Veinte años de descentralización: balance y retos

Darío I. Restrepo
Editor
Memorias del Seminario

Memorias del Seminario
20 años de la descentralización en Colombia: presente y futuro
Primera edición. Bogotá D.C. Octubre de 2007.
Red de Iniciativas para la Gobernabilidad, la Democracia
y el Desarrollo Territorial - RINDE
Edición: Darío I. Restrepo
Apoyo de Coordinación: Magda Tamayo y Betty Pedraza
Ilustración portada: Edgar Duarte Forero
Ejemplares: 3000
Impresión:
Esta publicación fue realizada gracias a las entidades miembros de la Red RINDE:
GTZ Colombia
Instituto Francés de Estudios Andinos
ADAM - USAID
Fundación Foro Nacional por Colombia
Programa PRIAC - Universidad Nacional de Colombia
Universidad Externado de Colombia
Escuela Superior de Administración Pública - ESAP
Transparencia Internacional
© Instituto Francés de Estudios Andinos
Av. Arequipa 4595, Lima 18
Teléf: (51 1) 4476070 Fax: (51 1) 4457650
E-mail: postmaster@ifea.org.pe
Pág Web: http://www.ifeanet.pe
Este volumen corresponde al tomo 18 de la Colección “Actes & Mémoires de
l’Institut Français d’Études Andines” (ISSN 1816-1278)

Contenido
Agradecimientos 7
Veinte años no son nada 9
Betty Pedraza López
Capítulo 1. Instalación
La cooperación alemana frente a la descentralización en Colombia 26
Barbara Hess
Veinte años de lecciones aprendidas 30
Sean Jones
Descentralización en Colombia: timidez frente a los retos 32
Roberto Hinestrosa
La descentralización: una apuesta política de futuro para Colombia 35
Red de Iniciativas para la Gobernabilidad, la Democracia y el Desarrollo Territorial
Capítulo 2. Descentralización en Colombia en perspectiva latinoamericana
La coordinación: reto para la descentralización 73
Fernando Rojas
Interrogatorio a la descentralización latinoamericana 77
Fernando Carrión
Descentralización en América Latina: evaluación y lineamientos
para avanzar 97
Iván Finot
Capítulo 3. Pasado, presente y futuro de la descentralización en Colombia
¿Cómo salvar la descentralización? 113
Jaime Castro
Las ilusiones fallidas de la descentralización 132
Humberto de la Calle Lombana
Balance y retos del proceso descentralizador en Colombia 138
Horacio Serpa Uribe
La lenta agonía de la descentralización 143
Armando Estrada Villa

Capítulo 4. Relaciones intergubernamentales, autonomía regional y
desarrollo local
Dilemas de la política de descentralización en Colombia 159
Adolfo Meisel Roca
Realidades de un departamento fronterizo 166
Luis Miguel Morelli Navia
Una revisión histórica al sentido de la descentralización 170
María Teresa Forero de Saade
El marketing territorial, alternativa de desarrollo 176
Roberto Hinestrosa
Una descentralización a la criolla 180
Orlando Fals Borda
Capítulo 5. La democratización de la gestión pública
Antecedentes y retos de la descentralización en Colombia 185
Pedro Santana
El fortalecimiento de las asambleas departamentales 190
Jairo Slebi Medina
Colombia: una nación hacia la adultez 195
Antonio Galán Sarmiento
Capítulo 6. La descentralización vista desde el Congreso
Un balance del proceso de descentralización 203
Antonio Guerra de la Espriella
Aspectos políticos y económicos de la descentralización 207
Alfonso Núñez Lapeira
Un recorrido por la descentralización 212
Juan Manuel López Cabrales
La importancia del poder local 218
Gustavo Petro
Un país de regiones 223
Fabio Bustos
Capítulo 7. La mirada de la Cooperación Internacional
El rol de la cooperación internacional en la descentralización 229
Thorsten Sagawe
El desarrollo local humano y la descentralización 232
Adelina Paiva
La prestación de servicios en un contexto descentralizado 235
Miguel López
El rol del BID en el proceso de descentralización 239
Rodrigo Parot
La democracia, un ejercicio práctico 244
Cristina Barrera

Capítulo 8. La descentralización en la Región Andina
Descentralización, integración regional y democracia en el Perú 251
Luis Chirinos Segura
Descentralización en Colombia y Bolivia y la democratización
en América Andina 288
Gonzalo Rojas Ortuste
La descentralización en América Latina: 20 años después 296
Darío I. Restrepo
Capítulo 9. La descentralización vista por los movimientos sociales
El aporte de los movimientos sociales a la descentralización 305
Jorge Enrique Bossa Arias
Descentralización y movimiento social indígena 311
Arquímedes Vitonás
Descentralización: un tema político también 316
Carlos Arturo Rodríguez Díaz
Planeación participativa, un camino para la descentralización 322
Roberto Ortegón
Capítulo 10. Descentralización y paz
Los contrapesos en la democracia 331
León Valencia
Descentralización, una condición para la paz 336
Gilberto Toro
¿Descentralizar para pacificar? 343
Hernando Gómez Buendía
Capítulo 11. Clausura
La descentralización: una tarea inconclusa 349
Andrés González
La descentralización soñada 353
Carlos Holguín Sardi
Conclusiones
Paradojas de la descentralización 361
Darío I. Restrepo

Agradecimientos
El libro que el lector tiene en sus manos es un fiel producto del
trabajo en red. La Fundación Foro por Colombia propuso celebrar un
seminario sobre los 20 años de la descentralización en Colombia con
un marcado énfasis a sus contenidos políticos, idea a la que suscribi-mos
en su concepción y realización todas las instituciones de RINDE.
La Universidad Externado de Colombia facilitó sus instalaciones y
con la Universidad Nacional garantizaron un lote muy importante de
conferencistas, moderadores y relatores. Las agencias de cooperación
USAID-ADAM y GTZ – Prodespaz, aportaron cuantiosos recursos eco-nómicos,
además de participar activamente como ponentes y garanti-zar
la presencia de numerosos invitados nacionales e internacionales.
La Fundación Foro por Colombia, además de liderar el proyecto de
seminario, animó la redacción de la ponencia central de RINDE, la cual
recoge apreciaciones de todas las instituciones y avanza en una agenda
de reformas a la cuestión territorial en Colombia. La Fundación para
la Participación Comunitaria, Parcomún, se encargó de armonizar las
relatorías de las nueve sesiones con base en las cuales redactó la pre-sentación
y las conclusiones de este libro.
La edición y publicación de 20 años de la descentralización: pre-sente
y futuro, contó con el apoyo financiero de la GTZ y del IFEA,
instituciones a las que se les agradece además su compromiso con los
temas de la gobernabilidad, la democracia y el desarrollo territorial.
De igual forma se reconoce especialmente el trabajo y la colaboración
de Magda Tamayo Rey y Betty Pedraza López en el levantamiento y
edición de textos del libro.

Para terminar, no puede faltar un reconocimiento al interés que el
conjunto de invitados al seminario desplegó, lo cual testimonia la cali-dad
de las múltiples presentaciones que se recogen en esta publicación.
Cuando ex ministros de gobierno, representantes de todas las banca-das
en el parlamento, líderes de los principales movimientos sociales,
reconocidos académicos e importantes agencias internacionales, se
toman tan en serio estructurar balances, evaluaciones y propuestas al
proceso de descentralización colombiano, es prueba de que la cuestión
territorial todavía genera mucha expectativa y guarda un buen caudal
de reformas posibles.

Veinte años no son nada
Betty Pedraza López
Red de Iniciativas para la Gobernabilidad,
la Democracia y el Desarrollo Territorial (RINDE)
Al cumplirse en 2006 veinte años de la expedición de las primeras
normas que originaron el proceso de descentralización en Colombia, la
Red de Iniciativas para la Gobernabilidad, la Democracia y el Desarrollo
Territorial (RINDE), propone al país iniciar una profunda reflexión sobre
los avances y limitaciones que aquejan al actual modelo de organización
del Estado. Pretende desde allí identificar los desafíos que enfrenta la
descentralización y convocar un despliegue de esfuerzos que hagan
posible su reinvención.
Como parte de sus actividades, RINDE realizó el 20 y 21 de sep-tiembre
de 2006 en la ciudad de Bogotá el seminario 20 años de la descen-tralización
en Colombia: presente y futuro. Ex constituyentes, ex ministros,
gobernadores, alcaldes, congresistas, ex guerrilleros, representantes de
partidos políticos, concejales, diputados, líderes sociales, organizaciones
gubernamentales, entidades de cooperación internacional, organismos
multilaterales y académicos nacionales e internacionales, desde su pers-pectiva,
dieron testimonio de los avances y desafíos que retan la descen-tralización
en Colombia en el contexto latinoamericano.
La Red cumple así una de sus principales misiones: alrededor de
esta pluralidad de actores, generar un escenario que recupera la impor-tancia
de la cuestión territorial como una de las principales reformas

de las dos últimas décadas, factor con un inmenso potencial dentro de
la agenda política futura del país.
10
El presente texto ofrece al lector una apretada síntesis de la evolu-ción
y el estado actual de la descentralización, vista desde el calidosco-pio
que ofrecen 38 ponencias articuladas en nueve ejes temáticos, que
parten de las reflexiones y propuestas de la Red.
La descentralización es esencialmente un mecanismo distribuidor
del poder político entre el centro y la periferia, entre el Estado central
y las entidades territoriales, que en su conjunto conforman el Estado
unitario reconocido constitucionalmente en el país desde 1886. Para
buena parte de los participantes, se ha venido imponiendo una mirada
exclusivamente fiscal sobre la descentralización, centrada en temas de
eficiencia y moralidad de la gestión pública. Desde finales de la década
de los 90 y de manera progresiva, el gobierno ha reducido la descen-tralización
a una cuestión de control administrativo y financiero sobre
las entidades territoriales.
Veinte años después de haberse iniciado el proceso descentraliza-dor
en Colombia, la autonomía de las entidades territoriales está cada
vez más desdibujada; el mapa político territorial incluye nuevos actores
pero altamente fragmentados; la participación ciudadana exige mayo-res
espacios de decisión, aun cuando el liderazgo sigue permeado por
el clientelismo; el conflicto armado coopta la gestión pública y limita
la profundización del proceso, y, para completar, es evidente una ten-dencia
de recentralización en la toma de decisiones. Todos éstos argu-mentos
configuran un complejo contexto nacional e inducen a una pro-funda
reflexión sobre el futuro de la descentralización.
Con la propuesta de recuperar el sentido político de la descentra-lización,
RINDE articula su reflexión en torno a cuatro ejes temáticos:
la autonomía territorial y las relaciones intergubernamentales, el mapa
político territorial, la gestión pública y la participación ciudadana y el
conflicto armado. A partir de esa reflexión, sugiere varias iniciativas
para enfrentar nuevos dilemas cruciales de la descentralización.
Considera que el momento es ideal para proponer ideas que per-mitan
fortalecer la descentralización en Colombia. La coyuntura pro-piciada
por el fenómeno de actores armados y mafias organizadas que
infiltran el poder territorial, el cada vez más denunciado desequilibrio
regional, las propuestas de reforma del gobierno nacional al modelo
actual, así como las principales apuestas contenidas en lo que será el

próximo Plan Nacional de Desarrollo, indican que la discusión sobre el
tema de la descentralización recobra vigencia.
De cara a garantizar una distribución del poder más equilibrada,
que permita desconcentrar el modelo de desarrollo y las oportunida-des
para la equidad, la lista de propuestas que alimentarían una agenda
de la descentralización que está por redefinirse podría ser larga, pero
RINDE propone centrar la mirada en los siguientes aspectos:
11
Construir una estrategia conjunta entre los poderes del
Estado para enfrentar el fenómeno de infiltración y pre-sión
que actores armados y mafias ejercen sobre las auto-ridades
locales y su gestión. La estrategia comprende
garantizar transparencia en los próximos comicios elec-torales
y disminuir los índices de abstención, así como
fortalecer los organismos de control y la participación
ciudadana en la vigilancia del uso de recursos públicos.
Redefinir el origen y la redistribución de los recursos
que municipios y departamentos reciben por concepto
de transferencias provenientes de la nación, orientán-dose
por los pactos suscritos en la Constitución Política
de 1991.
Ampliar el espacio de incidencia que tienen los procesos
de planeación participativa.
Crear las condiciones suficientes para propiciar el desa-rrollo
regional.
Promulgar una Ley Orgánica de Ordenamiento Territo-rial,
que contribuya a redefinir la figura del nivel inter-medio
de las entidades territoriales y a cerrar la brecha
regional.
Crear la Comisión de Descentralización y Ordenamiento
Territorial, en la que tendrán asiento representantes de
los tres niveles del gobierno y de la sociedad civil.
▪
▪
▪
▪
▪
▪
La Red se propuso, con el evento, analizar y encontrar diferentes res-puestas
a preguntas como: ¿qué ha ocurrido y qué está ocurriendo con la
descentralización en Colombia desde el punto de vista político? ¿La auto-nomía
territorial ha mejorado las relaciones intergubernamentales? ¿Cuál
es el actual mapa político de la descentralización? ¿La participación ciu-dadana
ha contribuido a democratizar la gestión pública y a lograr mejo-res
condiciones de vida para la población? ¿Cuáles han sido los impactos

del conflicto armado sobre el desempeño de los gobiernos municipales
y departamentales? ¿Qué aspectos merecen hoy un lugar central en el
debate público y en el diseño de propuestas para fortalecer la descen-tralización
12
en Colombia?
El primer panel Descentralización en Colombia en perspectiva latinoa-mericana,
integrado por Fernando Rojas, del Banco Mundial; Fernando
Carrión, concejal de Quito y miembro de la Facultad Latinoamericana
de Ciencias Sociales (FLACSO), sede Ecuador, e Iván Finot, de la Comi-sión
Económica para América Latina (CEPAL), centró la atención de
los participantes en una mirada comparada.
Los tres ponentes abordaron el tema desde diferentes ópticas. Para
Rojas no hay un paquete de reformas perfecto y la clara definición de
competencias no tiene garantía del éxito, lo importante es la labor de coor-dinación
entre las entidades territoriales. Para Carrión la descentraliza-ción
es un proceso político continuo, que en Colombia vive un momento
de reflujo por el conflicto armado. Finot, por su parte, considera que
la experiencia colombiana ha sido importante porque las reformas han
tendido a garantizar el acceso a los bienes públicos; sin embargo, falta
conseguir la igualdad jurídica de los ciudadanos ante el Estado.
Los expositores coinciden en que no hay un modelo único de des-centralización
y que cada país avanza o retrocede según sus necesida-des
y el interés de sus actores. Las sugerencias son diversas. Rojas se
inclina por repensar el modelo de organización del Estado colombiano
hacia un escenario de coordinación, Carrión propone un cierto equili-brio
entre el centro y las entidades territoriales y Finot asume que la
descentralización debe encaminarse hacia la equidad o igualdad jurí-dica
del ciudadano, que se logra a partir de la provisión de los bienes
territoriales y bienes sociales y de un esquema de transferencias que
corrija las inequidades regionales.
De la mano de los ex ministros de gobierno: Jaime Castro, Hum-berto
de la Calle, Horacio Serpa y Armando Estrada se hizo un reco-rrido
histórico del proceso. En el panel Pasado, presente y futuro de la
descentralización en Colombia, los cuatro ponentes coinciden en ubicar el
pasado como glorioso, el presente como crítico y el futuro como desa-fiante
e incierto.
Del pasado resaltaron la demanda política de acercar el gobierno
al ciudadano, la apertura democrática, la mayor eficiencia en el gasto y
la distribución del poder. Además, rescataron el impulso que le impri-

mió la Constitución Política de 1991 al tema de la descentralización. De
manera ponderada, reconocen los aspectos positivos y negativos del
proceso.
Los ponentes dedican un mayor esfuerzo a caracterizar el presente
de la descentralización, identificando las dificultades que han frenado su
desarrollo y limitado sus resultados. Sus afirmaciones dibujan un diseño
incompleto y relativamente atrofiado de la descentralización, un pro-ceso
políticamente abandonado por el Estado y deformado hacia un
tema fiscal, en detrimento de los aspectos más políticos del proceso,
tales como la distribución de poder y la autonomía territorial.
A pesar de su postura crítica reconocen los logros del proceso:
aumento de recursos a las entidades descentralizadas; ampliación de
la cobertura de servicios, especialmente en salud y educación; mayor
participación política, básicamente electoral, y mayor eficacia del gasto
reflejado en el superávit financiero que hoy reporta la mayoría de los
municipios del país.
Preocupados por el retroceso actual de la descentralización, refle-jado
esencialmente en el recorte de transferencias a las entidades terri-toriales
y en la propuesta de intervenir los municipios con problemas
de corrupción o ineficiencia, los ponentes proponen, entre otras cosas,
asumir desde la ciudadanía la defensa política de la descentralización,
e impulsar un frente común de los actores sociales para hacer un lla-mado
a la dirigencia política nacional para que asuma su responsabili-dad
y siga avanzando en el proceso.
En el panel Relaciones intergubernamentales, autonomía regional y
desarrollo local expresan sus opiniones: Adolfo Meisel, gerente del Banco
de la República en Cartagena; Miguel Morelli, gobernador de Norte de
Santander; María Teresa Forero, directora ejecutiva de la Federación
Nacional de Departamentos; Roberto Hinestrosa, procurador dele-gado
para Entidades Territoriales, y Orlando Fals Borda, docente de la
13
Universidad Nacional de Colombia.
Los ponentes afirman que en Colombia las relaciones centrope-riferia
son marcadamente desiguales. Están determinadas por la dis-paridad
en la asignación de recursos desde el nivel central, que se
convierte en inequidades sociales entre los ciudadanos. La mayoría de
expositores reconoce que no existe autonomía sin recursos y que la
insuficiencia de las transferencias a las entidades territoriales, frente a
las necesidades que deben atender, ha convertido la descentralización

en un mecanismo de administración de la “pobreza”. Existen dos posi-bles
14
alternativas: definir políticas nacionales explícitamente dirigidas a
superar la inequidad regional ó lograr el desarrollo local endógeno.
Aquí parece abrirse una discusión implícita ¿desde dónde se
modifican las relaciones centro-periferia? Algunos ponen el énfasis en
lo local. Asignan al desarrollo local el potencial de generar una inde-pendencia
económica que no sólo produzca real autonomía, sino que
transforme las relaciones entre el nivel central y las regiones, haciéndo-las
más horizontales. El secreto es entonces evitar la dependencia del
nivel central por la vía de las transferencias.
Para otros, la complejidad del tema compromete a la nación en su
conjunto y, sin negar la pertinencia del desarrollo local, consideran que
la autonomía regional pasa por el fortalecimiento de las relaciones nacio-nales,
internas y binacionales, para el caso de territorios fronterizos.
Dentro del conjunto de ponentes, uno escapó a la tentación de
leer las relaciones intergubernamentales desde la lógica de la depen-dencia
económica y centró su mirada en la construcción del modelo de
nación. Para Fals Borda Colombia ha sido siempre un país de regiones
y culturalmente descentralizado, por encima de las decisiones polí-tico-
administrativas que han puesto al país a oscilar entre centraliza-ción
y descentralización; oscilación resuelta desde 1986 con un modelo
híbrido que descentraliza unas cosas y centraliza otras.
La descentralización es la condición natural de los cuatro grupos
fundantes de la nación y, en consecuencia, estamos conminados a cons-truir
un modelo social que rescate la solidaridad de los indígenas, la
libertad de las negritudes, la dignidad personal y política de los cam-pesinos
y la autonomía de los colonos. Centralizar equivale a negar las
profundas raíces nacionales y apostarle a la destrucción del país.
Otra arista de la descentralización emerge en el escenario de la
reflexión La democratización de la gestión pública. Pedro Santana, presi-dente
de Viva la Ciudadanía; Jairo Slebi, director ejecutivo de la Fede-ración
Nacional de Diputados, y Antonio Galán, concejal de Bogotá
fueron los encargados de reflexionar sobre los cambios que la descen-tralización
ha producido en la forma de conducir el Estado y en los
procesos de toma de decisiones.
Para Santana, una verdad a veces olvidada es que antes de la
descentralización, el centralismo reflejado en la constitución de 1886
había convertido la vida municipal en un cascarón vacío de contenido.

En materia de recursos, por cada 100 pesos de la nación, los munici-pios
recibían y gastaban 5,30 pesos y los departamentos 9,70 pesos.
En materia administrativa, la inestabilidad de alcaldes y gobernadores
era el pan de cada día. Hasta el más cotidiano de los problemas de la
población escapaba de las manos de los gobernantes locales y la solu-ción
dependía de decisiones y acciones de entidades centralizadas en
la capital del país. En lo político, hizo crisis la expresión electoral y
su voz fue reemplazada por los gritos de las protestas sociales que, al
unísono, reclamaron la renovación del sistema político local, que era
profundamente antidemocrático.
En ese contexto, la descentralización, a pesar de estar cumpliendo
ya 20 años, es una experiencia novedosa para el país, que ha contri-buido
a generar capacidades para que los municipios puedan hoy des-empeñar
las funciones que les fueron asignadas. En ese sentido, no se
puede decir que haya un retroceso. Por el contrario, convoca a evitar
el debilitamiento de las regiones afrontando dos peligros que pesan
sobre la gestión local: la interferencia de actores armados y las normas
regresivas desde el nivel central, como la reducción de transferencias y
la suspensión de la vida democrática por corrupción o ineficiencia.
De manera complementaria, Slebi y Galán consideran la profun-dización
de la descentralización como el mejor camino para la defensa
de la democracia. Por ello ven indispensable repensar las relaciones de
poder entre el Ejecutivo y el Legislativo a nivel local, y entre gobernantes
y electores, con el fin de lograr que la democracia local sea más equili-brada
e incluyente.
Es preciso construir un nuevo modelo de ordenamiento territo-rial,
donde sea más claro y fuerte el rol de los cuerpos colegiados loca-les
como canales efectivos de la participación democrática y de control
político sobre los mandatarios, antes que intermediarios de favores;
donde, departamentos y asambleas tengan mayores capacidades para
articular a los municipios con el nivel central y para equilibrar las fuer-zas
políticas y sociales de su nivel territorial.
Como afirma uno de los ponentes “la participación ciudadana
sin promover la descentralización lleva a la frustración, de la misma
manera que incrementar las responsabilidades de las entidades terri-toriales
sin adecuar el modelo fiscal sólo permite un desarrollo formal
15
y no real de la autonomía regional.”

16
Para continuar con el análisis, en el panel La descentralización vista
desde el Congreso participan los senadores Antonio Guerra, del Par-tido
Cambio Radical; Alfonso Núñez Lapeira, del Partido Conservador;
Juan Manuel López Cabrales, del Partido Liberal; Gustavo Petro, del Polo
Democrático Alternativo, y el señor Fabio Bustos, coordinador Nacional
de Convergencia Ciudadana.
Ninguno de los panelistas pone en discusión el aporte de la des-centralización
como vehículo para la corrección de las inequidades
sociales y políticas, ni contradice los avances que han llevado a Colom-bia
a convertirse en uno de los países más descentralizados de América
Latina. Coinciden también en la imposibilidad del proceso descentra-lizador
de corregir las deficiencias en salud, educación, agua potable
y saneamiento básico y resaltan el problema de la alta dependencia de
las transferencias como fuente de financiación de los entes locales.
Para algunos congresistas es preciso reflexionar con profundidad
sobre la existencia real de una república unitaria y de la autonomía local,
más allá de los aspectos meramente técnicos o financieros de la descen-tralización.
Para otros, la urgencia está en resolver los obstáculos que
limitan la descentralización: la inexistencia de un ordenamiento terri-torial
acorde con la realidad nacional, la falta de recursos, la debilidad
de la estructura electoral y la falta de cualificación de las autoridades
locales.
Uno de los ponentes considera que existe una clara tendencia
hacia la recentralización y el presidencialismo, que busca legitimarse
satanizando la gestión de departamentos y municipios y haciendo ver
al nivel central como eficiente, no corrupto y no deficitario, cuando en
realidad presenta considerables problemas de ineficiencia y de corrup-ción;
en tanto que los departamentos han mostrado ser entidades terri-toriales
capaces de generar superávit financiero.
Este panel se cierra con una estimulante reflexión sobre las rela-ciones
históricas entre la propiedad de la tierra y el poder local, en torno
a los cuales se alimenta la discusión con dos propuestas que modifica-rían
profundamente la democracia en el país: recaudar los impuestos
sobre la tierra en el nivel central, pues el escenario local es susceptible
a la presión de los poderes locales ligados a la tierra, y trasladar la res-ponsabilidad
en materia de salud y educación al nivel nacional y no
sólo local, a fin de eliminar simultáneamente los intermediarios parti-culares
en estos sistemas.

No sería completa una revisión de los 20 años de la descentrali-zación,
sin La mirada de la cooperación internacional, que durante años, y
no siempre libre de controversias, ha apoyado importantes experien-cias
de descentralización en Colombia. Por ello, este seminario invitó
a los actores de mayor experiencia en el país: Thorsten Sagawe, de la
Agencia Alemana de Cooperación Técnica (GTZ); Adelina Paiva del
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD); Miguel
López, del Banco Mundial; Rodrigo Parot, del Banco Interamericano
de Desarrollo (BID), y Cristina Barrera, de la Agencia Internacional de
los Estados Unidos para el Desarrollo (USAID).
Los y las ponentes consideran que la descentralización en Colom-bia
tuvo orígenes profundamente endógenos; no fue resultado de pre-siones
externas y esto, aunado a la voluntad política demostrada, lo
hace un caso ejemplar, una real oportunidad para seguir construyendo
sus pilares centrales: el buen gobierno, la organización de la comuni-dad
y la competitividad económica.
A una sola voz, las exposiciones coinciden en hacer un llamado a
comprender que la descentralización no es un fin en sí misma, es un pro-ceso
permanente que dura décadas, donde los cambios forman parte de
su naturaleza. Sólo se avanza en la medida en que las instituciones y la
sociedad asumen los nuevos postulados y los convierten en rutinas coti-dianas
de su quehacer. Como cualquier cambio social, la descentraliza-ción
exige paciencia y un cercano acompañamiento de largo plazo. Este
es el rol central de la cooperación internacional, apoyar la generación
de capacidades en todos los niveles territoriales para facilitar el cumpli-miento
de los propósitos buscados con la descentralización.
En este contexto son muchos los campos de acción abiertos para la
cooperación internacional: construcción de presupuestos participativos,
rendición de cuentas y transparencia en el manejo de los recursos; aná-lisis
sobre desarrollo humano y pobreza; reorganización de empresas
prestadoras de servicios públicos; acompañamiento técnico a reformas
institucionales; promoción del diálogo entre gobernantes, responsabili-dad
social empresarial; intercambios y sistematización de experiencias,
y financiación de procesos participativos locales. Estos temas son cada
vez más abordados en ejercicios multilaterales de cooperación.
El acompañamiento a experiencias concretas ha permitido cons-tatar
que la autonomía de los gobiernos locales y una activa participa-ción
de la ciudadanía en la toma decisiones de los asuntos que le com-
17

peten permiten solucionar las necesidades básicas de las comunidades,
recuperar legitimidad, presencia y gobernabilidad del Estado.
18
Entre las propuestas que presentan para avanzar en la descentra-lización,
consideran de vital importancia: 1) retomar el tema de ordena-miento
territorial según el principio de la subsidiariedad, de acuerdo al
cual, cuando un nivel territorial no puede prestar un servicio asignado
a su competencia, este es asumido por otro. Pensar en un nivel interme-dio
entre el departamento y el municipio y una clasificación más efectiva
de los municipios según su capacidad. 2) Optimizar el control fiscal en
todos los niveles territoriales para garantizar transparencia en la rendi-ción
de cuentas. 3) Articular la representación política de los distintos
niveles territoriales, para lograr que los alcaldes sean miembros de las
asambleas departamentales y los gobernadores parte del Congreso. Y,
4) adoptar la reelección de alcaldes y gobernadores como algo impres-cindible
para ganar estabilidad política en Colombia.
Para complementar la discusión en una perspectiva comparada,
en el panel La descentralización en la región andina intervienen Luís
Chirinos, de Perú; Gonzalo Rojas, de Bolivia, y Darío I. Restrepo, de
Colombia. Los ponentes trazan tres distintos estados del proceso des-centralizador,
muy ligados a las particularidades étnicas, culturales y
políticas de cada país.
Para Perú la descentralización es una reivindicación nacional con
sabor antiguo; ocho intentos figuran en su historia nacional, el último
de ellos, posterior a la transición democrática. Aparece como una
demanda social de los movimientos regionales con dos efectos impor-tantes:
la creación del Consejo Nacional de Descentralización, con la
participación de los presidentes regionales, los alcaldes provinciales y
municipales, y la definición de un marco normativo que regula algu-nas
instituciones en el tema de participación ciudadana, especialmente
los presupuestos participativos. Sin embargo, los obstáculos al proceso
parecieran de mayor magnitud: falta de liderazgo y de compromiso
por parte del gobierno central, plazos agobiantes en el proceso (2005-
2009), ausencia de perspectiva de largo plazo y subvaloración de las
identidades y diferencias regionales.
En este proceso peruano la integración regional es uno de los temas
cruciales para avanzar. La propuesta incorporaba un plan nacional de
regionalización por medio de las juntas de coordinación interregional
y una Ley Orgánica del poder Ejecutivo, con nuevos actores políticos,
partidos y movimientos sociales y un expediente técnico de las regiones

(desarrollo económico, político, social y cultural) evaluado y sometido a
referendo. A pesar de la riqueza de la propuesta, el proceso fracasó por
falta de apoyo en el referendo del 2006.
Bolivia, por su parte, vive un momento cúspide de la descentra-lización,
en términos económicos y políticos: el 25% de los concejales
municipales es indígena y los espacios de participación están conforma-dos
por aproximadamente un 66% de población indígena-campesina.
No sólo se ha duplicado el monto de los recursos por transferencias
a nivel municipal, sino que incluye mecanismos compensatorios por
nivel de pobreza. Pero estos avances aún no se reflejan en una dismi-nución
de las desigualdades. Por ello la pertinencia de atar la equidad
a la construcción de legitimidad, así la participación ciudadana podría
alejar la exclusión y el despotismo.
Requeriría también el proceso boliviano leyes uniformes que
resuelvan la asimetría institucional que existe hoy en los presupuestos,
alcances, objetivos, competencias dentro de cada uno de los niveles
territoriales. Insiste en la pertinencia de adoptar modelos de descentra-lización
acordes a necesidades particulares, pensando al Estado como
19
un sistema y no como un centro.
Colombia, en cambio, después de 20 años de descentralización,
revisa, se pregunta sobre lo logrado, lo valora y lo relativiza. Descubre
que en virtud de la descentralización hay más instituciones, más sis-tema
político, más mercado, más organizaciones sociales, todos defi-nidos
alrededor del territorio; pero no se ha modificado el modelo de
desarrollo, la política económica, los impuestos regresivos, ni la con-centración
de la propiedad. Estos factores se transnacionalizan, esca-pan
a la lógica nacional y por ende a la local.
Mirando desde la historia hacia el horizonte, el ponente colom-biano
plantea nuevos y más profundos sentidos para la descentraliza-ción
en América Latina: distribución de oportunidades entre territo-rios,
equidad social en el acceso a bienes y servicios y mayor equidad
política. Estos sentidos que ponen de nuevo el reto en el cambio de las
relaciones sociales y políticas, en una democracia real capaz de mejorar
la calidad de vida y de producir resultados en términos de bienestar
social.
Analizando los espacios que la descentralización creó para las
organizaciones sociales, se desarrolla el panel La descentralización vista
por los movimientos sociales. Con la concurrencia de Jorge Enrique Bossa,

presidente de la Confederación Comunal; Arquímedes Vitonás, alcalde
de Toribío, Cauca; Carlos Arturo Rodríguez, presidente de la Central
Unitaria de Trabajadores (CUT) y Roberto Ortegón, presidente del Con-sejo
20
Nacional de Planeación.
Todos los expositores reivindican el importante papel de los
movimientos sociales, desde finales de los años 70, en la conquista de
la descentralización para el país. Mencionan cómo ha posibilitado su
presencia permanente en todos los espacios de la vida nacional, pues
se ensancharon los escenarios de participación social desde donde han
logrado hacerse escuchar e influir en decisiones que los afectan. Los
escenarios de planeación, la gestión pública y la organización en torno
a iniciativas productivas son apenas unas muestras de ello.
Con base en la experiencia del municipio de Toribío, uno de los
ponentes resalta que la descentralización es vital para un gobierno
local conquistado por un movimiento social. La participación de la
población en las decisiones de gobierno y el mejoramiento real de las
condiciones de vida de la población retroalimentan el movimiento
social aportándole sostenibilidad y crecimiento como expresión polí-tica.
Exalta también las tensiones y dilemas que impone el ejercicio de
gobierno al movimiento social en un contexto descentralizado, pero
con grandes carencias.
Otro de los ponentes da cuenta del desarrollo desigual de la des-centralización
y de sus limitaciones. De los 1.098 municipios ni siquiera
el 10% ha desarrollado la elección de ediles y corregidores; menos aún
reglamentado la participación de los pobladores en la elaboración de
presupuestos, ni aplicado los mecanismos de la Ley 174 de 1994, aho-gados
por la excesiva reglamentación, con excepción de la tutela. Como
muy grave se ve el que la descentralización no plantee salidas al conflicto
armado, que ha golpeado tan fuertemente a las organizaciones sociales.
Tampoco ha contribuido la descentralización al cambio de las
prácticas políticas de las mismas organizaciones sociales, 20 años des-pués
continúan reproduciéndose las formas de liderazgo clientelista,
la ausencia de agenda y objetivos propios, la actuación como apén-dices
del Estado y las debilidades en sus formas de comunicación e
información. También el Estado continúa limitando la participación
comunitaria y ciudadana y su profundización por la vía de excesivas
regulaciones y demoras en la promulgación de normas de iniciativa de
las organizaciones sociales.

Por su parte, el representante de la CUT centra sus preocupaciones
en torno a dos aspectos: los condicionamientos que el contexto de guerra
o paz impone en el futuro a la descentralización y el hecho de que, siendo
Colombia un país de regiones, el modelo de descentralización hoy ins-taurado
en el país no refleje un acuerdo institucional capaz de definir y
21
armonizar competencias y funciones entre las entidades territoriales.
El representante del Consejo Nacional de Planeación centra su
mirada en la planeación participativa; considera que después de la
promulgación de la Constitución de 1991, la descentralización ha sido
sometida a una progresiva restricción por la vía normativa, hasta colo-carla
bajo la amenaza de la recentralización. Sólo la Corte Constitu-cional
ha obrado como garante legal del proceso descentralizador que
interpreta acertadamente el espíritu constitucional.
Con acentos en diferentes aspectos, los cuatro ponentes consi-deran
necesario asumir la defensa de la descentralización como una
de sus banderas de lucha para presionar por una participación social
y política, cada vez más real y efectiva, y por una autonomía de las
comunidades en sus territorios que les permita asumir aquellas funcio-nes
que hoy se descentralizan de manera condicionada.
Diversas fueron las propuestas para avanzar en este sentido:
reforzar el papel del Estado central como coordinador de las políticas
públicas y no como ejecutor, conformar comisiones constitucionales
permanentes especializadas en el tema, bajo la coordinación del Minis-terio
del Interior, asumir la región como un escenario de construcción
y reconstrucción de agendas territoriales de paz, evaluar el desempeño
de los gobernantes locales con indicadores más integrales, recuperar
el rol de los consejos territoriales de planeación, como escenarios de
participación directa y no representativa, y otorgar capacidad consti-tucional
y legal a los gobiernos locales para que puedan adoptar sus
propios planes de desarrollo.
Un tema de igual valía, Descentralización y paz, se incluye en el semi-nario
para concluir con la diversidad de perspectivas sobre la descentra-lización.
León Valencia, Hernando Gómez Buendía y Gilberto Toro, en su
orden directores de la Fundación Nuevo Arco Iris, del Informe de Desarro-llo
Humano para Bogotá y de la Federación Colombiana de Municipios,
analizaron los peligros que el conflicto armado ha impuesto al proceso de
descentralización.

22
Con tres énfasis diferentes desarrollan los ponentes este tema.
El primero, ex combatiente del ELN, se apoya en una revisión de la
historia nacional reciente, desde finales del Frente Nacional hasta el
presente, para señalar que la eliminación del contradictor político ha
impedido la construcción de democracia en el país. Si bien, la descen-tralización
abrió el panorama político a nivel local, por una parte, este
avance no tuvo expresiones inmediatas en el nivel nacional; por otra,
fue rápidamente constreñido por las presiones tanto de las FARC como
de los grupos paramilitares. Esto elevó el abstencionismo o causó la
realización de elecciones atípicas para un porcentaje importante de las
alcaldías locales, mediante la votación por candidaturas únicas.
En este sentido, ahondar en los procesos de democratización,
descentralización y municipalización sólo será posible cuando exista
una reforma política sustentada en un proceso de reconciliación y de
pluralismo político, que recupere la confrontación política entre con-trarios
y elimine la corrupción.
El segundo ponente, Gómez Buendía considera que actualmente
se contraponen dos miradas sobre la relación entre descentralización y
paz. Según algunos, se descentraliza para pacificar, superar la ausencia
del Estado y movilizar el apoyo de la población. En cambio, para otros,
incluido el presidente de la República, se centraliza para pacificar, pues
cualquier aumento del poder local, especialmente de recursos, haría
más atrayente al municipio a los actores armados, lo que aumentaría
así el conflicto.
No obstante, la práctica ha demostrado que los actores armados
son atraídos por los recursos naturales que están siendo explotados por
particulares privados; así mismo, deja claro que la legitimidad política
de los gobernantes locales constituye la mejor protección de las admi-nistraciones
locales frente a los actores armados.
Profundizar la descentralización resulta entonces la alternativa
coherente; fortalecer los procesos de elección, combatir las rentas ilega-les
y proteger las legales para hacer una política social que llegue a los
más pobres y fortalezca la democracia en el sentido social, y crear un
régimen especial donde se revalúen las competencias, la vigilancia y el
control sobre aquellos municipios que tengan las mayores dificultades
para captar recursos y trasladar al nivel nacional los impuestos como
la renta son algunas de las posibles soluciones.

En la perspectiva del representante de las municipalidades,
Gilberto Toro, alcanzar una paz sostenible pasa por la existencia de
gobiernos locales autónomos y descentralizados. Se tergiversa la dis-cusión
cuando se plantea la corrupción y la intervención armada como
consecuencias de la descentralización. El aumento de la corrupción en
los niveles locales es discutible, de 5.000 denuncias instauradas ante los
organismos de control contra funcionarios locales, menos del 5% resul-taron
condenados. La presencia de los actores armados insurgentes no
logró finalmente ahogar el sistema democrático local, a pesar de que
hasta hace cuatro años se asesinaba en el país a un alcalde cada mes.
Son múltiples las pruebas del fortalecimiento democrático a partir
de la elección popular de alcaldes, así como del desequilibrio entre com-petencias
y recursos transferidos. La limitante más seria es la visión de
corto plazo, que impide al escenario local articularse con la región y con
el país.
Una paz sostenible pasa por la coherencia, porque no se puede ade-lantar
un proceso de reconciliación con actores violentos y reformar el
Sistema General de Participaciones; esta reforma debilita a los gobiernos
locales en un momento en el que existe gran presión para la solución de
las necesidades de la población. Adicionalmente, si se quieren munici-pios
autónomos, eficientes y eficaces, debe haber transparencia y mayor
23
credibilidad e inversión por parte del gobierno central.
Concluye aquí la síntesis de lo expresado por los y las ponen-tes.
Queda la puerta abierta para que el lector, ya provocado, acuda a
profundizar los temas y planteamientos de su interés en las ponencias
presentadas.
Con esta publicación, RINDE convoca al país a reflexionar sobre
los logros y limitaciones de la reforma territorial, a fin de transitar hacia
una nueva fase de la descentralización inspirada de manera más pre-cisa
como mecanismo de profundización de la democracia, de promo-ción
del desarrollo territorial y del logro de una arquitectura institucional
más adecuada para la paz.

Capítulo 1
Instalación
Barbara Hess
Sean Jones
Roberto Hinestrosa
RINDE

La cooperación alemana frente a
la descentralización en Colombia
Barbara Hess
Representante en Colombia de la
Agencia Alemana de Cooperación Técnica (GTZ)
Colombia ha vivido en los últimos 20 años uno de los procesos
de cambio más significativos y relevantes. Un proceso que se inició en
1986 con la elección democrática de las autoridades locales y que tuvo
su mayor impulso con la Constitución de 1991.
La Constitución propuso a los y las colombianas un modelo de
Estado descentralizado, democrático, incluyente y solidario, pero no
ha sido fácil concretarlo. Hoy, 15 años después de su promulgación y
vigencia, si bien es cierto que todavía falta mucho por hacer, también
es cierto que es mucho lo que se ha avanzado, tanto que la experien-cia
colombiana en materia de descentralización ha sido el modelo que
nutre y enriquece los procesos descentralizadores en muchos países de
América Latina.
El tema de la descentralización, como parte del proceso de moder-nización
del Estado, tiene ya bastantes años de estarse debatiendo y
nadie podría decir que no ha merecido un tratamiento profundo y sus-tantivo.
La descentralización irrumpió con fuerza en la agenda polí-tica
regional a inicios de los años ochenta, se mantiene, y seguramente,
continuará muchos años más.

Hace veinte años se creía que la finalidad de la descentralización
era la ampliación de la cobertura y el mejoramiento de los servicios
básicos bajo la responsabilidad de los municipios. Ahora se ha abierto
un camino de expectativas que van desde el mejor uso de los recursos
y una asignación más equitativa por regiones, localidades y sectores;
pasando por la participación social y la posibilidad de control de la
gestión pública; hasta la democratización del poder, el mejoramiento
y legitimación de los sistemas políticos, la eficiencia del sistema ins-titucional,
la adaptación a la diversidad cultural y demográfica y la
27
readecuación de las relaciones Estado-sociedad.
La descentralización se ha legitimado en el imaginario político de
los países y, sin ser una panacea, se plantea como una alternativa que
apunta a revisar y reformar la estructura del Estado que modifica las
relaciones de sus diversas funciones, instancias y niveles con la socie-dad
y la posibilidad de impulsar un nuevo tipo de Estado, más cercano
a sus ciudadanos.
Bajo esas grandes líneas conceptuales se ha movido en toda Amé-rica
Latina la cooperación técnica alemana, y Colombia no ha sido la
excepción. Por eso puedo decir, que la Agencia Alemana de Coopera-ción
Técnica (GTZ) ha sido partícipe, en buena medida, del proceso de
transformación del Estado colombiano.
Una reseña muy rápida. Empezamos el trabajo en 1995, acompa-ñando
al Departamento Nacional de Planeación en la implementación del
Programa Mejor Gestión de los Departamentos. Posteriormente, a solici-tud
del gobierno nacional, ayudamos a algunos departamentos a mejo-rar
su capacidad administrativa, financiera y de gestión, cuando apenas
empezaba a clarificarse su rol como líderes del desarrollo económico y
social de sus territorios.
Luego se puso en marcha el Programa de Fortalecimiento Finan-ciero
Municipal (Profim), que tuvo como contraparte la Federación
Colombiana de Municipios. Este programa tuvo énfasis en dos áreas
de trabajo: fortalecer la Federación de Municipios, como entidad gre-mial
capaz de velar por sus intereses de manera seria y responsable, y
mejorar las finanzas de municipios pequeños seleccionados.
En el sur del país, en los departamentos de Cauca y Nariño, los pro-yectos
de Asopatía y Bota Caucana han formado parte del acompaña-miento
a la descentralización. El primero dirigido al fomento de la asocia-

tividad municipal, y el segundo, a rescatar las experiencias de desarrollo
económico local.
28
Nuestro balance es que ha valido la pena acompañar a Colombia
en este proceso. Siempre hay interlocutores reflexionando y gobiernos
territoriales dispuestos a liderar cambios en sus regiones. Hace cuatro
años, los dos gobiernos, el colombiano y el alemán, acordaron orientar
los recursos y esfuerzos de la cooperación hacia el diseño e implemen-tación
de un solo programa, que integrara las experiencias de los pro-yectos
anteriores de manera sinérgica y se avocara a apoyar los esfuer-zos
del pueblo y el gobierno colombianos en la búsqueda de la paz y la
disminución de los conflictos.
Se trató, entonces, de fortalecer la presencia y aceptación del
Estado, con una mejor prestación de servicios y con la aplicación de pro-cesos
transparentes y participativos. El gobierno colombiano demanda
de nosotros, en la nueva etapa del acompañamiento, una contribución
más decidida para tender puentes y tejer alianzas entre la sociedad
y el Estado, que apunten a la resolución pacífica de los conflictos, así
como a promover las reformas estructurales que requiere el país y que
apunten a la paz. El desarrollo territorial y los avances hasta ahora
logrados con la descentralización, al igual que los impactos alcanzados
con otros programas de cooperación colombo-alemana, serán la base
para el nuevo programa que inicia a partir de 2007.
Valoramos profundamente lo logrado hasta ahora en términos
de democracia, participación e inclusión. Por eso la descentralización
debe mantenerse como un elemento de la vida institucional, sin el que
será imposible edificar la paz, pues si no existen niveles territoriales
eficientes y participativos, próximos al ciudadano, el Estado no podrá
fortalecer su presencia en los territorios.
Es necesario avanzar definitivamente en las reformas del ordena-miento
territorial, de tal manera que exista una adecuada articulación
del Estado y unas mejores relaciones intergubernamentales. La cons-trucción
territorial del Estado, articulada en torno a los principios de
descentralización y autonomía, debe complementarse con una visión
nueva en la que prime la corresponsabilidad y que reconstruya el espa-cio
de decisión pública de abajo hacia arriba, sin poner en peligro la
eficacia de la gestión.
Las instancias subnacionales de gobierno deben fortalecer sus
mecanismos de participación y rendición de cuentas; ser capaces de

abordar en forma más contundente los problemas de fortalecimiento
institucional, de desarrollo económico local, de las políticas sociales y
de la redistribución de la riqueza, y emprender de manera sistemática
el cumplimiento de las metas del milenio contra la pobreza y la exclu-sión.
Hoy, el territorio debe ser repensado y redefinido y, con ello, también
la estrategia de sus actores. Es necesaria la reinvención del territorio para
convertirlo en un espacio de competitividad e innovación. Es parte de la
respuesta de las sociedades locales a los retos de la globalización.
Este evento pareciera ser el fin de una etapa: los 20 años de la des-centralización.
Para nosotros como europeos es sólo el comienzo de un
largo camino. En nuestro caso, Alemania ha tardado más de 200 años
para consolidar el Estado que hoy tenemos y no podemos decir que el
proceso ha terminado. En junio pasado fueron aprobadas un conjunto
de reformas constitucionales, orientadas a dar mayor poder de decisión
a las entidades territoriales, y seguramente vendrán más cambios.
Por eso, vale la pena señalar que 20 años son pocos para un pro-ceso
radicalmente transformador como la descentralización. Es impor-tante
hacer un alto en el camino y emprender las reformas necesarias,
con la tranquilidad institucional requerida para que se produzca el
afianzamiento y empoderamiento social que se demanda.
Las reformas orientadas a la descentralización deben convertirse
en un patrimonio social e institucional del que se puedan sentir orgullo-sos
los colombianos, para alcanzar así una madurez en la aplicación y en
el ejercicio íntegro de sus competencias, un fortalecimiento de los meca-nismos
de participación y una autonomía presupuestal visible por parte
de los gobiernos locales. Me honra profundamente ser hoy partícipe de
la celebración de los 20 años de la descentralización en Colombia.
29

Veinte años de lecciones
aprendidas
Sean Jones
Agencia Internacional de Estados Unidos para el Desarrollo
(USAID)
Todos creemos en los beneficios de una mayor autonomía de los
gobiernos locales para la satisfacción de las necesidades de las comuni-dades.
Los gobiernos cercanos a las localidades siempre tendrán venta-jas
para lograr una mejor prestación de servicios públicos locales, para
el recaudo y el buen uso de los recursos públicos.
La descentralización sirve simultáneamente para que las comuni-dades
desarrollen mayores compromisos frente a la gestión pública y
hagan mayores esfuerzos en liderar su propio desarrollo. Igualmente,
el proceso descentralizador promueve la participación ciudadana y
recupera la legitimidad y gobernabilidad del Estado, especialmente en
zonas donde imperan la marginalidad, los cultivos ilícitos y los grupos
armados al margen de la ley.
Durante los últimos cinco años, la USAID ha venido apoyando
los esfuerzos del gobierno colombiano para fortalecer los gobiernos
locales. Así es como 267 municipios, en 9 departamentos, recibieron
nuestra asistencia en gestión municipal. Se ejecutaron 270 proyectos
de infraestructura social que beneficiaron directamente a cerca de un
millón de personas.

En los próximos años, con nuestro programa de Áreas de Desa-rrollo
Alternativo Municipal (ADAM), esperamos impulsar un modelo
de desarrollo alternativo sostenible y participativo, que promueva la
gobernabilidad local y las oportunidades económicas de las poblacio-nes
marginadas del desarrollo y afectadas por los cultivos ilícitos y el
31
conflicto armado.
Veinte años después de la puesta en marcha de la descentrali-zación
en Colombia, son muchas las lecciones aprendidas, temas que
tocarán los próximos ponentes, quienes han tenido un papel protagó-nico
en el proceso. Son ellos entonces los más indicados para analizar
el presente y el futuro de la descentralización en Colombia. Estamos
muy satisfechos de haber contribuido a hacer realidad esta alianza que
agrupa varias instituciones y les deseamos suerte en su esfuerzo por
analizar y promover el tema de la descentralización.

Descentralización en Colombia:
timidez frente a los retos
Roberto Hinestrosa
Decano de la Facultad de Finanzas, Gobierno
y Relaciones Internacionales,
Universidad Externado de Colombia
La descentralización en Colombia ha sido una revolución contun-dente,
pero extrañamente silenciosa. Nuestra sociedad se caracteriza
por su timidez a la hora de asumir cambios diametrales y nuestras ins-tituciones
aún se resisten a aceptar la pertinencia y vitalidad del poder
territorial. Devolver a las comunidades el legítimo derecho a decidir su
porvenir ha sido una de las estrategias más ambiciosas del país.
La descentralización es el sistema que permite a los entes territoriales
ser autónomos en la formulación de sus políticas de desarrollo social, para
que actúen de manera responsable en el diseño de planes, en la gestión
para el desarrollo y en la adecuada inversión de los recursos. La descen-tralización
política llamó a reconfigurar el Estado y la manera de entender
su entorno, para mejorar las condiciones de vida de la sociedad.
A pesar de la elección por voto popular de alcaldes y gobernado-res,
a los mandatarios territoriales no se les ha permitido tener capaci-dad
para decidir sobre los temas más urgentes y sensibles de los ciu-dadanos.
El nivel central insiste en llevar de cabestro a las entidades
territoriales, a actuar de manera uniforme, bajo el pretexto de la inca-

pacidad de las regiones para discernir entre lo conveniente y lo innece-sario
en materia de gasto público.
Existen más de 460 normas en materia de descentralización que
sitúan a las autoridades locales en la encrucijada, entre cumplir reglamen-tos
o cumplir con sus obligaciones programáticas. En Colombia las razo-nes
que llevaron a la descentralización política siguen vigentes pero, ¿por
33
qué no se han logrado los efectos tan pretenciosos que esperábamos?
La descentralización no puede ser un simple ejercicio de delega-ción
de funciones, ya que implica un ejercicio de ajuste gubernamental,
según lo que las regiones y provincias estén en capacidad de producir.
En un sistema descentralizado de gobierno, se debe garantizar la cali-dad
de la presencia del Estado en cualquier latitud del país. El modelo
debe considerar la capacidad de cada región, las condiciones de su
territorio y su desarrollo gradual.
Durante la vigencia de la Constitución de 1886, la Cámara de
Representantes expresaba las voces territoriales ante la nación, pero hoy
en día, a pesar de la elección popular, es preciso definir el rol y la impor-tancia
de gobernadores y alcaldes. Deberían tener un papel directo y
una representatividad permanente en la toma de decisiones que afec-ten
sus provincias, ya que son los voceros elegidos popularmente para
administrar sus territorios. En Alemania, por ejemplo, los gobernadores
elegidos popularmente tienen al menos el 50% de la representación.
Por otro lado, la Ley Orgánica de ordenamiento territorial, que
define competencias y capacidades de los entes territoriales, se ha hun-dido
tantas veces como se ha presentado a discusión en el Congreso de
la República. Ese atraso en la aprobación de dicha ley ha impedido el
desarrollo integral de regiones y provincias, luego de 20 años de elec-ción
popular de alcaldes y 15 años de la de gobernadores.
La adopción de la Ley permitiría la existencia de proyectos integra-dos,
sostenibles y de beneficio común, con mayor generación de ingresos
para los territorios, que fomentarían su asociatividad y el interés común de
la población. Podría proponerse que la norma de ordenamiento territorial
sea votada por la población a manera de referendo o de consulta popular.
Temas como la racionalización de servicios públicos domiciliarios,
que incluyen electrificación, acueducto, alcantarillado, aseo, comunica-ciones,
educación, transporte público escolar (rural y municipal), salud
y muchos más, son áreas en las que los municipios podrían ser verdade-

ramente eficientes, pero no es así porque el Plan de Ordenamiento Terri-torial
34
y la legislación existente no permiten la integración territorial.
Los planes de ordenamiento territorial fueron formulados hace 10
años por cada ente territorial, pero sin tener en cuenta el municipio vecino,
hecho que muestra la desarticulación regional. Las gobernaciones apenas
fueron oficinas de registro, sin que pudieran evaluar los planes y mucho
menos incluirlos dentro de una política de integración provincial.
Los planes de desarrollo deben ser presentados ante el respectivo
Concejo dentro de los tres meses siguientes a la posesión del alcalde,
luego de haber cumplido con las normas de participación ciudadana
del municipio; por lo tanto, no hay posibilidad ni tiempo para que las
administraciones vecinas interactúen e integren proyectos de beneficio
común. Es un problema además de delimitación legal: no se han defi-nido
las funciones y competencias de los departamentos, menos como
instancia de planificación regional.
Existe una débil capacidad de control y gestión de los recur-sos
públicos por parte de las administraciones regionales y locales, y
aunque los entes de control, Procuraduría y Contraloría, han hecho un
gran esfuerzo con más de 50 programas de control, entre el 2004 y el
2006, la capacitación siempre ocupará un lugar preponderante.
La gestión de los entes territoriales arroja cifras muy satisfacto-rias
entre el 2002 y el 2005, con un superávit de más de 370 mil millones
de pesos. Gracias a los superávit de los municipios y departamentos se
amortizan deudas por más de 400 mil millones; además, los gobernado-res
locales han dado continuidad a las políticas de ajuste y responsabili-dad,
y con ello han fortalecido el recaudo de rentas propias y el aumento
de la inversión total en el territorio.
Algunos hechos para resaltar en el 2005, frente al 2004 son: un
incremento en el recaudo tributario de 625 mil millones de pesos, en
la inversión por 4.630 millones de pesos y en el ahorro corriente de 903
millones de pesos. Estas cifras demuestran el fortalecimiento fiscal de los
municipios y una gestión sana en la cabeza de sus gobernantes.
Nuestro país se ha debatido entre guerras inspiradas por el fede-ralismo,
la centralización y la descentralización. También por una puja
entre las constituciones abiertas y federales de 1853 y 1863, y la centra-lista
de 1886; pero hoy día, los aires de apertura y los cambios de los últi-mos
cuatrienios nos permiten vislumbrar un modelo de organización
globalizado, que será ejemplo para muchos países en América Latina.

La descentralización: una apuesta
política de futuro para Colombia
Red de Iniciativas para la Gobernabilidad,
la Democracia y el Desarrollo Territorial (RINDE)
Hace veinte años, la descentralización fue considerada como un
logro político que creó altos niveles de expectativa en diversos sectores
de la población. Hoy el proceso es motivo de preocupación para un
importante segmento de los colombianos, que piensan que la descen-tralización
está enfrentando serios dilemas y sufriendo una involución
que afectaría seriamente las posibilidades de desarrollo en muchos rin-cones
del país.
La descentralización del Estado colombiano fue uno de los cam-bios
políticos más importantes en la segunda mitad del siglo pasado,
comparable solamente con la reforma constitucional de 1936, la firma
del pacto del Frente Nacional en 1957 o la expedición de la nueva Carta
Política en 1991. Fue una reforma necesaria. Aquellos quienes la impul-saron
en ese entonces entendieron que el Frente Nacional había dejado
una herencia negativa en un doble sentido: por una parte, el Estado se
mostraba cada vez más incapaz de enfrentar con éxito los grandes pro-blemas
del país, entre ellos la pobreza y las crecientes desigualdades
sociales y regionales. Por la otra, el pacto bipartidista había eviden-ciado
algunos rasgos indeseables del régimen político, que minaban
su legitimidad, entre ellos el centralismo en la toma de decisiones, el

autoritarismo en el manejo del disenso, el clientelismo como forma de
atención a las necesidades de la población y la exclusión política de
grupos diferentes a los partidos tradicionales.
36
La descentralización surgió entonces como una estrategia de
reforma del Estado destinada a paliar la crisis del régimen político
y a darle un nuevo aire que permitiera recuperar la confianza de los
colombianos en sus instituciones. El espíritu de la reforma fue dar
mayor poder a los entes territoriales en la definición de políticas públi-cas,
mejorar la prestación de los servicios a su cargo y democratizar las
decisiones públicas a través de la participación ciudadana.
En tal sentido, la descentralización del Estado fue un proceso de
carácter eminentemente político que entregó una cuota de poder a los
entes subnacionales, expresada en una mayor autonomía de las autorida-des
territoriales, en la devolución de competencias y la entrega de recur-sos
a los departamentos y los municipios para atender más eficazmente
las demandas de la población y en la institucionalización de mecanismos
de participación ciudadana y control social de la gestión pública.
Hoy día, sin embargo, sin que el proceso haya perdido su esencia
política, esa dimensión ha sido relegada a un segundo plano no sólo
en el discurso gubernamental, sino en la lectura que sobre éste hacen
diferentes sectores políticos y sociales. En su lugar, se ha venido impo-niendo
en los últimos años una mirada exclusivamente fiscal sobre la
descentralización, complementada en ocasiones por una insistencia en
temas de eficiencia y moralidad de la gestión pública. En efecto, desde
finales de la década pasada, comenzó a difundirse el argumento de
que la descentralización era la principal causa del déficit fiscal nacio-nal,
en razón del crecimiento sustancial de las transferencias a los entes
subnacionales. Esa idea fue ganando fuerza y se tradujo en 2001 en
las reformas al régimen de transferencias y a la ley 60 de 1993. Desde
entonces, el gobierno nacional ha centrado su atención en esos temas
y prácticamente ha reducido la descentralización a una cuestión de
carácter administrativo y financiero. Por su parte, los gobiernos territo-riales
han centrado el grueso de su discusión con el gobierno nacional
en ese aspecto.
Sin negar la importancia de tales cuestiones en el momento de
hacer el balance de lo que ha ocurrido con la descentralización en estas
dos décadas, es preciso recuperar la consideración de su dimensión
Velásquez, Fabio. “¿Descentralizar o recentralizar?”, en Revista Foro, N° 58, Bogotá.
2006

política. La descentralización es una forma de distribución del poder,
lo que marca de entrada su carácter y su alcance.
Por supuesto, las circunstancias que dieron lugar a la descentrali-zación
del Estado colombiano hace un par de décadas no son las mis-mas
que vive hoy el país. Concretamente, el mapa de los actores que
inciden en las decisiones que se toman en departamentos y municipios
ha cambiado sustancialmente; nuevas fuerzas han ganado protago-nismo
en el escenario territorial, especialmente en aquellas zonas del
país donde las economías ilegales y/o los actores armados tienen un
peso significativo, incluso dominante, y una influencia notoria en las
decisiones públicas. Pero, precisamente, ese cambio de coordenadas
obliga a seguir pensando políticamente la descentralización y a resca-tar
dimensiones del proceso hoy por hoy olvidadas.
En ese sentido, caben varias preguntas: ¿qué ha ocurrido y qué está
ocurriendo con la descentralización en Colombia desde el punto de vista
político? ¿La autonomía territorial ha mejorado las relaciones intergu-bernamentales?
¿Cuál es el actual mapa político de la descentralización?
¿La participación ciudadana ha contribuido a democratizar la gestión
pública y a lograr mejores condiciones de vida para la población? ¿Cuá-les
han sido los impactos del conflicto armado en el desempeño de los
gobiernos municipales y departamentales? ¿Qué aspectos merecen hoy
un lugar central en el debate público y en el diseño de propuestas para
fortalecer la descentralización en Colombia?
La Red de Iniciativas para la Gobernabilidad, la Democracia y
el Desarrollo Territorial (RINDE) quiere proponer en este documento
algunas reflexiones que aporten elementos de juicio para dar respuesta
a los anteriores interrogantes, con el exclusivo ánimo de promover un
debate público sobre aspectos que siguen siendo centrales en el desa-rrollo
de la descentralización, y que no por haber sido relegados a un
plano secundario en la discusión política reciente dejan de ser cruciales
para pensar el presente y el futuro de ese proceso, clave –por lo menos
en el espíritu de la Carta Constitucional– para asegurar mayores nive-les
de bienestar para todos los colombianos y las colombianas.
Para tal efecto, el documento se refiere en la primera parte a cua-tro
aspectos considerados de primer orden en el análisis político de la
descentralización: las relaciones intergubernamentales, el nuevo mapa
político territorial, la participación ciudadana en la gestión pública y el
impacto del conflicto armado. La reflexión se cierra con una referencia
a la propuesta del gobierno consignada en su plan Visión Colombia
37

2019 y con la enumeración de algunas propuestas que, a juicio de los
integrantes de RINDE pueden afianzar la descentralización del Estado
y alejar las amenazas que se ciernen sobre ella.
Descentralización y dinámicas políticas
Autonomía territorial, relaciones intergubernamentales
y ordenamiento territorial
38
La descentralización implica la distribución del poder entre el
centro y la periferia, entre el Estado central y los entes subnacionales,
lo que supone garantizar en la letra y en los hechos la autonomía de
estos últimos para el ejercicio de dicho poder.
La reforma municipal de 1986 y la Constitución de 1991 garantiza-ron
la autonomía de las entidades territoriales. La Constitución define a
Colombia como un:
Estado social de derecho, organizado en forma de República unita-ria,
descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales,
democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la
dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que
la integran y en la prevalencia del interés general (Artículo 1°).
Luego, en su artículo 287, la Constitución establece que “las enti-dades
territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses”,
en virtud de lo cual gozan del derecho a gobernarse por autoridades
propias, ejercer las competencias que les correspondan, administrar los
recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus
funciones y participar en las rentas nacionales.
Se trata, por supuesto, de una autonomía relativa, derivada del
carácter unitario del Estado colombiano y subordinada por tanto a lo
dispuesto por la Constitución y las leyes que lo rigen. De todos modos,
otorga a las entidades territoriales un margen de libertad de acción
para enfrentar las tareas del desarrollo y atender con propiedad las
demandas y aspiraciones de la población.
Así, pues, desde el punto de vista formal la autonomía está ple-namente
garantizada en los términos definidos por la Carta Política.
¿Puede decirse lo mismo de lo que ocurre en el día a día del funcio-namiento
del Estado colombiano? A ese respecto, creemos que existe

una tensión creciente entre el interés de las autoridades municipales
y departamentales por salvaguardar el margen de autonomía que les
otorga la Constitución, por un lado, y la estrategia del gobierno central
encaminada a intervenir cada vez más en campos de competencia de
los entes territoriales, por el otro.
La idea hace veinte años era devolver a los municipios una serie
de competencias y recursos que la Nación había concentrado a lo largo
del siglo XX bajo el amparo de la Constitución de 1886 y de sus refor-mas
posteriores. La reforma municipal de 1986 produjo así un modelo
“polarizado” de relaciones intergubernamentales, en el que el gobierno
central y los municipios se ubicaron en los extremos de la relación y
los departamentos quedaron de alguna manera al margen de la dis-tribución
de competencias y recursos, con muy poca visibilidad en el
contexto de las decisiones gubernamentales y desempeñando un papel
secundario en la gestión de lo público.
La Constitución de 1991 introdujo un principio de equilibrio en
las relaciones entre el gobierno central y las entidades territoriales, al
rescatar al departamento de su condición marginal al ordenar la elec-ción
popular de los gobernadores, entregarle competencias y recursos
y asignarle funciones en materia de planeación regional, coordina-ción
de la acción del gobierno nacional en su territorio, promoción del
desarrollo y asistencia a los municipios. De esa forma, se estableció un
modelo relativamente equilibrado de relación entre los distintos nive-les
de la administración pública, bajo los principios de coordinación,
39
concurrencia y subsidiariedad.
Esa situación cambió con la aprobación del Acto Legislativo 01 de
2001 y de la Ley 715 de 2001. Con estas medidas se afianzó un modelo
de “equilibrio jerárquico” en las relaciones intergubernamentales, que
ya se vislumbraba en la Ley 60 de 1993. En dicho modelo, el gobierno
central ganó una importante cuota de poder de decisión en el diseño de
políticas, concentró recursos que años antes eran manejados por las enti-dades
territoriales y ganó atribuciones para ejercer un control “desde
arriba” del desempeño administrativo y fiscal de las autoridades muni-cipales
y departamentales. Se fraguó de esa manera un esquema pira-midal
en el que los entes subnacionales quedaron subordinados a las
decisiones del gobierno central, y ser convirtieron en unos casos en eje-cutores
y en otros en beneficiarios de políticas y programas nacionales.
Además, la Ley 715 privilegió la dimensión sectorial de la descentraliza-ción,
lo cual menguó su sentido territorial, pues lo importante dejó de ser

el desarrollo del territorio en su conjunto para pasar a ser simplemente
el cumplimiento de metas sectoriales del gobierno nacional.
40
El gobierno de Álvaro Uribe, aprovechando el nuevo marco nor-mativo,
ha llevado al límite ese modelo concentrando recursos y poder
de decisión sobre asuntos que son responsabilidad de los municipios
y departamentos, por medio de, entre otras cosas, los consejos comu-nitarios
y la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Coopera-ción
Internacional –un ministerio de la Presidencia–, que lleva a cabo
una buena cantidad de programas de generación de empleo e ingresos,
inversión social y construcción de infraestructura, la mayoría de los
cuales operan en campos de competencia de las entidades territoriales.
De esta forma, no sólo se produce una duplicidad de esfuerzos, sin
ningún grado de coordinación entre los niveles de la administración
pública, sino que el gobierno central comienza a intervenir en “terre-nos
ajenos” y produce un efecto de recentralización de competencias
y recursos, que pone en riesgo la autonomía de las autoridades territo-riales
y (más aún) atenta contra la institucionalidad municipal y depar-tamental
diseñada en 1991. A ello se suma la costumbre cada vez más
corriente del gobierno nacional de negociar inversiones directamente
con los congresistas de cada región por fuera de los planes de desarro-llo,
que genera una distorsión en las relaciones políticas.
Esta tendencia se habría podido contrarrestar, así fuera parcial-mente,
mediante la expedición de la Ley Orgánica de Ordenamiento
Territorial (LOOT), la cual, entre otras cosas, debía definir por man-dato
constitucional las competencias de las entidades territoriales. Sin
embargo, como lo sabe todo el país, después de quince años de expe-dida
la Constitución, el país no cuenta con esa ley orgánica debido a la
falta de acuerdo del Congreso de la República, por razones que no es
el caso traer en este documento. Hay aquí un vacío que el Legislativo
debe llenar pronto, y una frustración que puede ser mucho mayor en
el futuro si no llegamos pronto a un consenso sobre el nuevo ordena-miento
territorial para el país.
La aprobación de la LOOT es la oportunidad para definir un
nuevo orden territorial que supere las deficiencias del actual, en parti-cular
la crisis de los departamentos. El nuevo diseño debe propiciar el
fortalecimiento del nivel intermedio, a la luz de los principios conteni-dos
en la Constitución Nacional, y diseñar un esquema de equilibrio en
las relaciones intergubernamentales que permita un desempeño más

eficiente del Estado en su conjunto y así promover el crecimiento eco-nómico
41
y el bienestar de la población en todas sus regiones.
Nuevo mapa político territorial
En el plano de la democracia representativa, la elección popular
de alcaldes constituyó un primer mecanismo para la apertura de un
régimen político cerrado y excluyente. La violencia de diverso signo
que vivía el país en los años ochenta y la multiplicación de la protesta
ciudadana desde las regiones chocaban con un sistema controlado
férreamente por el bipartidismo y difícil de reformar, no sólo por la
fragmentación de los partidos, que impedía el logro de las mayorías
requeridas en el congreso para la reforma, sino además por la declara-ción
de inconstitucionalidad de que fueron objeto otras iniciativas pro-movidas
por diversas administraciones para desbloquear el régimen.
En este sentido, el mérito de la descentralización fue atacar desde
la base el bloqueo de un régimen político incapaz de reformarse por
la cúpula. La elección popular de alcaldes propiciaba la participación
local de actores excluidos en el escenario político, de manera que desde
estos niveles se diera respuesta a problemas de eficiencia en la presta-ción
de los servicios del Estado. Cabe preguntarse entonces ¿qué efec-tos
ha tenido esta apertura política en el país?
Aparición de nuevas fuerzas
Sin duda, uno de los más relevantes fue la configuración de un nuevo
mapa político que permitió la entrada en el escenario político de terceras
fuerzas que comenzaron a disputar el poder a los partidos tradicionales.
Si bien el Partido Liberal ha sido la fuerza mayoritaria en todas
las elecciones regionales, su participación ha venido disminuyendo (de
tener 552 alcaldes en 1990 pasó a 228 alcaldes y a sólo 12 de los 30 gober-nadores
elegidos en el 2003). Por su parte, el Partido Conservador, tra-dicionalmente
la segunda fuerza en votación del país, ha sido superada
en ocasiones por los llamados “otros” partidos y movimientos políticos,
como sucedió en las elecciones municipales de 1992 y en 2003, y despla-zada
de ciudades y departamentos que anteriormente constituyeron su
feudo electoral, como el caso de Antioquia en el año 2000.
Un caso relevante en ese sentido es el de Bogotá, donde los partidos
tradicionales después de haber elegido al conservador Andrés Pastrana

como alcalde de la capital en 1988 y a los liberales Juan Martín Caicedo
Ferrer y Jaime Castro en 1990 y 1992, respectivamente, han desaparecido
como tales de la competencia por la Alcaldía. En 1994, por primera vez,
el bipartidismo fue derrotado en una elección distrital cuando Antanas
Mockus lideró la llamada “revolución antipolíticos”. En 1997, Enrique
Peñalosa ganó la elección inscrito como independiente. Lo sucedieron
candidatos desvinculados de los partidos tradicionales: Mockus, quien
repitió en el período 2001-2003, y Luis Eduardo Garzón, elegido a nom-bre
42
del Polo Democrático Independiente y con apoyo del liberalismo.
Incluso, dirigentes reconocidos del liberalismo, como Enrique Peñalosa
y María Emma Mejía, han buscado un perfil que los distancie del partido
como estrategia para lograr el triunfo en las elecciones.
En las elecciones del 2003, un mayor número de alcaldías y gober-naciones
quedaron en manos de organizaciones diferentes a los parti-dos
políticos tradicionales. En el caso de los alcaldes elegidos, 493 se
presentaron a nombre de otros partidos, mientras que 228 lo hicieron
a nombre del Partido Liberal, y 158, del Conservador. En las goberna-ciones
fueron elegidos doce aspirantes del Partido Liberal, cuatro del
Conservador y catorce a nombre de otros movimientos políticos, algu-nos
vinculados estrechamente a las viejas maquinarias políticas.
Así, tanto coaliciones como terceras fuerzas, representadas en
movimientos cívicos y regionales, movimientos étnicos, partidos reli-giosos
y partidos o movimientos de izquierda son hoy una realidad
innegable en las regiones. Como señala Darío Restrepo:
... desde la primera elección de alcaldes en 1988, partidos y movi-mientos
políticos no adscritos al partido liberal y conservador han
ganado la representación de la administración municipal en por-centajes
que oscilan entre más del 11% y menos del 37%. Esta
apertura política comenzó en pequeños municipios y pasó, rápida-mente
a las principales alcaldías y gobernaciones del país.
Gutiérrez S., Francisco. “Historia de Democratización Anómala: el Partido Liberal en
el sistema político colombiano desde el Frente Nacional hasta hoy”. En Gutiérrez, Francisco et
al. Degradación o cambio: evolución del sistema político en Colombia. Bogotá: IEPRI – Norma. 1995.
p. 73.
Restrepo, Darío. “De la descentralización a la regionalización: nuevo escenario de la
guerra y oportunidad para la paz”. En Revista Eure. Vol. XXIX, No. 89. Santiago de Chile. 2004.
p. 82. En las cuatro elecciones comprendidas entre 1988 y 1997, el apoyo electoral a la candida-tura
de terceras fuerzas en elecciones de asambleas departamentales representó un 46,63% en
promedio sobre el potencial de votantes (Véase Guzmán, Carlos E. Política, descentralización y
subsistemas regionales de partidos en Colombia, 1988-2000. Ibagué: Universidad de Ibagué. 2005.
p. 274.

Aunque algunas de estas terceras fuerzas no han tenido la conti-nuidad
ni la relevancia que se esperaba para hacer contrapeso al bipar-tidismo,
y aunque otras hayan reproducido vicios y formas de hacer
política similares a los de los partidos tradicionales, existen diversas
experiencias que vale la pena destacar. Es el caso de los movimien-tos
indígenas que han logrado mantenerse en las diversas arenas de la
competencia electoral desde inicios de los años noventa, alcanzando
incluso proyección nacional. La elección del guambiano Floro Alberto
Tunubalá para la Gobernación del Cauca (2001-2003) o la presencia
mayoritaria de los indígenas en municipios como Jambaló o Toribío
desde inicios de esa década habrían sido impensables sin las reformas
descentralistas. Lo mismo puede afirmarse de las administraciones de
independientes, outsiders y representantes de sectores religiosos. Es de
destacar también el caso de Pasto y Nariño, donde dirigentes prove-nientes
de movimientos cívicos alternativos han logrado mantener su
hegemonía en la Alcaldía y en la Gobernación del departamento en los
últimos diez años.
43
Dinámicas políticas territoriales independientes del nivel nacional
Además de un mapa político territorial inédito en el país, que con-templa
sectores tradicionalmente excluidos, hay indicios de que la des-centralización
rompió la unidad vertical de un sistema de partidos que
reproducía en el nivel local lo que ocurría en el nacional. Las elecciones
municipales y departamentales permitieron el desarrollo de sistemas de
partidos que responden a dinámicas propias de los territorios y que fun-cionan
independientemente de lo que sucede en el nivel nacional.
Aunque los estudios sobre este tema son aún limitados, pueden
mencionarse dos casos para ilustrar el fenómeno. En primer lugar, el
caso de Bogotá: los resultados recientes muestran que la Alcaldía no
es ya el “trampolín” para aspiraciones nacionales, en cuanto políti-cos
ligados al Concejo Distrital y a las juntas administradoras locales
(JAL) encuentran su propio nicho y construyen redes de apoyo que
funcionan independiente de lo que ocurre con los partidos en el nivel
nacional. Este cambio no sólo se observa entre lo nacional y lo distrital,
también entre las instancias de representación de la ciudad, pues no
siempre coinciden las preferencias políticas de los electores en cuanto
Laurent, Virginia. “Presencia indígena en el paisaje político electoral colombiano:
balances y perspectivas”, En Pizarro, Eduardo y Rodríguez, Clara (Eds.). Los retos de la demo-cracia:
viejas y nuevas formas de la política en Colombia y América Latina. Bogotá: Fundación Foro
Nacional por Colombia – IEPRI. 2005. pp.138 – 159.

a las organizaciones políticas del alcalde elegido y de las corporaciones
distrital y locales. Esa independencia lleva a plantear a algunos autores
que la ciudad tiene varios sistemas de partidos.
44
El otro caso se refiere a la elección en 2003 de líderes de izquierda
o alternativos en el gobierno de las más importantes ciudades y depar-tamentos
(Luis Eduardo Garzón en Bogotá, Sergio Fajardo en Mede-llín,
Guillermo Hoenigsberg en Barranquilla, Honorio Galvis en Buca-ramanga,
Raúl Delgado en Pasto, Édgar Cote en Barrancabermeja,
Eduardo Zúñiga en Nariño y Angelino Garzón en el Valle), muchos
de ellos en claro contraste con el gobierno nacional, que cuenta con un
amplio apoyo popular y representa una corriente política e ideológica
opuesta.
Participación electoral y legitimidad del sistema político
Un tercer efecto positivo de las reformas descentralistas en mate-ria
político-electoral ha sido el volumen de participación en las elec-ciones
municipales y departamentales, en general mayor que el que se
da en escenarios nacionales. Al respecto, es demostrativo que cerca de
un 50% de colombianos se acercaron a las urnas para elegir sus auto-ridades
locales el 26 de octubre de 2003, mientras que el día anterior,
en la consulta sobre el referendo promovido por el presidente Uribe
participó menos de un 25% de los votantes. Aunque puede parecer un
caso particular, representa cierta tendencia: desde sus inicios la elec-ción
popular de alcaldes atrajo la atención de un número importante
de votantes (67% en la primera elección) y, aunque los niveles han
disminuido, esta reducción no es la misma para todos los municipios
colombianos, a la vez que en conjunto la participación sigue siendo en
promedio mayor que la observada para las elecciones nacionales.
Teniendo en cuenta los tradicionales índices de abstención exis-tentes
en el país, es posible afirmar que las elecciones territoriales y el
interés que despiertan contribuyen a legitimar el régimen político, lo
que da paso a una corriente de opinión independiente que se expresa,
especialmente en las grandes ciudades.
Por lo demás, el país ha ganado estabilidad institucional con la
elección de alcaldes y gobernadores. Antes, quienes desempeñaban
García Sánchez, Miguel. “La política bogotana, un espacio en recomposición”. En
Gutiérrez, Francisco, et al. Degradación o cambio: evolución del sistema político en Colombia. Bogotá:
IEPRI – Norma. 2002. p. 212.

estos cargos se debían al jefe político que les daba su respaldo y per-manecían
en su cargo por corto tiempo (seis meses en promedio los
alcaldes), lo que les impedía adelantar una gestión coherente y conso-nante
con las directrices de los planes de desarrollo. Hoy día, el man-dato
popular de las autoridades territoriales por períodos de cuatro
años las obliga a trabajar ordenadamente, a hacer un uso racional de
los recursos y a rendir cuentas ante sus electores en función de metas
de desarrollo.
45
La fragmentación partidista y la reforma política del 2003
Pese a los avances mencionados, el proceso político en el nivel terri-torial
no ha estado exento de los problemas de fragmentación partidista
y personalismo que sufrió el sistema político en su conjunto, que se refle-jaron
en la proliferación de candidatos, listas y avales, con consecuencias
negativas en términos de representatividad y gobernabilidad.
En este sentido, gráficamente un estudioso denominó las eleccio-nes
en pequeños y medianos municipios como “la guerra del centavo
electoral”, para indicar que las propias reglas de juego fomentaban la
operación avispa y la fragmentación en la búsqueda de los partidos
por maximizar su potencial de votación y obtener el mayor número de
curules a través del residuo.
La reforma política expedida en 2003 buscó precisamente atacar la
dispersión partidista y fomentar la agrupación política, privilegiando
mecanismos de carácter electoral (lista única, voto preferente, umbra-les
y cifra repartidora), aplicados por primera vez en la elección de
octubre de ese año. Otros aspectos importantes de la norma, que tienen
relevancia en el nivel territorial, como el funcionamiento en bancadas,
empezaron a regir recientemente. Existen pocos estudios que analicen
los resultados de esta reforma a nivel global. El tema requiere mayor
atención en la agenda futura, sobre todo teniendo en cuenta que las
reformas serán el marco legal bajo el cual se regirán las próximas elec-ciones
de autoridades territoriales. Se pueden sugerir algunas tenden-cias
que afectarán lo político en el plano local y regional:
Por ejemplo, en las elecciones del 2000, se presentaron 30.089 listas para concejos,
1.457 para asambleas departamentales y 8.361 para las JAL. Se postularon 3.379 candidatos
para las alcaldías y 136 para las gobernaciones.
Calderón. José Miguel. “Elecciones locales en medianos y pequeños municipios: la
guerra del centavo electoral”. En Revista Javeriana. No. 671 Tomo 136. Bogotá. 2001. pp. 35-43.

46
Disminución en el número de listas y partidos. Aunque
es una tendencia positiva frente a la fragmentación y per-sonalismo
existente, en algunos casos el que la reforma
ligue el mantenimiento de la personería jurídica a un por-centaje
de votos obtenido en elecciones del nivel nacional
afectará a los partidos con presencia en el nivel regional o
local que no logran proyectarse a escala nacional. Queda
el interrogante si es o no beneficioso para la democracia
fomentar dinámicas políticas que surjan desde los terri-torios.
Mayor inclinación de los partidos y movimientos políti-cos
por la lista con voto preferente, lo cual permite mane-jar
clientelas electorales. Los resultados de diversas vota-ciones
muestran que este tipo de listas son más efectivas
para obtener un mayor número de curules. La existencia
de dos tipos de listas es inconveniente, confunde al elec-tor
y no plantea reglas claras, por lo cual debería pensarse
en una reforma al respecto.
Procesos de unidad más motivados por factores electora-les
que por dinámicas de modernización y democratiza-ción
de las organizaciones políticas, lo cual se explica en
los incentivos y castigos electorales que se derivan de la
reforma. Como ha sucedido en el caso de Bogotá y como
se empieza a ver en el Congreso, es probable que aque-llas
listas que fueron elaboradas por intereses puramente
electorales, tengan más dificultades para funcionar como
bancadas que aquellas en que también influyeron acuer-dos
ideológicos, organizativos y programáticos.
Aumento de la representación al concentrarse el voto en
algunas alternativas políticas y disminución del voto que
se perdía apoyando iniciativas sin ninguna posibilidad de
salir elegidas (voto eficiente).
▪
▪
▪
▪
Gestión pública y participación ciudadana
La reforma municipal de 1986, la Constitución de 1991 y sus desa-rrollos
legislativos crearon una buena cantidad de espacios y mecanis-mos
institucionales de participación ciudadana en la gestión pública. La
idea de los legisladores y los constituyentes era fortalecer la instituciona-lidad
democrática desde un enfoque de democracia participativa.

En esa materia ha habido logros importantes, así como fallas que
es preciso corregir. Entre los primeros cabe mencionar la adopción del
lenguaje de la participación por parte de la dirigencia política, los líde-res
sociales y la ciudadanía en general, y la multiplicación de las prác-ticas
participativas, de las cuales un buen número han dado resultados
positivos desde el punto de vista de la concertación de decisiones entre
las autoridades públicas y la ciudadanía. En algunos casos, la gente
ha hecho uso de los espacios creados por la ley, como es el caso de
la planeación participativa o de la formulación de políticas públicas.
En otros, ha creado sus propios canales y procedimientos (mesas de
concertación, asambleas, eventos de rendición de cuentas, mesas de
trabajo).
Un buen número de esas prácticas han sido exitosas en el logro
de los objetivos y de la movilización ciudadana en torno a los asuntos
públicos. Es el caso de los presupuestos participativos y de algunas
experiencias de planeación en varias ciudades del país o la construc-ción
de los planes de vida en poblaciones indígenas y de iniciativas
mixtas (ciudadanía-gobierno) para la construcción de paz. Esas expe-riencias
han logrado una sintonía entre el gobierno y la ciudadanía,
que se ha traducido en acuerdos de acción pública. De igual manera,
han estimulado la organización social y la inserción de un número cre-ciente
de personas en el escenario público. Ello ha permitido un acerca-miento
entre gobernantes y gobernados, que ha modificado las formas
tradicionales de relación y generado confianzas mutuas que abren la
posibilidad de conjugar esfuerzos en el futuro.
Sin embargo, no todo ha sido color de rosa en ese campo. Han ido
apareciendo dificultades que deben ser materia de atención por parte
del gobierno y de la ciudadanía, en la mira de introducir los correctivos
necesarios para mejorar el desempeño de los actores y los resultados
del proceso. Entre ellas es preciso señalar, en primer lugar, las deficien-cias
normativas que frenan el alcance de la participación. La dispersión
de las normas que regulan su ejercicio; la excesiva reglamentación de
los espacios, los actores y los procedimientos, y la creencia que con
sólo expedir normas ya están garantizadas las prácticas participativas
(fetichismo de la norma) constituyen fallas que han tenido un impacto
negativo en la democratización de la gestión pública y le han restado
legitimidad a la participación entre algunos sectores de la población.
Un buen ejemplo de las debilidades en el campo normativo es la Ley
Véase Velásquez, Fabio y González, Esperanza. ¿Qué ha pasado con la participación ciu-dadana
en Colombia?, Bogotá: Fundación Corona, 2003.
47

134 de 1994, sobre mecanismos e instituciones de participación, cuya
aplicación ha sido hasta hoy casi imposible, especialmente en temas
como la revocatoria del mandato de alcaldes y gobernadores y la pre-sentación
48
de iniciativas legislativas.
A lo anterior se suma la ausencia de políticas y estrategias de
estímulo y fortalecimiento de la participación ciudadana por parte del
gobierno nacional. Desde la expedición del documento del Consejo
Nacional de Política Económica y Social (Conpes) sobre participación
en 1997, no se conoce ninguna estrategia nacional en esa dirección, a
excepción del trabajo en los últimos años por la Contraloría General de
la República para estimular el control social de la gestión pública. La
responsabilidad del diseño de políticas participativas ha quedado en
manos de las autoridades territoriales, que han promovido la vincula-ción
de la población a la gestión pública empleando sentidos y estra-tegias
muy distintas, sin que esa sea una constante observable en todo
el territorio nacional. Los recursos destinados a la participación son
mínimos, lo que implica la intervención de actores externos (coopera-ción
internacional, ONG, universidades e iglesias) para sostener a las
prácticas de participación que diversos sectores de la población están
interesados en realizar.
También se han observado en estos veinte años algunas “fractu-ras”
en el desarrollo de las prácticas participativas: en primer lugar,
la desarticulación entre los actores de la participación, producto, por
un lado, de la dispersión de espacios participativos y, por el otro, de la
desconfianza que atraviesan las relaciones entre actores en el escenario
público. El aumento del número de organizaciones sociales en el país
no se ve reflejado en una densificación del tejido social, pues siguen
operando bajo lógicas corporativas que les impiden articular esfuerzos
para el logro de metas colectivas. Por supuesto, hay excepciones, cada
vez mayores, pero siguen confirmando la regla de la fragmentación de
la acción en el mundo de la participación.
En segundo lugar, los desentendimientos entre los actores de la
participación son más notorios cuando se trata de la relación entre líde-res
sociales y dirigentes políticos. Entre ellos existe una disputa por el
control de las decisiones en los escenarios de participación, en lugar
de una colaboración para sacar adelante iniciativas que pueden ser
de provecho para todos. Los dirigentes políticos alegan en su favor el
haber sido elegidos por voto popular y critican en los líderes sociales,
especialmente en los que hacen parte de las instancias de participación,

Veinte años de descentralización: balance y retos

Veinte años de descentralización: balance y retos

Recomendados

Recomendados

Más contenido relacionado

La actualidad más candente

La actualidad más candente (20)

Similar a Veinte años de descentralización: balance y retos

Similar a Veinte años de descentralización: balance y retos (20)

Más de ROBERTO ORTEGON YAÑEZ

Más de ROBERTO ORTEGON YAÑEZ (15)

Veinte años de descentralización: balance y retos