de “políticas de migración laboral
que tengan en cuenta las necesidades del mercado de trabajo y que promuevan el trabajo
decente y los derechos de los trabajadores migrantes”.
¿Cuál es el contenido más destacado de la Recomendación aprobada, que si bien es
cierto que se trata de directrices jurídicamente no vinculantes sí debe informar la
actuación de los Estados miembros? El texto consta de una introducción en la que se
11
http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---
relconf/documents/meetingdocument/wcms_379098.pdf (última consulta: 14 de septiembre de 2017).

11
pone de manifiesto el obstáculo que supone la economía informal para un desarrollo
ordenado y con derechos de las relaciones laborales y para la creación de empresas
sostenibles, así como para el cumplimiento de los objetivos perseguidos por la OIT
desde su creación, por lo que se trata de arbitrar las medidas adecuadas para su paulatina
corrección, siendo especialmente importante destacar, como bien hace el documento,
que la informalidad es no querida por la inmensa mayoría de las personas afectadas y
que sólo lo hacen por necesidad, o por decirlo con las propias palabras de la
Recomendación, la mayoría de las personas que se incorporan a la economía informal
“no lo hacen por elección, sino como consecuencia de la falta de oportunidades en la
economía formal y por carecer de otros medios de sustento”.
El documento se estructura en siete bloques: el primero define los objetivos y el ámbito
de aplicación; el segundo establece los principios rectores; el tercero marca las líneas de
los marcos jurídicos y de políticas a poner en práctica; el cuarto está dedicado a las
políticas de empleo que hay que poner en práctica para salir de la informalidad; el
quinto aborda los derechos y la protección social: el sexto versa sobre los incentivos, el
cumplimiento de las normativas y el control de su aplicación; por fin, el octavo se
refiere a la recopilación de datos y seguimiento, mientras que el noveno trata sobre la
aplicación de la Recomendación. El texto está acompañado de un anexo donde se
relacionan todos los instrumentos de la OIT que deben tenerse en consideración para
facilitar el tránsito, donde están todos los convenios más importantes de la OIT y los
instrumentos de las Naciones Unidas. Remito a las personas interesadas a la lectura
íntegra de la Recomendación y destaco ahora aquellos elementos que me parecen más
importantes.
Ya me he referido al concepto de economía informal, y ahora se trata de definir que
unidades económicas quedan incluidas en la misma, que para la OIT son “ a) las
unidades que emplean mano de obra; b) las unidades que pertenecen a personas que
trabajan por cuenta propia, ya sea en solitario o con la ayuda de trabajadores familiares
auxiliares no remunerados, y c) las cooperativas y las unidades de la economía social y
solidaria”. En cuanto a qué sujetos, trabajadores y empresarios, se aplica la
Recomendación, esta incluye por una parte, desde la óptica empresarial, a i) los
trabajadores por cuenta propia; ii) los empleadores, y iii) los miembros de cooperativas
y de unidades de la economía social y solidaria”; desde la perspectiva laboral son
incluidos “b) los trabajadores familiares auxiliares, independientemente de si trabajan
en unidades económicas de la economía formal o de la economía informal; c) los
trabajadores asalariados con empleos informales que trabajan en empresas formales o en
unidades económicas de la economía informal, o bien para ellas, incluyendo, entre
otros, a los que están en situación de subcontratación o que trabajan en cadenas de
suministro, o en hogares como trabajadores domésticos remunerados, y d) los
trabajadores cuyas relaciones de trabajo no están reconocidas o reguladas”.
Entre los principios rectores deben destacarse a mi parecer “la promoción y la
protección efectivas de los derechos humanos de todas las personas ocupadas en la
economía informal” “el logro del trabajo decente para todos, mediante el respeto de los
principios y derechos fundamentales en el trabajo, en la legislación y en la práctica”, y
muy especialmente “la necesidad de prevenir y sancionar la conducta de evitar o
abandonar deliberadamente la economía formal con el fin de evadir el pago de
impuestos y el cumplimiento de la legislación social y laboral”. Este último punto está
estrechamente relacionado con el bloque dedicado al cumplimiento de la norma, en el

12
que se dispone que los Estados miembros “deberían dotarse de un sistema de inspección
adecuado y apropiado, extender la cobertura de la inspección del trabajo a todos los
lugares de trabajo en la economía informal para proteger a los trabajadores, y
proporcionar orientaciones a los órganos encargados de hacer cumplir la ley, incluso
sobre el modo de abordar las condiciones de trabajo en la economía informal”, así como
también “establecer medidas preventivas y correctivas apropiadas para facilitar la
transición a la economía formal y asegurar que las sanciones administrativas, civiles o
penales previstas en la legislación nacional sean adecuadas y se apliquen estrictamente
en caso de incumplimiento”.
En estrecha relación con tales principios, en los marcos jurídicos y de políticas se
estipula que los Estados miembros “deberían adoptar, revisar y hacer cumplir la
legislación nacional u otras medidas a fin de asegurar una cobertura y una protección
apropiadas de todas las categorías de trabajadores y unidades económicas”, en un marco
integrado de políticas que deberían abordar, entre otras cuestiones relevantes, “el
respeto, la promoción y la puesta en práctica de los principios y derechos fundamentales
en el trabajo”, “la promoción de la igualdad y la eliminación de todas las formas de
discriminación y de violencia, incluida la violencia de género, en el lugar de trabajo”, e
“inspecciones de trabajo eficientes y eficaces”.
En fin, en el ámbito del reconocimiento de los derechos y la protección social, se
dispone que los Estados miembros “deberían adoptar medidas para lograr el trabajo
decente y respetar, promover y hacer realidad los principios y derechos fundamentales
en el trabajo para las personas ocupadas en la economía informal”, entre otras
especialmente importantes a mi parecer conseguir que mediante el tránsito a la
economía formal se extendiera de forma progresiva a todos los trabajadores, no sólo en
la legislación sino también y muy especialmente en la práctica, “la seguridad social, la
protección de la maternidad, las condiciones de trabajo decentes y un salario mínimo
que tenga en cuenta las necesidades de los trabajadores y tome en consideración los
factores pertinentes, incluyendo, entre otros aspectos, el costo de la vida y el nivel
general de los salarios en sus países”. Y todo ello, poniendo en práctica políticas de
empleo por los Estados que hagan, al objeto de facilitar el tránsito de la economía
informal a la formal, “del pleno empleo, decente, productivo, y libremente elegido una
meta central de su estrategia o plan nacional de desarrollo y crecimiento.
C) Regreso al Informe de 2017. En todos los informes elaborados por la OIT, hay una
especial preocupación por los trabajadores pobres y el ritmo de disminución de su
número a escala mundial, considerando en situación de pobreza moderada a quienes
viven con menos de 3,10 dólares USA en paridad de poder adquisitivo. Pues bien, el
Informe por una parte muestra su satisfacción por el descenso del porcentaje de
personas que se encuentran en tal situación, que podrá reducirse hasta el 28,7 % en
2017, pero por otra parte se preocupa por la desaceleración que se observa en la
reducción, e incluso se constata que están nuevamente aumentando en países en
desarrollo, a diferencia de lo ocurrido en países emergentes, previéndose que en
aquellos el número de personas trabajadoras pobres aumente en tres millones anuales
durante los dos próximos años.
El incremento de las desigualdades provoca sin duda alguna un aumento del
descontento social y la posibilidad de conflictos sociales importantes. La tendencia, ya
constatada en informes de años anteriores, se reitera en el informe 2017, con particular

13
preocupación para las desigualdades por razón de género y el incremento de las brechas
(no únicamente la salarial) entre hombres y mujeres en perjuicio de estas últimas,
recordando en este punto el último Informe Mundial sobre los salarios 2016/17 en el
que se constataba las diferencias existentes “pese a las legislaciones en materia de
remuneración equitativa adoptadas en varios países”. Al respecto, y de manera mucho
más concreta y detallada, el informe sobre “Tendencias del empleo femenino 2017”12
enfatiza que “Las brechas de género constituyen uno de los mayores desafíos que
afronta la comunidad mundial en el mercado de trabajo. Las mujeres tienen
considerablemente menos posibilidades que los hombres de participar en el mercado de
trabajo (es decir, de tener un empleo o de estar buscando un trabajo): en 2017, la tasa de
actividad de las mujeres en la mano de obra (poco más del 49 por ciento)es casi 27
puntos porcentuales inferior a la de los hombres, y no se espera que aumente en 2018.
Resulta preocupante que a esta brecha subyace una tendencia a la baja de las tasas de
actividad de los hombres y las mujeres. En efecto, entre 1997 y 2017, ambas tasas se
redujeron en casi 3 puntos porcentuales. En algunos países la brecha se ha reducido
debido a que las tasas de actividad de los hombres han registrado caídas más marcadas
que las de las mujeres”.
La falta de empleo decente en buena parte de países en desarrollo y en países
emergentes incentiva el interés (forzado, no se olvide, en la mayor parte de las
ocasiones) en la emigración, poniendo de manifiesto el informe que en el África
subsahariana, América Latina y el Caribe, y África del Norte, la proporción de personas
dispuestas a desplazarse al extranjero es del 32, 30 y 27 % respectivamente.
D) En la última parte del informe, se constata la necesidad de adoptar medidas que
tiendan a superar las limitaciones estructurales al crecimiento como a evitar, y corregir,
el incremento de las desigualdades, y se insiste, como en informes anteriores, en apostar
por estímulos al crecimiento que se incorporen en las políticas macroeconómicas, un
incremento de la inversión pública que podría contribuir a la reducción del desempleo y
“apaciguar los miedos de un crecimiento reducido y, por lo mismos, incrementar la
demanda de inversión”. No se olvida el informe, aunque se trate sólo de una referencia
colateral en el marco más amplio del análisis de las tendencias mundiales del impacto
que tiene en desarrollo tecnológico sobre el crecimiento económico y los cambios en el
empleo y la organización de trabajo, anunciando que en el marco de la iniciativa
lanzada sobre el futuro del trabajo será objeto de especial atención su implicación tanto
en la cantidad como en la calidad del empleo.
3. El mercado de trabajo español, y un apunte sobre la realidad europea. Hay que
prestar mucha atención a la calidad del empleo y no quedarse sólo en la cantidad.
A). El Ministerio de Empleo y Seguridad Social publicó el 2 de agosto, los datos del
mes de julio correspondientes a la afiliación a la Seguridad Social, contratos
12
http://www.ilo.org/global/research/global-reports/weso/trends-for-women2017/lang--es/index.htm

14
formalizados y desempleo registrado, así como también los relativos a la protección
económica ante la situación de paro del mes de junio13
.
Los datos publicados nos dan cuenta de la reducción mensual del desempleo en 26.887
personas, una cifra bastante inferior a la del mes de julio de 2016, cuando la reducción
fue de 83.993 personas. Además, según el propio documento oficial, “en términos
desestacionalizados, el paro registrado sube en 11.771 personas”. En cuanto al número
de contratos registrados, un dato que demuestra la elevada flexibilidad de nuestro
mercado laboral, durante el mes de julio han sido 1.928.639, y si sumamos los siete
primeros meses de este año la cifra se eleva a 12.469.097, un incremento del 6,19 % y
10,25 %, respectivamente, sobre igual período del año anterior. El optimismo sobre la
contratación queda bastante diluido cuando se comprueba que sólo el 7,88 % son de
carácter indefinido, y que el resto son temporales, con un dato que debe hacer
reflexionar seriamente: los contratos temporales con jornada a tiempo parcial suponen el
34,14% (sobre 1.928.398 contratos de duración determinada y formativos).
Si nos fijamos brevemente en los datos sobre protección por desempleo, comprobamos
que esta alcanza a 1.764.983 personas, con una tasa de cobertura bruta del 55,6 % ( es
decir el total de beneficiarios por prestaciones dividido por el paro registrado SISPE con
experiencia laboral más los beneficiarios del subsidio agrario), con una leve mejora del
0,9 % sobre el mismo período del año anterior. Sin embargo, el dato al que debemos
prestar más atención es a la calidad de la protección, es decir cuándo se percibe
prestación contributiva y cuando asistencial, y si ciertamente se ha producido una
mejora sobre el año anterior, los datos siguen siendo preocupantes, ya que del total de
personas desempleadas protegidas sólo el 40,67 % se encuadran en el primer grupo,
mientras que el 59,33 % lo está en el segundo. La cuantía media bruta de la prestación
del primero se sitúa en 786,9 euros.
B). Por su parte, los datos de Seguridad Social14
manifiestan una variación tanto
mensual como interanual sin duda relevante, ya que se trata de un incremento de 56.222
y 644.337 afiliados respectivamente. Si el segundo dato se valora más al ponerlo en
relación con el aumento interanual de 529.804 en el mismo período de 2016, debe
moderarse mucho más el entusiasmo de los dirigentes políticos al explicar estos datos,
ya que está bastante por debajo del incremento mensual de 84.721 afiliados en julio de
2016. Ciertamente, la cifra de población asalariada afiliada (15.245.198) es superior a la
existente, en promedio, en 2009 (14.821.779), mientras que la de trabajadores
autónomos (3.244.131) es prácticamente equivalente a la del promedio del año 2.010
(3.245.752), pero ello no nos debe hacer olvidar ni mucho menos que lo realmente
importante es tanto la modalidad contractual como muy especialmente el salario
percibido por el trabajador y sobre el que se cotiza.
Respecto a este último punto, moderemos también el optimismo y con los datos de la
encuesta anual de la estructura salarial de 2015 recientemente publicada por el Instituto
13
http://prensa.empleo.gob.es/WebPrensa/noticias/laboral/detalle/3102 (última consulta: 13 de
14
http://prensa.empleo.gob.es/WebPrensa/noticias/seguridadsocial/detalle/3103 (última consulta: 13
de septiembre de 2017).

15
Nacional de Estadística15
, se comprenderé la razón del mínimo incremento de las
cantidades abonadas en concepto de cuotas empresarial y obrera a la Seguridad Social,
ya que la ganancia media anual por trabajador fue de 23.106,30 euros en 2015, que el
salario mediano (“el que divide al número de trabajadores en dos partes iguales, los que
tienen un salario superior y los que tienen un salario inferior”, fue de 19.466,49 euros),
y que el sueldo más frecuente se situó en torno a 16.500 euros.
Bajos salarios y contratos de muy corta duración, así como las irregularidades
producidas en materia salarial respecto al abono y cotización de algunas cantidades
(horas trabajadas y no declaradas, por citas un ejemplo bien conocido), no contribuyen
precisamente a la mejora de los ingresos de la Seguridad Social aun cuando sea
importante el incremento del número de afiliados. En esos bajos salarios y en la
existencia de irregularidades influye sin duda la estructura del tejido empresarial
español, preferentemente de pequeña y micro empresa, en donde la presencia de
representantes de los trabajadores es prácticamente inexistente. Los datos publicados el
31 de julio por el Directorio Central de Empresas sobre dicha estructura empresarial16
lo
ponen claramente de manifiesto: “A 1 de enero de 2017 más de 1,82 millones de
empresas no emplearon a ningún asalariado. Esta cifra supuso el 55,5% del total.
Además, otras 894.179 (el 27,2% del total) tenían uno o dos empleados. Si se suman
estos dos grupos, resulta que el 82,8% tenían dos o menos asalariados. Considerando
sólo a las empresas con asalariados, las que tenían 20 o más trabajadores representaron
el 4,6% del total”.
Si nos fijamos, por otra parte, en la encuesta anual de coste laboral correspondiente al
año 2016, publicada el 28 de julio por el INE17
, observaremos las importantes
diferencias salariales entre sectores y por territorios autonómicos: “Las actividades
económicas con mayor coste laboral bruto anual fueron Suministro de energía eléctrica,
gas, vapor y aire acondicionado (76.777,09 euros), Actividades financieras y de seguros
(59.582,50) e Información y comunicaciones (50.014,01). Por el contrario, Hostelería
(18.640,82 euros), Otros servicios (20.734,21) y Actividades administrativas y servicios
auxiliares (21.201,88) tuvieron los costes más bajos. Por comunidades, los costes
laborales netos más elevados se dieron en Comunidad de Madrid (35.940,59 euros),
País Vasco (35.264,74) y Cataluña (32.139,31). Extremadura (24.907,08), Canarias
(25.774,36) y Galicia (26.718,40) tuvieron los más bajos”.
C) En fin, en este apunte general de datos sobre el mercado de trabajo en España no
conviene olvidar los datos, también recientemente publicados de la Encuesta de
Población Activa correspondiente al segundo trimestre de 201718
, del que destaco dos
importantes: “El total de asalariados sube este trimestre en 349.500. Los que tienen
contrato indefinido aumentan en 93.600 y los que tienen contrato temporal en 255.900.
En variación anual, el número de asalariados crece en 502.500 (el empleo indefinido se
ha incrementado en 202.800 personas y el temporal en 299.700). El número de
15
http://www.ine.es/prensa/ees_2015.pdf (última consulta: 14 de septiembre de 2017).
16
http://www.ine.es/prensa/dirce_2017.pdf (última consulta: 14 de septiembre de 2017).
17
http://www.ine.es/prensa/eacl_2016.pdf (última consulta: 15 de septiembre de 2017).
18
http://www.ine.es/daco/daco42/daco4211/epa0217.pdf (última consulta: 15 de septiembre de 2017).

16
trabajadores por cuenta propia sube en 23.800 este trimestre, mientras que en los 12
últimos meses ha crecido en 9.200.
La ocupación aumenta este trimestre en los Servicios (272.400 más), en la Industria
(65.700) y en la Construcción (52.100) y desciende en la Agricultura (15.200 menos).
En el último año el empleo ha subido en todos los sectores: en los Servicios hay
244.100 ocupados más, en la Industria 139.500, en la Agricultura 72.400 y en la
Construcción 56.300”.
Sin embargo, tampoco debemos olvidar la importancia de un dato que tiene especial
interés para nuestro mercado de trabajo y que guarda relación tanto con el progresivo
envejecimiento de la población trabajadora como con el desánimo de personas
desempleadas de larga duración que abandonan involuntariamente la búsqueda de
empleo: “En términos anuales, la población activa ha disminuido en 148.000 personas y
la población en edad de trabajar (16-64 años) ha bajado en 32.100. La tasa de variación
anual de los activos es del –0,65%, nueve centésimas menos que en el trimestre
anterior”.
Los datos del Informe del mercado de trabajo estatal 2017 (con datos de 2016),
elaborado por el Observatorio de las Ocupaciones del Servicio Público de Empleo
Estatal19
, apuntan en la misma dirección sobre el envejecimiento de la población
trabajadora, tanto en dicho año como en los anteriores y ponen de manifiesto también,
con relación al punto que será inmediatamente anotado, que si bien se ha incrementado
el número de contratos formalizados con relación al período anterior a la crisis, “no ha
ocurrido lo mismo con el número de personas contratadas, cuyo incremento es muy
inferior en este período”. Respecto al envejecimiento de la población ocupada, “si a
finales de 2007 los mayores de 60 años suponían el 4,89 de las afiliaciones, en 2016
representan el 6,67 %”, habiendo sido los tramos de mayor edad “los únicos que han
incrementado su afiliación durante los años de crisis”.
D) Pero..., se trabajan menos horas que en 2011, es decir a la finalización del mandato
del gobierno socialista y del acceso al poder del Partido Popular. Así lo explica el
análisis efectuado por Enrique Negueruela sobre las cifras de la EPA del primer
trimestre20
: “Los asalariados han perdido 14 millones de horas, el equivalente a 370 mil
empleos. Si observamos cómo se distribuye la variación de horas trabajadas por los
asalariados según sean fijos o precarios o sus empleos equivalentes, veremos que hay
15,5 millones de horas trabajadas menos por los fijos, 413 mil empleos. Al mismo
tiempo, hay 1,6 millones de horas más trabajadas por los precarios, unos 43 mil
empleos. Con la reforma laboral, cada hora de aumento del trabajo precario, ha
costado la pérdida de diez horas de trabajo estable.
19
https://www.sepe.es/contenidos/que_es_el_sepe/publicaciones/pdf/pdf_mercado_trabajo/imt2017_d
atos2016_estatal_general.pdf (última consulta: 12 de septiembre de 2017).
20
“Para el objetivo “recuperación” faltan 26 millones de horas o 685.828 empleos”. Nueva Tribuna, 28
de abril de 2017 http://www.nuevatribuna.es/articulo/economia-social/objetivo-recuperacion-faltan-
26-millones-horas-685828-empleos/20170428122443139270.html (última consulta: 12 de septiembre
de 2017).

17
El segundo aspecto que siguen afirmando los datos, un trimestre más, es la diferente
afectación según la edad. Los menores de 45 años pierden el equivalente a 1,6 millones
de empleos y los mayores de esa edad ganan 900 mil. Si se continúa desagregando, se
observa que los menores de 45 años pierden 1,1 millones de empleos fijos, el 16,1% y
172 mil precarios, el 6,1%. Por su parte, los mayores de 45 años aumentan un 16% sus
empleos estables, 717 mil, y un 34% los precarios, 215 mil. Con todos estos
movimientos, los menores de 45 años pasan de suponer el 61% de los asalariados fijos a
solamente el 53%, cuatro puntos por debajo del peso de ese grupo de edad. Se pierde
empleo de las personas menores de 45 años, fundamentalmente empleo fijo (el
16,1%) y se gana empleo precario de los de más edad (34%)”.
Convendría, pues, “no repetir errores: acabar con la precariedad del empleo”, tal como
sostiene algunos economistas y juristas integrados en el colectivo “Economistas frente a
la crisis”. Muy recomendable es la lectura del documento de trabajo que lleva
justamente el título entrecomillado, redactado por los economistas Antonio González y
Alberto del Pozo, y por los laboralistas Silvia Parra y Borja Suarez21
, en el que
constatan algo que ha sido repetidamente destacado en los estudios sobre la contratación
de duración determinada en España, esto es que “a pesar de la clara definición legal, es
un hecho notorio que una parte muy importante de la contratación temporal no se atiene
a la misma”, y que por ello la excesiva tasa de temporalidad española responde “...
como explicación fundamental, a un uso fraudulento generalizado de los contratos
temporales”, planteando diversas medidas para corregir la situación, también señaladas
por la doctrina laboralista con anterioridad y que no han sido acogidas hasta ahora en
sede política de propuesta de modificaciones legislativas, como son (resumo su
contenido y remito a la lectura íntegra del documento): “Clarificar aún más las causas y
situaciones legales para las que se pueden utilizar los contratos temporales. ... ; Realizar
las modificaciones legales para evitar la justificación de contratos temporales asociados,
no a la temporalidad de la actividad, sino a la falta de claridad en la norma, al vacío
legal o a una interpretación laxa de los tribunales...; suprimir los actuales ‘incentivos’
económicos de las empresas al fraude, invirtiéndolos y convirtiéndolos en desincentivos
económicos”.
Aunque no es del mismo parecer el FMI que, machaconamente y año tras año en sus
notas sobre España, insiste en una mayor flexibilidad en el mercado laboral para acabar
con la “dualidad”.
El último documento (y seguro que en 2018 se repetirá el argumento), es la Declaración
final de la Misión de la Consulta del artículo IV de 201722
, publicado en 18 de julio, que
dedica un apartado concreto al mercado de trabajo, que debería tender a “una mejor
empleabilidad y una menor dualidad”, siendo estas sus (archiconocidas) recetas:
“Fomentar un mercado de trabajo dinámico y saneado que ofrezca oportunidades de
empleo a todos los segmentos de la sociedad requiere un planteamiento integral. A tal
fin, convendrá mantener la competitividad de la economía, lo que requiere a su vez que
las condiciones de trabajo se establezcan de manera flexible con arreglo a las
21
http://economistasfrentealacrisis.com/no-repetir-errores-acabar-con-la-precariedad-del-empleo/
22
https://www.imf.org/es/News/Articles/2017/07/17/ms071817-spain-imf-staff-concluding-statement-
of-the-2017-article-iv-mission (última consulta: 12 de septiembre de 2017).

18
características específicas de las distintas empresas y sectores, y afrontar el persistente
problema de la dualidad del mercado de trabajo. Por otra parte, las políticas activas de
empleo bien diseñadas y dirigidas pueden desempeñar un papel mayor a la hora de
ayudar a la reinserción laboral de los jóvenes escasamente cualificados y de los
desempleados de larga duración. Para maximizar su efectividad, las políticas activas de
empleo deberían complementar los esfuerzos destinados a mejorar la calidad de la
educación y la formación. Con ello se contribuiría a abordar la falta de adecuación de
algunas cualificaciones y a aumentar la productividad”.
E) La lectura de los datos estadísticos no puede ni debe hacerse, pues, sobre el mero
crecimiento o disminución cuantitativa de la población ocupada, sino también sobre la
calidad del empleo creado, tanto en términos de estabilidad como de condiciones de
prestación de la actividad (nivel de formación, cualificación, salario, condiciones de
trabajo).
En este punto es de interés acudir a la lectura de la Memoria anual (2016) del Consejo
Económico y Social de España sobre la situación socioeconómica y laboral23
, que
subraya un dato del alcance internacional y que por supuesto afecta e interesa a España,
cual es que los informes de situación y perspectiva de organismos económicos
internacionales, en la nueva fase de ciclo económico abierto a partir de la salida gradual
y paulatina (para una parte de la población, desde luego no para otra mucho más
cuantitativamente importante, añado yo ahora) de la crisis iniciada en 2007 en Estados
Unidos y “trasladada” después a todas las economías desarrolladas, ponen el acento (y
deberían ponerlo mucho más a mi parecer) “en garantizar que la senda de crecimiento
sea sostenida, capaz de aumentar la productividad y crear empleo de calidad para todos
los colectivos, prestando especial atención a los más afectados por la crisis”, señalando
en todos ellos que en los debates sobre el empleo, su creación o disminución, y su
calidad, hay que prestar cada vez más atención a dos factores como son “la creciente
digitalización de la economía y el uso de las nuevas tecnologías”, siendo prudentes
sobre su afectación al número, y calidad, de puestos de trabajo creados o destruidos, ya
que las consecuencias de la digitalización “...dependerán no solo del curso de las
transformaciones del propio proceso de digitalización, sino también de factores
institucionales (como las características de los mercados de trabajo, de las relaciones
laborales o de los sistemas de protección social de cada país), así como de las políticas
que se emprendan en cada uno de ellos, no pudiéndose establecer conclusiones
deterministas al respecto”.
F) En fin, una visión crítica del mercado de trabajo (documento de junio de 2017) se
encuentra en el estudio de la UGT “Balance de situación del mercado de trabajo en
España”24
, en el que, tras el análisis de los datos estadísticos disponibles de los últimos
años, se enfatiza que “La devaluación salarial, el alto nivel de desempleo, la elevada
precariedad del empleo creado y el recorte de las prestaciones sociales han provocado
un aumento de los niveles de pobreza y de exclusión social y un incremento de las
23
http://www.ces.es/documents/10180/4959569/Memoria-CES-2016_RESUMEN-EJECUTIVO.pdf
(última sesión: 14 de septiembre de 2017).
24
http://www.ugt.es/Publicaciones/20170607%20Balance%20Situaci%C3%B3n%20Mercado%20Trabajo%
20-%20Junio%202017%20VF.pdf (última consulta: 10 de septiembre de 2017).

19
desigualdades. La población en riesgo de pobreza o exclusión social es ya del 27,9%,
3,2 puntos más que en 2009, y en el caso de los ocupados alcanzan el 16,8% de la
población trabajadora. El 48,5% de las personas en situación de desempleo está en riego
de pobreza, y llega al 62,7% si se añade el riesgo de exclusión social (17,2 y 21,8
puntos porcentuales más que en 2009)”.
G) También debe merecer especial atención un estudio elaborado por FEDEA sobre la
cuantificación y caracterización de la población especialmente vulnerable ante el
empleo en España, elaborado a partir de los datos de la EPA del cuarto trimestre de
201625
, que se cifra en cerca de 4,2 millones de personas, desglosadas de la siguiente
manera:
“468.000 personas se encontraban en situación de inactividad, deseando trabajar,
residiendo en hogares de bajos ingresos o de baja intensidad laboral, y en riesgo de no
tener un empleo o de encontrase en situación pobreza en el trabajo en el transcurso del
año 2017.
3.045.000 de personas actualmente paradas, residiendo en hogares de bajos ingresos o
de baja intensidad laboral, y en riesgo de no tener un empleo o de encontrase en
situación pobreza en el trabajo en el transcurso del año 2017.
1.737.000 trabajadores se encontraban en situación de precariedad laboral, residiendo en
hogares de bajos ingresos o de baja intensidad laboral, y en riesgo de no tener un
empleo o de encontrase en situación pobreza en el trabajo en el transcurso del año
2017”.
El informe concluye que de las personas especialmente vulnerables ante el empleo “1,8
millones tienen una alta probabilidad de seguir sin empleo a lo largo del 2017. El resto
de personas especialmente vulnerables ante el empleo, 2,4 millones, tienen una alta
probabilidad de encontrarse en situación de pobreza en el trabajo a lo largo del 2017”.
H) La realidad más reciente del empleo y la política social en Europa ha sido analizada
en el Informe anual (2017) sobre el empleo y el desarrollo social publicado por la
Comisión Europea26
, en el que se pone de manifiesto que la mejora cuantitativa del
empleo y la reducción del desempleo son factores positivos a destacar, si bien matizados
por una parte porque ese crecimiento del empleo se acompaña de un menor crecimiento
del número de horas trabajadas por persona empleada, y que la estructura del empleo
está cambiando, con la consiguiente necesidad de examinar la protección que el marco
jurídico ofrece en términos tanto de condiciones de trabajo como de protección social,
ya que se ha incrementado mucho el empleo en el sector servicios (consecuencia de
procesos de digitalización de la economía) y también el número de personas que
trabajan involuntariamente a tiempo parcial, así como la proliferación del trabajo
autónomo (voluntario o no, ya es otra cuestión), con especial afectación a los jóvenes.
25
http://documentos.fedea.net/pubs/eee/eee2017-07.pdf El estudio fue realizado por Florentino
Felgueroso (FEDEA), Ana Millán (Fundación Accenture) y Manuel Torres (Accenture) (última consulta: 13
26
http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=738&langId=en&pubId=8030&furtherPubs=yes (última
consulta: 10 de septiembre de 2017).

20
En la nota de prensa de síntesis del documento, publicada el 17 de julio, con el título
“Evolución social y del empleo en Europa: el estudio de 2017 muestra tendencias
positivas, pero poner de relieve la elevada carga que recae sobre los jóvenes”27
, se
expone que “más allá del progreso social y económico general, los datos revelan que las
generaciones más jóvenes soportan una carga particularmente elevada: suelen tener más
dificultades para encontrar trabajo, están más expuestos a formas de empleo atípicas y
precaria, incluidos los contratos temporales, lo que puede dar lugar a una menor
cobertura de protección social. También es probable que reciban pensiones más bajas,
respecto a los salarios. Por eso el estudio ESDE de 2017 se centra en la equidad
intergeneracional: tenemos que asegurarnos de que todas las generaciones puedan
beneficiarse de la actual evolución económica favorable”. El informe destaca la
problemática, no sólo de índole laboral sino también de carácter mucho más general, en
la que se encuentran los jóvenes, ya que a pesar de una mejora constante del nivel de
vida en la UE, “los jóvenes no se benefician de esta evolución positiva tanto como las
generaciones de más edad. Además, a lo largo del tiempo la participación de los grupos
de edad más jóvenes en la renta del trabajo ha disminuido. Estos retos afectan a las
decisiones de las parejas jóvenes, incluso en lo que respecta al hecho de tener hijos y de
comprar una casa. A su vez, esto puede tener consecuencias negativas sobre las tasas de
fertilidad y, en consecuencia, sobre la sostenibilidad de los sistemas de pensiones y el
crecimiento”.
I) ¿Cómo se aborda en el ámbito comunitario el futuro de la protección social, de
especial importancia para los colectivos vulnerables? A ello se ha referido la reciente
Recomendación de la Comisión Europea de 26 de abril de 2017 y la propuesta de
declaración interinstitucional, sobre el pilar europeo de derechos sociales28
.
El capítulo III está dedicado a la protección e inclusión social. Incluye derechos
relativos a la asistencia y apoyo a los niños; a una protección social adecuada para
asalariados y, “en condiciones comparables”, los trabajadores por cuenta propia; a
prestaciones por desempleo que guardarán relación con las contribuciones previamente
efectuadas y que se regularán de acuerdo a “los criterios de concesión nacionales”, y
que, supongo que como concesión a quienes creen que estar en desempleo es algo que
no disgusta a quienes (casi siempre involuntariamente) se encuentran en tal situación,
“no deberán desincentivar un retorno rápido al trabajo” (retorno que, obviamente, no
depende sólo y únicamente de la actitud proactiva del demandante de empleo); derecho,
y lo destaco por su importancia, a una renta mínima para personas que, con posibilidad
de trabajar o sin ella, no dispongan de recursos suficientes para una vida digna; derecho
a pensión de jubilación acorde a las contribuciones que se hayan efectuado y que, en
cualquier caso, “garantice una renta adecuada”; derecho a la asistencia sanitaria;
derechos económico y laborales de las personas con discapacidad; derecho a cuidados
de larga duración, tanto de asistencia a domicilio como comunitarios; derechos
27
http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-1988_es.htm
28
Vid mi artículo “La construcción del pilar europeo de derechos sociales. De la propuesta Juncker
(9.9.2015) a la recomendación de la Comisión Europea (26.4.2017). ¿Más Europa social o reordenación
del marco normativo vigente?” Revista Galega de Dereito Social, núm. 3/2017, págs. 9-74
http://www.revistagalegadedereitosocial.gal/index.php/RGDS/article/view/25/67 (última consulta: 18

21
relativos al acceso a una vivienda y de asistencia a las personas sin hogar, con
protección adecuada “frente al desalojo forzoso”; derecho de acceso a los servicios
esenciales como son, entre otros, “el agua, el saneamiento, la energía, el transporte, los
servicios financieros y las comunicaciones digitales”.
¿Cuáles son las “mejoras” que el nuevo texto introduce en el acervo comunitario
existente, siempre a juicio de los servicios técnicos de la CE? Respecto a la asistencia y
apoyo a los niños, “Las disposiciones del pilar establecen el derecho de los niños a ser
protegidos de la pobreza, lo cual implica que todos los niños tendrán acceso a medidas
conjuntas e integradas con arreglo a lo dispuesto en la Recomendación de la Comisión
Europea de 2013 sobre invertir en la infancia”.
Con relación al derecho a protección social, para trabajadores asalariados y por cuenta
propia, “El pilar transforma en un derecho el establecimiento de unos ingresos
sustitutivos que preserven el nivel de vida de los trabajadores recogido en la
Recomendación de 1992. Las disposiciones relativas a protección social se aplican a
todos los trabajadores, con independencia del tipo y la duración de su relación laboral,
los trabajadores por cuenta ajena y, en condiciones comparables, a los trabajadores por
cuenta propia. … Al ampliar el acceso a los trabajadores por cuenta propia, el principio
va más allá de la Recomendación del Consejo de 1992, que únicamente establece que se
analice la posibilidad de establecer una protección social adecuada para los trabajadores
por cuenta propia”. Igualmente, “a fin de garantizar también el acceso de los
trabajadores por cuenta propia a la protección social con arreglo a condiciones
comparables, el principio va más allá de la Directiva 2010/41/UE, que únicamente se
limitaba al permiso de maternidad”.
Si nos referimos al derecho a la protección económica cuando una persona trabajadora
se encuentre en la situación de desempleo, el documento técnico comunitario destaca
que la disposición “comprende a todas las personas desempleadas, incluidas aquellas
con registros de empleo de corta duración y las que anteriormente eran trabajadores por
cuenta propia. Su ámbito de aplicación material comprende las prestaciones por
desempleo en metálico tanto contributivas como no contributivas, así como la asistencia
de desempleo”. Recuerda a continuación que “La Recomendación de la Comisión, de 3
de octubre de 2008, sobre la inclusión activa de las personas excluidas del mercado
laboral ya proporciona orientaciones para revisar de forma continua los incentivos y
factores de desincentivación para el trabajo derivados de los sistemas fiscales y de
prestaciones”, y que como novedad, “el pilar requiere que estos incentivos se incorporen
en el diseño de los regímenes de prestaciones por desempleo”, vinculando además las
prestaciones de desempleo con el apoyo de los servicios públicos de empleo.
¿Qué decir sobre la renta mínima, o lo que es lo mismo el derecho a una prestación
económica para toda persona que no disponga de los recursos necesarios para llevar una
vida digna? Se destaca que el derecho reconocido en la Recomendación “va más allá
que la Recomendación sobre la renta mínima de 1992 al referirse de forma explícita al
derecho a una renta mínima que garantice una vida digna”, y se resalta con acierto que
“se utiliza de forma explícita por primera vez el concepto de la «renta mínima», que
apunta a una forma de prestación específica, que sustituye a términos más genéricos
como «ayuda social» o «recursos suficientes»”.
Pasemos al derecho a pensiones y prestaciones por vejez. Las ampliaciones introducidas
se explican en los siguientes términos: “El pilar hace un llamamiento para que existan
unas pensiones adecuadas tanto para los trabajadores por cuenta ajena como por cuenta

22
propia. Por lo tanto, el pilar va más allá del acervo existente al incluir también a los
trabajadores por cuenta propia. … El pilar va más allá de la Recomendación de 1992 y
solicita la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres en lo que se refiere a
adquirir derechos de pensiones.
Las disposiciones del pilar se aplican a la ayuda a la renta para las personas mayores,
independientemente del formato que adopte…. La Recomendación relativa a la
convergencia de los objetivos y de las políticas de protección social de 1992 trata sobre
la protección de la pobreza y el mantenimiento de las rentas. Sin embargo, el principio
pone el listón todavía más alto al hablar sobre el derecho a una pensión que garantice
unas rentas adecuadas”.
En cuanto al derecho a un acceso a la asistencia sanitaria que reúna los debidos
requisitos para garantizar su calidad, se pone de manifiesto que el Pilar va más allá de lo
dispuesto en el art. 35 de la Carta de Derechos Fundamentales de la UE, ya que
“requiere el acceso oportuno a la sanidad y establece que debería ser asequible y de
buena calidad”, entendiendo por asequible que el coste “... no debería ser un
impedimento para que las personas utilicen los cuidados necesarios”.
Los derechos reconocidos a las personas con discapacidad acogen plenamente aquellos
regulados en la Convención de las Naciones Unidas sobre los derechos de tales
personas, poniendo el énfasis de forma combinada en el derecho a una ayuda a la renta,
a los servicios que posibiliten el acceso la vida laboral y a un entorno de trabajo
adaptado justamente para facilitar dicha vida, de tal manera que “al especificar la
combinación necesaria de estas medidas que se refuercen mutuamente, el principio va
más allá del acervo existente”.
La Recomendación reconoce el derecho a servicios de asistencia tanto en el domicilio
como comunitarios, de tal manera que el pilar “reafirma por primera vez en el contexto
de la Unión el derecho a los servicios de cuidados a largo plazo para las personas
dependientes”, enfatizándose por el documento de los servicios técnicos que “Pese a
que la Carta de los Derechos Fundamentales establece que las personas mayores
deberían tener derecho a vivir con dignidad e independencia, son fundamentales la
asequibilidad, la idoneidad y la calidad de los servicios prestados para que pueda
aplicarse este derecho”, yendo en definitiva más lejos de aquello que prevé la
Recomendación de la CE de 2008 sobre inclusión activa.
Sobre los derechos relativos al acceso a la vivienda y a la protección en caso de desalojo
forzoso, es la primera ocasión, se subraya, que se comprenden “los distintos aspectos
del derecho a la vivienda de forma exhaustiva por primera vez en el ámbito de la Unión,
yendo más allá de lo previsto en la CDFUE “al hacer referencia al suministro de apoyo
a la vivienda en especie, es decir, mediante viviendas sociales”, e igualmente es más
amplio el ámbito personal de la disposición, “ya que incluye la ayuda de vivienda para
todas las personas que la necesiten, no solo para aquellos que carecen de los recursos
económicos suficientes, sino también para aquellos con necesidades especiales —
debido a una discapacidad, desintegración familiar, etc.—“, y el principio recogido en la
Recomendación “también fija más alto el listón en la promoción de la reintegración a la
sociedad de las personas sin hogar, por medio de servicios sociales de facilitación”.
Por último, en relación con el acceso a los servicios esenciales, cabe destacar la
enumeración expresa de aquellos que son de vital importancia en la vida de la gran
mayoría de ciudadanos, para destacar la importancia que se confiere a que todas las

23
personas puedan disfrutar de los mismos, si bien también se recuerda en los documentos
comunitarios que los Estados miembros “conservan la competencia para definir,
organizar, prestar y financiar estos servicios en el contexto nacional, regional o local”.
J) Y desde luego, la creación de empleo (y añado, la protección social) es un elemento
esencial para el fortalecimiento de la democracia, ya que el deterioro de la situación
económica y sus secuelas en el mundo del trabajo es el caldo de cultivo para la
aparición y el auge de fórmulas políticas “milagrosas” que anuncian, habitualmente con
retórica proteccionista y en más de una ocasión xenófoba, la solución a todos los
problemas.
En uno de los últimos libros de Zigmunt Bauman(“Babel”, conversaciones con Ezio
Mauro, Ed. Trotta, 2017), éste se manifestaba con una claridad al respecto que no
merece síntesis por mi parte sino sólo reproducción de su parecer: “Quién ha perdido su
trabajo por culpa de la crisis y ya no encuentra otra cosa a los cincuenta años podría
decir algo terriblemente semejante sobre la democracia: no me ayudas, tus reglas áureas
valen sólo en tiempos de bienestar, o bien valen sólo para los que tienen un seguro;
nosotros, los excluidos, estamos fuera de todo, del procedimiento democrático concreto,
y también de los derechos, porque sin libertad material no hay libertad política” (pág.
24). Con una lucidez que ojalá tuvieran muchas personas mucho más jóvenes, Bauman
ponía, en la última fase de su vida, el dedo en la llaga, al afirmar con meridiana
claridad, que si la crisis “... ha llegado a donde nunca pudimos imaginar. Ha puesto en
tela de juicio algunos de los derechos nacidos en el trabajo simplemente porque
cuestan, como todos los derechos sociales, y por eso, en una fase de dificultades
económicas y financieras, se convierten de improviso en variables dependientes y
prescindibles. Para otros derechos eso no sería aceptable, pero para los del trabajo sí,
como si estos fueran derechos pequeños, de segunda categoría, como si fueran sólo el
fruto de una negociación o de una lucha, esto es, sensibles a la compatibilidad
económica y sólo a ella, como una variable de la economía. Derechos ligados a una
fase”.
¿Qué les parece si ponemos en relación estas reflexiones con algunas (¿muchas)
resoluciones judiciales dictadas, no sólo en España, durante la última crisis? A buen
seguro que la reflexión adquiere aún mayor significado.
4. Factores que influyen en las políticas activas de empleo en España.
A) El desarrollo del marco político constitucional y estatutario, con la transferencia de
la gestión de las políticas activas de empleo desde el Estado a las Comunidades
Autónomas. Es decir, ha cambiado el mapa territorial del empleo y la gestión de las
políticas se aproxima cada vez más a las realidades específicas de cada CC AA, sin
merma obviamente de la intervención de los poderes públicos estatales en sus ámbitos
(cada vez más reducidos) competenciales. Hay que prestar atención a la Estrategia
española de activación para el empleo y a las respectivas estrategias que sean elaboradas
por las CC AA en sus ámbitos competenciales.
B) La implicación de las Administraciones Locales en la aplicación, ejecución y
desarrollo de políticas de empleo, aunque estén dotadas mínimamente del marco legal
propio para llevar a cabo dicha actividad. Las Administraciones Locales cada vez tienen
más que hacer y decir sobre las políticas de empleo.

24
En este punto, deseo llamar la atención sobre la importancia de la reciente sentencia
dictada por el Tribunal Constitucional núm. 54/2017 de 11 de mayo, con ocasión del
recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Parlamento de Cataluña en relación
con diversos preceptos de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y
sostenibilidad de la Administración local29
. Es especialmente importante el apartado 3
de la Fundamentación Jurídica, del que reproduzco ahora aquellos contenidos de
especial afectación a las políticas de empleo y de protección social.
“3. Se impugnan el artículo 27 LBRL (en la redacción dada por el art. 1.10 de la Ley
27/2013) y las disposiciones adicional novena.1 y transitoria undécima de la Ley
27/2013 por vulneración de la autonomía municipal constitucionalmente garantizada
(arts. 137 y 140 CE).
… Es preciso abordar con carácter previo el significado y alcance del nuevo artículo
25.2 LBRL.
El artículo 25.2 LBRL es nada más que «una garantía legal (básica) de autonomía
municipal (arts. 137 y 140 CE) a través de la cual el legislador básico identifica materias
de interés local para que dentro de ellas las leyes atribuyan en todo caso competencias
propias en función de ese interés local». Así lo ha declarado la STC 41/2016, FJ 10, que
insistió en que el artículo 25.2 LBRL no impide que las Comunidades Autónomas
atribuyan competencias propias fuera de las materias enumeradas; pretende que los
municipios dispongan de competencias propias al menos («en todo caso») en esas
materias. Consecuentemente, «en los ámbitos excluidos del listado del artículo 25.2
LBRL, las Comunidades Autónomas pueden decidir si, y hasta qué punto, los
municipios deben tener competencias propias, pero sujetándose a las exigencias de los
apartados 3, 4 y 5 del artículo 25 LBRL; además de a las garantías de autonomía local
previstas en la Constitución y, en su caso, en los Estatutos de Autonomía» [STC
41/2016, FJ 10].
… c) El apartado tercero del artículo 27 LBRL se limita a enumerar una serie de
competencias que «la Administración del Estado y las de las Comunidades Autónomas
podrán delegar, siguiendo criterios homogéneos» con «el objeto de evitar duplicidades
administrativas, mejorar la transparencia de los servicios públicos y el servicio a la
ciudadanía y, en general, contribuir a los procesos de racionalización administrativa,
generando un ahorro neto de recursos».
El tenor del precepto impugnado en modo alguno admite la interpretación de que las
únicas competencias delegables son las específicamente enumeradas en su apartado tres.
Tal como subrayó la STC 41/2016, FJ 11 a), el artículo 27 LBRL «recoge un listado
detallado de competencias que el Estado y las Comunidades Autónomas “podrán
delegar” (apartado 3), pero no impone la delegación ni impide que se produzca en otras
materias».
Del mismo modo, la literalidad del precepto impugnado impide interpretar que las
Comunidades Autónomas «deben» delegar las competencias enumeradas, sin
posibilidad de atribuirlas como propias. Afirma terminantemente que «pueden»
delegarlas, sin establecer la prohibición de descentralización a que hace referencia el
recurrente. A su vez, si el artículo 25.2 LBRL no encierra la prohibición general de
29
https://www.boe.es/boe/dias/2017/06/15/pdfs/BOE-A-2017-6850.pdf (última consulta: 10 de

25
atribución de competencias propias que denuncia el Parlamento de Cataluña, el artículo
27.3 LBRL no puede interpretarse sistemáticamente como una especificación de esa
prohibición general, esto es, como una suerte de acotación de materias en que queda
prohibida la descentralización de tareas en los municipios”.
También es conveniente poner de manifiesto la importancia que se confiere a las
Administraciones Locales en la política de empleo en los documentos preparatorios,
elaborados por las autoridades estatales, sobre la nueva (aún no aprobada) Estrategia
Española de Activación para el empleo 2017- 2020. Me refiero al documento remitido
el mes de julio a las administraciones autonómicas y sus órganos competentes en
materia de política de empleo para debate y discusión sobre el nuevo texto. Dicho
documento lleva por título “Estrategia Española de Activación para el Empleo 2017-
2020. Documento de concepto V.2”, e incluye amplias referencias a las posibilidades
(ya existentes y nuevas de cara al futuro) de actuación de las Administraciones Locales
en materia de política de empleo.
Se reseñan a continuación aquellos contenidos del documento que son de especial
interés para el ámbito local, La negrita es mía.
“Constricciones.- La Ley de Empleo determina una serie de limitaciones a las que la
EEAE se tiene que ajustar:
- Corresponde a los servicios públicos de empleo de las Comunidades Autónomas
trasladar al marco del SNE la dimensión local de las políticas activas de empleo
(art. 4).
• Dimensión local de la estrategia de empleo y establecimiento de colaboraciones
(“partnerships”) con otros agentes. Esta es una de las recomendaciones que nos hace
este año el Consejo de la UE: “Reforzar la coordinación entre los servicios autonómicos
de empleo, los servicios sociales y las empresas, a fin de responder mejor a las
necesidades de los solicitantes de empleo y los empresarios”. El elemento local cobra
importancia especialmente en la medida en que se desarrolle la relación entre empleo y
acción social. Pensamos que podría contemplarse expresamente una directriz en
este sentido en la estrategia, dejando la concreción para las CCAA, y teniendo en
cuenta que también fue una de las recomendaciones que nos hizo en 2016 la
evaluación de la red PESnet. Se señalan algunas de las oportunidades que ofrecería:
- Participación de las entidades locales en el programa de Garantía Juvenil;
- Mejorar la política de activación y evitar el fraude en el cobro de ayudas
públicas a través de la coordinación entre empleo y servicios sociales;
- Extender más allá de las CCAA los principios de la evaluación de la Red
PESNet;
- Potenciar la colaboración a nivel local en la implantación de la cartera
común de servicios;

26
- Extender y facilitar la trazabilidad en las actuaciones el sistema de perfilado que
se aplique en el conjunto del Sistema Nacional de Empleo (ver más adelante);
- Facilitar la cooperación público-privada a nivel local;
- Impulsar y enriquecer el intercambio de buenas prácticas;
2.2. Principio de actuación.
5. De atención y apoyo individualizado a demandantes y empleadores,
ajustado a sus necesidades específicas, así como a las del mercado laboral y la
realidad del territorio en que se sitúen.
6. De colaboración con otros agentes, tanto públicos como privados, sectoriales o
locales, incluyendo de forma directa con los empleadores con objeto de generar redes de
confianza, obtener mejor información y reforzar las dimensiones vertical y transversal
de las políticas de activación.
2.4. Referencias para los objetivos estratégicos de cada año.
E. Abordar las políticas de activación desde una perspectiva holística que
tenga en cuenta sus dimensiones sectorial y local, estableciendo marcos de
colaboración con empleadores y otros agentes públicos y privados.
Eje 3 . Oportunidades de empleo. Un posible juego de objetivos podría ser el
siguiente:
3.2. Fomentar y sostener la contratación en la dimensión local”.
C) La incorporación de España a la Comunidad Europea a partir de 1986 y la
adaptación gradual y paulatina de nuestro marco jurídico, con la obligación, a partir de
la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam, en 1997, de adecuar nuestra política de
empleo a las orientaciones generales de la política económica comunitaria, a la
Estrategia Europea de Empleo y a las directrices anuales para el empleo. Más
concretamente, hay que atender a las orientaciones comunitarias de la política de
empleo que se dirigen a los Estados miembros.
D) La apertura de las tareas anteriormente reservadas de forma exclusiva al Instituto
Nacional de Empleo (INEM) a las entidades colaboradoras, públicas o privadas, tales
como las de información, orientación e intermediación, con la desaparición del
monopolio público de la colocación y el cada vez mayor número de sujetos que actúan
en el mercado de trabajo. La puesta en marcha de las agencias de colocación a partir de
2010.
E) La política de empleo debe estar adecuadamente coordinada en las intervenciones de
las autoridades estatales, autonómicas y locales. Es importante señalar que, si bien la
competencia en materia de política de empleo es del Gobierno del Estado, que la ejerce
a través del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, dicha competencia se pone en
marcha en el marco de los acuerdos adoptados por la Conferencia Sectorial de Empleo y
Asuntos Laborales. Un buen ejemplo de ello es el acuerdo alcanzado, según la nota de

27
prensa del MEySS30
, en la LXVI Conferencia Sectorial, celebrada el 18 de septiembre,
“por el que se atribuye al Servicio Público de Empleo Estatal la competencia para
gestionar el PREPARA de manera extraordinaria y hasta el próximo 30 de abril de
2018”. Recordemos que la sentencia del TC núm. 100/2017, de 20 de julio de 2017
declaró que, al centralizar en el SPEE la gestión de la ayuda económica a desempleados
que han agotado el paro, la normativa vigente reguladora de tal programa contravenía el
orden constitucional de distribución de competencias en materia de empleo31
.
En efecto, la citada Conferencia tiene un papel relevante en el diseño y aplicación de las
políticas de empleo, en cuanto que se configura por la LE como el instrumento de
colaboración coordinación y cooperación entre la Administración del Estado y las CC
AA en materia de empleo. No sólo es el Estado, sino muy especialmente las CC AA,
que son las que tienen las competencias de gestión en materia de políticas activas de
empleo, quienes estarán especialmente interesadas en que exista dicha coordinación y
cooperación. Se trata, a mi parecer, de impulsar políticas de empleo articuladas y
coordinadas en sede estatal y autonómica, con estricto respeto a las estrategias
comunitarias, por la parte superior, y con atribución de competencias al ámbito local,
por la parte inferior.
F) Los SPE, que según un informe de la OIT32
y al amparo del Convenio número 88
sobre el servicio de empleo, pueden conceptuarse como entidades gubernamentales
específicas que desempeñan funciones tendentes al apoyo del fomento de empleo,
siempre con arreglo a la política nacional de empleo y a las competencias que les hayan
legalmente atribuido, y que proporcionan “información sobre el mercado de trabajo,
ofrecen asistencia en la búsqueda de empleo y servicios de colocación, administran las
prestaciones del seguro de desempleo y gestionan diversos programas del mercado de
trabajo (asistencia al desplazamiento de trabajadores, readaptación profesional, empleo
en la administración pública, etc.)”, deben adaptarse a los cambios tecnológicos para
mejorar su funcionamiento y poder cumplir con sus objetivos. La OIT valora
positivamente estos avances, pero alerta al mismo tiempo de las diferencias que pueden
llegar a producirse entre países más o menos avanzados en el ámbito tecnológico,
poniendo además de manifiesto que si bien las tecnologías de la comunicación y la
información pueden aumentar su eficacia “también traen consigo nuevos retos”, como
por ejemplo “atender la necesidad de garantizar la seguridad y la validez de la
información, y de responder al gran aumento de la demanda de información y servicio
por parte de los clientes”.
La importancia de los avances tecnológicos es crucial según la OIT para mejorar la
rapidez del contacto de los SPE con los usuarios, remodelar las funciones de buena
30
“El Gobierno obtiene el respaldo unánime de las CCAA para la reactivación del PREPARA hasta abril de
2018”. http://prensa.empleo.gob.es/WebPrensa/noticias/laboral/detalle/3128 (última consulta: 18 de
31
Vid mi artículo “Sobre las competencias autonómicas en materia de empleo. El conflicto jurídico
relativo al Programa PREPARA (reconocimiento, concesión y pago de las ayudas económicas). Estudio de
la sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de julio de 2017”.
http://www.eduardorojotorrecilla.es/2017/08/sobre-las-competencias-autonomicas-en.html (última
consulta: 18 de septiembre de 2017)
32
http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_emp/---emp_policy/---
cepol/documents/publication/wcms_372790.pdf (última consulta: 18 de septiembre de 2017).

28
parte del personal de los SPE y dedicarlos precisamente a la búsqueda de empleo y a
tareas de orientación y asesoramiento a las personas desempleadas, ya que habrá un
menor número de personas desempleadas que se dirigirán a las oficinas para realizar
tramitación de documentación si ya pueden hacerla por vía electrónica.
G) En definitiva, la coordinación de las políticas de empleo, tanto en su vertiente
ascendente como descendente, se configura como una pieza central y necesaria para dar
debida respuesta a los nuevos retos que se plantean en el mercado de trabajo,
adquiriendo capital importancia el correcto y adecuado conocimiento de la realidad
territorial en la que operan las diferentes políticas de empleo. Además, la mayor
participación femenina en el mercado de trabajo, la mayor presencia ordenada de la
inmigración y el mantenimiento en el mundo laboral de los trabajadores de edad madura
(de 55 a 64 años) son rasgos relevantes que hay que tomar en consideración.
II. Colectivos vulnerables. Definiciones y concreciones.
1. Consideraciones generales previas. Sobre la medición de la vulnerabilidad y el
impacto de los cambios en el mercado de trabajo en el incremento de personas
desfavorecidas.
En primer lugar, hay que referirse a cómo puede mediarse la vulnerabilidad en el
empleo, así como también, completando la explicación anterior cómo impactan los
cambios en el mercado de trabajo en el incremento del número de personas que pasan a
una situación de mayor vulnerabilidad.
Respecto al primer punto, hay aportaciones de mucho interés en un artículo publicado
por tres investigadores (Remi Bazillier, Cristina Boboc y Oana Calavrezo) en la Revista
internacional del trabajo, en 201633
. Los autores, tras señalar que “Las instituciones del
mercado de trabajo, profundamente enraizadas en la cultura y los grandes procesos
históricos, difieren bastante según el país” matizan que “A pesar de ello, en las últimas
décadas se vienen observando dos tendencias comunes a toda Europa derivadas de
factores sociales y económicos, a saber, el aumento del número de contratos de trabajo
atípicos y la intensificación de la rotación laboral. El antiguo contrato de por vida y a
tiempo completo es cada vez menos frecuente. Las modalidades de empleo se han
diversificado y pueden incluir contratos de duración determinada, a tiempo parcial,
temporales o incluso combinaciones de dos puestos a tiempo parcial”, tendencias que
anudan a la expresión «vulnerabilidad en el empleo», justificando la utilización del
término “vulnerabilidad”, habitualmente asociado a los estudios sobre los riesgos de
pobreza, porque “los niveles crecientes de inseguridad laboral justifican su utilización
para analizar la evolución de los mercados de trabajo europeos…”, diferenciando los
estudios sobre esta temática y los que afectan a la calidad del empleo, ya que a su
parecer, y reconociendo la innegable relación entre ambos, los segundos “se centran en
las condiciones de trabajo”, mientras que los primeros se concentran “en el empleo, en
la seguridad laboral y en el riesgo de desempleo”. Las variables utilizadas en el estudio,
y siempre refiriéndose a personas que están empleadas, fueron ocho: “relación de
trabajo; tipo de contrato; tamaño de la empresa; tipo de organización; responsabilidades
de supervisión; potestad para organizar el trabajo diario; capacidad para influir en las
decisiones sobre las actividades de la organización; y categoría ocupacional”.
33
“Medición de la vulnerabilidad del empleo en Europa”. RIT, vol. 135 (2016), núm. 2, págs. 283-299.

29
El empleo vulnerable se identifica, para la OIT con “ingresos inadecuados, baja
productividad y condiciones de trabajo difíciles”, todo ello poniendo en tela de juicio
(por inaplicación o amplios desajustes en la misma) los derechos fundamentales de los
trabajadores. Gran parte de los mismos, como se destaca por quienes lo han estudiado,
no están protegidos por el mundo sindical ni cubiertos por la normativa laboral y de
protección social.
5. Sobre el concepto de personas en riesgo de exclusión social, y desde la perspectiva
laboral, objeto de mi ponencia, si bien en estrecha relación con los factores económicos
(Ej.; inestabilidad económica; falta o escasez de recurso), se identifican los siguientes
factores en informes realizados sobre las mismas: “falta de estabilidad en el empleo;
desempleo; empleo precario,; falta de experiencia laboral; empleo ajeno al mercado de
trabajo regulado; tener una edad no preferente para el mercado laboral; tener un bajo
nivel de formación; analfabetismo; no tener acceso a una formación ocupacional
adecuada a sus necesidades y que realmente permita forma parte del mercado laboral; la
falta de reconocimiento de las trayectorias formativas y laborales previas a la migración;
tener limitaciones para acceder al empleo fuera de ciertos guetos ocupacionales”34
. La
Cruz Roja, por ejemplo, ha identificado cinco factores de riesgo o exclusión, según el
análisis de vulnerabilidad efectuado, que son económicos, social, familiar, personal y
ambiental o de vivienda, con mención expresa entre los laborales-sociales a “baja
cualificación, no hablar español, fracaso escolar, víctima discriminación, etc.”35
.
En fin, el incremento de los colectivos vulnerables y las razones de ellos ha sido
estudiado con detenimiento desde la perspectiva laboral por el profesor Jaime Cabeza
Pereiro36
, coincidiendo fundamentalmente por mi parte con las tesis sustentadas en el
estudio: el incremento de los contratos atípicos y una mayor segmentación entre
trabajadores; la menor protección social de que disponen un número cada vez mayor de
personas trabajadoras y en especial quienes se encuentran en la economía irregular; el
impacto de los procesos económicos de globalización y de la influencia de los mercados
financieros internacionales en la limitación de los poderes públicos estatales para
adoptar políticas propias, así como también las repercusiones sobre la negociación
colectiva; las reformas laborales que tienden a la individualización de las relaciones de
trabajo, con afectación especial a los trabajadores con menor poder de negociación (y
recordemos que el tejido productivo español es básicamente de empresas de menos de
diez trabajadores, donde la presencia de representantes unitarios o sindicales es muy
reducida).
2. Sobre los “colectivos prioritarios” y las dificultades de acceso al mercado de
trabajo en España. De la Ley 56/2003 de 16 de diciembre, de Empleo, modificado
por Real Decreto-Ley 3/2011 de 18 de febrero, al Real Decreto Legislativo 5/2015
de 23 de octubre por el que se aprueba el texto refundido.
34
Vid “Personas en riesgo de exclusión social. Definición del colectivo”. Inclusión & Empleo.
http://www.inclusionyempleo.es/personas-en-riesgo-de-exclusion-social/definicion-del-colectivo/
35
Vid los informes de vulnerabilidad en http://www.cruzroja.es/principal/web/estudios-e-
innovacion/informes-de-vulnerabilidad (última consulta: 15 de septiembre de 2017).
36
Essay on precarious work and vulnerable persons. Ed. Thompsom Reuters, Aranzadi, 2016.

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