Descentralizacion en colombia

Darío I. Restrepo
Editor
Memorias del Seminario

Memorias del Seminario
20 años de la descentralización en Colombia: presente y futuro
Primera edición. Bogotá D.C. Octubre de 2007.
Red de Iniciativas para la Gobernabilidad, la Democracia
y el Desarrollo Territorial - RINDE
Edición: Darío I. Restrepo
Apoyo de Coordinación: Magda Tamayo y Betty Pedraza
Ilustración portada: Edgar Duarte Forero
Ejemplares: 3000
Impresión:
Esta publicación fue realizada gracias a las entidades miembros de la Red RINDE:
GTZ Colombia
Instituto Francés de Estudios Andinos
ADAM - USAID
Fundación Foro Nacional por Colombia
Programa PRIAC - Universidad Nacional de Colombia
Universidad Externado de Colombia
Escuela Superior de Administración Pública - ESAP
Transparencia Internacional
© Instituto Francés de Estudios Andinos
Av. Arequipa 4595, Lima 18
Teléf: (51 1) 4476070 Fax: (51 1) 4457650
E-mail: postmaster@ifea.org.pe
Pág Web: http://www.ifeanet.pe
Este volumen corresponde al tomo 18 de la Colección “Actes & Mémoires de
l’Institut Français d’Études Andines” (ISSN 1816-1278)

Contenido
Agradecimientos 7
Veinte años no son nada 9
Betty Pedraza López
Capítulo 1. Instalación
La cooperación alemana frente a la descentralización en Colombia 26
Barbara Hess
Veinte años de lecciones aprendidas 30
Sean Jones
Descentralización en Colombia: timidez frente a los retos 32
Roberto Hinestrosa
La descentralización: una apuesta política de futuro para Colombia 35
Red de Iniciativas para la Gobernabilidad, la Democracia y el Desarrollo Territorial
Capítulo 2. Descentralización en Colombia en perspectiva latinoamericana
La coordinación: reto para la descentralización 73
Fernando Rojas
Interrogatorio a la descentralización latinoamericana 77
Fernando Carrión
Descentralización en América Latina: evaluación y lineamientos
para avanzar 97
Iván Finot
Capítulo 3. Pasado, presente y futuro de la descentralización en Colombia
¿Cómo salvar la descentralización? 113
Jaime Castro
Las ilusiones fallidas de la descentralización 132
Humberto de la Calle Lombana
Balance y retos del proceso descentralizador en Colombia 138
Horacio Serpa Uribe
La lenta agonía de la descentralización 143
Armando Estrada Villa

Capítulo 4. Relaciones intergubernamentales, autonomía regional y
desarrollo local
Dilemas de la política de descentralización en Colombia 159
Adolfo Meisel Roca
Realidades de un departamento fronterizo 166
Luis Miguel Morelli Navia
Una revisión histórica al sentido de la descentralización 170
María Teresa Forero de Saade
El marketing territorial, alternativa de desarrollo 176
Roberto Hinestrosa
Una descentralización a la criolla 180
Orlando Fals Borda
Capítulo 5. La democratización de la gestión pública
Antecedentes y retos de la descentralización en Colombia 185
Pedro Santana
El fortalecimiento de las asambleas departamentales 190
Jairo Slebi Medina
Colombia: una nación hacia la adultez 195
Antonio Galán Sarmiento
Capítulo 6. La descentralización vista desde el Congreso
Un balance del proceso de descentralización 203
Antonio Guerra de la Espriella
Aspectos políticos y económicos de la descentralización 207
Alfonso Núñez Lapeira
Un recorrido por la descentralización 212
Juan Manuel López Cabrales
La importancia del poder local 218
Gustavo Petro
Un país de regiones 223
Fabio Bustos
Capítulo 7. La mirada de la Cooperación Internacional
El rol de la cooperación internacional en la descentralización 229
Thorsten Sagawe
El desarrollo local humano y la descentralización 232
Adelina Paiva
La prestación de servicios en un contexto descentralizado 235
Miguel López
El rol del BID en el proceso de descentralización 239
Rodrigo Parot
La democracia, un ejercicio práctico 244
Cristina Barrera

Capítulo 8. La descentralización en la Región Andina
Descentralización, integración regional y democracia en el Perú 251
Luis Chirinos Segura
Descentralización en Colombia y Bolivia y la democratización
en América Andina 288
Gonzalo Rojas Ortuste
La descentralización en América Latina: 20 años después 296
Darío I. Restrepo
Capítulo 9. La descentralización vista por los movimientos sociales
El aporte de los movimientos sociales a la descentralización 305
Jorge Enrique Bossa Arias
Descentralización y movimiento social indígena 311
Arquímedes Vitonás
Descentralización: un tema político también 316
Carlos Arturo Rodríguez Díaz
Planeación participativa, un camino para la descentralización 322
Roberto Ortegón
Capítulo 10. Descentralización y paz
Los contrapesos en la democracia 331
León Valencia
Descentralización, una condición para la paz 336
Gilberto Toro
¿Descentralizar para pacificar? 343
Hernando Gómez Buendía
Capítulo 11. Clausura
La descentralización: una tarea inconclusa 349
Andrés González
La descentralización soñada 353
Carlos Holguín Sardi
Conclusiones
Paradojas de la descentralización 361
Darío I. Restrepo

Agradecimientos
El libro que el lector tiene en sus manos es un fiel producto del
trabajo en red. La Fundación Foro por Colombia propuso celebrar un
seminario sobre los 20 años de la descentralización en Colombia con
un marcado énfasis a sus contenidos políticos, idea a la que suscribi-mos
en su concepción y realización todas las instituciones de RINDE.
La Universidad Externado de Colombia facilitó sus instalaciones y
con la Universidad Nacional garantizaron un lote muy importante de
conferencistas, moderadores y relatores. Las agencias de cooperación
USAID-ADAM y GTZ – Prodespaz, aportaron cuantiosos recursos eco-nómicos,
además de participar activamente como ponentes y garanti-zar
la presencia de numerosos invitados nacionales e internacionales.
La Fundación Foro por Colombia, además de liderar el proyecto de
seminario, animó la redacción de la ponencia central de RINDE, la cual
recoge apreciaciones de todas las instituciones y avanza en una agenda
de reformas a la cuestión territorial en Colombia. La Fundación para
la Participación Comunitaria, Parcomún, se encargó de armonizar las
relatorías de las nueve sesiones con base en las cuales redactó la pre-sentación
y las conclusiones de este libro.
La edición y publicación de 20 años de la descentralización: pre-sente
y futuro, contó con el apoyo financiero de la GTZ y del IFEA,
instituciones a las que se les agradece además su compromiso con los
temas de la gobernabilidad, la democracia y el desarrollo territorial.
De igual forma se reconoce especialmente el trabajo y la colaboración
de Magda Tamayo Rey y Betty Pedraza López en el levantamiento y
edición de textos del libro.

Para terminar, no puede faltar un reconocimiento al interés que el
conjunto de invitados al seminario desplegó, lo cual testimonia la cali-dad
de las múltiples presentaciones que se recogen en esta publicación.
Cuando ex ministros de gobierno, representantes de todas las banca-das
en el parlamento, líderes de los principales movimientos sociales,
reconocidos académicos e importantes agencias internacionales, se
toman tan en serio estructurar balances, evaluaciones y propuestas al
proceso de descentralización colombiano, es prueba de que la cuestión
territorial todavía genera mucha expectativa y guarda un buen caudal
de reformas posibles.

Veinte años no son nada
Betty Pedraza López
Red de Iniciativas para la Gobernabilidad,
la Democracia y el Desarrollo Territorial (RINDE)
Al cumplirse en 2006 veinte años de la expedición de las primeras
normas que originaron el proceso de descentralización en Colombia, la
Red de Iniciativas para la Gobernabilidad, la Democracia y el Desarrollo
Territorial (RINDE), propone al país iniciar una profunda reflexión sobre
los avances y limitaciones que aquejan al actual modelo de organización
del Estado. Pretende desde allí identificar los desafíos que enfrenta la
descentralización y convocar un despliegue de esfuerzos que hagan
posible su reinvención.
Como parte de sus actividades, RINDE realizó el 20 y 21 de sep-tiembre
de 2006 en la ciudad de Bogotá el seminario 20 años de la descen-tralización
en Colombia: presente y futuro. Ex constituyentes, ex ministros,
gobernadores, alcaldes, congresistas, ex guerrilleros, representantes de
partidos políticos, concejales, diputados, líderes sociales, organizaciones
gubernamentales, entidades de cooperación internacional, organismos
multilaterales y académicos nacionales e internacionales, desde su pers-pectiva,
dieron testimonio de los avances y desafíos que retan la descen-tralización
en Colombia en el contexto latinoamericano.
La Red cumple así una de sus principales misiones: alrededor de
esta pluralidad de actores, generar un escenario que recupera la impor-tancia
de la cuestión territorial como una de las principales reformas

de las dos últimas décadas, factor con un inmenso potencial dentro de
la agenda política futura del país.
10
El presente texto ofrece al lector una apretada síntesis de la evolu-ción
y el estado actual de la descentralización, vista desde el calidosco-pio
que ofrecen 38 ponencias articuladas en nueve ejes temáticos, que
parten de las reflexiones y propuestas de la Red.
La descentralización es esencialmente un mecanismo distribuidor
del poder político entre el centro y la periferia, entre el Estado central
y las entidades territoriales, que en su conjunto conforman el Estado
unitario reconocido constitucionalmente en el país desde 1886. Para
buena parte de los participantes, se ha venido imponiendo una mirada
exclusivamente fiscal sobre la descentralización, centrada en temas de
eficiencia y moralidad de la gestión pública. Desde finales de la década
de los 90 y de manera progresiva, el gobierno ha reducido la descen-tralización
a una cuestión de control administrativo y financiero sobre
las entidades territoriales.
Veinte años después de haberse iniciado el proceso descentraliza-dor
en Colombia, la autonomía de las entidades territoriales está cada
vez más desdibujada; el mapa político territorial incluye nuevos actores
pero altamente fragmentados; la participación ciudadana exige mayo-res
espacios de decisión, aun cuando el liderazgo sigue permeado por
el clientelismo; el conflicto armado coopta la gestión pública y limita
la profundización del proceso, y, para completar, es evidente una ten-dencia
de recentralización en la toma de decisiones. Todos éstos argu-mentos
configuran un complejo contexto nacional e inducen a una pro-funda
reflexión sobre el futuro de la descentralización.
Con la propuesta de recuperar el sentido político de la descentra-lización,
RINDE articula su reflexión en torno a cuatro ejes temáticos:
la autonomía territorial y las relaciones intergubernamentales, el mapa
político territorial, la gestión pública y la participación ciudadana y el
conflicto armado. A partir de esa reflexión, sugiere varias iniciativas
para enfrentar nuevos dilemas cruciales de la descentralización.
Considera que el momento es ideal para proponer ideas que per-mitan
fortalecer la descentralización en Colombia. La coyuntura pro-piciada
por el fenómeno de actores armados y mafias organizadas que
infiltran el poder territorial, el cada vez más denunciado desequilibrio
regional, las propuestas de reforma del gobierno nacional al modelo
actual, así como las principales apuestas contenidas en lo que será el

próximo Plan Nacional de Desarrollo, indican que la discusión sobre el
tema de la descentralización recobra vigencia.
De cara a garantizar una distribución del poder más equilibrada,
que permita desconcentrar el modelo de desarrollo y las oportunida-des
para la equidad, la lista de propuestas que alimentarían una agenda
de la descentralización que está por redefinirse podría ser larga, pero
RINDE propone centrar la mirada en los siguientes aspectos:
11
Construir una estrategia conjunta entre los poderes del
Estado para enfrentar el fenómeno de infiltración y pre-sión
que actores armados y mafias ejercen sobre las auto-ridades
locales y su gestión. La estrategia comprende
garantizar transparencia en los próximos comicios elec-torales
y disminuir los índices de abstención, así como
fortalecer los organismos de control y la participación
ciudadana en la vigilancia del uso de recursos públicos.
Redefinir el origen y la redistribución de los recursos
que municipios y departamentos reciben por concepto
de transferencias provenientes de la nación, orientán-dose
por los pactos suscritos en la Constitución Política
de 1991.
Ampliar el espacio de incidencia que tienen los procesos
de planeación participativa.
Crear las condiciones suficientes para propiciar el desa-rrollo
regional.
Promulgar una Ley Orgánica de Ordenamiento Territo-rial,
que contribuya a redefinir la figura del nivel inter-medio
de las entidades territoriales y a cerrar la brecha
regional.
Crear la Comisión de Descentralización y Ordenamiento
Territorial, en la que tendrán asiento representantes de
los tres niveles del gobierno y de la sociedad civil.
▪
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La Red se propuso, con el evento, analizar y encontrar diferentes res-puestas
a preguntas como: ¿qué ha ocurrido y qué está ocurriendo con la
descentralización en Colombia desde el punto de vista político? ¿La auto-nomía
territorial ha mejorado las relaciones intergubernamentales? ¿Cuál
es el actual mapa político de la descentralización? ¿La participación ciu-dadana
ha contribuido a democratizar la gestión pública y a lograr mejo-res
condiciones de vida para la población? ¿Cuáles han sido los impactos

del conflicto armado sobre el desempeño de los gobiernos municipales
y departamentales? ¿Qué aspectos merecen hoy un lugar central en el
debate público y en el diseño de propuestas para fortalecer la descen-tralización
12
en Colombia?
El primer panel Descentralización en Colombia en perspectiva latinoa-mericana,
integrado por Fernando Rojas, del Banco Mundial; Fernando
Carrión, concejal de Quito y miembro de la Facultad Latinoamericana
de Ciencias Sociales (FLACSO), sede Ecuador, e Iván Finot, de la Comi-sión
Económica para América Latina (CEPAL), centró la atención de
los participantes en una mirada comparada.
Los tres ponentes abordaron el tema desde diferentes ópticas. Para
Rojas no hay un paquete de reformas perfecto y la clara definición de
competencias no tiene garantía del éxito, lo importante es la labor de coor-dinación
entre las entidades territoriales. Para Carrión la descentraliza-ción
es un proceso político continuo, que en Colombia vive un momento
de reflujo por el conflicto armado. Finot, por su parte, considera que
la experiencia colombiana ha sido importante porque las reformas han
tendido a garantizar el acceso a los bienes públicos; sin embargo, falta
conseguir la igualdad jurídica de los ciudadanos ante el Estado.
Los expositores coinciden en que no hay un modelo único de des-centralización
y que cada país avanza o retrocede según sus necesida-des
y el interés de sus actores. Las sugerencias son diversas. Rojas se
inclina por repensar el modelo de organización del Estado colombiano
hacia un escenario de coordinación, Carrión propone un cierto equili-brio
entre el centro y las entidades territoriales y Finot asume que la
descentralización debe encaminarse hacia la equidad o igualdad jurí-dica
del ciudadano, que se logra a partir de la provisión de los bienes
territoriales y bienes sociales y de un esquema de transferencias que
corrija las inequidades regionales.
De la mano de los ex ministros de gobierno: Jaime Castro, Hum-berto
de la Calle, Horacio Serpa y Armando Estrada se hizo un reco-rrido
histórico del proceso. En el panel Pasado, presente y futuro de la
descentralización en Colombia, los cuatro ponentes coinciden en ubicar el
pasado como glorioso, el presente como crítico y el futuro como desa-fiante
e incierto.
Del pasado resaltaron la demanda política de acercar el gobierno
al ciudadano, la apertura democrática, la mayor eficiencia en el gasto y
la distribución del poder. Además, rescataron el impulso que le impri-

mió la Constitución Política de 1991 al tema de la descentralización. De
manera ponderada, reconocen los aspectos positivos y negativos del
proceso.
Los ponentes dedican un mayor esfuerzo a caracterizar el presente
de la descentralización, identificando las dificultades que han frenado su
desarrollo y limitado sus resultados. Sus afirmaciones dibujan un diseño
incompleto y relativamente atrofiado de la descentralización, un pro-ceso
políticamente abandonado por el Estado y deformado hacia un
tema fiscal, en detrimento de los aspectos más políticos del proceso,
tales como la distribución de poder y la autonomía territorial.
A pesar de su postura crítica reconocen los logros del proceso:
aumento de recursos a las entidades descentralizadas; ampliación de
la cobertura de servicios, especialmente en salud y educación; mayor
participación política, básicamente electoral, y mayor eficacia del gasto
reflejado en el superávit financiero que hoy reporta la mayoría de los
municipios del país.
Preocupados por el retroceso actual de la descentralización, refle-jado
esencialmente en el recorte de transferencias a las entidades terri-toriales
y en la propuesta de intervenir los municipios con problemas
de corrupción o ineficiencia, los ponentes proponen, entre otras cosas,
asumir desde la ciudadanía la defensa política de la descentralización,
e impulsar un frente común de los actores sociales para hacer un lla-mado
a la dirigencia política nacional para que asuma su responsabili-dad
y siga avanzando en el proceso.
En el panel Relaciones intergubernamentales, autonomía regional y
desarrollo local expresan sus opiniones: Adolfo Meisel, gerente del Banco
de la República en Cartagena; Miguel Morelli, gobernador de Norte de
Santander; María Teresa Forero, directora ejecutiva de la Federación
Nacional de Departamentos; Roberto Hinestrosa, procurador dele-gado
para Entidades Territoriales, y Orlando Fals Borda, docente de la
13
Universidad Nacional de Colombia.
Los ponentes afirman que en Colombia las relaciones centrope-riferia
son marcadamente desiguales. Están determinadas por la dis-paridad
en la asignación de recursos desde el nivel central, que se
convierte en inequidades sociales entre los ciudadanos. La mayoría de
expositores reconoce que no existe autonomía sin recursos y que la
insuficiencia de las transferencias a las entidades territoriales, frente a
las necesidades que deben atender, ha convertido la descentralización

en un mecanismo de administración de la “pobreza”. Existen dos posi-bles
14
alternativas: definir políticas nacionales explícitamente dirigidas a
superar la inequidad regional ó lograr el desarrollo local endógeno.
Aquí parece abrirse una discusión implícita ¿desde dónde se
modifican las relaciones centro-periferia? Algunos ponen el énfasis en
lo local. Asignan al desarrollo local el potencial de generar una inde-pendencia
económica que no sólo produzca real autonomía, sino que
transforme las relaciones entre el nivel central y las regiones, haciéndo-las
más horizontales. El secreto es entonces evitar la dependencia del
nivel central por la vía de las transferencias.
Para otros, la complejidad del tema compromete a la nación en su
conjunto y, sin negar la pertinencia del desarrollo local, consideran que
la autonomía regional pasa por el fortalecimiento de las relaciones nacio-nales,
internas y binacionales, para el caso de territorios fronterizos.
Dentro del conjunto de ponentes, uno escapó a la tentación de
leer las relaciones intergubernamentales desde la lógica de la depen-dencia
económica y centró su mirada en la construcción del modelo de
nación. Para Fals Borda Colombia ha sido siempre un país de regiones
y culturalmente descentralizado, por encima de las decisiones polí-tico-
administrativas que han puesto al país a oscilar entre centraliza-ción
y descentralización; oscilación resuelta desde 1986 con un modelo
híbrido que descentraliza unas cosas y centraliza otras.
La descentralización es la condición natural de los cuatro grupos
fundantes de la nación y, en consecuencia, estamos conminados a cons-truir
un modelo social que rescate la solidaridad de los indígenas, la
libertad de las negritudes, la dignidad personal y política de los cam-pesinos
y la autonomía de los colonos. Centralizar equivale a negar las
profundas raíces nacionales y apostarle a la destrucción del país.
Otra arista de la descentralización emerge en el escenario de la
reflexión La democratización de la gestión pública. Pedro Santana, presi-dente
de Viva la Ciudadanía; Jairo Slebi, director ejecutivo de la Fede-ración
Nacional de Diputados, y Antonio Galán, concejal de Bogotá
fueron los encargados de reflexionar sobre los cambios que la descen-tralización
ha producido en la forma de conducir el Estado y en los
procesos de toma de decisiones.
Para Santana, una verdad a veces olvidada es que antes de la
descentralización, el centralismo reflejado en la constitución de 1886
había convertido la vida municipal en un cascarón vacío de contenido.

En materia de recursos, por cada 100 pesos de la nación, los munici-pios
recibían y gastaban 5,30 pesos y los departamentos 9,70 pesos.
En materia administrativa, la inestabilidad de alcaldes y gobernadores
era el pan de cada día. Hasta el más cotidiano de los problemas de la
población escapaba de las manos de los gobernantes locales y la solu-ción
dependía de decisiones y acciones de entidades centralizadas en
la capital del país. En lo político, hizo crisis la expresión electoral y
su voz fue reemplazada por los gritos de las protestas sociales que, al
unísono, reclamaron la renovación del sistema político local, que era
profundamente antidemocrático.
En ese contexto, la descentralización, a pesar de estar cumpliendo
ya 20 años, es una experiencia novedosa para el país, que ha contri-buido
a generar capacidades para que los municipios puedan hoy des-empeñar
las funciones que les fueron asignadas. En ese sentido, no se
puede decir que haya un retroceso. Por el contrario, convoca a evitar
el debilitamiento de las regiones afrontando dos peligros que pesan
sobre la gestión local: la interferencia de actores armados y las normas
regresivas desde el nivel central, como la reducción de transferencias y
la suspensión de la vida democrática por corrupción o ineficiencia.
De manera complementaria, Slebi y Galán consideran la profun-dización
de la descentralización como el mejor camino para la defensa
de la democracia. Por ello ven indispensable repensar las relaciones de
poder entre el Ejecutivo y el Legislativo a nivel local, y entre gobernantes
y electores, con el fin de lograr que la democracia local sea más equili-brada
e incluyente.
Es preciso construir un nuevo modelo de ordenamiento territo-rial,
donde sea más claro y fuerte el rol de los cuerpos colegiados loca-les
como canales efectivos de la participación democrática y de control
político sobre los mandatarios, antes que intermediarios de favores;
donde, departamentos y asambleas tengan mayores capacidades para
articular a los municipios con el nivel central y para equilibrar las fuer-zas
políticas y sociales de su nivel territorial.
Como afirma uno de los ponentes “la participación ciudadana
sin promover la descentralización lleva a la frustración, de la misma
manera que incrementar las responsabilidades de las entidades terri-toriales
sin adecuar el modelo fiscal sólo permite un desarrollo formal
15
y no real de la autonomía regional.”

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Para continuar con el análisis, en el panel La descentralización vista
desde el Congreso participan los senadores Antonio Guerra, del Par-tido
Cambio Radical; Alfonso Núñez Lapeira, del Partido Conservador;
Juan Manuel López Cabrales, del Partido Liberal; Gustavo Petro, del Polo
Democrático Alternativo, y el señor Fabio Bustos, coordinador Nacional
de Convergencia Ciudadana.
Ninguno de los panelistas pone en discusión el aporte de la des-centralización
como vehículo para la corrección de las inequidades
sociales y políticas, ni contradice los avances que han llevado a Colom-bia
a convertirse en uno de los países más descentralizados de América
Latina. Coinciden también en la imposibilidad del proceso descentra-lizador
de corregir las deficiencias en salud, educación, agua potable
y saneamiento básico y resaltan el problema de la alta dependencia de
las transferencias como fuente de financiación de los entes locales.
Para algunos congresistas es preciso reflexionar con profundidad
sobre la existencia real de una república unitaria y de la autonomía local,
más allá de los aspectos meramente técnicos o financieros de la descen-tralización.
Para otros, la urgencia está en resolver los obstáculos que
limitan la descentralización: la inexistencia de un ordenamiento terri-torial
acorde con la realidad nacional, la falta de recursos, la debilidad
de la estructura electoral y la falta de cualificación de las autoridades
locales.
Uno de los ponentes considera que existe una clara tendencia
hacia la recentralización y el presidencialismo, que busca legitimarse
satanizando la gestión de departamentos y municipios y haciendo ver
al nivel central como eficiente, no corrupto y no deficitario, cuando en
realidad presenta considerables problemas de ineficiencia y de corrup-ción;
en tanto que los departamentos han mostrado ser entidades terri-toriales
capaces de generar superávit financiero.
Este panel se cierra con una estimulante reflexión sobre las rela-ciones
históricas entre la propiedad de la tierra y el poder local, en torno
a los cuales se alimenta la discusión con dos propuestas que modifica-rían
profundamente la democracia en el país: recaudar los impuestos
sobre la tierra en el nivel central, pues el escenario local es susceptible
a la presión de los poderes locales ligados a la tierra, y trasladar la res-ponsabilidad
en materia de salud y educación al nivel nacional y no
sólo local, a fin de eliminar simultáneamente los intermediarios parti-culares
en estos sistemas.

No sería completa una revisión de los 20 años de la descentrali-zación,
sin La mirada de la cooperación internacional, que durante años, y
no siempre libre de controversias, ha apoyado importantes experien-cias
de descentralización en Colombia. Por ello, este seminario invitó
a los actores de mayor experiencia en el país: Thorsten Sagawe, de la
Agencia Alemana de Cooperación Técnica (GTZ); Adelina Paiva del
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD); Miguel
López, del Banco Mundial; Rodrigo Parot, del Banco Interamericano
de Desarrollo (BID), y Cristina Barrera, de la Agencia Internacional de
los Estados Unidos para el Desarrollo (USAID).
Los y las ponentes consideran que la descentralización en Colom-bia
tuvo orígenes profundamente endógenos; no fue resultado de pre-siones
externas y esto, aunado a la voluntad política demostrada, lo
hace un caso ejemplar, una real oportunidad para seguir construyendo
sus pilares centrales: el buen gobierno, la organización de la comuni-dad
y la competitividad económica.
A una sola voz, las exposiciones coinciden en hacer un llamado a
comprender que la descentralización no es un fin en sí misma, es un pro-ceso
permanente que dura décadas, donde los cambios forman parte de
su naturaleza. Sólo se avanza en la medida en que las instituciones y la
sociedad asumen los nuevos postulados y los convierten en rutinas coti-dianas
de su quehacer. Como cualquier cambio social, la descentraliza-ción
exige paciencia y un cercano acompañamiento de largo plazo. Este
es el rol central de la cooperación internacional, apoyar la generación
de capacidades en todos los niveles territoriales para facilitar el cumpli-miento
de los propósitos buscados con la descentralización.
En este contexto son muchos los campos de acción abiertos para la
cooperación internacional: construcción de presupuestos participativos,
rendición de cuentas y transparencia en el manejo de los recursos; aná-lisis
sobre desarrollo humano y pobreza; reorganización de empresas
prestadoras de servicios públicos; acompañamiento técnico a reformas
institucionales; promoción del diálogo entre gobernantes, responsabili-dad
social empresarial; intercambios y sistematización de experiencias,
y financiación de procesos participativos locales. Estos temas son cada
vez más abordados en ejercicios multilaterales de cooperación.
El acompañamiento a experiencias concretas ha permitido cons-tatar
que la autonomía de los gobiernos locales y una activa participa-ción
de la ciudadanía en la toma decisiones de los asuntos que le com-
17

peten permiten solucionar las necesidades básicas de las comunidades,
recuperar legitimidad, presencia y gobernabilidad del Estado.
18
Entre las propuestas que presentan para avanzar en la descentra-lización,
consideran de vital importancia: 1) retomar el tema de ordena-miento
territorial según el principio de la subsidiariedad, de acuerdo al
cual, cuando un nivel territorial no puede prestar un servicio asignado
a su competencia, este es asumido por otro. Pensar en un nivel interme-dio
entre el departamento y el municipio y una clasificación más efectiva
de los municipios según su capacidad. 2) Optimizar el control fiscal en
todos los niveles territoriales para garantizar transparencia en la rendi-ción
de cuentas. 3) Articular la representación política de los distintos
niveles territoriales, para lograr que los alcaldes sean miembros de las
asambleas departamentales y los gobernadores parte del Congreso. Y,
4) adoptar la reelección de alcaldes y gobernadores como algo impres-cindible
para ganar estabilidad política en Colombia.
Para complementar la discusión en una perspectiva comparada,
en el panel La descentralización en la región andina intervienen Luís
Chirinos, de Perú; Gonzalo Rojas, de Bolivia, y Darío I. Restrepo, de
Colombia. Los ponentes trazan tres distintos estados del proceso des-centralizador,
muy ligados a las particularidades étnicas, culturales y
políticas de cada país.
Para Perú la descentralización es una reivindicación nacional con
sabor antiguo; ocho intentos figuran en su historia nacional, el último
de ellos, posterior a la transición democrática. Aparece como una
demanda social de los movimientos regionales con dos efectos impor-tantes:
la creación del Consejo Nacional de Descentralización, con la
participación de los presidentes regionales, los alcaldes provinciales y
municipales, y la definición de un marco normativo que regula algu-nas
instituciones en el tema de participación ciudadana, especialmente
los presupuestos participativos. Sin embargo, los obstáculos al proceso
parecieran de mayor magnitud: falta de liderazgo y de compromiso
por parte del gobierno central, plazos agobiantes en el proceso (2005-
2009), ausencia de perspectiva de largo plazo y subvaloración de las
identidades y diferencias regionales.
En este proceso peruano la integración regional es uno de los temas
cruciales para avanzar. La propuesta incorporaba un plan nacional de
regionalización por medio de las juntas de coordinación interregional
y una Ley Orgánica del poder Ejecutivo, con nuevos actores políticos,
partidos y movimientos sociales y un expediente técnico de las regiones

(desarrollo económico, político, social y cultural) evaluado y sometido a
referendo. A pesar de la riqueza de la propuesta, el proceso fracasó por
falta de apoyo en el referendo del 2006.
Bolivia, por su parte, vive un momento cúspide de la descentra-lización,
en términos económicos y políticos: el 25% de los concejales
municipales es indígena y los espacios de participación están conforma-dos
por aproximadamente un 66% de población indígena-campesina.
No sólo se ha duplicado el monto de los recursos por transferencias
a nivel municipal, sino que incluye mecanismos compensatorios por
nivel de pobreza. Pero estos avances aún no se reflejan en una dismi-nución
de las desigualdades. Por ello la pertinencia de atar la equidad
a la construcción de legitimidad, así la participación ciudadana podría
alejar la exclusión y el despotismo.
Requeriría también el proceso boliviano leyes uniformes que
resuelvan la asimetría institucional que existe hoy en los presupuestos,
alcances, objetivos, competencias dentro de cada uno de los niveles
territoriales. Insiste en la pertinencia de adoptar modelos de descentra-lización
acordes a necesidades particulares, pensando al Estado como
19
un sistema y no como un centro.
Colombia, en cambio, después de 20 años de descentralización,
revisa, se pregunta sobre lo logrado, lo valora y lo relativiza. Descubre
que en virtud de la descentralización hay más instituciones, más sis-tema
político, más mercado, más organizaciones sociales, todos defi-nidos
alrededor del territorio; pero no se ha modificado el modelo de
desarrollo, la política económica, los impuestos regresivos, ni la con-centración
de la propiedad. Estos factores se transnacionalizan, esca-pan
a la lógica nacional y por ende a la local.
Mirando desde la historia hacia el horizonte, el ponente colom-biano
plantea nuevos y más profundos sentidos para la descentraliza-ción
en América Latina: distribución de oportunidades entre territo-rios,
equidad social en el acceso a bienes y servicios y mayor equidad
política. Estos sentidos que ponen de nuevo el reto en el cambio de las
relaciones sociales y políticas, en una democracia real capaz de mejorar
la calidad de vida y de producir resultados en términos de bienestar
social.
Analizando los espacios que la descentralización creó para las
organizaciones sociales, se desarrolla el panel La descentralización vista
por los movimientos sociales. Con la concurrencia de Jorge Enrique Bossa,

presidente de la Confederación Comunal; Arquímedes Vitonás, alcalde
de Toribío, Cauca; Carlos Arturo Rodríguez, presidente de la Central
Unitaria de Trabajadores (CUT) y Roberto Ortegón, presidente del Con-sejo
20
Nacional de Planeación.
Todos los expositores reivindican el importante papel de los
movimientos sociales, desde finales de los años 70, en la conquista de
la descentralización para el país. Mencionan cómo ha posibilitado su
presencia permanente en todos los espacios de la vida nacional, pues
se ensancharon los escenarios de participación social desde donde han
logrado hacerse escuchar e influir en decisiones que los afectan. Los
escenarios de planeación, la gestión pública y la organización en torno
a iniciativas productivas son apenas unas muestras de ello.
Con base en la experiencia del municipio de Toribío, uno de los
ponentes resalta que la descentralización es vital para un gobierno
local conquistado por un movimiento social. La participación de la
población en las decisiones de gobierno y el mejoramiento real de las
condiciones de vida de la población retroalimentan el movimiento
social aportándole sostenibilidad y crecimiento como expresión polí-tica.
Exalta también las tensiones y dilemas que impone el ejercicio de
gobierno al movimiento social en un contexto descentralizado, pero
con grandes carencias.
Otro de los ponentes da cuenta del desarrollo desigual de la des-centralización
y de sus limitaciones. De los 1.098 municipios ni siquiera
el 10% ha desarrollado la elección de ediles y corregidores; menos aún
reglamentado la participación de los pobladores en la elaboración de
presupuestos, ni aplicado los mecanismos de la Ley 174 de 1994, aho-gados
por la excesiva reglamentación, con excepción de la tutela. Como
muy grave se ve el que la descentralización no plantee salidas al conflicto
armado, que ha golpeado tan fuertemente a las organizaciones sociales.
Tampoco ha contribuido la descentralización al cambio de las
prácticas políticas de las mismas organizaciones sociales, 20 años des-pués
continúan reproduciéndose las formas de liderazgo clientelista,
la ausencia de agenda y objetivos propios, la actuación como apén-dices
del Estado y las debilidades en sus formas de comunicación e
información. También el Estado continúa limitando la participación
comunitaria y ciudadana y su profundización por la vía de excesivas
regulaciones y demoras en la promulgación de normas de iniciativa de
las organizaciones sociales.

Por su parte, el representante de la CUT centra sus preocupaciones
en torno a dos aspectos: los condicionamientos que el contexto de guerra
o paz impone en el futuro a la descentralización y el hecho de que, siendo
Colombia un país de regiones, el modelo de descentralización hoy ins-taurado
en el país no refleje un acuerdo institucional capaz de definir y
21
armonizar competencias y funciones entre las entidades territoriales.
El representante del Consejo Nacional de Planeación centra su
mirada en la planeación participativa; considera que después de la
promulgación de la Constitución de 1991, la descentralización ha sido
sometida a una progresiva restricción por la vía normativa, hasta colo-carla
bajo la amenaza de la recentralización. Sólo la Corte Constitu-cional
ha obrado como garante legal del proceso descentralizador que
interpreta acertadamente el espíritu constitucional.
Con acentos en diferentes aspectos, los cuatro ponentes consi-deran
necesario asumir la defensa de la descentralización como una
de sus banderas de lucha para presionar por una participación social
y política, cada vez más real y efectiva, y por una autonomía de las
comunidades en sus territorios que les permita asumir aquellas funcio-nes
que hoy se descentralizan de manera condicionada.
Diversas fueron las propuestas para avanzar en este sentido:
reforzar el papel del Estado central como coordinador de las políticas
públicas y no como ejecutor, conformar comisiones constitucionales
permanentes especializadas en el tema, bajo la coordinación del Minis-terio
del Interior, asumir la región como un escenario de construcción
y reconstrucción de agendas territoriales de paz, evaluar el desempeño
de los gobernantes locales con indicadores más integrales, recuperar
el rol de los consejos territoriales de planeación, como escenarios de
participación directa y no representativa, y otorgar capacidad consti-tucional
y legal a los gobiernos locales para que puedan adoptar sus
propios planes de desarrollo.
Un tema de igual valía, Descentralización y paz, se incluye en el semi-nario
para concluir con la diversidad de perspectivas sobre la descentra-lización.
León Valencia, Hernando Gómez Buendía y Gilberto Toro, en su
orden directores de la Fundación Nuevo Arco Iris, del Informe de Desarro-llo
Humano para Bogotá y de la Federación Colombiana de Municipios,
analizaron los peligros que el conflicto armado ha impuesto al proceso de
descentralización.

22
Con tres énfasis diferentes desarrollan los ponentes este tema.
El primero, ex combatiente del ELN, se apoya en una revisión de la
historia nacional reciente, desde finales del Frente Nacional hasta el
presente, para señalar que la eliminación del contradictor político ha
impedido la construcción de democracia en el país. Si bien, la descen-tralización
abrió el panorama político a nivel local, por una parte, este
avance no tuvo expresiones inmediatas en el nivel nacional; por otra,
fue rápidamente constreñido por las presiones tanto de las FARC como
de los grupos paramilitares. Esto elevó el abstencionismo o causó la
realización de elecciones atípicas para un porcentaje importante de las
alcaldías locales, mediante la votación por candidaturas únicas.
En este sentido, ahondar en los procesos de democratización,
descentralización y municipalización sólo será posible cuando exista
una reforma política sustentada en un proceso de reconciliación y de
pluralismo político, que recupere la confrontación política entre con-trarios
y elimine la corrupción.
El segundo ponente, Gómez Buendía considera que actualmente
se contraponen dos miradas sobre la relación entre descentralización y
paz. Según algunos, se descentraliza para pacificar, superar la ausencia
del Estado y movilizar el apoyo de la población. En cambio, para otros,
incluido el presidente de la República, se centraliza para pacificar, pues
cualquier aumento del poder local, especialmente de recursos, haría
más atrayente al municipio a los actores armados, lo que aumentaría
así el conflicto.
No obstante, la práctica ha demostrado que los actores armados
son atraídos por los recursos naturales que están siendo explotados por
particulares privados; así mismo, deja claro que la legitimidad política
de los gobernantes locales constituye la mejor protección de las admi-nistraciones
locales frente a los actores armados.
Profundizar la descentralización resulta entonces la alternativa
coherente; fortalecer los procesos de elección, combatir las rentas ilega-les
y proteger las legales para hacer una política social que llegue a los
más pobres y fortalezca la democracia en el sentido social, y crear un
régimen especial donde se revalúen las competencias, la vigilancia y el
control sobre aquellos municipios que tengan las mayores dificultades
para captar recursos y trasladar al nivel nacional los impuestos como
la renta son algunas de las posibles soluciones.

En la perspectiva del representante de las municipalidades,
Gilberto Toro, alcanzar una paz sostenible pasa por la existencia de
gobiernos locales autónomos y descentralizados. Se tergiversa la dis-cusión
cuando se plantea la corrupción y la intervención armada como
consecuencias de la descentralización. El aumento de la corrupción en
los niveles locales es discutible, de 5.000 denuncias instauradas ante los
organismos de control contra funcionarios locales, menos del 5% resul-taron
condenados. La presencia de los actores armados insurgentes no
logró finalmente ahogar el sistema democrático local, a pesar de que
hasta hace cuatro años se asesinaba en el país a un alcalde cada mes.
Son múltiples las pruebas del fortalecimiento democrático a partir
de la elección popular de alcaldes, así como del desequilibrio entre com-petencias
y recursos transferidos. La limitante más seria es la visión de
corto plazo, que impide al escenario local articularse con la región y con
el país.
Una paz sostenible pasa por la coherencia, porque no se puede ade-lantar
un proceso de reconciliación con actores violentos y reformar el
Sistema General de Participaciones; esta reforma debilita a los gobiernos
locales en un momento en el que existe gran presión para la solución de
las necesidades de la población. Adicionalmente, si se quieren munici-pios
autónomos, eficientes y eficaces, debe haber transparencia y mayor
23
credibilidad e inversión por parte del gobierno central.
Concluye aquí la síntesis de lo expresado por los y las ponen-tes.
Queda la puerta abierta para que el lector, ya provocado, acuda a
profundizar los temas y planteamientos de su interés en las ponencias
presentadas.
Con esta publicación, RINDE convoca al país a reflexionar sobre
los logros y limitaciones de la reforma territorial, a fin de transitar hacia
una nueva fase de la descentralización inspirada de manera más pre-cisa
como mecanismo de profundización de la democracia, de promo-ción
del desarrollo territorial y del logro de una arquitectura institucional
más adecuada para la paz.

Capítulo 1
Instalación
Barbara Hess
Sean Jones
Roberto Hinestrosa
RINDE

La cooperación alemana frente a
la descentralización en Colombia
Barbara Hess
Representante en Colombia de la
Agencia Alemana de Cooperación Técnica (GTZ)
Colombia ha vivido en los últimos 20 años uno de los procesos
de cambio más significativos y relevantes. Un proceso que se inició en
1986 con la elección democrática de las autoridades locales y que tuvo
su mayor impulso con la Constitución de 1991.
La Constitución propuso a los y las colombianas un modelo de
Estado descentralizado, democrático, incluyente y solidario, pero no
ha sido fácil concretarlo. Hoy, 15 años después de su promulgación y
vigencia, si bien es cierto que todavía falta mucho por hacer, también
es cierto que es mucho lo que se ha avanzado, tanto que la experien-cia
colombiana en materia de descentralización ha sido el modelo que
nutre y enriquece los procesos descentralizadores en muchos países de
América Latina.
El tema de la descentralización, como parte del proceso de moder-nización
del Estado, tiene ya bastantes años de estarse debatiendo y
nadie podría decir que no ha merecido un tratamiento profundo y sus-tantivo.
La descentralización irrumpió con fuerza en la agenda polí-tica
regional a inicios de los años ochenta, se mantiene, y seguramente,
continuará muchos años más.

Hace veinte años se creía que la finalidad de la descentralización
era la ampliación de la cobertura y el mejoramiento de los servicios
básicos bajo la responsabilidad de los municipios. Ahora se ha abierto
un camino de expectativas que van desde el mejor uso de los recursos
y una asignación más equitativa por regiones, localidades y sectores;
pasando por la participación social y la posibilidad de control de la
gestión pública; hasta la democratización del poder, el mejoramiento
y legitimación de los sistemas políticos, la eficiencia del sistema ins-titucional,
la adaptación a la diversidad cultural y demográfica y la
27
readecuación de las relaciones Estado-sociedad.
La descentralización se ha legitimado en el imaginario político de
los países y, sin ser una panacea, se plantea como una alternativa que
apunta a revisar y reformar la estructura del Estado que modifica las
relaciones de sus diversas funciones, instancias y niveles con la socie-dad
y la posibilidad de impulsar un nuevo tipo de Estado, más cercano
a sus ciudadanos.
Bajo esas grandes líneas conceptuales se ha movido en toda Amé-rica
Latina la cooperación técnica alemana, y Colombia no ha sido la
excepción. Por eso puedo decir, que la Agencia Alemana de Coopera-ción
Técnica (GTZ) ha sido partícipe, en buena medida, del proceso de
transformación del Estado colombiano.
Una reseña muy rápida. Empezamos el trabajo en 1995, acompa-ñando
al Departamento Nacional de Planeación en la implementación del
Programa Mejor Gestión de los Departamentos. Posteriormente, a solici-tud
del gobierno nacional, ayudamos a algunos departamentos a mejo-rar
su capacidad administrativa, financiera y de gestión, cuando apenas
empezaba a clarificarse su rol como líderes del desarrollo económico y
social de sus territorios.
Luego se puso en marcha el Programa de Fortalecimiento Finan-ciero
Municipal (Profim), que tuvo como contraparte la Federación
Colombiana de Municipios. Este programa tuvo énfasis en dos áreas
de trabajo: fortalecer la Federación de Municipios, como entidad gre-mial
capaz de velar por sus intereses de manera seria y responsable, y
mejorar las finanzas de municipios pequeños seleccionados.
En el sur del país, en los departamentos de Cauca y Nariño, los pro-yectos
de Asopatía y Bota Caucana han formado parte del acompaña-miento
a la descentralización. El primero dirigido al fomento de la asocia-

tividad municipal, y el segundo, a rescatar las experiencias de desarrollo
económico local.
28
Nuestro balance es que ha valido la pena acompañar a Colombia
en este proceso. Siempre hay interlocutores reflexionando y gobiernos
territoriales dispuestos a liderar cambios en sus regiones. Hace cuatro
años, los dos gobiernos, el colombiano y el alemán, acordaron orientar
los recursos y esfuerzos de la cooperación hacia el diseño e implemen-tación
de un solo programa, que integrara las experiencias de los pro-yectos
anteriores de manera sinérgica y se avocara a apoyar los esfuer-zos
del pueblo y el gobierno colombianos en la búsqueda de la paz y la
disminución de los conflictos.
Se trató, entonces, de fortalecer la presencia y aceptación del
Estado, con una mejor prestación de servicios y con la aplicación de pro-cesos
transparentes y participativos. El gobierno colombiano demanda
de nosotros, en la nueva etapa del acompañamiento, una contribución
más decidida para tender puentes y tejer alianzas entre la sociedad
y el Estado, que apunten a la resolución pacífica de los conflictos, así
como a promover las reformas estructurales que requiere el país y que
apunten a la paz. El desarrollo territorial y los avances hasta ahora
logrados con la descentralización, al igual que los impactos alcanzados
con otros programas de cooperación colombo-alemana, serán la base
para el nuevo programa que inicia a partir de 2007.
Valoramos profundamente lo logrado hasta ahora en términos
de democracia, participación e inclusión. Por eso la descentralización
debe mantenerse como un elemento de la vida institucional, sin el que
será imposible edificar la paz, pues si no existen niveles territoriales
eficientes y participativos, próximos al ciudadano, el Estado no podrá
fortalecer su presencia en los territorios.
Es necesario avanzar definitivamente en las reformas del ordena-miento
territorial, de tal manera que exista una adecuada articulación
del Estado y unas mejores relaciones intergubernamentales. La cons-trucción
territorial del Estado, articulada en torno a los principios de
descentralización y autonomía, debe complementarse con una visión
nueva en la que prime la corresponsabilidad y que reconstruya el espa-cio
de decisión pública de abajo hacia arriba, sin poner en peligro la
eficacia de la gestión.
Las instancias subnacionales de gobierno deben fortalecer sus
mecanismos de participación y rendición de cuentas; ser capaces de

abordar en forma más contundente los problemas de fortalecimiento
institucional, de desarrollo económico local, de las políticas sociales y
de la redistribución de la riqueza, y emprender de manera sistemática
el cumplimiento de las metas del milenio contra la pobreza y la exclu-sión.
Hoy, el territorio debe ser repensado y redefinido y, con ello, también
la estrategia de sus actores. Es necesaria la reinvención del territorio para
convertirlo en un espacio de competitividad e innovación. Es parte de la
respuesta de las sociedades locales a los retos de la globalización.
Este evento pareciera ser el fin de una etapa: los 20 años de la des-centralización.
Para nosotros como europeos es sólo el comienzo de un
largo camino. En nuestro caso, Alemania ha tardado más de 200 años
para consolidar el Estado que hoy tenemos y no podemos decir que el
proceso ha terminado. En junio pasado fueron aprobadas un conjunto
de reformas constitucionales, orientadas a dar mayor poder de decisión
a las entidades territoriales, y seguramente vendrán más cambios.
Por eso, vale la pena señalar que 20 años son pocos para un pro-ceso
radicalmente transformador como la descentralización. Es impor-tante
hacer un alto en el camino y emprender las reformas necesarias,
con la tranquilidad institucional requerida para que se produzca el
afianzamiento y empoderamiento social que se demanda.
Las reformas orientadas a la descentralización deben convertirse
en un patrimonio social e institucional del que se puedan sentir orgullo-sos
los colombianos, para alcanzar así una madurez en la aplicación y en
el ejercicio íntegro de sus competencias, un fortalecimiento de los meca-nismos
de participación y una autonomía presupuestal visible por parte
de los gobiernos locales. Me honra profundamente ser hoy partícipe de
la celebración de los 20 años de la descentralización en Colombia.
29

Veinte años de lecciones
aprendidas
Sean Jones
Agencia Internacional de Estados Unidos para el Desarrollo
(USAID)
Todos creemos en los beneficios de una mayor autonomía de los
gobiernos locales para la satisfacción de las necesidades de las comuni-dades.
Los gobiernos cercanos a las localidades siempre tendrán venta-jas
para lograr una mejor prestación de servicios públicos locales, para
el recaudo y el buen uso de los recursos públicos.
La descentralización sirve simultáneamente para que las comuni-dades
desarrollen mayores compromisos frente a la gestión pública y
hagan mayores esfuerzos en liderar su propio desarrollo. Igualmente,
el proceso descentralizador promueve la participación ciudadana y
recupera la legitimidad y gobernabilidad del Estado, especialmente en
zonas donde imperan la marginalidad, los cultivos ilícitos y los grupos
armados al margen de la ley.
Durante los últimos cinco años, la USAID ha venido apoyando
los esfuerzos del gobierno colombiano para fortalecer los gobiernos
locales. Así es como 267 municipios, en 9 departamentos, recibieron
nuestra asistencia en gestión municipal. Se ejecutaron 270 proyectos
de infraestructura social que beneficiaron directamente a cerca de un
millón de personas.

En los próximos años, con nuestro programa de Áreas de Desa-rrollo
Alternativo Municipal (ADAM), esperamos impulsar un modelo
de desarrollo alternativo sostenible y participativo, que promueva la
gobernabilidad local y las oportunidades económicas de las poblacio-nes
marginadas del desarrollo y afectadas por los cultivos ilícitos y el
31
conflicto armado.
Veinte años después de la puesta en marcha de la descentrali-zación
en Colombia, son muchas las lecciones aprendidas, temas que
tocarán los próximos ponentes, quienes han tenido un papel protagó-nico
en el proceso. Son ellos entonces los más indicados para analizar
el presente y el futuro de la descentralización en Colombia. Estamos
muy satisfechos de haber contribuido a hacer realidad esta alianza que
agrupa varias instituciones y les deseamos suerte en su esfuerzo por
analizar y promover el tema de la descentralización.

Descentralización en Colombia:
timidez frente a los retos
Roberto Hinestrosa
Decano de la Facultad de Finanzas, Gobierno
y Relaciones Internacionales,
Universidad Externado de Colombia
La descentralización en Colombia ha sido una revolución contun-dente,
pero extrañamente silenciosa. Nuestra sociedad se caracteriza
por su timidez a la hora de asumir cambios diametrales y nuestras ins-tituciones
aún se resisten a aceptar la pertinencia y vitalidad del poder
territorial. Devolver a las comunidades el legítimo derecho a decidir su
porvenir ha sido una de las estrategias más ambiciosas del país.
La descentralización es el sistema que permite a los entes territoriales
ser autónomos en la formulación de sus políticas de desarrollo social, para
que actúen de manera responsable en el diseño de planes, en la gestión
para el desarrollo y en la adecuada inversión de los recursos. La descen-tralización
política llamó a reconfigurar el Estado y la manera de entender
su entorno, para mejorar las condiciones de vida de la sociedad.
A pesar de la elección por voto popular de alcaldes y gobernado-res,
a los mandatarios territoriales no se les ha permitido tener capaci-dad
para decidir sobre los temas más urgentes y sensibles de los ciu-dadanos.
El nivel central insiste en llevar de cabestro a las entidades
territoriales, a actuar de manera uniforme, bajo el pretexto de la inca-

pacidad de las regiones para discernir entre lo conveniente y lo innece-sario
en materia de gasto público.
Existen más de 460 normas en materia de descentralización que
sitúan a las autoridades locales en la encrucijada, entre cumplir reglamen-tos
o cumplir con sus obligaciones programáticas. En Colombia las razo-nes
que llevaron a la descentralización política siguen vigentes pero, ¿por
33
qué no se han logrado los efectos tan pretenciosos que esperábamos?
La descentralización no puede ser un simple ejercicio de delega-ción
de funciones, ya que implica un ejercicio de ajuste gubernamental,
según lo que las regiones y provincias estén en capacidad de producir.
En un sistema descentralizado de gobierno, se debe garantizar la cali-dad
de la presencia del Estado en cualquier latitud del país. El modelo
debe considerar la capacidad de cada región, las condiciones de su
territorio y su desarrollo gradual.
Durante la vigencia de la Constitución de 1886, la Cámara de
Representantes expresaba las voces territoriales ante la nación, pero hoy
en día, a pesar de la elección popular, es preciso definir el rol y la impor-tancia
de gobernadores y alcaldes. Deberían tener un papel directo y
una representatividad permanente en la toma de decisiones que afec-ten
sus provincias, ya que son los voceros elegidos popularmente para
administrar sus territorios. En Alemania, por ejemplo, los gobernadores
elegidos popularmente tienen al menos el 50% de la representación.
Por otro lado, la Ley Orgánica de ordenamiento territorial, que
define competencias y capacidades de los entes territoriales, se ha hun-dido
tantas veces como se ha presentado a discusión en el Congreso de
la República. Ese atraso en la aprobación de dicha ley ha impedido el
desarrollo integral de regiones y provincias, luego de 20 años de elec-ción
popular de alcaldes y 15 años de la de gobernadores.
La adopción de la Ley permitiría la existencia de proyectos integra-dos,
sostenibles y de beneficio común, con mayor generación de ingresos
para los territorios, que fomentarían su asociatividad y el interés común de
la población. Podría proponerse que la norma de ordenamiento territorial
sea votada por la población a manera de referendo o de consulta popular.
Temas como la racionalización de servicios públicos domiciliarios,
que incluyen electrificación, acueducto, alcantarillado, aseo, comunica-ciones,
educación, transporte público escolar (rural y municipal), salud
y muchos más, son áreas en las que los municipios podrían ser verdade-

ramente eficientes, pero no es así porque el Plan de Ordenamiento Terri-torial
34
y la legislación existente no permiten la integración territorial.
Los planes de ordenamiento territorial fueron formulados hace 10
años por cada ente territorial, pero sin tener en cuenta el municipio vecino,
hecho que muestra la desarticulación regional. Las gobernaciones apenas
fueron oficinas de registro, sin que pudieran evaluar los planes y mucho
menos incluirlos dentro de una política de integración provincial.
Los planes de desarrollo deben ser presentados ante el respectivo
Concejo dentro de los tres meses siguientes a la posesión del alcalde,
luego de haber cumplido con las normas de participación ciudadana
del municipio; por lo tanto, no hay posibilidad ni tiempo para que las
administraciones vecinas interactúen e integren proyectos de beneficio
común. Es un problema además de delimitación legal: no se han defi-nido
las funciones y competencias de los departamentos, menos como
instancia de planificación regional.
Existe una débil capacidad de control y gestión de los recur-sos
públicos por parte de las administraciones regionales y locales, y
aunque los entes de control, Procuraduría y Contraloría, han hecho un
gran esfuerzo con más de 50 programas de control, entre el 2004 y el
2006, la capacitación siempre ocupará un lugar preponderante.
La gestión de los entes territoriales arroja cifras muy satisfacto-rias
entre el 2002 y el 2005, con un superávit de más de 370 mil millones
de pesos. Gracias a los superávit de los municipios y departamentos se
amortizan deudas por más de 400 mil millones; además, los gobernado-res
locales han dado continuidad a las políticas de ajuste y responsabili-dad,
y con ello han fortalecido el recaudo de rentas propias y el aumento
de la inversión total en el territorio.
Algunos hechos para resaltar en el 2005, frente al 2004 son: un
incremento en el recaudo tributario de 625 mil millones de pesos, en
la inversión por 4.630 millones de pesos y en el ahorro corriente de 903
millones de pesos. Estas cifras demuestran el fortalecimiento fiscal de los
municipios y una gestión sana en la cabeza de sus gobernantes.
Nuestro país se ha debatido entre guerras inspiradas por el fede-ralismo,
la centralización y la descentralización. También por una puja
entre las constituciones abiertas y federales de 1853 y 1863, y la centra-lista
de 1886; pero hoy día, los aires de apertura y los cambios de los últi-mos
cuatrienios nos permiten vislumbrar un modelo de organización
globalizado, que será ejemplo para muchos países en América Latina.

La descentralización: una apuesta
política de futuro para Colombia
Red de Iniciativas para la Gobernabilidad,
Hace veinte años, la descentralización fue considerada como un
logro político que creó altos niveles de expectativa en diversos sectores
de la población. Hoy el proceso es motivo de preocupación para un
importante segmento de los colombianos, que piensan que la descen-tralización
está enfrentando serios dilemas y sufriendo una involución
que afectaría seriamente las posibilidades de desarrollo en muchos rin-cones
del país.
La descentralización del Estado colombiano fue uno de los cam-bios
políticos más importantes en la segunda mitad del siglo pasado,
comparable solamente con la reforma constitucional de 1936, la firma
del pacto del Frente Nacional en 1957 o la expedición de la nueva Carta
Política en 1991. Fue una reforma necesaria. Aquellos quienes la impul-saron
en ese entonces entendieron que el Frente Nacional había dejado
una herencia negativa en un doble sentido: por una parte, el Estado se
mostraba cada vez más incapaz de enfrentar con éxito los grandes pro-blemas
del país, entre ellos la pobreza y las crecientes desigualdades
sociales y regionales. Por la otra, el pacto bipartidista había eviden-ciado
algunos rasgos indeseables del régimen político, que minaban
su legitimidad, entre ellos el centralismo en la toma de decisiones, el

autoritarismo en el manejo del disenso, el clientelismo como forma de
atención a las necesidades de la población y la exclusión política de
grupos diferentes a los partidos tradicionales.
36
La descentralización surgió entonces como una estrategia de
reforma del Estado destinada a paliar la crisis del régimen político
y a darle un nuevo aire que permitiera recuperar la confianza de los
colombianos en sus instituciones. El espíritu de la reforma fue dar
mayor poder a los entes territoriales en la definición de políticas públi-cas,
mejorar la prestación de los servicios a su cargo y democratizar las
decisiones públicas a través de la participación ciudadana.
En tal sentido, la descentralización del Estado fue un proceso de
carácter eminentemente político que entregó una cuota de poder a los
entes subnacionales, expresada en una mayor autonomía de las autorida-des
territoriales, en la devolución de competencias y la entrega de recur-sos
a los departamentos y los municipios para atender más eficazmente
las demandas de la población y en la institucionalización de mecanismos
de participación ciudadana y control social de la gestión pública.
Hoy día, sin embargo, sin que el proceso haya perdido su esencia
política, esa dimensión ha sido relegada a un segundo plano no sólo
en el discurso gubernamental, sino en la lectura que sobre éste hacen
diferentes sectores políticos y sociales. En su lugar, se ha venido impo-niendo
en los últimos años una mirada exclusivamente fiscal sobre la
descentralización, complementada en ocasiones por una insistencia en
temas de eficiencia y moralidad de la gestión pública. En efecto, desde
finales de la década pasada, comenzó a difundirse el argumento de
que la descentralización era la principal causa del déficit fiscal nacio-nal,
en razón del crecimiento sustancial de las transferencias a los entes
subnacionales. Esa idea fue ganando fuerza y se tradujo en 2001 en
las reformas al régimen de transferencias y a la ley 60 de 1993. Desde
entonces, el gobierno nacional ha centrado su atención en esos temas
y prácticamente ha reducido la descentralización a una cuestión de
carácter administrativo y financiero. Por su parte, los gobiernos territo-riales
han centrado el grueso de su discusión con el gobierno nacional
en ese aspecto.
Sin negar la importancia de tales cuestiones en el momento de
hacer el balance de lo que ha ocurrido con la descentralización en estas
dos décadas, es preciso recuperar la consideración de su dimensión
Velásquez, Fabio. “¿Descentralizar o recentralizar?”, en Revista Foro, N° 58, Bogotá.
2006

política. La descentralización es una forma de distribución del poder,
lo que marca de entrada su carácter y su alcance.
Por supuesto, las circunstancias que dieron lugar a la descentrali-zación
del Estado colombiano hace un par de décadas no son las mis-mas
que vive hoy el país. Concretamente, el mapa de los actores que
inciden en las decisiones que se toman en departamentos y municipios
ha cambiado sustancialmente; nuevas fuerzas han ganado protago-nismo
en el escenario territorial, especialmente en aquellas zonas del
país donde las economías ilegales y/o los actores armados tienen un
peso significativo, incluso dominante, y una influencia notoria en las
decisiones públicas. Pero, precisamente, ese cambio de coordenadas
obliga a seguir pensando políticamente la descentralización y a resca-tar
dimensiones del proceso hoy por hoy olvidadas.
En ese sentido, caben varias preguntas: ¿qué ha ocurrido y qué está
ocurriendo con la descentralización en Colombia desde el punto de vista
político? ¿La autonomía territorial ha mejorado las relaciones intergu-bernamentales?
¿Cuál es el actual mapa político de la descentralización?
¿La participación ciudadana ha contribuido a democratizar la gestión
pública y a lograr mejores condiciones de vida para la población? ¿Cuá-les
han sido los impactos del conflicto armado en el desempeño de los
gobiernos municipales y departamentales? ¿Qué aspectos merecen hoy
un lugar central en el debate público y en el diseño de propuestas para
fortalecer la descentralización en Colombia?
La Red de Iniciativas para la Gobernabilidad, la Democracia y
el Desarrollo Territorial (RINDE) quiere proponer en este documento
algunas reflexiones que aporten elementos de juicio para dar respuesta
a los anteriores interrogantes, con el exclusivo ánimo de promover un
debate público sobre aspectos que siguen siendo centrales en el desa-rrollo
de la descentralización, y que no por haber sido relegados a un
plano secundario en la discusión política reciente dejan de ser cruciales
para pensar el presente y el futuro de ese proceso, clave –por lo menos
en el espíritu de la Carta Constitucional– para asegurar mayores nive-les
de bienestar para todos los colombianos y las colombianas.
Para tal efecto, el documento se refiere en la primera parte a cua-tro
aspectos considerados de primer orden en el análisis político de la
descentralización: las relaciones intergubernamentales, el nuevo mapa
político territorial, la participación ciudadana en la gestión pública y el
impacto del conflicto armado. La reflexión se cierra con una referencia
a la propuesta del gobierno consignada en su plan Visión Colombia
37

2019 y con la enumeración de algunas propuestas que, a juicio de los
integrantes de RINDE pueden afianzar la descentralización del Estado
y alejar las amenazas que se ciernen sobre ella.
Descentralización y dinámicas políticas
Autonomía territorial, relaciones intergubernamentales
y ordenamiento territorial
38
La descentralización implica la distribución del poder entre el
centro y la periferia, entre el Estado central y los entes subnacionales,
lo que supone garantizar en la letra y en los hechos la autonomía de
estos últimos para el ejercicio de dicho poder.
La reforma municipal de 1986 y la Constitución de 1991 garantiza-ron
la autonomía de las entidades territoriales. La Constitución define a
Colombia como un:
Estado social de derecho, organizado en forma de República unita-ria,
descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales,
democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la
dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que
la integran y en la prevalencia del interés general (Artículo 1°).
Luego, en su artículo 287, la Constitución establece que “las enti-dades
territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses”,
en virtud de lo cual gozan del derecho a gobernarse por autoridades
propias, ejercer las competencias que les correspondan, administrar los
recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus
funciones y participar en las rentas nacionales.
Se trata, por supuesto, de una autonomía relativa, derivada del
carácter unitario del Estado colombiano y subordinada por tanto a lo
dispuesto por la Constitución y las leyes que lo rigen. De todos modos,
otorga a las entidades territoriales un margen de libertad de acción
para enfrentar las tareas del desarrollo y atender con propiedad las
demandas y aspiraciones de la población.
Así, pues, desde el punto de vista formal la autonomía está ple-namente
garantizada en los términos definidos por la Carta Política.
¿Puede decirse lo mismo de lo que ocurre en el día a día del funcio-namiento
del Estado colombiano? A ese respecto, creemos que existe

una tensión creciente entre el interés de las autoridades municipales
y departamentales por salvaguardar el margen de autonomía que les
otorga la Constitución, por un lado, y la estrategia del gobierno central
encaminada a intervenir cada vez más en campos de competencia de
los entes territoriales, por el otro.
La idea hace veinte años era devolver a los municipios una serie
de competencias y recursos que la Nación había concentrado a lo largo
del siglo XX bajo el amparo de la Constitución de 1886 y de sus refor-mas
posteriores. La reforma municipal de 1986 produjo así un modelo
“polarizado” de relaciones intergubernamentales, en el que el gobierno
central y los municipios se ubicaron en los extremos de la relación y
los departamentos quedaron de alguna manera al margen de la dis-tribución
de competencias y recursos, con muy poca visibilidad en el
contexto de las decisiones gubernamentales y desempeñando un papel
secundario en la gestión de lo público.
La Constitución de 1991 introdujo un principio de equilibrio en
las relaciones entre el gobierno central y las entidades territoriales, al
rescatar al departamento de su condición marginal al ordenar la elec-ción
popular de los gobernadores, entregarle competencias y recursos
y asignarle funciones en materia de planeación regional, coordina-ción
de la acción del gobierno nacional en su territorio, promoción del
desarrollo y asistencia a los municipios. De esa forma, se estableció un
modelo relativamente equilibrado de relación entre los distintos nive-les
de la administración pública, bajo los principios de coordinación,
39
concurrencia y subsidiariedad.
Esa situación cambió con la aprobación del Acto Legislativo 01 de
2001 y de la Ley 715 de 2001. Con estas medidas se afianzó un modelo
de “equilibrio jerárquico” en las relaciones intergubernamentales, que
ya se vislumbraba en la Ley 60 de 1993. En dicho modelo, el gobierno
central ganó una importante cuota de poder de decisión en el diseño de
políticas, concentró recursos que años antes eran manejados por las enti-dades
territoriales y ganó atribuciones para ejercer un control “desde
arriba” del desempeño administrativo y fiscal de las autoridades muni-cipales
y departamentales. Se fraguó de esa manera un esquema pira-midal
en el que los entes subnacionales quedaron subordinados a las
decisiones del gobierno central, y ser convirtieron en unos casos en eje-cutores
y en otros en beneficiarios de políticas y programas nacionales.
Además, la Ley 715 privilegió la dimensión sectorial de la descentraliza-ción,
lo cual menguó su sentido territorial, pues lo importante dejó de ser

el desarrollo del territorio en su conjunto para pasar a ser simplemente
el cumplimiento de metas sectoriales del gobierno nacional.
40
El gobierno de Álvaro Uribe, aprovechando el nuevo marco nor-mativo,
ha llevado al límite ese modelo concentrando recursos y poder
de decisión sobre asuntos que son responsabilidad de los municipios
y departamentos, por medio de, entre otras cosas, los consejos comu-nitarios
y la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Coopera-ción
Internacional –un ministerio de la Presidencia–, que lleva a cabo
una buena cantidad de programas de generación de empleo e ingresos,
inversión social y construcción de infraestructura, la mayoría de los
cuales operan en campos de competencia de las entidades territoriales.
De esta forma, no sólo se produce una duplicidad de esfuerzos, sin
ningún grado de coordinación entre los niveles de la administración
pública, sino que el gobierno central comienza a intervenir en “terre-nos
ajenos” y produce un efecto de recentralización de competencias
y recursos, que pone en riesgo la autonomía de las autoridades territo-riales
y (más aún) atenta contra la institucionalidad municipal y depar-tamental
diseñada en 1991. A ello se suma la costumbre cada vez más
corriente del gobierno nacional de negociar inversiones directamente
con los congresistas de cada región por fuera de los planes de desarro-llo,
que genera una distorsión en las relaciones políticas.
Esta tendencia se habría podido contrarrestar, así fuera parcial-mente,
mediante la expedición de la Ley Orgánica de Ordenamiento
Territorial (LOOT), la cual, entre otras cosas, debía definir por man-dato
constitucional las competencias de las entidades territoriales. Sin
embargo, como lo sabe todo el país, después de quince años de expe-dida
la Constitución, el país no cuenta con esa ley orgánica debido a la
falta de acuerdo del Congreso de la República, por razones que no es
el caso traer en este documento. Hay aquí un vacío que el Legislativo
debe llenar pronto, y una frustración que puede ser mucho mayor en
el futuro si no llegamos pronto a un consenso sobre el nuevo ordena-miento
territorial para el país.
La aprobación de la LOOT es la oportunidad para definir un
nuevo orden territorial que supere las deficiencias del actual, en parti-cular
la crisis de los departamentos. El nuevo diseño debe propiciar el
fortalecimiento del nivel intermedio, a la luz de los principios conteni-dos
en la Constitución Nacional, y diseñar un esquema de equilibrio en
las relaciones intergubernamentales que permita un desempeño más

eficiente del Estado en su conjunto y así promover el crecimiento eco-nómico
41
y el bienestar de la población en todas sus regiones.
Nuevo mapa político territorial
En el plano de la democracia representativa, la elección popular
de alcaldes constituyó un primer mecanismo para la apertura de un
régimen político cerrado y excluyente. La violencia de diverso signo
que vivía el país en los años ochenta y la multiplicación de la protesta
ciudadana desde las regiones chocaban con un sistema controlado
férreamente por el bipartidismo y difícil de reformar, no sólo por la
fragmentación de los partidos, que impedía el logro de las mayorías
requeridas en el congreso para la reforma, sino además por la declara-ción
de inconstitucionalidad de que fueron objeto otras iniciativas pro-movidas
por diversas administraciones para desbloquear el régimen.
En este sentido, el mérito de la descentralización fue atacar desde
la base el bloqueo de un régimen político incapaz de reformarse por
la cúpula. La elección popular de alcaldes propiciaba la participación
local de actores excluidos en el escenario político, de manera que desde
estos niveles se diera respuesta a problemas de eficiencia en la presta-ción
de los servicios del Estado. Cabe preguntarse entonces ¿qué efec-tos
ha tenido esta apertura política en el país?
Aparición de nuevas fuerzas
Sin duda, uno de los más relevantes fue la configuración de un nuevo
mapa político que permitió la entrada en el escenario político de terceras
fuerzas que comenzaron a disputar el poder a los partidos tradicionales.
Si bien el Partido Liberal ha sido la fuerza mayoritaria en todas
las elecciones regionales, su participación ha venido disminuyendo (de
tener 552 alcaldes en 1990 pasó a 228 alcaldes y a sólo 12 de los 30 gober-nadores
elegidos en el 2003). Por su parte, el Partido Conservador, tra-dicionalmente
la segunda fuerza en votación del país, ha sido superada
en ocasiones por los llamados “otros” partidos y movimientos políticos,
como sucedió en las elecciones municipales de 1992 y en 2003, y despla-zada
de ciudades y departamentos que anteriormente constituyeron su
feudo electoral, como el caso de Antioquia en el año 2000.
Un caso relevante en ese sentido es el de Bogotá, donde los partidos
tradicionales después de haber elegido al conservador Andrés Pastrana

como alcalde de la capital en 1988 y a los liberales Juan Martín Caicedo
Ferrer y Jaime Castro en 1990 y 1992, respectivamente, han desaparecido
como tales de la competencia por la Alcaldía. En 1994, por primera vez,
el bipartidismo fue derrotado en una elección distrital cuando Antanas
Mockus lideró la llamada “revolución antipolíticos”. En 1997, Enrique
Peñalosa ganó la elección inscrito como independiente. Lo sucedieron
candidatos desvinculados de los partidos tradicionales: Mockus, quien
repitió en el período 2001-2003, y Luis Eduardo Garzón, elegido a nom-bre
42
del Polo Democrático Independiente y con apoyo del liberalismo.
Incluso, dirigentes reconocidos del liberalismo, como Enrique Peñalosa
y María Emma Mejía, han buscado un perfil que los distancie del partido
como estrategia para lograr el triunfo en las elecciones.
En las elecciones del 2003, un mayor número de alcaldías y gober-naciones
quedaron en manos de organizaciones diferentes a los parti-dos
políticos tradicionales. En el caso de los alcaldes elegidos, 493 se
presentaron a nombre de otros partidos, mientras que 228 lo hicieron
a nombre del Partido Liberal, y 158, del Conservador. En las goberna-ciones
fueron elegidos doce aspirantes del Partido Liberal, cuatro del
Conservador y catorce a nombre de otros movimientos políticos, algu-nos
vinculados estrechamente a las viejas maquinarias políticas.
Así, tanto coaliciones como terceras fuerzas, representadas en
movimientos cívicos y regionales, movimientos étnicos, partidos reli-giosos
y partidos o movimientos de izquierda son hoy una realidad
innegable en las regiones. Como señala Darío Restrepo:
... desde la primera elección de alcaldes en 1988, partidos y movi-mientos
políticos no adscritos al partido liberal y conservador han
ganado la representación de la administración municipal en por-centajes
que oscilan entre más del 11% y menos del 37%. Esta
apertura política comenzó en pequeños municipios y pasó, rápida-mente
a las principales alcaldías y gobernaciones del país.
Gutiérrez S., Francisco. “Historia de Democratización Anómala: el Partido Liberal en
el sistema político colombiano desde el Frente Nacional hasta hoy”. En Gutiérrez, Francisco et
al. Degradación o cambio: evolución del sistema político en Colombia. Bogotá: IEPRI – Norma. 1995.
p. 73.
Restrepo, Darío. “De la descentralización a la regionalización: nuevo escenario de la
guerra y oportunidad para la paz”. En Revista Eure. Vol. XXIX, No. 89. Santiago de Chile. 2004.
p. 82. En las cuatro elecciones comprendidas entre 1988 y 1997, el apoyo electoral a la candida-tura
de terceras fuerzas en elecciones de asambleas departamentales representó un 46,63% en
promedio sobre el potencial de votantes (Véase Guzmán, Carlos E. Política, descentralización y
subsistemas regionales de partidos en Colombia, 1988-2000. Ibagué: Universidad de Ibagué. 2005.
p. 274.

Aunque algunas de estas terceras fuerzas no han tenido la conti-nuidad
ni la relevancia que se esperaba para hacer contrapeso al bipar-tidismo,
y aunque otras hayan reproducido vicios y formas de hacer
política similares a los de los partidos tradicionales, existen diversas
experiencias que vale la pena destacar. Es el caso de los movimien-tos
indígenas que han logrado mantenerse en las diversas arenas de la
competencia electoral desde inicios de los años noventa, alcanzando
incluso proyección nacional. La elección del guambiano Floro Alberto
Tunubalá para la Gobernación del Cauca (2001-2003) o la presencia
mayoritaria de los indígenas en municipios como Jambaló o Toribío
desde inicios de esa década habrían sido impensables sin las reformas
descentralistas. Lo mismo puede afirmarse de las administraciones de
independientes, outsiders y representantes de sectores religiosos. Es de
destacar también el caso de Pasto y Nariño, donde dirigentes prove-nientes
de movimientos cívicos alternativos han logrado mantener su
hegemonía en la Alcaldía y en la Gobernación del departamento en los
últimos diez años.
43
Dinámicas políticas territoriales independientes del nivel nacional
Además de un mapa político territorial inédito en el país, que con-templa
sectores tradicionalmente excluidos, hay indicios de que la des-centralización
rompió la unidad vertical de un sistema de partidos que
reproducía en el nivel local lo que ocurría en el nacional. Las elecciones
municipales y departamentales permitieron el desarrollo de sistemas de
partidos que responden a dinámicas propias de los territorios y que fun-cionan
independientemente de lo que sucede en el nivel nacional.
Aunque los estudios sobre este tema son aún limitados, pueden
mencionarse dos casos para ilustrar el fenómeno. En primer lugar, el
caso de Bogotá: los resultados recientes muestran que la Alcaldía no
es ya el “trampolín” para aspiraciones nacionales, en cuanto políti-cos
ligados al Concejo Distrital y a las juntas administradoras locales
(JAL) encuentran su propio nicho y construyen redes de apoyo que
funcionan independiente de lo que ocurre con los partidos en el nivel
nacional. Este cambio no sólo se observa entre lo nacional y lo distrital,
también entre las instancias de representación de la ciudad, pues no
siempre coinciden las preferencias políticas de los electores en cuanto
Laurent, Virginia. “Presencia indígena en el paisaje político electoral colombiano:
balances y perspectivas”, En Pizarro, Eduardo y Rodríguez, Clara (Eds.). Los retos de la demo-cracia:
viejas y nuevas formas de la política en Colombia y América Latina. Bogotá: Fundación Foro
Nacional por Colombia – IEPRI. 2005. pp.138 – 159.

a las organizaciones políticas del alcalde elegido y de las corporaciones
distrital y locales. Esa independencia lleva a plantear a algunos autores
que la ciudad tiene varios sistemas de partidos.
44
El otro caso se refiere a la elección en 2003 de líderes de izquierda
o alternativos en el gobierno de las más importantes ciudades y depar-tamentos
(Luis Eduardo Garzón en Bogotá, Sergio Fajardo en Mede-llín,
Guillermo Hoenigsberg en Barranquilla, Honorio Galvis en Buca-ramanga,
Raúl Delgado en Pasto, Édgar Cote en Barrancabermeja,
Eduardo Zúñiga en Nariño y Angelino Garzón en el Valle), muchos
de ellos en claro contraste con el gobierno nacional, que cuenta con un
amplio apoyo popular y representa una corriente política e ideológica
opuesta.
Participación electoral y legitimidad del sistema político
Un tercer efecto positivo de las reformas descentralistas en mate-ria
político-electoral ha sido el volumen de participación en las elec-ciones
municipales y departamentales, en general mayor que el que se
da en escenarios nacionales. Al respecto, es demostrativo que cerca de
un 50% de colombianos se acercaron a las urnas para elegir sus auto-ridades
locales el 26 de octubre de 2003, mientras que el día anterior,
en la consulta sobre el referendo promovido por el presidente Uribe
participó menos de un 25% de los votantes. Aunque puede parecer un
caso particular, representa cierta tendencia: desde sus inicios la elec-ción
popular de alcaldes atrajo la atención de un número importante
de votantes (67% en la primera elección) y, aunque los niveles han
disminuido, esta reducción no es la misma para todos los municipios
colombianos, a la vez que en conjunto la participación sigue siendo en
promedio mayor que la observada para las elecciones nacionales.
Teniendo en cuenta los tradicionales índices de abstención exis-tentes
en el país, es posible afirmar que las elecciones territoriales y el
interés que despiertan contribuyen a legitimar el régimen político, lo
que da paso a una corriente de opinión independiente que se expresa,
especialmente en las grandes ciudades.
Por lo demás, el país ha ganado estabilidad institucional con la
elección de alcaldes y gobernadores. Antes, quienes desempeñaban
García Sánchez, Miguel. “La política bogotana, un espacio en recomposición”. En
Gutiérrez, Francisco, et al. Degradación o cambio: evolución del sistema político en Colombia. Bogotá:
IEPRI – Norma. 2002. p. 212.

estos cargos se debían al jefe político que les daba su respaldo y per-manecían
en su cargo por corto tiempo (seis meses en promedio los
alcaldes), lo que les impedía adelantar una gestión coherente y conso-nante
con las directrices de los planes de desarrollo. Hoy día, el man-dato
popular de las autoridades territoriales por períodos de cuatro
años las obliga a trabajar ordenadamente, a hacer un uso racional de
los recursos y a rendir cuentas ante sus electores en función de metas
de desarrollo.
45
La fragmentación partidista y la reforma política del 2003
Pese a los avances mencionados, el proceso político en el nivel terri-torial
no ha estado exento de los problemas de fragmentación partidista
y personalismo que sufrió el sistema político en su conjunto, que se refle-jaron
en la proliferación de candidatos, listas y avales, con consecuencias
negativas en términos de representatividad y gobernabilidad.
En este sentido, gráficamente un estudioso denominó las eleccio-nes
en pequeños y medianos municipios como “la guerra del centavo
electoral”, para indicar que las propias reglas de juego fomentaban la
operación avispa y la fragmentación en la búsqueda de los partidos
por maximizar su potencial de votación y obtener el mayor número de
curules a través del residuo.
La reforma política expedida en 2003 buscó precisamente atacar la
dispersión partidista y fomentar la agrupación política, privilegiando
mecanismos de carácter electoral (lista única, voto preferente, umbra-les
y cifra repartidora), aplicados por primera vez en la elección de
octubre de ese año. Otros aspectos importantes de la norma, que tienen
relevancia en el nivel territorial, como el funcionamiento en bancadas,
empezaron a regir recientemente. Existen pocos estudios que analicen
los resultados de esta reforma a nivel global. El tema requiere mayor
atención en la agenda futura, sobre todo teniendo en cuenta que las
reformas serán el marco legal bajo el cual se regirán las próximas elec-ciones
de autoridades territoriales. Se pueden sugerir algunas tenden-cias
que afectarán lo político en el plano local y regional:
Por ejemplo, en las elecciones del 2000, se presentaron 30.089 listas para concejos,
1.457 para asambleas departamentales y 8.361 para las JAL. Se postularon 3.379 candidatos
para las alcaldías y 136 para las gobernaciones.
Calderón. José Miguel. “Elecciones locales en medianos y pequeños municipios: la
guerra del centavo electoral”. En Revista Javeriana. No. 671 Tomo 136. Bogotá. 2001. pp. 35-43.

46
Disminución en el número de listas y partidos. Aunque
es una tendencia positiva frente a la fragmentación y per-sonalismo
existente, en algunos casos el que la reforma
ligue el mantenimiento de la personería jurídica a un por-centaje
de votos obtenido en elecciones del nivel nacional
afectará a los partidos con presencia en el nivel regional o
local que no logran proyectarse a escala nacional. Queda
el interrogante si es o no beneficioso para la democracia
fomentar dinámicas políticas que surjan desde los terri-torios.
Mayor inclinación de los partidos y movimientos políti-cos
por la lista con voto preferente, lo cual permite mane-jar
clientelas electorales. Los resultados de diversas vota-ciones
muestran que este tipo de listas son más efectivas
para obtener un mayor número de curules. La existencia
de dos tipos de listas es inconveniente, confunde al elec-tor
y no plantea reglas claras, por lo cual debería pensarse
en una reforma al respecto.
Procesos de unidad más motivados por factores electora-les
que por dinámicas de modernización y democratiza-ción
de las organizaciones políticas, lo cual se explica en
los incentivos y castigos electorales que se derivan de la
reforma. Como ha sucedido en el caso de Bogotá y como
se empieza a ver en el Congreso, es probable que aque-llas
listas que fueron elaboradas por intereses puramente
electorales, tengan más dificultades para funcionar como
bancadas que aquellas en que también influyeron acuer-dos
ideológicos, organizativos y programáticos.
Aumento de la representación al concentrarse el voto en
algunas alternativas políticas y disminución del voto que
se perdía apoyando iniciativas sin ninguna posibilidad de
salir elegidas (voto eficiente).
▪
▪
▪
▪
Gestión pública y participación ciudadana
La reforma municipal de 1986, la Constitución de 1991 y sus desa-rrollos
legislativos crearon una buena cantidad de espacios y mecanis-mos
institucionales de participación ciudadana en la gestión pública. La
idea de los legisladores y los constituyentes era fortalecer la instituciona-lidad
democrática desde un enfoque de democracia participativa.

En esa materia ha habido logros importantes, así como fallas que
es preciso corregir. Entre los primeros cabe mencionar la adopción del
lenguaje de la participación por parte de la dirigencia política, los líde-res
sociales y la ciudadanía en general, y la multiplicación de las prác-ticas
participativas, de las cuales un buen número han dado resultados
positivos desde el punto de vista de la concertación de decisiones entre
las autoridades públicas y la ciudadanía. En algunos casos, la gente
ha hecho uso de los espacios creados por la ley, como es el caso de
la planeación participativa o de la formulación de políticas públicas.
En otros, ha creado sus propios canales y procedimientos (mesas de
concertación, asambleas, eventos de rendición de cuentas, mesas de
trabajo).
Un buen número de esas prácticas han sido exitosas en el logro
de los objetivos y de la movilización ciudadana en torno a los asuntos
públicos. Es el caso de los presupuestos participativos y de algunas
experiencias de planeación en varias ciudades del país o la construc-ción
de los planes de vida en poblaciones indígenas y de iniciativas
mixtas (ciudadanía-gobierno) para la construcción de paz. Esas expe-riencias
han logrado una sintonía entre el gobierno y la ciudadanía,
que se ha traducido en acuerdos de acción pública. De igual manera,
han estimulado la organización social y la inserción de un número cre-ciente
de personas en el escenario público. Ello ha permitido un acerca-miento
entre gobernantes y gobernados, que ha modificado las formas
tradicionales de relación y generado confianzas mutuas que abren la
posibilidad de conjugar esfuerzos en el futuro.
Sin embargo, no todo ha sido color de rosa en ese campo. Han ido
apareciendo dificultades que deben ser materia de atención por parte
del gobierno y de la ciudadanía, en la mira de introducir los correctivos
necesarios para mejorar el desempeño de los actores y los resultados
del proceso. Entre ellas es preciso señalar, en primer lugar, las deficien-cias
normativas que frenan el alcance de la participación. La dispersión
de las normas que regulan su ejercicio; la excesiva reglamentación de
los espacios, los actores y los procedimientos, y la creencia que con
sólo expedir normas ya están garantizadas las prácticas participativas
(fetichismo de la norma) constituyen fallas que han tenido un impacto
negativo en la democratización de la gestión pública y le han restado
legitimidad a la participación entre algunos sectores de la población.
Un buen ejemplo de las debilidades en el campo normativo es la Ley
Véase Velásquez, Fabio y González, Esperanza. ¿Qué ha pasado con la participación ciu-dadana
en Colombia?, Bogotá: Fundación Corona, 2003.
47

134 de 1994, sobre mecanismos e instituciones de participación, cuya
aplicación ha sido hasta hoy casi imposible, especialmente en temas
como la revocatoria del mandato de alcaldes y gobernadores y la pre-sentación
48
de iniciativas legislativas.
A lo anterior se suma la ausencia de políticas y estrategias de
estímulo y fortalecimiento de la participación ciudadana por parte del
gobierno nacional. Desde la expedición del documento del Consejo
Nacional de Política Económica y Social (Conpes) sobre participación
en 1997, no se conoce ninguna estrategia nacional en esa dirección, a
excepción del trabajo en los últimos años por la Contraloría General de
la República para estimular el control social de la gestión pública. La
responsabilidad del diseño de políticas participativas ha quedado en
manos de las autoridades territoriales, que han promovido la vincula-ción
de la población a la gestión pública empleando sentidos y estra-tegias
muy distintas, sin que esa sea una constante observable en todo
el territorio nacional. Los recursos destinados a la participación son
mínimos, lo que implica la intervención de actores externos (coopera-ción
internacional, ONG, universidades e iglesias) para sostener a las
prácticas de participación que diversos sectores de la población están
interesados en realizar.
También se han observado en estos veinte años algunas “fractu-ras”
en el desarrollo de las prácticas participativas: en primer lugar,
la desarticulación entre los actores de la participación, producto, por
un lado, de la dispersión de espacios participativos y, por el otro, de la
desconfianza que atraviesan las relaciones entre actores en el escenario
público. El aumento del número de organizaciones sociales en el país
no se ve reflejado en una densificación del tejido social, pues siguen
operando bajo lógicas corporativas que les impiden articular esfuerzos
para el logro de metas colectivas. Por supuesto, hay excepciones, cada
vez mayores, pero siguen confirmando la regla de la fragmentación de
la acción en el mundo de la participación.
En segundo lugar, los desentendimientos entre los actores de la
participación son más notorios cuando se trata de la relación entre líde-res
sociales y dirigentes políticos. Entre ellos existe una disputa por el
control de las decisiones en los escenarios de participación, en lugar
de una colaboración para sacar adelante iniciativas que pueden ser
de provecho para todos. Los dirigentes políticos alegan en su favor el
haber sido elegidos por voto popular y critican en los líderes sociales,
especialmente en los que hacen parte de las instancias de participación,

su baja representatividad. Por su parte, los dirigentes sociales acusan
a los políticos de representarse a sí mismos en la toma de decisiones
y de utilizar el aparato institucional para favorecer y resguardar sus
propios intereses y reproducir el clientelismo.
En tercer lugar, las conductas aisladas de personas, grupos y
organizaciones, en un país en el que cada quien se rebusca a su manera
la forma de sobrevivir, han vuelto cada vez más difícil juntar intereses
particulares y bien común. Cada grupo busca lo suyo y se desinteresa
de los asuntos de los demás. Que cada quien intente resolver sus pro-blemas
es legítimo. En una democracia el bien común prima como cri-terio
para las decisiones públicas, y no es precisamente eso lo que se
observa en el país. Por el contrario, la lucha de intereses se acrecienta y
convierte a algunos espacios de participación en una arena muy move-diza
en la que quien posea mayores recursos de experiencia, informa-ción,
económicos o de poder resulta beneficiado.
Finalmente, existe una fisura cada vez más visible entre los líde-res
sociales y sus bases, quienes parecen delegar su poder de decisión
y desinteresarse paulatinamente del ejercicio de las responsabilidades
públicas. Los líderes, por su parte, fácilmente se desprenden de su base
social y padecen un proceso de burocratización que los aleja aún más
de la gente que representan y los acerca más a la institucionalidad esta-tal,
donde la cooptación es el pan de cada día. Como resultado de esa
tendencia, ha venido operando en estos años un proceso de estratifi-cación
del mundo de la participación: dirigencia política, por un lado,
liderazgo social, por el otro, más una ciudadanía que se vuelve espec-tadora
de unas tensiones no procesadas y no resueltas.
Uno de los temas pendientes de la participación es el quiebre del
clientelismo como forma dominante de relación entre el Estado, los agen-tes
políticos y la sociedad, especialmente en sus segmentos más pobres.
Si la participación fue propuesta como una herramienta de lucha contra
el clientelismo, hay que aceptar que esa meta no ha sido lograda del todo.
Las experiencias exitosas de democratización de la gestión pública han
aumentado en número, pero aún persiste en muchos rincones del país
la herencia de las formas tradicionales de intercambio de favores por
lealtades político-electorales. Allí hay todavía una tarea no totalmente
cumplida que implicará en el futuro un trabajo arduo de transformación
cultural que logre romper las ataduras propias de las redes de clientela
y fomente estilos diferentes del ejercicio de la política, tanto de parte de
los gobernantes como de los gobernados.
49

50
Pese a las anteriores limitaciones, el panorama de la participa-ción
ciudadana deja entrever un saldo positivo, en cuanto a los avances
logrados en estas dos décadas. Las experiencias exitosas se han multi-plicado
y han ido construyendo un acumulado que, sin duda alguna,
traerá beneficios para el conjunto de la población. Hacen falta algunos
cambios normativos, algunos arreglos institucionales y, sobre todo,
un cambio cultural, de mentalidad, que genere nuevas cosmovisiones
democráticas y defina, bajo criterios de corresponsabilidad, el rol de la
ciudadanía en la gestión pública y de los gobiernos nacional y subna-cionales
en la promoción de la participación como una práctica desea-ble
en la mira de fortalecer las instituciones democráticas del país.
La participación será, sin duda, un instrumento clave para trans-formar
la gestión pública, y resolver problemas como el uso ineficiente
de los recursos, la corrupción, la falta de información adecuada, la
ausencia de transparencia y tantos otros que la aquejan en el presente.
El conflicto armado y la descentralización
Los alcances del proceso de descentralización se han visto limita-dos
por el fenómeno de la violencia que afecta a las autoridades terri-toriales
de diversas maneras. Las cifras son escalofriantes: la guerrilla
asesinó a 29 alcaldes, 65 concejales y 12 diputados entre 1987 y 1995, y
secuestró a 112 alcaldes, 58 concejales y 18 diputados entre 1988 y 1995,
según datos citados por Alfredo Rangel. De acuerdo con la Federación
Colombiana de Municipios, 159 alcaldes han sido asesinados en ejer-cicio
de su cargo entre 1986 y 2005, mientras que 21 fueron asesinados
después de terminar. De los 12 diputados de la Asamblea del Valle
secuestrados por la guerrilla de las FARC, 11 murieron en poder de
esta agrupación guerrillera.
La descentralización y la elección de los mandatarios locales fueron
avaladas por las guerrillas durante las negociaciones de paz (1984-1985)
en el gobierno de Belisario Betancur. A partir de allí, los diversos grupos
desmovilizados intentaron, en unos casos con éxito, en otros no, copar
espacios de poder local a través de la participación electoral.10 Como
Cifras de la Consejería Presidencial citadas por Rangel, Alfredo. “El poder local: obje-tivo
actual de la guerrilla”. En Descentralización y orden público. Bogotá: FESCOL - Corporación
Milenio. Bogotá. 1997. pp. 11-17.
10 Según estadísticas del Programa para la Reinserción, hasta el 2002 más de 400 guerri-lleros
reinsertados habían sido elegidos en concejos municipales. Citado por Restrepo, Darío
I. “Luchas por el control territorial en Colombia”. En Economía, sociedad y territorio. Vol. III, No.
12. 2002. pp. 517-537.

experiencias positivas de tránsito hacía la vida civil se pueden mencio-nar
casos como los del M-19 o los desmovilizados del EPL, contrarios al
desafortunado caso de la Unión Patriótica, grupo político que alcanzó a
tener una importante presencia electoral a nivel territorial, pero cuyos
militantes fueron en su gran mayoría asesinados.11
Son varias las hipótesis que intentan explicar este fenómeno: para
unos, los recursos y el poder que la descentralización proporcionó a
los municipios empezaron a interesar a la guerrilla, así como a los gru-pos
de autodefensas, quienes aumentaron su incidencia en los territo-rios,
lo que contribuyó al escalamiento del conflicto.12 Otros piensan
que por medio del paramilitarismo la derecha buscó contener los ele-mentos
democratizadores de la descentralización política, con lo que
este grupo “se configuró en una fuerza militar dirigida a contrarrestar
las reformas derivadas de los procesos de negociación política con la
insurgencia y a imponer cambios en sentido contrario”.13
Un estudio reciente señala cómo en el caso de grupos paramilita-res
han existido relaciones intrasistémicas que les han permitido hacer
alianzas con sectores poderosos de los partidos políticos tradicionales.
Sin embargo, estas relaciones no estuvieron exentas de tensiones debido
a la desconfianza paramilitar frente a los políticos tradicionales “porque
entre ellos hay figuras blandas frente a la subversión” y por su posibili-dad
de hacer alianzas con sectores de izquierda.
En todo caso, resulta claro que los grupos armados alteran los
procesos electorales e influyen de diversa forma en la gestión munici-pal
y departamental. La presión que ejercen sobre las elecciones locales
ha obligado a candidatos a renunciar o han impedido la inscripción de
listas de candidatos. Según Rodrigo Losada, en las elecciones de octu-bre
de 1997, la guerrilla amenazó el proceso democrático en cerca de
11 La UP alcanzó 8,2% de las alcaldías, 13 concejales municipales y 24 escaños en las
Asambleas departamentales. Restrepo, “De la descentralización a la regionalización: nuevo
escenario de la guerra y oportunidad para la paz”, op. cit., p. 89.
12 Esta es la tesis planteada por Sánchez, Fabio y Chacón, Mario. “Conflicto, Estado y
descentralización: del progreso social a la disputa armada por el control local, 1974-2002”. En
Nuestra guerra sin nombre: transformaciones del conflicto colombiano. Bogotá: IEPRI - Norma. 2006.
Bogotá. pp. 347–403. De igual forma, Restrepo señala que “el proceso de descentralización —al
transferir recursos y funciones y legitimar el poder electoral de los mandatarios— convierte
la conquista del poder local en un asunto importante y estratégico para el movimiento gue-rrillero.
Mediante la conquista de los poderes locales, usufructúa las funciones y los recursos
descentralizados y se legitima a través del manejo, presión y apropiación de tales recursos y
funciones”. (“Luchas por el control territorial en Colombia”, op. cit., p. 351.)
13 Sanguino, Antonio y Bonilla, Laura. “Entre la reelección y el paramilitarismo”. En
Revista Foro. No. 58. Bogotá. 2006.
51

320 municipios mediante amenazas intimidatorias. Como resultado, en
cerca de 30 municipios no se pudo realizar la jornada electoral y en 60
o más la afluencia de electores a las urnas se contrajo sustancialmente.
También renunciaron 359 candidatos a alcaldías y 1.570 listas a conce-jos,
52
hechos que tuvieron lugar en 153 municipios. Para las elecciones
del 2000 la guerrilla no amenazó con impedir el proceso electoral pero
sí “ha hecho circular repetidas amenazas que restringen las opciones
de los ciudadanos a únicamente aquellos candidatos que cuenten con
el aval guerrillero”. Losada señala que lo mismo sucede con los para-militares
en sus zonas de influencia.14
Acciones violentas como asesinatos o secuestros impiden el ejer-cicio
normal del poder local, que amenaza la vida de alcaldes, conceja-les
o autoridades departamentales, así como de líderes destacados en
los principales escenarios públicos. Así, muchos se han visto obligados
a renunciar a sus cargos o a despachar desde las capitales de departa-mento,
como ocurrió a 154 mandatarios locales entre el 2000 y el 2003.
Una de las consecuencias del conflicto a la que también se ven
abocados los mandatarios locales y seccionales es el fenómeno del des-plazamiento
forzado. Aunque las cifras oficiales y las de la Consulto-ría
para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (Codhes) u otros
organismos de la sociedad civil no coinciden, se calcula que un 80% de
los municipios colombianos han sufrido el impacto de este fenómeno.
La Conferencia Nacional Episcopal y la Codhes han calculado que 4,8
millones de hectáreas fueron abandonadas por causas relacionadas
con el conflicto armado entre 1995 y 2005. Acciones armadas dirigidas
a la población civil, despojo de tierras, masacres, asesinatos, selectivos
y amenazas han obligado a unas tres millones de personas a despla-zarse,
lo cual ocasiona, en muchos casos, situaciones traumáticas en las
poblaciones receptoras.
Además de las acciones violentas contra mandatarios locales y de
fenómenos como el desplazamiento, se observa una clara estrategia de
dominio territorial, que se afianzó a partir de las elecciones del 2000,
cuando la Federación de Municipios señaló que al menos en 600 muni-cipios
se haría sentir la presión de actores armados en su empeño por
hacerse al control territorial. En las actuales condiciones, la presencia
activa de actores ilegales en las regiones y los intereses que éstos pro-
14 Losada Lora, Rodrigo. “Violencia, elecciones y gobernabilidad”. En Revista Javeriana.
No. 668. Tomo 135. Bogotá. 2000. pp. 643–646.

mueven ponen parcialmente en riesgo la sostenibilidad del proceso de
descentralización.
Recientemente ha habido una disminución de acciones violentas
contra autoridades locales en el país. Se ha señalado que desde las elec-ciones
parlamentarias del 2000 se ha venido desarrollando por parte
de los paramilitares un proceso de búsqueda del poder político que
tiene efecto sobre los resultados electorales en varias regiones.15 Este
proceso continuó en las elecciones locales del 2003 y parece afianzarse
en las últimas elecciones parlamentarias.16 Así, por ejemplo, en el 2003
gobernadores cercanos a proyectos paramilitares de derecha ganaron
las gobernaciones de Magdalena, Cesar, Arauca y Casanare. En el Mag-dalena
y en el Cesar los candidatos fueron únicos, con altos porcenta-jes
de votación en blanco.17 Esta influencia también se ha extendido a
regiones de Antioquia, Santanderes y Boyacá. A pesar que los políticos
implicados niegan que estos fenómenos sean producto de la presión
armada, lo cierto es que existe una correlación entre votaciones atípicas
y cambios de tendencias electorales, por una parte, y el incremento en
el número de intimidaciones, masacres y homicidios, por la otra, tal y
como lo han denunciado la investigadora Claudia López y los estudios
realizados por la Corporación Nuevo Arco Iris.18
Además de la violencia, el desplazamiento y la pugna por el con-trol
territorial, la descentralización se ha visto afectada por el conflicto
armado, en la medida en que existe una tensión entre la atribución
otorgada al gobierno nacional de centralizar las políticas de seguridad
y control del orden público, por una parte, y los intentos de manejo de
las expresiones de los diversos conflictos a los que se enfrentan los man-datarios
territoriales, por la otra. Tanto la Constitución como diversas
sentencias de la Corte Constitucional establecen que habrá una partici-pación
armónica de las diferentes entidades territoriales en el manejo
del orden público, pero con clara unidad de mando en el presidente
de la República. Al analizar con detalle la normatividad existente al
respecto se encuentra que “el grado de autonomía territorial para el
15 Recuérdese que los paramilitares reclamaron tener cerca del 35% de representación
en el congreso para el periodo 2002-2006.
16 La campaña para las elecciones parlamentarias se desarrolló en medio de la des-movilización
con los paramilitares, lo cual generó una situación inédita para el país, más aún
teniendo en cuenta el interés planteado por dirigentes de estos grupos de tener o aumentar su
representación en la vida política nacional.
17 Santana, Pedro. “El nuevo mapa político: el referendo y las elecciones regionales y
municipales”. En Revista Foro. No. 49. Bogotá. 2004.
18 López, Claudia. “Del control territorial a la acción política”. En Revista Arcanos.
No. 11, Corporación Nuevo Arco Iris. www.nuevoarcoiris.org.co. Sanguino y Bonilla, op. cit.
53

manejo del orden público es mínimo y que las autoridades municipa-les
54
y seccionales tienen una ausencia de papel protagónico”.19
Esta tensión se hacía ya evidente en un evento organizado en
1997 por el Friedrich Ebert Stiftung en Colombia (FESCOL) y la Fun-dación
Tercer Milenio, donde alcaldes e investigadores denunciaban
las limitaciones normativas en cuanto a sus competencias y reclama-ban
mayor autonomía.20 Algunos investigadores planteaban abierta-mente
que frente al crecimiento sostenido y acelerado de las guerrillas
desde los años ochenta, en su interés por obtener el control local, y
ante la necesidad estatal de mantener el control de poblaciones y zonas
rurales, era inconveniente realizar diálogos regionales por fuera de un
proceso serio de negociaciones de paz. Se proponía así mismo vincular
como miembros de la policía a pobladores de los propios municipios
que debían defender, para obtener el apoyo de las comunidades a la
fuerza pública.21
Aunque a partir del 2002 el gobierno del presidente Uribe desa-rrolla
la segunda de estas propuestas a través de su política de segu-ridad
democrática, no han sido pocos los intentos de resistencia y de
búsqueda de salidas propias a la paz promovidos desde las regiones,
dentro de las cuales se destacan las propuestas realizadas por el actual
gobernador del Valle, Angelino Garzón. Previamente se conocieron
otras experiencias que desde uno u otro espectro mostraban diferencias
con la política nacional. Entre ellas se pueden mencionar las alianzas
de alcaldes del Magdalena Medio contra la insurgencia o la “diploma-cia
alternativa”, que seis gobernadores del sur del país desarrollaron
contra el Plan Colombia para oponerse a la fumigación de cultivos ilí-citos,
para buscar una solución política negociada de carácter regional
y para desarrollar un modelo de desarrollo alternativo.22
19 Correa, Néstor Raúl. “Nexos descentralización-orden público”. En Descentralización y
Orden Público. Bogotá: FESCOL–Corporación Milenio. 2006. pp. 19-35.
20 El ex alcalde de Bogotá, Antanas Mockus, señalaba que la Constitución de 1991 defi-nió
de manera poco clara “las responsabilidades en materia de orden público entre autori-dades
del orden nacional, departamental y municipal”, con lo cual el “gobierno nacional ha
tomado muchas decisiones sin consultar con las autoridades locales y en algunos casos en
contravía de sus políticas”. Afirmaba igualmente que el país no podía continuar “…tratando
de afrontar este fenómeno sólo desde el gobierno central, mientras las administraciones locales
y la ciudadanía observan expectantes cómo crecen las amenazas y la vulnerabilidad de todo
orden que cada día las acorralan y asfixian con mayor intensidad” (Mockus, Antanas. “Admi-nistraciones
locales-orden público”. En Descentralización y orden público. Bogotá: FESCOL-Cor-poración
Milenio. 1997. pp. 11-17).
21 Rangel, op. cit.
22 Restrepo, “De la descentralización a la regionalización: nuevo escenario de la guerra
y oportunidad para la paz” y “Luchas por el control territorial en Colombia”, op. cit.

De una u otra forma, es evidente que en diversas ocasiones las
visiones y políticas nacionales no han coincidido con las de los man-datarios
seccionales en materias centrales de la política nacional, como
las vías para el logro de la paz, el manejo del conflicto, la respuesta que
se debe dar desde el Estado a problemas como el secuestro de autori-dades
locales por parte de actores armados o consideraciones del Dere-cho
Internacional Humanitario.
La forma como se viene desenvolviendo el conflicto sitúa en la
agenda la cuestión de hasta dónde la regionalización y un cambio en
el ordenamiento territorial que redefina el régimen político y electoral
son elementos necesarios para el logro de la paz. Aunque estas son defi-niciones
de mediano plazo que requieren mayor debate, en términos
inmediatos el país está en mora de adoptar medidas de carácter electo-ral
que frenen el avance que fuerzas ilegales están realizando en terri-torios
estratégicos y que garanticen la libertad y limpieza del sufragio
en las elecciones territoriales de octubre de 2007. Esa es una tarea que
no da espera y debe ser discutida. En tanto la expansión paramilitar
está sustentada en el poder de mafias y grupos económicos poderosos,
otras propuestas que no pueden dejar de considerarse están relaciona-das
con el robustecimiento de los mecanismos de financiación estatal
55
de las campañas y los partidos.23
La propuesta del gobierno nacional: Visión Colombia 2019
Hace un poco más de un año, el gobierno nacional dio a cono-cer
el documento Visión Colombia II Centenario: 2019, el cual presenta
los resultados del ejercicio de planeación prospectiva realizado por el
Departamento Nacional de Planeación con la idea de proponer un plan
de acción estratégico en todos los campos de la vida nacional. Uno de
los apartes, titulado “Fortalecer la descentralización y adecuar el orde-namiento
territorial”, hace un diagnóstico sobre ambos temas y define
una serie de objetivos y metas de mediano y largo plazo a cuyo logro el
gobierno hará una contribución durante su segundo mandato.
El diagnóstico que hace el gobierno sobre el proceso de descen-tralización
y sus resultados es en general negativo.24 En materia de
competencias señala que, a pesar que la Ley 715 de 2001 eliminó par-cialmente
la confusión que introdujo la Ley 60 de 1993, no logró evitar
23 Sanguino y Bonilla, op. cit. p. 18.
24 Se alude únicamente a los aspectos políticos de la descentralización. Otros elementos
del diagnóstico, referidos a las finanzas y a los modelos de gestión, no son abordados.

duplicidades, especialmente en campos que siguen siendo claves para
el desarrollo de los territorios, como son la construcción de vías, la
atención a sectores vulnerables y el impulso al sector agropecuario.
56
Desde el punto de vista político, el documento plantea que la elec-ción
de las autoridades públicas no ha sido suficiente para garantizar la
apertura política. El principal problema es la representatividad de los
cuerpos colegiados. En las asambleas no están representados todos los
municipios de los respectivos departamentos. Además, el criterio pobla-cional
es muy rígido para determinar el número de miembros de las
asambleas y los concejos municipales. Finalmente, hay casos en los que
la asamblea y el concejo son elegidos para un solo municipio.
En cuanto a la participación, el documento es aún más crítico.
Plantea un bajo nivel de corresponsabilidad ciudadana en las tareas de
desarrollo y en el ejercicio de sus deberes y derechos. A ello se suma la
dispersión de los órganos de participación, el bajo interés de la ciuda-danía
en esos espacios, la debilidad del tejido social y la ausencia de
una información adecuada y suficiente para que la ciudadanía pueda
intervenir en los asuntos públicos.
Finalmente, en materia de ordenamiento territorial el listado de
problemas es largo: bajos niveles de información sobre el territorio; des-conocimiento
de la diversidad regional del país; bajo nivel de coope-ración
y asociatividad entre las entidades territoriales; predominio de
los planes y políticas nacionales sobre las territoriales; desarticulación
entre municipios y departamentos, por un lado, y entidades territo-riales
indígenas, por el otro; ausencia de políticas de largo plazo que
integren los mares al desarrollo del país; aprovechamiento inadecuado
de las zonas fronterizas, y bajo desarrollo económico e institucional de
las entidades territoriales de frontera.
El diagnóstico llama la atención por varias razones: en primer
lugar, reconoce muy pocos avances de la descentralización y señala
una gran cantidad de problemas, muchos de estos reales, pero que no
pueden dejar la impresión de que lo hecho hasta aquí contiene más
errores que aciertos y que esos avances no tienen el peso que realmente
habría que darles al realizar un balance más ponderado del proceso.
Algunos de ellos fueron identificados en las páginas anteriores, por lo
que sería pretencioso negarlos.
Sin embargo, hace falta en el documento del gobierno un reco-nocimiento
de logros evidentes en campos como la multiplicación de

programas y proyectos de desarrollo en los municipios y departamen-tos
para atender las demandas de la población, especialmente en mate-ria
de educación, salud y agua potable; la legitimidad de la elección
popular de las autoridades territoriales; la multiplicación de experien-cias
exitosas de participación y la mayor transparencia en el uso de los
recursos públicos, gracias, entre otras cosas, al papel desempeñado por
la ciudadanía a través del ejercicio de control sobre la gestión pública.
Estos logros no pueden ocultar las fallas del proceso, varias de ellas
enunciadas en el documento del gobierno; pero tampoco pueden ser
desconocidos si se quiere diseñar una estrategia de largo plazo.
En segundo lugar, es un diagnóstico sin cifras y, por tanto, poco
sustentado en los hechos. Varias afirmaciones tienen seguramente piso
en la realidad, pero el documento aporta apenas una mínima canti-dad
de datos y hace afirmaciones que requieren ser demostradas. Esto
denota por lo menos dos rasgos que afectan las políticas en esta materia:
primero, la inexistencia de una base adecuada de información que per-mita
conocer las tendencias más relevantes del proceso y calibrar poco
a poco sus resultados; segundo, la ligereza con la que el gobierno mira
el asunto, especialmente en aspectos donde la investigación ya ha hecho
aportes sustantivos para comprender lo que está ocurriendo.
En tercer lugar, el diagnóstico no establece las diferencias entre
grandes ciudades y pequeñas localidades; entre regiones, departamen-tos
y municipios, y entre sectores de la gestión. Las generalizaciones
hechas son, por tanto, en algunos casos injustas pues no correspon-den
con logros alcanzados en algunos campos. Esta es una dimensión
importante del análisis, particularmente en lo que respecta al diseño
de políticas de cara al futuro y a las normas que regirán el proceso en
los próximos años. Sobre la legislación, precisamente, se ha insistido
en la necesidad de contar con una legislación que tome en cuenta las
diferencias regionales y sectoriales y proponga modelos flexibles de
relación entre los distintos niveles de gobierno.
Finalmente, es un diagnóstico incompleto, especialmente en lo
concerniente al impacto del conflicto armado en la descentralización.
Es un tema vetado por el gobierno, cuya ausencia vuelve débil el diag-nóstico
y las propuestas. Y lo que ocurre es que los actores armados tie-nen
un interés muy específico en ganar control territorial para presio-nar
la negociación en el nivel nacional. Pero, el gobierno central sigue
afirmando que en Colombia no hay conflicto, y así termina calificando
los hechos de violencia como producto del terrorismo, frente a los cua-
57

les lo único que cabe es combatirlos militarmente. Sin embargo, se trata
de grupos que tienen una influencia cada vez mayor en la vida de las
entidades territoriales y que amenazan con cambiar el rumbo demo-crático
58
que inspiró en un comienzo el fortalecimiento de los munici-pios
y departamentos. No tomar en cuenta esta dimensión de análisis
es querer tapar el Sol con las manos y negarse tercamente a aceptar la
realidad, con lo cual las políticas diseñadas pierden solidez.
Pero, lo que más llama la atención en el análisis del gobierno es
el hecho de que ese diagnóstico no lo haya motivado durante los últi-mos
cuatro años a emprender las acciones necesarias para enfrentar los
problemas evidenciados. En otras palabras, ¿qué ha hecho el gobierno
para enfrentar las deficiencias de la descentralización, específicamente
en su dimensión política? El gobierno debería ser el primero en reco-nocer
que algunas de las fallas de la descentralización son responsabi-lidad
suya.25
Con base en el diagnóstico arriba descrito, el gobierno propone
unas metas y los resultados esperados en 2010 y 2019, que aparecen
resumidos en el Cuadro 1. Son cuatro los temas que acaparan la aten-ción
del gobierno: las competencias, los recursos, el modelo de gestión
y el ordenamiento territorial. En el primer caso, sugiere un modelo de
competencias exclusivas que define roles diferentes para la nación y las
entidades territoriales. Ese modelo tiene sus ventajas y sus desventajas.
Permite aclarar responsabilidades, pero reduce el margen de colabora-ción
intergubernamental, necesaria en varios campos, especialmente
en el caso de los municipios más débiles administrativa y financiera-mente.
Además, supone que al asumir una competencia específica, la
entidad territorial cuenta con los recursos suficientes para la presta-ción
de los servicios, cosa que no ha ocurrido, especialmente en el caso
de los municipios que tienen una alta dependencia con respecto a las
transferencias de la nación.
El modelo de competencias exclusivas implica equilibrio en la dis-tribución
de los recursos propios y de las transferencias entre todas las
entidades territoriales, algo casi imposible en el caso de las que no cuen-tan
con una sólida base económica que les garantice suficientes ingresos
propios y una cierta autonomía con respecto a las transferencias nacio-nales.
En esos casos, sería necesario diseñar sistemas de compensación
y cofinanciación eficaces y de subsidios cruzados entre las entidades
25 Resulta curioso que el diagnóstico se centra en el análisis del papel del municipio y el
departamento y no examina el modelo desde el punto de vista del papel de la nación.

territoriales ricas y las pobres, como ocurre en otros países de América
Latina. En síntesis, el modelo de competencias exclusivas es factible sólo
si se aseguran los recursos a las entidades territoriales para ejercerlas. De
lo contrario, el remedio resulta ser peor que la enfermedad.
59
Cuadro 1. Metas y acciones en descentralización y ordenamiento
territorial
Metas Acciones 2010 Acciones 2019
1. El país contará con
una definición clara de
competencias de carác-ter
exclusivo para la
nación y las entidades
territoriales.
Identificación de com-petencias
por descen-tralizar
o delegar en
sectores como el agro-pecuario,
vías, vivienda
y atención de población
infantil.
Distribución de compe-tencias
exclusivas entre
la nación y las entidades
territoriales, tanto sectoria-les
como normativas.
2. El país contará con
un sistema de financia-miento
territorial soste-nible
para las entidades
territoriales.
Reformas constituciona-les
al Sistema General
de Participaciones y
regalías aprobadas.
Sistema de compensacio-nes
sostenible y articulado
en mecanismos y objetivos.
Las rentas territoriales
representarán 20% del
recaudo tributario total
del país.
Participación de 25% de los
impuestos territoriales en
la tributación total.
La calificación prome-dio
de desempeño fiscal
no será inferior a 60
puntos.
100% de las entidades terri-toriales
serán fiscalmente
viables.
3. Municipios y depar-tamentos
con gestión
eficaz, eficiente, parti-cipativa
y orientada a
resultados.
Reforma a los códigos
de régimen departa-mental
y municipal
aprobada.
Entidades territoriales con
un marco legal propicio
para una gestión orientada
a resultados, que genere
información útil para la
rendición de cuentas.
Ley 152 de 1994 refor-mada
y ajustada a las
características territo-riales.
Las entidades territoriales
contarán con un sistema de
planificación con normas,
instrumentos y metodolo-gías
que permitan la armo-nización
e integración de
las políticas públicas.
continúa

60
Metas Acciones 2010 Acciones 2019
4. Desarrollar un marco
normativo de políticas
e instrumentos para un
ordenamiento territorial,
que posibilite y promueva:
• Nuevas formas de orga-nización
e integración
territorial sin limitarse a la
división político adminis-trativa.
• La articulación del terri-torio
marítimo al desarro-llo
del país.
• Integración regional con
países vecinos e interna-cional
con bloques econó-micos,
que contribuyan a
la generación de mayores
niveles de desarrollo
económico y social para
las zonas fronterizas y en
general para el país.
• Esquemas asociativos
público-privados orienta-dos
al desarrollo territorial
endógeno.
• Conformación y conso-lidación
de las entidades
territoriales indígenas.
Marco constitucional
ajustado para contar
con un ordenamiento
territorial flexible.
Aprobada la Ley Orgá-nica
de Ordenamiento
Territorial.
Armonización del
marco legal con Vene-zuela
y Ecuador para
programas binacio-nales.
Se consolidarán tres
zonas de integración
fronteriza (ZIF):
1. Colombia-Ecuador
(Nariño, Putumayo-
Esmeralda, Carchi y
Sucumbíos).
2. Colombia-Venezuela
(Norte de Santander-
Zulia, Táchira y Apure).
3. Colombia-Perú
(Amazonas-
Putumayo, Loreto).
La flexibilidad de normas
de ordenamiento territo-rial
aprobadas permiten
aprovechar la diversidad
social, económica, ambien-tal,
cultural y étnica de la
nación; generar dinámicas
territoriales y diferentes
alternativas de organiza-ción
territorial que se tra-ducen
en mayor desarrollo
y bienestar.
Colombia cuenta con
marco legal armonizado
con los países vecinos para
la ejecución de programas
binacionales.
Se encuentran conforma-das
y en funcionamiento
cinco ZIF:
1. Colombia-Ecuador
(Nariño, Putumayo-Esme-ralda,
Carchi y Sucum-bíos).
2. Colombia-Venezuela
(Norte de Santander-Zulia,
Táchira y Apure).
3. Colombia-Brasil
(Leticia-Tabatinga).
4.Colombia-Venezuela
(Arauca-Apure).
5. Colombia-Perú (Amazo-nas-
Putumayo, Loreto).
En el tema del financiamiento de las entidades territoriales, la pro-puesta
del gobierno es coherente con la idea de establecer un régimen
de competencias exclusivas: fortalecer recursos propios, por medio de
una reforma tributaria territorial y reducir al máximo las transferencias
del Sistema General de Participaciones, amén de metas de eficiencia en
el desempeño fiscal. Encuestas en algunas ciudades del país muestran

que las personas están más dispuestas a tributar en lo local que en lo
nacional, como lo muestra el Gráfico 1.
61
Gráfico 1. ¿A quién prefiriría pagar más impuestos?
Fuente: basado en la Encuesta Social realizada por Fedesarrollo a 3.328 hogares en cinco ciu-dades
(Bogotá, Medellín, Barranquilla, Bucaramanga). Tomado del libro Bases para una reforma
tributaria estructural en Colombia.
Este es probablemente el punto que más interesa al gobierno, por
lo planteado recientemente con respecto a una reforma del sistema
general de participaciones. Según el gobierno, esa reforma debe asegu-rar
la sostenibilidad del sistema, lo que no significa otra cosa que redu-cir
las transferencias. De esa manera, el gobierno central dispondría de
mayores recursos para respaldar sus estrategias políticas.
Ello supone modernizar la gestión de los entes territoriales (se
supondría que también la gestión del gobierno nacional), materia de la
tercera meta propuesta por el gobierno: lograr municipios y departa-mentos
eficientes, con una administración orientada a resultados y con
alguna dosis de participación ciudadana. En ese campo, el gobierno
aspira a modificar el orden legal (códigos de régimen municipal y depar-tamental,
Ley Orgánica de Planeación) y la cultura organizacional de las
entidades territoriales, así como mejorar los sistemas de información, de
control interno y de seguimiento y evaluación de la gestión pública.

62
El tema no deja de ser importante. Dos aspectos son relevantes en
esta propuesta: por un lado, la intención de modificar la Ley 152 de 1994
con el ánimo de armonizar la planeación nacional, departamental y muni-cipal
y seguramente de modificar los espacios de participación creados
por esa ley. Sabido es que el presidente Uribe ha insinuado la necesidad
de reformar el Consejo Nacional de Planeación para que sus funciones
se limiten exclusivamente al seguimiento del plan de desarrollo. Por el
otro otro, articular de alguna manera las normas sobre participación ciu-dadana,
comenzando por la reforma de la Ley 134 de 1994 y de los artí-culos
sobre espacios de participación contenidos en la Ley 136 de 1994.
Esas reformas pueden ser saludables si se trata de fortalecer y hacer más
eficientes los espacios de participación y de estimular la vinculación de
la ciudadanía a los asuntos públicos. Lo percibido en los primeros cuatro
años de gobierno del presidente Uribe es que no sería esa la intención,
sino más bien restarles poder a esos espacios y convertirlos en instancias
de carácter meramente consultivo, lo que significaría dar un paso hacia
atrás.
Finalmente, en lo que respecta al ordenamiento territorial, nadie esta-ría
en desacuerdo con la necesidad de aprobar la LOOT. Las diferencias
surgirían seguramente en los contenidos, particularmente en lo relacio-nado
con la reglamentación de las provincias y las regiones, la asignación
de competencias y recursos y la definición de las relaciones interguberna-mentales.
Como se señalará luego, creemos importante superar el actual
ordenamiento territorial del país y buscar las formas de organización polí-tico-
administrativa más eficientes y democráticas, al tenor de lo que ya
está consignado en la Constitución nacional. La integración territorial es
un supuesto necesario y qué mejor que las figuras creadas por los consti-tuyentes
en 1991 para lograrlo. El criterio de flexibilidad propuesto por el
gobierno es válido en la medida en que implica un tratamiento diferente
a situaciones diferentes.
De igual forma, es urgente llevar a los hechos el principio de la mul-ticulturalidad
y reglamentar las entidades territoriales indígenas a par-tir
de una consulta con las propias comunidades indígenas, que ya han
desarrollado un debate interno al respecto. Finalmente, el ordenamiento
territorial debe propender por el crecimiento económico y el desarrollo
local y regional, en un contexto de integración del país al nuevo orden
internacional.

63
Las propuestas
Estamos en un momento propicio para proponer ideas que per-mitan
fortalecer la descentralización en Colombia. Hay varias razones
para pensar que el tema de la descentralización ha cobrado vigencia.
Por un lado, la actual coyuntura de infiltración del poder público por
parte de los actores armados, mafias organizadas y otros grupos ile-gales
de presión en varios municipios del país supone una revisión
profunda sobre el papel de los actores locales en el proceso de descen-tralización.
Es urgente pensar en estrategias de corto plazo que per-mitan
fortalecer la democracia local en términos de representatividad,
legitimidad y autonomía de las entidades territoriales, que redunden
en mayor transparencia y eficiencia en el uso de los recursos públicos.
Por el otro lado, el gobierno nacional presentó al Congreso de la
República y a la opinión pública un par de iniciativas de alto impacto,
una sobre la reelección inmediata de alcaldes y gobernadores (que ter-minó
archivada) y otra sobre las transferencias de la nación a las entida-des
territoriales. También se dio el debate público sobre el Plan Nacio-nal
de Desarrollo en el que no se incluyó, ni discutió, como hubiéramos
querido, la dimensión territorial, incluido lo relativo a su ordenamiento
y los demás aspectos sustantivos del proceso de descentralización. Pre-cisamente,
en este marco ha venido configurándose la coyuntura, en el
que RINDE quiere formular algunas propuestas con el exclusivo propó-sito
de animar la discusión en la presente coyuntura sobre los temas que
hoy nos ocupan.
Aunque existe ya un amplio y complejo marco normativo sobre la
descentralización, y sus resultados son considerados positivos en varios
sectores, creemos que la estrategia debe consistir, antes que en debilitarlo
y retroceder, en profundizar y fortalecer el proceso, tanto desde el punto
de vista del diseño normativo e institucional como desde las políticas y
programas que desarrollará el gobierno nacional en esa dirección. Este
gran propósito será alcanzable sólo desarrollando una agenda que incluya
como grandes estrategias el fortalecimiento de la gestión pública en las
entidades territoriales, la redefinición del origen y la redistribución de los
recursos que municipios y departamentos reciben por concepto de trans-ferencias
de la nación; el estímulo para la inserción ciudadana en los asun-tos
públicos, tanto electorales como en la gestión pública, y la creación de
condiciones suficientes para el desarrollo regional, por medio de la pro-mulgación
de una LOOT.

Mejoramiento de la gestión pública territorial
64
Es necesario trabajar de forma inmediata en el mejoramiento de
la gestión pública, para lograr un impacto real en la tarea de mejorar
la calidad de vida de los habitantes y disminuir las disparidades en la
distribución del ingreso y el acceso a oportunidades. Son varias las áreas
donde se debe trabajar, desde la planeación hasta la evaluación de las
políticas y programas públicos. Se deben formular planes estratégicos
de manera participativa; así como definir metas de resultado e impacto
y diseñar mecanismos de monitoreo y evaluación.
Es importante, dada la actual coyuntura, comprender las lógicas
mediante las cuales actores armados y mafias organizadas lograron en
los últimos años infiltrar el poder público local. Conocer las causas de este
fenómeno y sus consecuencias, permitirá diseñar e implementar eficaces
estrategias correctivas y de prevención para este tipo de fenómenos.
La formulación de los presupuestos debe hacerse por resultados, a
fin de hacer un uso más eficiente de los recursos y así permitir un control
social más efectivo, además se deben promover y permitir la rendición de
cuentas y el acceso a la información pública. Para tal efecto, debería intro-ducirse
una reforma de la Ley 136 de 1994, que incluya la obligatoriedad
de dichos procesos y las sanciones respectivas para quien no la cumpla.
A fin de que la rendición de cuentas sea posible y alcance sus obje-tivos,
los sistemas de información deberán ser mejorados y convertirse
en prioridad de la gestión. Tales sistemas deberían tener como uno de
sus objetivos principales el permitir el seguimiento y evaluación de los
planes de desarrollo y de la gestión pública. El seguimiento y la eva-luación
deberán referirse no solamente a los procesos y a los productos
(cumplimiento de metas), sino a los impactos en términos de calidad de
vida de la población. El Departamento Nacional de Planeación y las ofi-cinas
departamentales y municipales de planeación deberán construir
sistemas estandarizados de medición. El nivel central debe prestar ase-soría
y apoyo técnico a las entidades con menor capacidad de gestión
mientras se fortalecen y se preparan para asumir de manera eficiente las
competencias asignadas.
Sistema de transferencias y distribución de recursos
Es preciso guardar coherencia entre las competencias asignadas
y los recursos transferidos y dotar a las entidades territoriales de más
instrumentos para garantizar su sostenibilidad financiera. Es funda-

mental impulsar una reforma tributaria territorial que tenga como
meta incrementar los recursos propios de las entidades territoriales y
reducir así su dependencia de los ingresos provenientes de transferen-cias.
Sobre el tema de la participación de municipios y departamentos
en el total de los ingresos de la nación, proponemos tres puntos. Pri-mero,
esta participación debe crecer en términos reales de manera que
las entidades territoriales puedan cumplir sus compromisos en cuanto
al incremento de la cobertura y la calidad de la salud, la educación y el
agua potable. Así, el incremento de las coberturas no dependerá exclu-sivamente
65
de los recursos propios.
Segundo, se hace imprescindible unificar la bolsa de recursos de
transferencia (regalías y otros) y definir criterios unificados de asigna-ción
a las entidades territoriales. Se propone crear un Fondo Territorial
de Compensación alimentado por recursos nacionales y de las entidades
territoriales de mayores ingresos, que mediante un determinado meca-nismo
permita a las zonas más pobres acceder a mayores ingresos para
promover su desarrollo, avanzando así en el tema de equilibrio regional.
Tercero, es necesario crear incentivos dirigidos a los municipios y
departamentos, para obtener mayores recursos por transferencias, basa-dos
en el desempeño fiscal o el cumplimiento de metas del Plan de Desa-rrollo,
especialmente en programas productivos, de empleo y de inver-sión
social. También se puede pensar en la construcción de un índice de
calidad de la democracia local, por parte del gobierno nacional y de las
entidades territoriales, que genere incentivos para municipios y depar-tamentos
con mayores niveles de participación ciudadana y electoral.
Sobre el cruce de competencias gubernamentales en materia de
inversión, el gobierno nacional sólo debería invertir en municipios
y departamentos previo aval de las autoridades territoriales y como
complemento de los recursos de estas últimas.
Políticas de fomento de la participación
Un tercer componente estratégico de la propuesta consiste en una
acción más decidida por parte del gobierno nacional en el estímulo a la
participación de la ciudadanía en las elecciones y en la gestión de los
asuntos públicos. Debe, en primer lugar, diseñar una política nacional
de participación que la estimule por medio de los canales institucio-nales
existentes y de otras formas menos institucionalizadas que pro-

picien el diálogo y la interacción entre las autoridades públicas y los
diversos sectores de la población.
66
Para lograr este primer propósito debe ocuparse de una reforma
del actual marco normativo de la participación. Este marco involucra
cuatro normas: la Ley Orgánica de Planeación (152 de 1994), la Ley de
Mecanismos de Participación Ciudadana Directa (134 de 1994), la Ley
de Participación Ciudadana en la Gestión Pública (aproximadamente 30
leyes vigentes) y la Ley de Rendición de Cuentas y Control Social (850 de
2003, sobre veedurías ciudadanas).
Sobre la Ley 152 de 1994, es preciso que ésta se convierta en una ley
de planeación que abarque todos los planes (de desarrollo económico y
social, de ordenamiento territorial, sectoriales). Debe propiciar el fortale-cimiento
de los consejos de Planeación como instancias de participación
ciudadana en la planeación, para lo cual es preciso convertirlas en instan-cias
representativas exclusivas de sectores sociales. Es igualmente necesa-rio
definir su carácter de entes permanentes con funciones consultivas, de
iniciativa y de seguimiento a los planes, se trate de consejos nacionales,
departamentales o municipales. En cuanto instancias de representación
social, los consejos deben realizar rendición de cuentas anualmente para
informar a la ciudadanía sobre el trabajo realizado en cada período.
Por su parte, la Ley 134 de 1994 debe ser objeto de una reforma
de fondo, de manera tal que se estimule realmente la participación ciu-dadana
a través de los mecanismos establecidos: referendo, consulta
popular, plebiscito, revocatoria del mandato, iniciativa popular, etc. En
tal sentido, es necesario flexibilizar los requisitos exigidos para el uso
de tales mecanismos y definir incentivos para su uso.
En cuanto a las instancias de participación ciudadana, es necesa-rio
expedir una ley que unifique la extensa legislación existente sobre
instancias sectoriales, territoriales y poblacionales (consejos y comi-tés).
De esa manera, se resolverán los problemas de dispersión de estos
espacios y de fragmentación de sus actores. Además, las propias auto-ridades
públicas tendrán interlocutores más precisos para la toma de
decisiones sobre los asuntos públicos.
Sobre las leyes de régimen municipal y departamental vigen-tes,
éstas deberán ser modificadas para que incluyan y reglamenten
los comités de Desarrollo Municipales y Departamentales, instancias
mixtas de concertación de políticas de desarrollo, en las que participen

representantes de los gobiernos correspondientes y de la ciudadanía,
incluyendo aquí a los consejos de planeación.
En el presupuesto nacional debería incluirse una partida desti-nada
específicamente al fomento de la participación ciudadana por
parte del gobierno nacional. La orientación del uso de esos fondos
deberá estar sustentada en una política pública integral de participa-ción,
ratificada mediante un documento del Conpes.
Con respecto a la participación electoral, es preciso blindar a
las entidades territoriales contra las presiones electorales y políticas
provenientes de los actores armados (clientelismo armado). Concre-tamente,
se requiere introducir reformas de carácter electoral para
garantizar que en las próximas elecciones haya competencia política
real y disminución de los índices de abstención. En tal sentido, debe-rán
ser prohibidas las candidaturas únicas a alcaldías y gobernaciones
cuando haya dos o más candidatos, los votos por el o los candidatos
perdedores deberán superar un umbral mínimo para dar por válida la
votación (10% o 20%). Para que estas normas se cumplan, será necesa-rio
involucrar veedurías internacionales para monitorear el desarrollo
67
de la democracia local en zonas de conflicto armado.
Con el objetivo de disminuir la abstención, los gobiernos deben
emprender campañas de sensibilización sobre la importancia del voto
ciudadano, responsable, basado en la consideración objetiva de los
programas de gobiernos de candidatos y candidatas a los cargos de
elección popular, y campañas para mejorar la comprensión ciudadana
de las reglas de juego electorales.
Ordenamiento territorial
Como último punto, el éxito de las anteriores propuestas está
ligado a la creación de una legislación orgánica sobre ordenamiento
territorial que incluya —entre otros temas—, la reorganización político-administrativa
del país; la redefinición de competencias y recursos de las
entidades territoriales; la definición de instrumentos para el desarrollo
local; regional y nacional; el manejo del suelo; del subsuelo; del espacio
aéreo y de los mares; las relaciones fronterizas y la integración del país
en el nuevo orden internacional. La descentralización encontrará su sen-tido,
se fortalecerá y contribuirá a los objetivos de desarrollo que el país
reclama, en gran parte si aprueba esa ley. Así, un gran propósito nacio-nal
para el corto plazo debe ser la formulación, discusión y aprobación

de dicha ley. Algunos criterios que, a juicio de la Red, deben ser tenidos
en cuenta para la formulación de la ley orgánica son los siguientes:
68
Visión estratégica: la LOOT deberá crear los instrumen-tos
para que el país se dote de un proyecto estratégico de
territorio en el marco del cual pueda diseñar los mejores
derroteros para alcanzar objetivos de largo plazo.
Fortalecimiento del nivel intermedio del ordenamiento
estatal y de las nuevas figuras creadas por la Constitución
de 1991 (regiones, provincias y entidades territoriales
indígenas): uno o varios de estos niveles intermedios asu-mirían
competencias en producción de infraestructura y
desarrollo local y regional. Se trata de asegurar un equili-brio
en las relaciones intergubernamentales que permita
al Estado cumplir sus funciones eficazmente y la satisfac-ción
de los ciudadanos.
Flexibilidad para la asignación de competencias entre los
niveles nacional, intermedio y municipal de la administra-ción
pública: dicha flexibilidad significa manejo diferen-cial
de las normas de descentralización según la categoría
de municipio y el tipo de región, teniendo en cuenta no
sólo su población y sus ingresos, sino su base económica
local y su capacidad de gestión. La flexibilidad debe, ade-más,
permitir múltiples relaciones espaciales e institucio-nales
que faciliten la ejecución de proyectos estratégicos.
Asociatividad: generar incentivos para promover la aso-ciación
entre entes territoriales. En el caso de municipios,
fortalecer la figura de las asociaciones municipales para la
prestación de servicios, y/o las provincias como medio de
integración económica y social y de prestación conjunta
de servicios (economías de escala).
Territorialización: el presupuesto nacional deberá tener
expresión territorial. Es necesario que haya una distribu-ción
espacial de la inversión, complementaria de la inver-sión
de las entidades territoriales en su jurisdicción.
Multiculturalidad: implica reconocer la diversidad cultu-ral
del país y adaptar las normas a esa característica, a fin
de estimular la autonomía de las regiones y las etnias y el
desarrollo en el marco de un proyecto compartido de país.
▪
▪
▪
▪
▪
▪

Un aspecto estratégico es la creación de la Comisión de Des-centralización
y Ordenamiento Territorial, en la que tendrán asiento
representantes de los tres niveles del gobierno y de la sociedad civil. Su
función básica será la de concertar las políticas de descentralización y
ordenamiento territorial, proponer cambios normativos y hacer segui-miento
y evaluación a todo el proceso.
La lista de propuestas podría alargarse de manera indefinida.
Lo que interesa a RINDE es proponer algunos temas sobre los cuales
creemos que los distintos sectores de la opinión pública tienen puntos
de vista que no necesariamente coinciden, pero que deben alimentar
desde ya un debate que el país no puede aplazar. Si en los próximos
meses esa discusión se realiza efectivamente, los integrantes de la Red
sentiremos que hemos cumplido buena parte de nuestra tarea.
69

Capítulo 2
Descentralización en Colombia
en perspectiva latinoamericana
Fernando Rojas
Fernando Carrión
Iván Finot

La coordinación: reto para la
descentralización
Fernando Rojas
Especialista en Sector Público del Banco Mundial
Hay algunos consensos en el plano internacional sobre el debi-litamiento
del Estado a partir de los programas de ajuste y privatiza-ción
en los años ochenta. Autores como Fukuyama o Stiglitz plantean
la necesidad de fortalecer de nuevo el Estado, pues los Estados débi-les
que quedaron de ese proceso no están listos para insertarse en el
mundo globalizado.
Existe otra tendencia. Independiente de la debilidad del Estado,
otros autores consideran posible saltar de manera directa a una fase
de internacionalización, pues los estándares, pautas, reglas de juego,
incluida la administración de justicia, ya se dictan a ese nivel.
Hoy en Singapur, en las reuniones anuales del Banco Mundial
y del Fondo Monetario, se discute civilizadamente sobre los estánda-res
internacionales que se deben introducir para fortalecer el Estado
Nacional, pero que —y a ustedes no se les escapa— cuando se trata de
situaciones de conflicto y guerras se proyectan de manera más violenta
y con más beligerancia.
¿Hasta dónde puede el orden capitalista mundial imponer las reglas
de juego? Ya no solamente se trazan lineamientos frente a la libertad indi-

vidual, la contratación, la ciudadanía, sino que se consideran otros asun-tos:
74
¿cómo se administra un Estado? ¿Cómo compra el Estado? ¿Cuáles
son las relaciones del Estado con su personal? Estos temas se volvieron
globales y el mundo se divide en dos, los que dicen esto se maneja local-mente
y los que dicen esto se debe imponer internacionalmente.
Estas cuestiones están relacionadas con el tema de la descentrali-zación,
pues tocan con asuntos como el grado de autonomía de las enti-dades
descentralizadas y a quién rinden cuentas. Para algunos autores
se trata de robustecer la sociedad civil en su capacidad de actuar frente
a las nuevas entidades descentralizadas, para otros, se trata más bien de
robustecer al electorado, el constituyente primario, capaz de definir y dar
mandato a las entidades autónomas. Y para quienes están de acuerdo
con que es el momento de imponer los estándares a nivel internacional,
porque así lo requiere el mundo globalizado, estarán a favor de que sean
así que determinen también a las entidades territoriales, en el caso de
Colombia, a los departamentos y municipios.
Al margen de estas discusiones, parece existir coincidencia res-pecto
de los instrumentos que conviene aplicar para llevar a cabo la
agenda de reforma. Los aspectos en los que todos coinciden tienen
muchísimo que ver con un sector público que gestiona y da cuenta de
sus resultados. Esta es una corriente que los administradores identi-fican
con la llamada nueva gerencia pública, impulsada desde el plano
internacional por quienes buscan ampliar estándares comunes para
compras, contratación, relaciones laborales y formas de gestión.
Los sistemas de rendición de cuentas permiten verificar si se
están introduciendo o no esos patrones internacionales, y los autores
que defienden fortalecer el congreso y gobiernos nacionales comparten
la tendencia porque exige a las entidades descentralizadas dar cuenta
de su gestión, resultados y rendimiento al gobierno central, para armo-nizar
así las prioridades con el orden nacional.
Alejandro Foxley, sobre la descentralización en Chile, comentaba
que se han implementado varios sistemas centrales de seguimiento,
evaluación y gestión por resultados, los más avanzados de la región.
En este sentido, planteaba también un aspecto que les ha causado pre-ocupación:
hasta dónde involucrar a la sociedad civil en la definición
de los estándares que se están aplicando.
En América Latina hay una presión para que la sociedad civil
y las ONG participen en la definición de los estándares por los cuales

van a rendir cuentas las entidades descentralizadas, en Europa parece
diferente, se informa a la sociedad civil, se le invita a participar con esa
información, pero se llega hasta ahí, no se avanza hasta la definición
de metas de gobierno o criterios de evaluación. Eso para ilustrar los
dilemas que hay en la región.
Por ejemplo, en el caso de Chile, que es el sistema más centralizado
y jerárquico que se conoce —ningún Ministerio de Hacienda en el mundo
tiene el poder relativo de la Dirección de Presupuesto de Chile—, cuando
se diseña el sistema de seguimiento y evaluación, ahora trasladado a los
municipios, se elaboran también informes de evaluación, pero la rendi-ción
de cuentas más importante para la entidad no se hace con la socie-dad
civil, sino con el Congreso; existe un mecanismo institucionalizado
mediante el cual, con el Ejecutivo, se discuten la calidad del gasto y los
resultados que se van a alcanzar y no los montos de presupuesto y de
inversión.
En Brasil, desde la crisis financiera de los Estados, se establecieron
reglas muy férreas de responsabilidad fiscal, aplicadas y evaluadas estric-tamente
desde la Federación. Colombia siguió el mismo camino con un
paquete de leyes para la rendición de cuentas de las entidades descentra-lizadas
hacia el gobierno nacional. En un inicio se consideraron aspectos
fiscales y financieros y más recientemente se ampliaron aspectos de las
formas de gestión, el manejo de las finanzas y la sostenibilidad fiscal.
Con estas medidas se busca controlar el sistema de administración
financiera que se tiene, cómo se da la comunicación con el gobierno cen-tral,
cómo se está gestionando el resultado en el presupuesto y cómo
se incorpora en el plan de desarrollo municipal, es decir, no se limita
a evaluar que las metas sean alcanzables y controlables, sino cómo se
armonizan con el nivel nacional.
En México tienen un modelo distinto hoy: resolvieron que los dis-positivos
de seguimiento, evaluación y control de las entidades federa-tivas,
los estados y los municipios iban a ser principalmente por meca-nismos
de mercado, entonces son las agencias de calificación de crédito
las que califican y se meten, en un país tan federal y soberano como este,
en los asuntos internos de estados y municipios, evaluando cómo se
gestiona la administración pública estatal y municipal.
Así, siguiendo las ideas de los principales fiscalistas del mundo,
el primer paso y el principio rector para descentralizar es clarificar la
división de responsabilidades, quién debe hacer qué. Si se piensa en
75

otros países de la región y en Colombia, después de veinte años de
descentralización, ese principio es inaplicable, tanto en estados fede-rales
76
como unitarios. Por ello, sin debates explícitos, los países están
reconociendo que la gestión de los niveles de gobierno y la ejecución
del gasto público debe ser coordinada.
Generalmente la gente rechaza ese argumento y afirma que en Colom-bia
la descentralización quedó mal hecha desde el comienzo, porque no
se definió con claridad quién es el responsable de la salud o la educación.
Veinte años después uno no encuentra un caso donde la reforma haya
quedado bien hecha, el resto de los países, desde México hasta Argentina,
pasando por Chile, no han definido esto con suficiente precisión.
Entonces el desafío está en la coordinación. Las reformas de
Colombia, no sólo las de 1999, 2000 y 2001, sino las que se anuncian
ahora, la reforma al Sistema General de Participaciones, tendrán que
incorporar ese elemento. El perfil de un buen gobierno local o regional,
que se pretenda autónomo, va a ser muy distinto al que se pensaba en
1986, la exigencia no será cumplir la ley sino saber combinar una masa
de recursos, con un conjunto de programas y con la optimización de
los servicios para la comunidad.
En ese sentido, la programación y coordinación del gobierno nacio-nal
se vuelve un insumo esencial para la gestión de los gobiernos regio-nales
y locales. Las grandes ciudades no pueden actuar por sí solas. Sao
Paulo, por ejemplo, no puede operar por sí sola, necesita el referente del
contexto nacional y ese es un punto que la literatura no ha clarificado
todavía ¿Cuáles son los factores que realmente controla un gobierno
municipal, departamental o regional? Es necesario reconocer que la ges-tión
es coordinada, que la responsabilidad parte de la base de la coordi-nación
y que hay una cierta esfera de acción autónoma que se da en ese
marco de coordinación.
El seguimiento, la evaluación, la definición de cómo se hace la ges-tión
debe ser también coordinada. Se requiere llegar a compartir ins-trumentos
de gestión entre los varios niveles de gobierno, y esa necesi-dad
de solidaridad, que se va a dar bajo la presión de la sociedad civil,
del mismo gobierno nacional, de los organismos internacionales, de la
comunidad internacional o de la empresa multinacional, dependerá de
cada país. Va a ser una respuesta local y hacia allá se dirige el proceso.

Interrogatorio a la
descentralización latinoamericana
Fernando Carrión
Concejal del Distrito Metropolitano de Quito
En América Latina, el proceso de descentralización se inició con
el quiebre de aguas que significó el retorno a la democracia, producido
a fines de la década de los setenta y principios de la de los ochenta. Esto
quiere decir que su existencia tiene no menos de 25 años, que nació de
la mano de la redemocratización y que, por lo tanto, éste debería ser
su signo.
Sin embargo, la descentralización también fue contemporánea de
dos procesos simultáneos de reforma del Estado: el uno, de carácter
político, que impulsó la llamada gobernabilidad por medio del forta-lecimiento
del presidencialismo y por ende de una importante recen-tralización;
el otro, de carácter económico, en el que se impusieron los
ajustes, aperturas y privatizaciones, con los que se introdujeron deter-minantes
internacionales en la definición de autonomía y soberanía.
Con ello, la descentralización quedó subsumida y atrapada en la
contradicción de dos corrientes hegemónicas: la de los vientos demo-
Desde este momento queda claro que el concepto de autonomía es una definición de
la subordinación que opera dentro de una relación específica.
Con los procesos de integración supranacional que se viven, empiezan a operar for-mas
de soberanías compartidas donde se resigna parcialmente en beneficio de una superior.

cratizadores de la región y la de ópticas neoliberales. Esta tensión
hizo que su concreción se alejara en el tiempo, no sólo por lo difícil de
enrumbarla, sino por el descrédito en que cayó debido a esta manipu-lación.
78
Por eso la privatización (descentramiento) de puertos, servicios
o educación ha sido recubierta bajo el halo descentralista.
En este largo caminar quedan muchos interrogantes sobre los
resultados obtenidos por la descentralización, por lo que es necesario
preguntar, entre otras cosas: ¿es hoy la democracia más sólida en el
continente de lo que fue hace 25 años? ¿Es mayor el desarrollo econó-mico
y más difundido a lo largo y ancho del territorio que antes? ¿Ha
mejorado la calidad de vida del conjunto de la población?
Por eso, más que describir algún caso emblemático o interesante de
descentralización, es pertinente reflexionar sobre el conjunto del proceso
en América Latina. Para llevar acabo este análisis se abordarán diez pre-guntas
relevantes, que permiten debatir de manera abierta la temática y,
además, encontrar respuestas adecuadas a los problemas regionales.
Este decálogo de interrogantes no tiene un orden secuencial en
la lógica de exposición, aunque de hecho algunas de las preguntas y
sus respectivas respuestas están evidentemente relacionadas entre sí.
Se trata de preguntas que se formulan una tras otra y que no se agotan
en sí mismas.
¿Qué se entiende por descentralización?
Esta primera pregunta es de carácter conceptual y debe formu-larse,
sobre todo, para entender que hay distintas ópticas y que no
existe un pensamiento único sobre la misma. Es necesario partir seña-lando
que la descentralización es un proceso complejo tendiente a distri-buir
la centralidad (el poder) en el marco de la búsqueda del equilibrio
democrático entre los poderes (la centralidad) existentes en el interior del
Estado, con la finalidad de profundizar la democracia, potenciar el desa-rrollo
y mejorar la calidad de vida de la población.
Una definición de estas características conduce a entender la des-centralización
como un medio y no como un fin, esto es, que no se
agota en sí misma; pero también a comprender que la descentraliza-ción
no busca acabar o eliminar la centralidad estatal, es decir, el poder

que tiene el Estado, sino distribuirlo equitativa y democráticamente en
su interior, para redefinir las relaciones entre el Estado y la sociedad.
En este sentido el centro (como el poder) es una relación que se
entiende exclusivamente en su interior. Si el centro es una relación y no un
atributo, habría que concebirlo en el marco de su contenedor (el Estado) y
de sus instituciones (puntos) en equilibrio (equidistancia). Por eso la dis-tribución
del centro tiene que darse dentro de la relación que le da sentido
79
que es, para el caso que nos ocupa, el Estado y sus instituciones.
Cuando se distribuye la centralidad por fuera del Estado, mediante
la transferencia de competencias y recursos hacia el mercado, lo que
existe es descentramiento o privatización, y no descentralización. En
este caso se pierde la centralidad de lo público, de lo estatal y de lo
político. Siguiendo el ejemplo de la geometría, ocurre que el círculo
como una superficie compuesta de puntos, en el cual está inscrito el
centro, desaparece, y la circunferencia, donde se expresa la equidistan-cia
interinstitucional, pierde el equilibrio y se desdibuja, se descentra,
es decir, pierde centralidad pero no se descentraliza. De allí que la des-centralización
tenga que ver con el todo y no con una de sus partes.
También se desprende que su propuesta no puede dirigirse, por
fuera del Estado porque es el contenedor de la relación y no puede pri-vilegiar
a uno de los órganos de éste (un punto), por más importante
e ideal que sea para el proceso. De allí que la privatización no sea des-centralización,
tampoco que el municipio o los gobiernos locales sean
las instituciones principales y, mucho menos, las únicas destinatarias
de la descentralización.
De la distribución y búsqueda de los equilibrios del poder se
desprenden dos formas fundamentales de descentralización. Una es
la denominada descentralización horizontal, que es la modalidad con la
que se constituye el Estado moderno, fundamentada en la clásica sepa-ración
de poderes (centralidades) ejecutivo, legislativo y judicial. Esta
propuesta busca el equilibrio democrático del peso omnímodo que
De allí que, por ejemplo, la descentralización de la educación signifique la descentra-lización
de sus actores principales: los maestros.
Según los postulados, por ejemplo, de la geometría euclidiana, el centro se define
como el punto que se encuentra inscrito en el círculo, pero con la particularidad única de la
equidistancia con todos los puntos de la circunferencia.
Justamente uno de los problemas que han atravesado algunos de los países de Amé-rica
Latina es el referente al privilegio que se le ha asignado a lo local y dentro de este escena-rio
al municipio, en detrimento de las instancias intermedias y nacionales. Por eso, lo que ha
existido como política predominante de descentralización es la vía municipalista, que genera
procesos altamente asimétricos.

ejerce el príncipe en el ejercicio de su poder, a través de los contrapesos
que debe ejercer institucionalmente el soberano, mediante las institu-ciones
80
creadas para el efecto.
La otra forma de descentralización, entendida como descentraliza-ción
vertical, es aquella que distribuye el poder o la centralidad entre los
distintos niveles en los que está organizado el Estado, para construir
los equilibrios en términos territoriales y en las distintas instancias
subnacionales en las que está constituido.
En otras palabras: existe una descentralización horizontal, que se
produce en el interior de cada uno de los niveles del Estado (nacional,
provincial o cantonal), y una descentralización vertical, que se desarrolla
en los distintos niveles subnacionales en que se organiza el Estado y que
hace referencia a lo que se ha dado en llamar la democracia territorial.
De la relación de estas dos formas de descentralización —horizon-tal
y vertical— surge una pregunta que vale plantearse. Si la descentra-lización
debe corresponder a la totalidad de la relación, ¿cómo explicar
que en muchos de los países de la región donde se han producido refor-mas
constitucionales dirigidas al fortalecimiento del presidencialismo se
pueda afirmar que exista un proceso de descentralización?
La descentralización, para ser tal, debe ser integral, es decir, hori-zontal
y vertical. Por eso, con el fortalecimiento del presidencialismo
y la concomitante transferencia de recursos y competencias hacia los
niveles subnacionales se observa, en el mejor de los casos, una des-centralización
asimétrica que puede conducir, incluso, a una mayor cen-tralización,
encubierta bajo el velo descentralista. Existe entonces, una
asimetría que recentraliza.
En muchos de los países de América Latina los distintos órganos
legislativos han disminuido sus atribuciones frente al fortalecimiento de
los ejecutivos y han visto erosionar su legitimidad frente a la población,
con lo cual han perdido poder y, por tanto, centralidad. Esto que ocurre en
el nivel nacional también acontece en los otros ámbitos del Estado.
Para ser integral tiene que incorporar las dimensiones culturales, políticas, económicas
y tecnológicas. En este caso, por ejemplo, por qué no pensar en incorporar como regiones o loca-lidades
virtuales a los espacios constituidos a partir de los procesos migratorios, que van confor-mando
lo que Beck señala como “comunidades simbólicas” configuradas en “espacios sociales
transnacionales.” Beck, Ulrik. ¿Qué es la globalización? Barcelona: Paidós. 1998. Al respecto véase
la propuesta de Carrión para conformar la provincia 23 en Ecuador. Carrión, Fernando. “La pro-vincia
23”. En Diario Hoy. Quito. 2006.

Hoy en día esta tendencia hacia el fortalecimiento de los ejecuti-vos
nacionales, por la vía presidencialista, es fácilmente perceptible en
los gobiernos intermedios (sean de las regiones, provincias o depar-tamentos)
y locales (municipios). El peso que ha adquirido, por ejem-plo,
el alcalde sobre los concejos municipales o el gobernador sobre las
81
asambleas departamentales es altamente significativo.
Esta situación se ha convertido en una tendencia generalizada
en la región y se configura a través de dos vías: la primera, desde los
ámbitos nacionales, con las sucesivas propuestas de reforma constitu-cional,
con los procesos de modernización del Estado y con el deterioro
de las prácticas parlamentarias, todas ellas enmarcadas en las críticas
hacia lo estatal, lo público y lo político.
Y la segunda, que se desarrolla en los niveles subnacionales, acorde
con los procesos señalados, que proviene, entre otros, de la formación de
empresas, corporaciones o fundaciones municipales que buscan la eficien-cia
en la provisión de los servicios y el desarrollo de los procesos de pri-vatización.
A ellas también se suman los diseños de los planes estratégicos
y los presupuestos participativos que se vienen desarrollando profusa-mente
en nuestras localidades de América Latina, bajo los lineamientos de
buscar racionalización en las acciones y participación en las decisiones.
Este conjunto de iniciativas termina por expropiar las funciones
asignadas a los concejos municipales en beneficio de las juntas directi-vas
de las empresas o de las respectivas asambleas, y por construir nue-vas
formas de representación, básicamente corporativas, que suplan-tan
las de origen político o territorial. En otras palabras, las empresas
municipales, los planes estratégicos y los presupuestos participativos
terminan por corporativizar la representación, por crear nuevas insti-tuciones
por fuera de las instancias políticas —como los concejos o las
asambleas— y por centralizar en el ejecutivo los poderes reales.
¿La descentralización es un tema local, nacional o supranacional?
Si la descentralización busca el equilibrio democrático del poder,
es decir, de la centralidad, en el interior de la totalidad del Estado, ¿es
la descentralización un sinónimo de localización? O formulado dife-rente
¿es la descentralización un tema local, nacional o supranacional?
De aquí surgen dos importantes constataciones: el presidencialismo y las privatiza-ciones
han sido, probablemente, las dos grandes vías de contra reforma del Estado que hemos
vivido estas últimas décadas en América Latina y las dos han estado, a su vez, vinculadas a la
descentralización.

La descentralización es una relación que busca el equilibrio de pode-res,
82
entonces, la integralidad requiere el trato del conjunto de la rela-ción
que la define, por eso la descentralización es menos competencia
de los alcaldes y, probablemente, mucho más de los presidentes de la
república, quienes gobiernan la totalidad de la relación y se convierten
en actores medulares de cualquier propuesta de descentralización.
Para responder estas preguntas se plantean, por lo menos, dos
entradas metodológicas: una de carácter teórico y otra de contenido his-tórico.
Respecto de la teórica, hay que entender que el concepto centro es
una relación que está subsumida en la definición de la descentralización
y, por tanto, tiene que ver con el todo y no con las partes del Estado. O
que éstas —local, provincial o departamental— sólo tienen sentido en la
medida en que se discuta el conjunto de la relación interinstitucional (el
sistema): local, departamental, nacional, supranacional.
De allí nace la necesidad de definir el conjunto de la estructura de
Estado y no sólo la del municipio, porque proponer la descentraliza-ción
implica plantear un nuevo modelo de Estado, que debe contenerlo
y definirlo. Por eso, si no existe una propuesta general de transición de
un Estado centralizado —sea unitario o federal— a otro descentrali-zado,
no tendrá sentido, por ejemplo, el fortalecimiento local, porque
terminará siendo una condición aislada que no encuentra perspectivas
de desarrollo o se convertirá en un “caso exitoso”.
En suma, como es cuestión del cambio del conjunto de la estruc-tura
del Estado y no de una de sus partes, por más importante que
sea, se trata de un asunto nacional y no local, porque es un tema de
distribución del centro, es decir, del poder, hacia los distintos niveles
territoriales subnacionales, de manera equitativa y democrática. Esto
supone que debe ser asumido por los poderes nacionales, intermedios
y locales de manera conjunta.
Desde la perspectiva histórica de la descentralización, porque se
trata de un proceso histórico, se deben plantear las condiciones con las
que se llega al momento actual, que están fuertemente condicionadas
por las características del proceso de globalización; por consiguiente,
los Estados nacionales resultan demasiado grandes para la diversidad
local y pequeños para la globalización.
Podría decirse que los Estados nacionales son demasiado pequeños para controlar y diri-gir
los flujos globales de poder, riqueza y tecnología del nuevo sistema, y demasiado grandes para
representar la pluralidad de intereses sociales e identidades culturales de la sociedad; por tanto
pierden legitimidad a la vez como instituciones representativas y como organizaciones eficientes.

Esta afirmación lleva a definir dos elementos de la descentraliza-ción
actual: por un lado, el carácter supranacional que asume, bajo la
lógica global/local, donde la integración (social y territorial) se convierte
en uno de sus componentes centrales, porque lo global no es externo a
lo local sino su parte constitutiva, así como lo local es una determinación
de existencia de lo global. Por el otro, ahora la democracia no se sustenta
en el viejo principio liberal de la igualdad ante la ley, sino en el respeto a
la diversidad, como cualidad equilibradora de lo diverso (género, etnia,
ambiente), en la búsqueda de la equidad y no de la igualdad.
No hay entonces descentralización sin equidad e integración social
y territorial, construida a partir de lo local, nacional e internacional o
supranacional. La descentralización y la integración son dos caras de
la misma moneda, por eso camina con más fuerza en aquellos lugares
donde se han articulado los órganos supranacionales con los locales,
como en la Unión Europea.
Si no se construyen importantes órganos supranacionales, tam-poco
se construirán órganos subnacionales fuertes, porque no existirán
escenarios a los cuales articularse. Esto supone la existencia de una
centralidad nacional y de unas localidades fuertes y articuladas, por-que
mientras más descentralizado es el Estado, es más necesario forta-lecer
las funciones centrales de la integración.
Asimismo, lo nacional y lo local no deben ser vistos como pares
distantes y contradictorios sino, por el contrario, partes de una misma
realidad en la que el uno es complemento del otro. El caso ecuatoriano
es muy aleccionador al respecto, porque el fortalecimiento de lo local
ha sido concebido en contraposición al debilitamiento de lo nacional,
lo que conduce a una atrofia que se expresa en la implosión de lo nacio-nal
y la explosión de lo local. Por otra parte, también es importante la
centralidad nacional no sólo para articular las centralidades intrana-cionales,
83
sino para que opere como filtro de la globalización.
Si lo local existe en lo global es porque lo global no es externo a
lo local, sino su elemento constitutivo. Lo local existe en lo global y lo
global existe en lo local gracias a los lugares estratégicos en los que se
proyecta. Lo local no existe por sí mismo, existe en la relación con la
globalización porque afirma su existencia. De allí que el neologismo
glocal10 sea una realidad. La descentralización no es un tema sólo local
ni nacional sino supranacional, como lo confirma la Unión Europea.
Carrión, Fernando. Implosión nacional y explosión local. Mimeo. Quito. 2006.
10 Robertson, Roland. Globalization: Social Theory and Global Culture. Londres: Sage. 1992.

¿Cuál es el origen de la descentralización en América Latina?
84
La descentralización es un proceso que renace en América Latina
a fines de la década de los setenta y principios de la de los ochenta,
gracias al proceso de redemocratización y al impulso dado por la glo-balización.
La descentralización está conformada por tres aspectos:
uno, desde los ejecutivos nacionales; dos, con la transferencia de los
servicios, y tres, hacia un destino municipal. Si ese es el contexto gene-ral
de la descentralización, el origen se concreta a partir de dos cami-nos
principales: las demandas nacidas desde las regiones y el impulso
desarrollado desde los gobiernos nacionales.
Desde las regiones nace bajo dos formas de demandas por descen-tralización,
según la condición social y económica: desde las regiones
ricas o desde las pobres. Así, tenemos las demandas de regiones como
Santa Cruz (Bolivia) o Guayaquil (Ecuador), que reivindican la descen-tralización
como mecanismo para integrarse con ámbitos supranaciona-les,
como el Mercado Común del Sur (Mercosur) o la cuenca del Pacífico.
Son regiones ricas para las que la capital del país y el propio Estado sig-nifican
un freno a su desarrollo, porque identifican talanqueras que les
impiden integrarse a mercados más grandes, modernos y dinámicos.
Las propuestas son similares y están enmarcadas bajo una lógica
general contraria al Estado central o vinculada a la necesidad de redu-cir
su peso bajo dos formas dominantes: por un lado, la privatización o
descentramiento, que no es más que el traslado de la centralidad esta-tal
hacia el mercado; por el otro, la autonomía, como expresión de la
necesidad de acumulación local de recursos.
Sin duda, son demandas legítimas que deben ser procesadas, por-que
cuando los Estados nacionales frenan el desarrollo de las regiones
también se frenan a sí mismos. Por eso hay que lograr un esquema donde
la política de descentralización, permita que las regiones ricas se con-viertan
en motores solidarios que jalonan el desarrollo de las regiones
pobres. La solidaridad interregional no debe ser entendida exclusiva-mente
desde la perspectiva de la redistribución de los recursos económi-cos,
sino de la articulación de los flujos productivos y comerciales.
El otro caso, son las demandas de las regiones pobres como pue-den
ser las circunscripciones territoriales indígenas (CTI) de Ecuador o
las organizaciones territoriales de base (OTB) en Bolivia. Estas deman-das,
paradójicamente, reivindican una descentralización diametral-mente
contraria a la de las regiones ricas: mientras éstas demandan la

ausencia del Estado (privatización y autonomías), las regiones pobres
reivindican la presencia del Estado, bajo la dotación de Estado (caso
pueblos indígenas),11 la construcción de una mayor representación
política o el impulso a las políticas públicas.
Este conjunto de demandas por la presencia del Estado se concre-tan,
por ejemplo, con la creación de más municipios,12 que conducen a
un proceso de minifundización municipal, al fraccionamiento del terri-torio
y a una segmentación de la sociedad. Se consigue así la presencia
estatal y se eligen autoridades locales, pero esas municipalidades no
tienen un aparato institucional capaz de enfrentar los problemas de la
sociedad local, con lo cual el proceso de descentralización se deslegi-tima,
las autoridades recurren al clientelismo y al caudillismo, y llevan
85
así a una descentralización del conflicto pero no a su procesamiento.
A las dos vías de reivindicación de la descentralización desde las
regiones se suman dos propuestas provenientes del Estado. La primera,
la hegemónica, dentro de la lógica del ajuste estructural, la apertura, la
modernización y el fortalecimiento del presidencialismo como vías para
mejorar la gobernabilidad.13 En este caso hay un peso gravitante de los
organismos internacionales de cooperación técnica y de crédito. Los pila-res
de la propuesta son la privatización y la descentralización fiscal, con el
objetivo de equilibrar el presupuesto nacional.
Con la privatización del Estado se pretende introducir la noción
de eficiencia en la gestión pública, eliminar los subsidios, mediante la
transferencia de las competencias hacia el mercado (descentramiento),
con lo cual el Estado se desentiende de ciertas obligaciones económicas
y se logra segmentar la ciudadanía por mercados. Como contrapartida,
11 En América Latina no se han logrado construir sociedades regionales fuertes con
identidades ancladas en cada uno de sus territorios. Por esta razón los únicos que podrían
seguir la vía “española” de dotar de aparato estatal a sus naciones son los pueblos y naciona-lidades
indígenas.
12 En 1979, Ecuador tenía 114 municipios y hoy, 26 años después, son 219 municipios.
La mitad de los municipios en Ecuador son jóvenes porque tienen menos de 25 años, es decir,
no tienen un desarrollo institucional importante y tampoco sociedades locales consolidadas.
Y la mayoría de esos municipios (78%) son pequeños y, por tanto, ilegales, porque la Ley de
Régimen Municipal establece el requisito mínimo de 50.000 habitantes y 10.000 concentrados
en la Cabecera Cantonal.
13 En la mayoría de los países de América Latina, la descentralización surgió en la década
de los ochenta, como consecuencia de las medidas de ajuste estructural a las que se debieron
someter las economías nacionales después de la crisis del endeudamiento externo y del agota-miento
del modelo de Estado desarrollista. Velásquez, Fabio. “La descentralización en Colom-bia:
en busca del bienestar y la convivencia democrática”. En Carrión, Fernando. Procesos de
descentralización en la Comunidad Andina. Quito: FLACSO-OEA-PA. 2003.

se impulsan políticas de desregularización con la finalidad de atraer la
inversión extranjera.
86
La descentralización fiscal, en última instancia, busca que los
gobiernos subnacionales financien sus competencias mediante la
mejora de la recaudación de los recursos propios, para que no recurran
a los recursos de transferencias.14 Predominan el combate a la “pereza
fiscal” y la transferencia de recursos nacionales preasignados para fines
específicos, para determinadas competencias y con la restricción del
gasto corriente. En algunos casos, va acompañada de tímidos procesos
de desconcentración de políticas sociales, cuando se sabe que depen-den
de las políticas macroeconómicas.
Adicionalmente existe otra lógica, que combina las dos anterio-res,
la transferencia de competencias desde el nivel nacional hacia los
ámbitos subnacionales para que en el contexto local se privaticen los
servicios de educación y salud. En esto son reveladoras las experien-cias
del gobierno dictatorial de Augusto Pinochet, así como también de
Nicaragua, en el campo de la educación.
La segunda propuesta que nace del Estado viene de la necesidad
política de buscar mayor legitimidad a lo largo del territorio nacional,
así como mayor eficiencia y eficacia en las políticas públicas, profundi-zar
la democracia y procurar el desarrollo. Es una propuesta política y
económica para reestructurar la relación sociedad-Estado, con la distri-bución
del poder desde una forma descentralizada.
En términos políticos esta propuesta busca una reforma del
Estado donde la descentralización ayude a procesar el conflicto y legi-time
a las instituciones públicas. Los casos de Colombia y Bolivia son
los más llamativos. En Colombia, desde la década de los setenta hasta
mediados de los años ochenta se produjeron no menos de trescientos
paros cívicos que exigían una mejor prestación de los servicios bási-cos,
y se pronunciaban contra la profundización del conflicto militar
en los territorios más apartados. En Bolivia, desde los años cincuenta
han sido los movimientos cívicos regionales, los partidos políticos y la
Central Obrera de Bolivia los que hacen las movilizaciones.
Si bien estos procesos de descentralización tuvieron resultados ini-ciales
interesantes, con el paso del tiempo se llegó a un círculo vicioso:
las autoridades subnacionales electas terminaron por deslegitimarse
14 Este fue el caso de la misión Bird-Weisner, que estudió las finanzas públicas de 1980
en Colombia.

dada la baja capacidad institucional y los pocos recursos económicos
para cumplir las competencias.
El caso boliviano es emblemático: los organismos internaciona-les
de cooperación y financiamiento lo convirtieron en el modelo de
exportación. Sin embargo, el proyecto no fue suficiente para Bolivia
y hoy se encuentra en una encrucijada porque las regiones ricas de la
“media luna” reclaman una propuesta autonómica y porque desde el
Ejecutivo nacional se encarna otra opción distinta, uno y otro redirec-cionan
el proyecto.15
Las reivindicaciones desde las regiones, negando el Estado o
pidiendo Estado, evidencian la existencia de propuestas diferentes
según el lugar desde donde se demande. Pero también depende del
proyecto que se impulse desde el centro, sea si busca una descentrali-zación
del conflicto, mayor legitimidad del Estado o solventar el déficit
87
del presupuesto de éste.
Esto significa que hay varios proyectos de descentralización y no
uno solo. Por eso, cuando se habla de descentralización hay que pre-guntar
cuál proyecto está en juego, cuál es el hegemónico y qué actores
lo encarnan. Estas preguntas son pertinentes porque la descentraliza-ción
no es un tema técnico, sino eminentemente político, porque redis-tribuye
el poder, es decir, la centralidad. Por eso en cada coyuntura
se redefine el proyecto, en función a los cambios en la correlación de
fuerzas, que acelera, detiene o cambia el proyecto. Se puede afirmar
que se sabe cómo empieza un proyecto de descentralización, pero no
cómo terminará.
¿Quién se encarga del centro en la descentralización?
Si nos preocupamos por lo local, también deberíamos hacerlo por
el polo contrario: el centro. Sólo de esta manera se tendrá una visión
del conjunto de las relaciones que se configuran en el contexto nacional
o supranacional. Si la descentralización busca distribuir la centralidad,
no acabarla, y si se trata de una relación, lo lógico es ver qué ocurre o
debe ocurrir con sus pares o polos (local, global) y, mucho más, si ésta
es el objeto del proceso —en el sentido de su distribución— y es el eje
articulador de las partes.
15 Este hecho reafirma el carácter político de la descentralización, porque coyuntura por
coyuntura se redefine y porque es un proyecto en permanente definición.

88
Es válida la pregunta porque generalmente nunca se plantea
¿qué se debe hacer con el centro, cómo concebirlo, qué tiene que ser y
cuál debe ser su funcionalidad? La idea del centro no existe más allá
de la búsqueda de su pulverización o de su “existencia” como vacío.
Incluso, no hay nadie que asuma la responsabilidad de su defensa,
porque inmediatamente es declarado centralista, es decir, contrario a
la descentralización.
La fragmentación puede producirse por la falta de pensar en el
centro y de asumir la totalidad de la relación; más aún, si toda des-centralización
requiere un punto a partir del cual asirse. El centro, es
decir, el poder, es el lugar de la integración social y territorial, pero
no bajo la supresión de las diferencias sino, por el contrario, del reco-nocimiento
al otro (otredad).16 La descentralización y las autonomías
deben llevar al diseño de otro Estado y no sólo al fortalecimiento de
los gobiernos locales. No se trata de acabar con la centralidad, sino de
distribuirla democráticamente en la constitución de un nuevo Estado,
ni más grande ni más pequeño, sino otro. De ahí la importancia de
diseñar un nuevo modelo de Estado.
Adicionalmente, hay que tener en cuenta que por razones histó-ricas
los países y los Estados nacionales en América Latina surgieron
bajo formas unitarias y federales, pero con rasgos centralistas. El Estado
nacional fue importante en ciertos momentos históricos, como cons-tructor
de identidades y de integración social y territorial. También la
centralidad es un mecanismo redistribuidor de recursos económicos y
base para el principio de la solidaridad, de otra forma las regiones ricas
seguirían siendo ricas, y las pobres, siendo pobres. Para construir un
nuevo modelo de Estado se requiere un centro fuerte, aunque diferente
al actual, y una periferia fuerte pero también distinta.
Por otro lado, hoy en día es importante la presencia de un Estado
nacional que contrarreste el lado negativo de la globalización y que se
convierta en un colchón y un filtro frente a sus efectos perversos ¿Cómo
enfrentar desde lo local, por ejemplo, los tratados de libre comercio, el
desarrollo tecnológico en las comunicaciones, la homogeneización cul-tural,
la necesidad de competitividad y la producción de servicios?
16 Una afirmación de este tipo debe llevar a discutir las formas de representación polí-tica
en cada uno de los distritos electorales, de tal manera que tampoco sean contradictorios,
porque si por la vía del hiperpresidencialismo existente se ha logrado desarrollar la llamada
pugna de poderes entre el Ejecutivo y el Legislativo, en el futuro tendremos, como ya se presa-gia
en el caso de Bolivia, una confrontación de la regiones con los poderes nacionales.

Cuando se produce una reivindicación en contra de la centrali-dad,
sea desde la perspectiva de la privatización o del fortalecimiento
de lo local, se pierden sus nexos, virtudes y fortalezas, y se debilita al
conjunto de la relación y la totalidad del poder estatal. Se trata, enton-ces,
de la construcción de una nueva articulación de las centralidades
múltiples que acoge el Estado, en la perspectiva de tener no menos o
más Estado sino otro Estado. Con Estados nacionales fuertes no hay
necesidad de liquidar el centro bajo el pretexto de fortalecer las loca-lidades;
bajo un Estado débil, lo local queda desprotegido frente a la
89
globalización.
Hoy día en Ecuador se afirma la falacia que los municipios están bien,
mientras que el país está mal. ¿Es posible esta afirmación? Si el país está mal,
los municipios y las ciudades están mal. Si Quito y Guayaquil concentran la
población pobre del Ecuador, entonces no pueden estar bien.
¿Por qué si todos estamos de acuerdo, no avanzamos?
Hay una tendencia a la generalización de la descentralización a lo
largo y ancho del planeta. Está presente en Estados Unidos, en Europa,
en Asia y en América Latina, lo cual conduce al fenómeno calificado
como una ola global o como una mega tendencia.
Además de la generalización territorial, tenemos una legitimi-dad
entre todos los actores, sean de derecha, centro e izquierda, del
gobierno, de la oposición, de la cooperación internacional o de los
organismos de crédito. Lo interesante es que la descentralización ha
hecho metástasis en toda la sociedad al extremo que todos están de
acuerdo. Si es así, hay dos líneas de reflexión vinculadas: algo debe
estar mal para que haya semejante unanimidad y por qué no se avanza
más rápido en la descentralización si existe ese consenso.
Si todos los actores están de acuerdo, puede ser que cada uno de los
sujetos de la descentralización le estén asignando un contenido distinto o
que se definen distintas situaciones y objetos bajo las mismas categorías.
Que haya un acuerdo generalizado sobre la descentralización significa
que es un concepto polisémico en disputa, porque tiene significados dis-tintos
dependiendo de quién lo postule. Ocurre igual con los conceptos
de democracia, desarrollo y derechos humanos, frente a los que nadie se
opone pero existen distintas ópticas. Cuando se plantea la descentraliza-ción,
es necesario saber quién la plantea y qué proyecto defiende, porque
no hay un solo proyecto sino varios; existe sí uno hegemónico que puede

cambiar coyunturalmente. Esto confirma que se sabe cómo empieza la
descentralización pero no cómo termina.
90
Se trata de un concepto que define un ámbito específico del con-flicto
y que, según los actores, tiene distintos significados y sentidos.
Hay que buscar detrás de cada propuesta las características del proyecto,
los actores que lo defienden y lo impulsan, y el lugar desde donde lo
formulan —región, gobierno, partido—. Las reivindicaciones de regio-nes
como Santa Cruz o Tarija difieren de las que se plantea en Pando,
Cochabamba o La Paz; pero también son diferentes las reivindicaciones
del movimiento cocalero boliviano al de los empresarios cruceños. Esto
significa que hay actores portadores de proyectos de descentralización
específicos, y lo hacen desde sus intereses particulares.17
¿La descentralización es un medio o un fin?
La respuesta es trivial porque opera como un medio, pero la tecno-cracia
la presenta como si fuera un fin en sí misma. Si la descentralización
es entendida como un fin, se puede concluir que se ha descentralizado la
región, porque los tres pilares en los que se asienta se han cumplido.
Hay mayor autonomía política en el sentido de que todas las
autoridades subnacionales son electas de manera popular. El proceso
se inició a mediados de la década de los ochenta en Colombia, Bolivia
y Venezuela, con la elección de alcaldes y gobernadores, y concluyó en
Ciudad de México y Buenos Aires en 1997 con la elección de los respec-tivos
jefes de gobierno. Con la culminación de este proceso se cerró el
ciclo de la reivindicación por la elección de las autoridades (represen-tación)
y se abrió el de la participación social.
Existe un crecimiento de la autonomía económica gracias al pro-ceso
de descentralización fiscal que se ha llevado a cabo. Como resul-tado
se tiene que entre el 20% y el 40% de los presupuestos nacionales
se invierten en cada uno de los países a través de los gobiernos subna-cionales,
lo cual ha significado un incremento promedio regional no
menor al 500%. Se ha producido un aumento importante de la autono-mía
administrativa, vía la transferencia, devolución o creación de com-petencias,
que lleva a pensar que los municipios pueden hacer todo lo
que quieran sin estar obligados a hacer nada.
17 Es muy interesante que no hay un partido político que lo haya planteado con la prio-ridad
que el tema se merece. Probablemente esto tenga que ver con el carácter centralista que
la mayoría de ellos tiene.

La mayoría de las evaluaciones sobre los procesos de descentrali-zación
en América Latina llegan a estas conclusiones optimistas que sólo
muestran que hay una óptica autorreferida que conduce a entenderla
como un fin. Se concluye que Latinoamérica está en un camino vigoroso
hacia la descentralización y que es una tendencia lineal ascendente e
irreversible.
Sin embargo, la descentralización, como se la ha definido, no se
agota en sí misma, porque su fin último es mejorar la calidad de vida,
potenciar la calidad de la democracia e impulsar la calidad del desa-rrollo;
es decir, convertirse en un medio y en un instrumento. Si es así,
91
se pueden detectar algunos problemas.
Es difícil sostener que se ha mejorado la calidad de vida de la
población en la región, porque si revisamos los informes sociales de
la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) se observa un
incremento de la pobreza y la indigencia en América Latina. Según el
Panorama social de CEPAL,18 en América Latina se ha incrementado el
número de pobres, hoy hay muchos más y más de los que se tenían a
principio de los años ochenta.19 En otras palabras, la descentralización
no ha reducido la pobreza ni por necesidades básicas insatisfechas, ni
por generación de empleo, ni por mejora de la calidad de vida. No se
puede negar que se han incrementado las desigualdades y las inequi-dades
sociales y económicas.
Una situación preocupante es el deterioro en la calidad de la demo-cracia.
El sistema político no está constituido por partidos políticos sóli-dos,
y esos partidos que fueron nacionales, hoy día se regionalizan y
en muchos casos se localizan. Debe sumarse la desinstitucionalización,
la dispersión del voto (las autoridades son elegidas por minorías20) y el
fraccionamiento del sistema político (múltiples organizaciones).
Por otro lado, se ha extendido la democracia plebiscitaria21, el inte-rinazgo
se ha convertido en el signo de los tiempos22 y no hay continui-dad
política. Los últimos procesos electorales muestran una preocupante
18 CEPAL. Panorama social de América Latina. Santiago de Chile. 2004.
19 Se pasa de 135 millones de pobres en 1980 a 210 millones en 1999. Esto significa un
incremento del 55% en 20 años.
20 Lucio Gutiérrez y Néstor Kirchner llegan a la segunda vuelta con alrededor del 20%
de votos, y en las últimas elecciones de los gobiernos regionales en el Perú, la dispersión del
voto fue significativa.
21 Ecuador, Venezuela, Colombia, Uruguay, Perú, entre otros, han debido recurrir a ple-biscitos
periódicos.
22 Bolivia, Ecuador, Brasil, Argentina, Perú, entre otros, han tenido presidentes interi-nos
en estos últimos tiempos.

polarización de la democracia territorial en el interior de cada uno de los
países: en México y Perú, entre el norte y el sur; en Bolivia, entre oriente
y occidente; en Costa Rica, entre la capital y el resto del país.
92
El estancamiento del desarrollo económico regional es evidente,
tanto que los años ochenta fueron definidos como la década perdida,
cuestión que puede extenderse hacia las otras décadas. Lo que existe
ahora es un Estado nacional que no construye sus referentes de inter-mediación
política a nivel nacional, sino que el núcleo fundamental de
la expresión política empieza a ser el poder local, donde hay hegemonía
de ciertas fuerzas vinculadas al caciquismo y al clientelismo. Además
porque la descentralización del Estado conlleva la descentralización de
la sociedad. Si se descentraliza la salud, lo que se tiene es un cambio de
la interlocución de sus actores, del nivel ministerial nacional al local.
¿La búsqueda de la autonomía tiene autonomía?
La respuesta a la pregunta es relevante e importante porque nos
lleva al tema de las determinaciones internacionales (generalización)
y al de su supuesta inevitabilidad, es decir, a conocer cuáles son los
factores que estimulan el ingreso de un país a la descentralización y
cuáles son los que definen la velocidad y características del proceso.
En la corriente de la inevitabilidad se asienta la cooperación inter-nacional,
técnica o de crédito, para impulsar su implantación a lo largo
del planeta y, por eso, se han construido los llamados modelos de des-centralización,
que no son otra cosa que la copia de los casos llamados
exitosos, elevados a esa condición. Allí están, por ejemplo, los casos
español, colombiano o boliviano o la vía municipalista, que ha buscado
generalizarse en América Latina.23
Si la descentralización se considera un proceso ineluctable, todos
los países deberían, tarde o temprano, entrar en esta lógica, con lo que
tendríamos unos que entran primero y otros que entran después o unos
adelantados y otros atrasados; esto es igual a lo que ocurre respecto de
las reformas económicas, la modernización del Estado, la apertura o el
ajuste propios del pensamiento único existente.
23 Estos modelos pierden sentido cuando vemos que la propuesta española no tiene
nada que ver con la alemana y mucho menos con la italiana y belga. Y mientras en Europa se
tiene una constante en el peso asignado al gobierno intermedio, la cooperación europea nos
trae a América Latina el fortalecimiento de los municipios.

Por ejemplo, mientras Europa empieza antes que América Latina,
Ecuador ingresa tardíamente y Colombia entra tempranamente.24 Si es
así, El Salvador, un país pequeño que tiene 262 municipios, ¿debería
seguir en esa línea; o Costa Rica, que tiene una buena política social
pero municipios débiles, o Chile con una buena política económica
pero es uno de los más centralistas de América Latina?
La existencia de factores generales del proceso de globalización
y la imposición de propuestas comunes por parte de los organismos
internacionales dan lugar a pensar en la existencia de modelos. Sin
embargo, la revisión de casos muestra una realidad totalmente dis-tinta:
el proceso en Alemania, España, Bélgica o Inglaterra son total-mente
diferentes entre ellos, así como lo son los de Bolivia, Colombia
y Brasil. Es decir, la descentralización no representa una experiencia
homogénea, y mucho menos la existencia de un modelo único.
Respecto de la autonomía del proceso de descentralización, se
podría decir que es relativa, en cuanto que los países tienen cierta flexi-bilidad
para ingresar al proceso, proveniente de los límites que surgen
entre algunas tendencias generales (límites estructurales) y otras prove-nientes
de sus propias realidades. Los países tienen pocas posibilidades
93
de diseñar las características de sus procesos particulares.
¿Cuáles son los umbrales de la descentralización?
Si se acepta que se sabe cómo empieza la descentralización pero
no cómo termina, porque es un proceso abierto, es imprescindible
preguntarse respecto de los peligros que encierran sus extremos. Se
pueden plantear dos perspectivas: una enmarcada en los procesos de
descentramiento, que pueden llevar al fin del Estado, porque lo niegan
mediante el peso que le asignan al mercado con los procesos de privati-zación.
La privatización de los puertos, la telefonía, el agua y los servi-cios
conduce no a una redistribución del poder en el interior del Estado
sino a una transferencia del poder y de la centralidad del Estado y lo
público hacia lo empresarial, lo privado y el mercado.25
24 Colombia había entrado temprano en la que sería una ola global de procesos de des-centralización,
en la cual se hallan inmersos en la actualidad la mayoría de los países en desa-rrollo.
Forero, Clemente et al. Descentralización y participación ciudadana. Bogotá: Tercer Mundo.
1997.
25 Un país como Chile, considerado uno de los más centralizados de la región, podría
ser tomado como altamente descentralizado desde la perspectiva privatizadora.

94
La otra perspectiva, que tiene que ver con la extensión del con-cepto
de autonomía hacia el de soberanía, el cual puede llevar a la crea-ción
de un nuevo Estado. De allí que la autonomía sea un concepto de
dependencia y de integración dentro de una relación particular (un
Estado). La autonomía es un concepto de subordinación a la relación
que lo contiene, porque si se sale de ella hay el peligro que se defina
otro campo de relaciones o que, llevada al límite, conduzca a la crea-ción
de nuevas soberanías y a la conformación de otros Estados.
Entonces, la descentralización tiene dos umbrales que provienen
de la negación del Estado, por la vía de la privatización, o de la crea-ción
de uno nuevo, por el camino de la formación de nuevas sobera-nías.
Paradójicamente la reivindicación por privatización y autonomía
aparece en las regiones ricas como expresión de la demanda de descen-tralización.
Pero así como se redefine el concepto de autonomía, ocurre lo
mismo con el de soberanía. Hoy esta última tiene que entenderse en
un ámbito supranacional luego de ceder una parte para potenciar sus
posibilidades. El caso del euro en Europa es muy claro: desaparecen
las monedas nacionales por el beneficio que significa alcanzar la posi-bilidad
de contar con un Banco Central Europeo.
¿La descentralización es un proceso lineal, irreversible
y ascendente?
La descentralización es un proceso político complejo, vinculado a
los actores sociales y políticos de cada coyuntura; es decir, a la correla-ción
de fuerzas y a la construcción de una hegemonía en un momento
específico. Todo proceso de descentralización se desarrolla sobre la
base de varios proyectos que se impulsan de manera simultánea, al
extremo que se podría afirmar que no existe un proyecto único y defi-nitivo,
sino una pluralidad.
En ese sentido, es un proceso que avanza o retrocede, acelera o se
detiene, o que puede cambiar de modelo o de proyecto; por eso se debe
considerar un proceso inacabado y abierto, en permanente definición.
Hoy en América Latina hay algunos países que viven un reflujo,26 otros
que redefinen posiciones y otros que avanzan lentamente luego de un
estancamiento importante (Perú).
26 Colombia por el conflicto militar y Venezuela por la importante reforma política.

Es claro que el proceso de descentralización no es técnico, tanto por
el objeto sobre el cual se actúa, es decir, la centralidad o el poder, como
por los actores que lo impulsan o detiene. Más, si la descentralización
se entiende como un ámbito del conflicto social y político, que requiere
la búsqueda permanente de consensos. Por ello, si no se procesan satis-factoriamente
las demandas locales y regionales de descentralización,
se puede caer en la situación de Chechenia, Ucrania o Yugoslavia. Si se
tienen demandas regionales y locales justificadas, hay que satisfacerlas
institucionalmente en el contexto de la estructura del Estado.
La pregunta es importante porque se da por sentado que existe
una sola y hegemónica propuesta de descentralización o que existe un
solo modelo de descentralización que debe replicarse y generalizarse.
Esto supone que habría una sola vía de la descentralización que debe-ría
conducir a un proceso secuencial ascendente sin retorno posible.
Como se ha visto, no es así y si lo fuera, no sería otra cosa que una
imposición que expresa una centralidad asimétrica peligrosa.
También queda la posibilidad o la necesidad de repensar no en
un solo proyecto, sino en varios, simultáneos, y que operen articulada-mente,
de tal manera que sea posible la construcción de una descentra-lización
híbrida que asuma la diversidad en su entera dimensión.
95
¿Hay un día después de la descentralización?
Teniendo en cuenta que la descentralización es un proceso histó-rico,
es pertinente platearse la pregunta: ¿cuándo concluye el proceso?,
o ¿qué es lo que viene después?, si es que hay ese día, más aún, si se
supone que se trata de un proceso que debería tener un final o que
debería concluir en algún momento. Eso implica tener claro un pro-yecto
que anticipe los resultados, aunque la experiencia muestra que
existe un futuro incierto por ser un proceso abierto.
Por otro lado, es importante preguntarse en qué momento se
encuentra el proceso para saber cuánto y qué falta para concluirlo. Se
empezó con formas declarativas contenidas en las constituciones de la
época, luego una óptica municipalista que polarizó la centralidad, con-tinuó
con un tímido proceso de fortalecimiento del nivel intermedio y
hoy parece que está en un momento de reflujo.
Hay que afirmar que la vía hegemónica ha sido la municipa-lista,
que ha traído problemas de polarización, debilitamiento de lo
nacional, pérdida de peso del nivel intermedio y desorganización del

Estado. En la actualidad se tiene una tendencia de reflujo importante,
por ejemplo: en Venezuela hay una reforma política de corte presiden-cialista,
96
en Colombia el peso que tiene el conflicto militar ha conducido
a posiciones centralistas, en Chile la crisis asiática y el peso del modelo
macroeconómico redefinieron la propuesta y en México el tratado de
libre comercio lo llevó por otros causes. Hay un cambio de velocida-des
en Perú con la elección de presidentes regionales, el debate de las
macrorregiones y el peso de lo municipal. En Centroamérica por su
parte hay un discurso de cambio.
De todas maneras, si el reflujo se consolida como tendencia o si
el proceso se estanca, se tendrá una conflictividad en crecimiento y
un aumento de las asimetrías regionales, que pueden desembocar en
problemas que desbordan la institucionalidad democrática. Las reivin-dicaciones
de las ciudades de Santa Cruz en Bolivia o Guayaquil en
Ecuador, así como las regiones del sur del Brasil o del Norte mexicano,
se pueden convertir en bombas de tiempo.
Con el reflujo de la descentralización que se vive en la actualidad,
el día después se distancia. Si esto es así, terminará siendo un simple
enunciado de una utopía. Y, lo más grave, llegará el momento en que el
proceso sea exigido por fuera del sistema con un grado de fuerza que
puede ser inusitado.

Descentralización en América
Latina: evaluación y lineamientos
para avanzar
Iván Finot
Experto en gestión local y regional del
Instituto Latinoamericano del Caribe de
Planificación Económica y Social (ILPES) de la
Comisión Económica para América Latina (CEPAL)
Antecedentes
Los actuales procesos de descentralización tienen un antecedente
importante en la planificación regional, que los países encararon entre
los años 60 y 70. En todos los países de América Latina las circunscrip-ciones
de primer nivel (estados, provincias o departamentos) fueron
agrupadas en macrorregiones y en cada una de éstas fueron confor-madas
corporaciones de desarrollo, cuya finalidad era integrar terri-torialmente
la gestión de la inversión, que tenían a su cargo distintas
reparticiones desconcentradas de los gobiernos nacionales. Los obje-tivos
primordiales de esta política eran aumentar la eficiencia de la
inversión pública (a través de la gestión territorial) y reducir la concen-tración
de la producción, el ingreso y la población. Para esto último se

empezó por desconcentrar significativamente la inversión pública, a
través de las corporaciones mencionadas.
98
Por lo general, los directorios de estas corporaciones estaban inte-grados
por los responsables de los órganos sectoriales desconcentrados
y, con frecuencia, también por representantes funcionales de la sociedad
civil. Las políticas de planificación regional implicaron primordialmente
una desconcentración pero, en la medida en que participaron represen-tantes
de la sociedad civil en los directorios de las corporaciones, tam-bién
implicaron cierto grado de descentralización política.
La descentralización como parte de la democratización
Sin embargo, la descentralización política pasó a primer plano
a fines de los años 80 y comienzos de los 90, con el surgimiento de la
actual tendencia democratizadora, que emergió como consecuencia de
la sustitución de las dictaduras militares que se habían instaurado en
la mayoría de los países, por gobiernos democráticamente electos. Con
la reinstauración de la democracia, a veces inmediatamente, a veces
paulatinamente, se fue recuperando el derecho a elegir gobiernos sub-nacionales
que correspondían a las circunscripciones político-admi-nistrativas
tradicionales y la descentralización —esta vez claramente
política— se orientó, no hacia las macrorregiones previamente consti-tuidas,
sino hacia las mencionadas circunscripciones.
A los objetivos anteriores fueron añadidos otros tres, esenciales
para la gobernabilidad democrática: transformar la participación “rei-vindicativa”,
propia de la lucha por la democracia, en una participa-ción
“constructiva”; contar con una estructura territorial que permi-tiera
ejecutar una política social de amplio alcance (para hacer frente a
la “deuda social”), y contribuir a recuperar el equilibrio fiscal (compro-metido
en muchos países por la crisis de la deuda).
La descentralización y la globalización
Ante la evidencia de que en la economía globalizada compiten no
sólo empresas con el respaldo de políticas nacionales sino territorios,
se hace cada vez más tangible la necesidad de que los territorios sub-nacionales
cuenten con autonomía para encarar su propio desarrollo.
¿Cómo lograrlo cuando los procesos fueron enfocados no en función
de este objetivo, sino de los mencionados, y a estas alturas parecen
diseñados en función casi exclusiva de implementar políticas asisten-

cialistas? Para poder responder a este interrogante comencemos por
examinar brevemente en qué han consistido los procesos y cuáles han
sido sus resultados.
99
Aspectos comunes y diferencias
¿Qué se descentralizó? Por lo general los procesos más antiguos
han consistido principalmente en: i) una ampliación de competencias
en servicios de infraestructura básica y ii) la transferencia de compe-tencias
en materia de atención de salud y de educación escolar. Esto
último fue una novedad en la mayoría de los países ya que, salvo en
Brasil y Argentina, la prestación de estos servicios había sido hasta
entonces una responsabilidad exclusiva del nivel nacional.
¿Hacia qué nivel se descentralizó? Como era de esperar, en los paí-ses
federales (salvo Brasil), primordialmente hacia el nivel intermedio y
hacia las grandes ciudades, y en los unitarios hacia el nivel municipal.
En Brasil, la descentralización se orientó tanto hacia los estados
(ya había habido una primera descentralización en ese nivel en 1941)
como hacia los municipios, con énfasis en el nivel municipal. No sólo
eso, en la Constitución de 1988 se definió que la Unión estaría confor-mada
en forma igualitaria por estados y municipios, se estableció que
entre ambos niveles sólo puede haber relaciones de coordinación y fue-ron
instaurados sistemas de transferencias independientes a cada uno
de estos niveles. Esta descentralización “democrática” contrasta con la
descentralización “jerárquica” propia de los otros países federales de
la región e, incluso, en algunos aspectos, con la de países unitarios.
Con alrededor de 20 años de experiencia en descentralización en
la región, es posible realizar un balance respecto al logro de los objeti-vos
trazados. Se ha podido comprobar que, por ejemplo, en lo que se
refiere a desconcentración del producto interno bruto (PIB), con fre-cuencia,
ha habido una mayor desconcentración con la planificación
regional que con la descentralización (claramente el caso de Brasil, pero
también Colombia). En cuanto a eficiencia, los resultados son contra-puestos:
por lo general se evidencian notables incrementos en el gasto
sin que se haya podido establecer aumentos proporcionales en calidad.
Tampoco se ha podido establecer claramente que la descentralización
hubiera contribuido a la eficiencia fiscal. Es más, el endeudamiento
En Chile, por ejemplo, la inversión de la gran mayoría de los municipios es decidida
en el nivel regional.

excesivo de los gobiernos subnacionales, sobre todo de los de nivel
intermedio, contribuyó a generar desequilibrios fiscales en Argentina y
Brasil. Es cierto que en muchos casos se puede observar una tendencia
creciente de los ingresos fiscales generados en niveles subnacionales,
pero por lo general el gasto subnacional crece a ritmos aún mayores.
100
Donde sí se puede observar avances significativos debidos a
la descentralización es en materia de equidad: por un lado, desde el
comienzo los distintos procesos implicaron mejoras en la distribución
territorial de los recursos fiscales; por el otro, la descentralización ha
sido muy importante para la equidad social, sobre todo al facilitar la
focalización en la lucha contra la pobreza.
En cuanto a la participación, sin duda, todos los casos conllevaron
avances significativos en lo que adecuadamente Velásquez denominó
en su exposición “participación electoral”. En este sentido, se debe des-tacar
en el caso colombiano el “voto programático”. Pero en cuanto a
participación social, las expectativas de canalizar el impulso participa-tivo
de una manera constructiva se han cumplido muy limitadamente.
Y ello se puede afirmar incluso en el caso de algunos países que con-taban
con una importante cultura previa de autogestión territorial: en
Bolivia, con la Ley de Participación Popular (que condiciona la entrega
de transferencias a una planificación participativa), actualmente se esta-ría
movilizando un 50% de la mitad de la población; en Brasil se estima
que participa efectivamente alrededor de un 30%, y ello ocurriría sobre
todo en el Sur pues en el Norte hay menos cultura participativa.
Finalmente, en lo que se refiere a autonomía, imprescindible para
el desarrollo local y regional, lo evidente es que la inmensa mayoría de
los gobiernos locales depende de transferencias altamente condiciona-das.
Este hecho estaría mostrando además un problema de desigual-dad
jurídica: que haya territorios financieramente más autónomos que
otros implica que unos ciudadanos cuenten con más facilidad que otros
para proveerse de bienes locales, lo que iría en contra del principio de
igualdad jurídica del ciudadano.
Felizmente aún existe un amplio margen para seguir avanzando.
Utilizando cifras del Fondo Monetario Internacional (las únicas que
permiten hacer comparaciones), hemos podido estimar que entre 1992
y 2001 el gasto autónomo municipal ha representado: en México, un
7,4%; en Chile, un 8,1%; en Bolivia, un 12,3%, y en Brasil, un 15,7%
(lamentablemente no contamos con esos datos para Colombia). Si se
comparan, estas cifras con las correspondientes a países desarrollados,

se puede observar que en América Latina la participación municipal
en el gasto público aún es reducida. En Dinamarca, por ejemplo, país
unitario, el 58% del gasto público se decide en los municipios; en Esta-dos
Unidos, país federal donde el gasto nacional es elevado debido
a las guerras internacionales en las que participa y el gasto del nivel
intermedio es también muy importante, del total del gasto público un
24% se decide localmente.
Los procesos latinoamericanos son relativamente incipientes,
tenemos la oportunidad de rectificar y reorientarlos, y en ese sentido
queremos presentar algunas ideas. El desafío actual sería cómo aumen-tar
la autonomía local, situar a todas las comunidades en igualdad
de oportunidades y, a la vez, seguir avanzando en democratización
y gobernabilidad, equidad social, eficiencia —incluida la fiscal— y
reducción de la corrupción.
Para contribuir en dar respuestas a ese desafío, en la Comisión
Económica para América Latina (CEPAL) desde hace algunos años
venimos analizando los procesos desde el punto de vista de la econo-mía
101
y a partir de ello planteando algunos lineamientos.
Dos tipos de descentralización
En primer lugar, como bien señaló Fernando Rojas, en casos como
el colombiano no está claro si lo que hay es una descentralización o una
desconcentración, y en mi opinión esta apreciación se puede ampliar a
todos los procesos de la región.
En efecto, la descentralización implica el traslado, desde un
gobierno central a gobiernos locales, de decisiones sobre qué, cuánto y
con qué recursos proveer bienes locales; mientras en la región la mayo-ría
de los gobiernos locales, particularmente los municipales, estaría
desempeñando primordialmente funciones más como agentes de los
gobiernos centrales, que como autonomías.
Por supuesto, es altamente conveniente que los gobiernos centra-les
aprovechen las capacidades de los locales para ejecutar sus políti-cas,
pero simultáneamente éstos deberían contar con iguales faculta-des
y recursos para desempeñarse como autonomías en aquello que
resultara conveniente.
Para poder analizar esta situación se debería distinguir entre dos
tipos de descentralización: una descentralización política y fiscal y una

descentralización sólo administrativa, que para diferenciarla de otros
casos de descentralización administrativa (en los términos definidos en
la Constitución colombiana) hemos denominado descentralización ope-rativa
102
(caso particular de una descentralización administrativa hacia
gobiernos).
En América Latina, se están dando ambas formas de descentrali-zación.
Ambas son útiles pero el problema surge cuando no se las dife-rencia,
pues al no hacerlo surge un problema de accountability. ¿Quién
es el principal? Para reenfocar las políticas de descentralización será útil
poder distinguir en qué casos sería conveniente una descentralización
política y fiscal, a fin de que los gobiernos locales cuenten con la necesa-ria
autonomía, y en qué otros lo conveniente sería una descentralización
operativa, estableciendo que los gobiernos locales actuarán sólo como
agentes del gobierno central. La economía cuenta con herramientas de
análisis para poder hacer estas diferenciaciones.
Cumplimiento de condiciones de eficiencia y equidad
Una primera condición de eficiencia sería que la demanda de la
provisión descentralizada esté diferenciada geográficamente. Lo que
se ha descentralizado ha sido sobre todo la provisión de servicios de
infraestructura básica y de servicios de educación y atención a la salud.
¿Tienen estos servicios una demanda geográficamente diferenciada?
Evidentemente sí, pero no de la misma manera.
Mientras en el caso de los servicios de infraestructura básica la
demanda está diferenciada tanto en lo cualitativo como en lo cuanti-tativo
(respondiendo a claras diferencias naturales); en el caso de la
educación y la salud, si bien existen diferencias en aspectos cualita-tivos
(principalmente por factores culturales en el caso de la educa-ción
y biológicos en el de la salud) no se podrían aceptar diferencias
en cuanto a nivel. En este segundo caso la demanda estaría definida
por los derechos sociales: todo habitante tiene igual derecho a que el
Estado le subsidie el acceso a un mismo nivel mínimo de educación y
atención a la salud, independientemente del lugar donde resida.
Entre los servicios cuya provisión ha sido descentralizada, enton-ces,
habría que diferenciar claramente entre bienes “sociales”, para los
que el Estado en su conjunto debería garantizar una igual satisfacción
mínima, y bienes “territoriales”, que serían aquellos cuya demanda
sería conveniente que fuera definida localmente. En consecuencia, en

los sistemas de financiamiento de las competencias descentralizadas
debería diferenciarse claramente entre transferencias sociales y trans-ferencias
103
territoriales.
Una segunda condición de eficiencia sería lograr la mayor corres-pondencia
posible entre las circunscripciones políticas, dentro de las
que se dan los procesos de decisión, y las diferenciaciones geográfi-cas
de la demanda descentralizable, lo que implica que la descentra-lización
debe estar acompañada (o anticipada) de un reordenamiento
territorial político-administrativo. Adicionalmente, y a fin de poder
transferir las mismas atribuciones a gobiernos de un mismo nivel, las
circunscripciones deberían tener una dimensión similar.
En este sentido, en Italia y Francia, por ejemplo, antes de descen-tralizar
se conformó un nuevo nivel intermedio: la región. Y en gene-ral
en Europa, junto con el proceso de integración, tempranamente se
redujo el número de municipios en aproximadamente la mitad. Sobre
esta base, es posible incentivar la mancomunidad o consorciamiento de
circunscripciones sin que las de mayor dimensión predominen sobre
las más pequeñas.
En cambio, en la mayor parte de los países de América Latina se
puede observar un notable fraccionamiento en el nivel intermedio y una
impresionante heterogeneidad demográfico-territorial en el nivel muni-cipal.
La excepción es Chile, país donde la descentralización hacia el
nivel intermedio se hizo sobre una regionalización trazada en los años
70 y donde, además, existe una política mediante la cual se fraccionan los
municipios que exceden determinado número de habitantes (400.000).
En consecuencia, en la mayoría de los casos, nuevos avances en
descentralización deberían estar acompañados, en el caso del nivel
intermedio, de procesos previos o simultáneos de regionalización y,
en el caso del nivel municipal, de un fraccionamiento (o descentrali-zación)
de los megamunicipios y un agrupamiento (o fusión) de los
más pequeños. Sobre esta base se podría incentivar la asociación de cir-cunscripciones
de dimensión similar en función de los distintos mapas
de demanda de bienes públicos.
Una tercera condición para que la asignación pública descentrali-zada
sea eficiente, sería que en los procesos autónomos de asignación
se pudiera comparar libremente beneficios con costos. Sin embargo,
los sistemas de transferencias en vigencia no estimulan este proceso
cuando desvinculan las decisiones sobre gasto basadas en transfe-

rencias de aquellas referidas a los respectivos aportes ciudadanos. En
ausencia del mecanismo de eficiencia que se suscita cuando el gasto es
decidido sobre la base de recursos generados localmente, se tiende a
reemplazar este mecanismo con controles administrativos.
104
Ciertamente lo conveniente sería que las decisiones descentrali-zadas
sobre gasto sean adoptadas junto con aquellas referidas a los
aportes ciudadanos sobre cuya base se ejecutarían dichas decisiones.
Pero ¿cómo hacerlo cuando se trata de gasto en educación y salud?
En respuesta a este interrogante y a fin de garantizar equidad,
siguiendo una pauta planteada a la X Reunión de Ministros y Jefes
de Planificación, que se llevó a cabo en 1998, se debería diferenciar
claramente entre dos sistemas de transferencias: uno de transferencias
sociales, del Estado en su conjunto a las personas con menores recur-sos,
cuyo objetivo sería garantizarles un mismo nivel de bienes sociales
independientemente de su lugar de residencia, y otro de transferencias
propiamente territoriales, cuya finalidad sería apoyar igualitariamente
decisiones autónomas sobre desarrollo local y regional, haciendo que la
provisión de bienes territoriales sea proporcional al respetivo esfuerzo
fiscal. En este esfuerzo fiscal local se debería incluir, además de la res-pectiva
tributación local, las contribuciones comunitarias (en trabajo,
materiales, dinero) a la provisión de bienes públicos, y dicho esfuerzo
debería ser medido, no en términos absolutos, sino en relación con los
ingresos de los habitantes de la respectiva circunscripción.
Colombia fue el primer país que estableció claramente la diferen-ciación
entre transferencias sociales y territoriales, a través de la apro-bación
de un nuevo Sistema General de Participaciones (2001), pero
aún no ha adoptado un sistema de transferencias territoriales que sea
estrictamente subsidiario respecto a decisiones autónomas sobre desa-rrollo
local. En cambio, en Guatemala, desde 2002 ha quedado definido
que:
... los municipios y mancomunidades de municipios que se hagan
cargo de competencias para el desarrollo integral municipal, per-cibirán
recursos que se distribuirán en proporción directa de los
aportes locales relativos a sus respectivos niveles de pobreza y a su
densidad demográfica, en los que se contabilizará tanto la recau-dación
de impuestos locales como la valorización de los aportes
ILPES-CEPAL. Reflexiones sobre el desarrollo y la responsabilidad del Estado. CEPAL, LC/
IP/L.154. Cap. III, Sección D. Descentralización y desarrollo territorial. Santiago. 1998.

que los ciudadanos realicen en trabajo, especie o dinero para la
provisión de bienes públicos.
Una cuarta condición de eficiencia sería que las preferencias geo-gráficamente
diferenciadas estén representadas en los órganos donde se
adoptan las decisiones descentralizadas. Esa es la función de los repre-sentantes
electos, pero el sistema de representación proporcional —que
todavía prevalece para el nivel municipal (con excepción de Panamá
y Cuba)— hace que tales representantes respondan más a quién los
coloca en su lista que a sus representados. El sistema de representación
proporcional puede ser muy adecuado para conformar una cámara de
diputados nacional, pero para conformar un concejo municipal el más
adecuado sería el sistema de representación territorial (general para este
nivel en otras regiones del mundo).
Un medio complementario para que la provisión local de bienes
públicos corresponda mejor a las preferencias ciudadanas sería la par-ticipación
social, pero con frecuencia dicha participación no es cana-lizada
hacia decisiones sobre asignaciones presupuestarias (la excep-ción
serían los presupuestos participativos de Brasil), sino hacia otras
actividades cuyos beneficios no superan los costos de oportunidad de
la gente, y en consecuencia la convocatoria resulta débil.
Una quinta condición de eficiencia, finalmente, sería lograr un
equilibrio entre beneficios de la descentralización y economías de
escala. El actual ordenamiento territorial político-administrativo, por
su característico fraccionamiento y su extrema heterogeneidad, y la
ausencia de políticas proactivas de asociación, hacen que esta condi-ción
se dé difícilmente y que, en cambio, proliferen múltiples admi-nistraciones
con baja capacidad de gestión dentro de territorios con
105
características similares.
Algunos lineamientos de política
El análisis anterior muestra, en primer lugar, la importancia de
diferenciar no solamente las transferencias, sino los sistemas de finan-ciamiento
completos de la provisión de servicios como educación esco-lar
y de atención a la salud, y de otros bienes cuyo financiamiento es
conveniente que sea decidido localmente.
Guatemala. Reglamento de la Ley General de Descentralización. Acuerdo Guberna-tivo
312-2002.

106
Con este enfoque, habría que partir por medir las disparidades
existentes tanto en lo que se refiere a bienes sociales como en lo relacio-nado
con bienes territoriales (los otros bienes provistos por gobiernos
locales, donde lo equitativo sería que el nivel de provisión dependiera
del respectivo esfuerzo fiscal).
Veamos dos casos sobre disparidades en la provisión de ambos
tipos de bienes: Brasil, el país más descentralizado de la región, y Ecua-dor,
país unitario con un proceso poco avanzado de descentralización,
donde ésta se orienta primordialmente a la provisión de infraestructura
de transportes y en medida sólo muy incipiente a la de bienes sociales.
Comencemos por los bienes sociales. En Brasil, los gobiernos
subnacionales proveen no solamente educación escolar y atención a la
salud, sino también otros bienes sociales: asistencia social (principal-mente
la “bolsa familia”) y vivienda. Según un estudio reciente, en
2002, mientras en la región nordeste se gastaba en bienes sociales 851
reales por pobre, este mismo indicador aumenta al doble y a más del
triple para otras regiones (Cuadro 1).
Cuadro 1. Brasil: gasto en bienes sociales* por pobre, según región
(2002)
Región
Gasto en bienes sociales /
número de pobres
(en reales)
Comparación respecto a
región nordeste
Norte 1.695 199
Nordeste 851 100
Centro-oeste 3.108 365
Sudeste 2.975 350
Sur 3.092 363
* Bienes sociales: educación, atención de salud, asistencia social, vivienda.
Fuente: Elaborado sobre datos de Cristina Aziz (2006).
Aziz, Cristina. Las transferencias fiscales y el gasto público en la federación brasileña: un
análisis de la inequidad espacial en el acceso a bienes sociales y territoriales. Tesis de Magíster en
Gestión y Políticas Públicas. Santiago: Universidad de Chile. 2006.

En Ecuador, según un estudio realizado recientemente en dicho
país, mientras en la provincia de Orellana se gasta 240 dólares por
pobre en edad escolar, en la provincia de Pastaza este gasto alcanza a
889 dólares, 3,7 veces más, y en Galápagos, a 3.538, 14 veces más. Así
como en la provincia Los Ríos el gasto público anual destinado a salud
sólo llega a 30 dólares por pobre, en Zamora Chinchipe alcanza a 119 (4
veces más) y en Galápagos a 384 (13 veces más que en Los Ríos).
Si se corrigen estos resultados por densidad (para prestar un ser-vicio
de igual calidad en una región de baja densidad se requieren más
recursos que en una de alta densidad), las proporciones se mantienen
similares para ambos casos (aunque con diferentes provincias en los
extremos) en el caso del territorio continental y aumentan respecto a
Galápagos.
En cuanto a disparidades en el caso de los bienes territoriales, en
Brasil, por cada punto porcentual de su ingreso que un habitante dedique
a tributos subnacionales, recibirá 42 reales si habita en la región nordeste;
93 reales si vive en la región norte; 78 si reside en la región centro-oeste;
63 si se encuentra en la región sudeste, y 76 si vive en la región sur. Si bien
el mayor gasto en la región norte podría justificarse por el mayor costo de
lograr niveles similares de provisión en una región selvática, no se encuen-tra
107
una argumentación similar para las otras regiones (Cuadro 2).
Cuadro 2. Brasil: gasto en bienes territoriales* por habitante y
esfuerzo fiscal, según región (2002)
Región
Esfuerzo fiscal
subnacional
(Ts/ys)
Gasto en bienes
territoriales
por habitante
(en reales)
Reales por
punto de
esfuerzo
fiscal
Comparación
respecto a la
región
nordeste
Norte 9,3% 868 93 222
Nordeste 10,3% 430 42 100
Centro-oeste 10,6% 833 78 188
Sudeste 10,7% 679 63 152
Sur 9,0% 681 76 181
* Gasto en bienes territoriales = gasto subnacional – gasto en bienes sociales
Fuente: Elaborado sobre datos de Cristina Aziz (2006).
Ecuador. Consejo Nacional de Modernización. “Síntesis del diagnóstico de la descentra-lización
en Ecuador”. Quito. 2006.

108
En Ecuador, como era de esperar, el esfuerzo fiscal subnacional
es apreciablemente menor pero, nuevamente, por cada punto porcen-tual
que destine un ecuatoriano a tributos subnacionales obtendrá 31
dólares si vive en la costa, casi 40 si habita en la sierra y 65 si reside en
la Amazonía (Cuadro 3).
Cuadro 3. Ecuador: gasto en bienes territoriales* por habitante y
esfuerzo fiscal, según región (en dólares, promedio 2003-2004)
Región
Esfuerzo fiscal
subnacional
(Ts/y)
Gasto en bienes
territoriales por
habitante
(dólares)
Dólares por
habitante
por punto de
esfuerzo fiscal
subnacional
Comparación
respecto a la
costa
Costa 2,7% 84,88 31,21 100
Sierra 2,2% 87,60 39,49 127
Amazonía 3,9% 251,47 64,72 207
* Gasto en bienes territoriales = gasto subnacional – gasto en salud y educación
Fuente: Elaborado sobre datos de CONAM (2006).
Si se aplica a las cifras mostradas un factor de densidad, las dis-paridades
entre costa y sierra aumentan, y la cifra para la Amazonía se
justifica (asumiendo en general el supuesto de que a menor densidad
corresponde un mayor costo por habitante para alcanzar un nivel simi-lar
de provisión). Por otro lado, es posible observar notables disparida-des
en el interior de cada región (Cuadro 4). Y, por cierto, en Brasil es
posible observar una disparidad intrarregional similar.
Cuadro 4. Ecuador: gasto en bienes territoriales* por habitante, por
punto de esfuerzo fiscal subnacional, según región y provincia con
máximo y mínimo en cada región (en dólares, promedio 2003-2004)
Región
Dólares por habitante
por punto de esfuerzo
fiscal subnacional
Máximo Mínimo
Costa 31,21 Manabí: 60,04 El Oro: 26,85
Sierra 39,49 Bolívar: 71,80 Chimborazo: 28,91
Amazonía 64,72 Napo: 107,58 Morona Santiago: 50,52
* Gasto en bienes territoriales = gasto subnacional – gasto en salud y educación
Fuente: Elaborado sobre datos de CONAM (2006).

Sobre la base de éste análisis se debería diferenciar claramente
entre sistemas de transferencias sociales, del Estado en su conjunto a las per-sonas
de menores recursos, a través del cual se les garantice un mismo nivel
de bienes sociales, y un sistema propiamente de transferencias territoriales
orientado a igualar el derecho a proveerse de bienes territoriales, esto es, que a
igual esfuerzo fiscal corresponda un nivel similar de provisión de bienes terri-toriales.
Si además se facultara a las comunidades subnacionales para
definir las alícuotas de sus impuestos, el gasto subnacional dependería
en última instancia de las decisiones ciudadanas sobre la parte de su
ingreso que destinarán a proveerse bienes locales, con lo que se garan-tizaría
estabilidad.
En el caso de Colombia, se podría evaluar la utilidad de transfor-mar
las actuales transferencias “de propósito múltiple” en un sistema
territorial como el propuesto, trasladando el objetivo de estimular la
inversión local en agua potable y alcantarillado al sistema de transferen-cias
sociales, es decir, comprometiendo un subsidio para las familias de
menores ingresos (de manera similar a como se hace en Chile). Garanti-zada
la equidad a través de sistemas de transferencias como los descri-tos,
se deberían considerar otras condiciones de eficiencia, y para ello:
109
Analizar la demanda de bienes públicos a fin de diferen-ciar
claramente entre las funciones que los gobiernos sub-nacionales
realizan o sería conveniente que realicen en
calidad de agentes del gobierno nacional (como sería el
caso del sistema de redistribución social) y aquellas otras
que ejercen (o deberían ejercer) para ejecutar decisiones
autónomas, y diferenciar en consecuencia los sistemas de
financiamiento, la contabilidad y la accountability.
Considerar la conveniencia de introducir la representa-ción
territorial en el municipio.
Inducir, junto con una mayor descentralización política y
operativa, un reordenamiento territorial político-adminis-trativo.
En particular, los incrementos de recursos deberían
estar condicionados a la fusión o asociación de las circuns-cripciones
de menor dimensión, a una efectiva descentrali-zación
territorial de los municipios de mayor dimensión, y
a que circunscripciones de dimensión similar se asocien a
fin de adecuar las circunscripciones políticas a los respecti-vos
mapas de demanda de bienes públicos.
▪
▪
▪

110
No se plantea un retorno a la planificación regional, sino intro-ducir
el análisis regional en los procesos de descentralización, a fin
de que con ésta se coadyuve efectivamente al logro de objetivos como
la competitividad económica en el largo plazo, el mejoramiento más
equitativo de condiciones de vida y el desarrollo de ciudadanía.

Capítulo 3
Pasado, presente y futuro de la
descentralización en Colombia
Jaime Castro
Horacio Serpa Uribe

¿Cómo salvar la
descentralización?
Jaime Castro
Ministro de Gobierno (1984-1986)
Ninguna de las instancias que toman decisiones en la materia
(gobierno, Congreso, partidos) se están ocupando de la descentraliza-ción
como política pública, ni del qué es ni del qué debe ser. Ninguno
de esos grandes actores de la vida pública está verificando su estado
actual, ni se pregunta cuál puede ser su futuro, ni a corto ni mediano
plazo, a pesar de que hace varios años está en crisis. La abandonaron
como si no fuera obligación suya rescatarla y crear las condiciones que
le permitan cumplir sus propósitos políticos, económicos y sociales. En
las oficinas que de ella deberían ocuparse hay un pequeño cartel que
dice: “Silencio. Enfermo grave”. Sin embargo, por razones múltiples, al
país le interesa el tema de manera particular.
Un poco de historia
Los colombianos siempre han sido partidarios de la autonomía
territorial y han defendido los derechos de la provincia, porque Colom-bia
es un país de regiones, ciudades y pequeños municipios. Esa ha sido
y es la realidad geográfica, política, social, económica y cultural.

114
Durante el siglo XIX, el debate entre federalistas y centralistas
animó la controversia pública, en alguna ocasión con tanta o más inten-sidad
que la que enmarcó el debate sobre las relaciones Estado-Iglesia
o la definición de los derechos de las personas y el estatuto del poder
que se empezaba a organizar.
El campo de batalla sirvió, en ocasiones, para dirimir las encona-das
diferencias que habían sobre la materia. Precisamente una victoria
militar que obtuvo Núñez en 1885 enterró el federalismo y organizó,
en la Carta de 1886, el régimen centralista que, con el paso del tiempo,
se hipercentralizó en lo político, lo fiscal y lo administrativo. Buena
parte del abandono, atraso y marginamiento de extensas regiones de la
patria se deben a esa forma de gobierno y manejo del territorio.
Ese régimen también condenó a cien años de soledad democrá-tica.
A partir de 1886, en torno del federalismo se tejió una especie de
“leyenda negra” y se le echó la culpa de todos los males de la época,
cuando la crisis de los años sesenta y ochenta se debió mas a causas
económicas y fiscales que a las situaciones político-institucionales que
creó el régimen autonómico.
Sólo a fines del siglo XX, a mediados de los años ochenta, se empe-zaron
a tomar decisiones orientadas a superar la problemática creada
por el centralismo. Entre ellas, el Acto Legislativo 01 de 1986 y las leyes
14 de 1983, 22 y 76 de 1985 y 3, 11, 12 y 23 de 1986, que ordenaron la
elección popular de alcaldes, incrementaron las transferencias, moder-nizaron
municipios y departamentos y pusieron en marcha el proceso
descentralizador que hoy se conoce.
La Carta de 1991 profundizó ese proceso y le dio nuevos desarro-llos:
definió al municipio como la “entidad fundamental de la organi-zación
político-administrativa del Estado”, ordenó la elección popular
de gobernadores, amplió en el tiempo el régimen de transferencias que
estaba vigente, le dio a provincias y regiones el carácter de entidades
territoriales y constitucionalizó la autonomía.
Las decisiones tomadas en esos dos momentos —mediados de
los años ochenta y principios de los noventa— le dieron nueva vida a
las entidades territoriales y, en general, a la provincia que se ahogaba
en las aguas estancadas de centralismo centenario. Los gobiernos de
Betancur y Gaviria, el Congreso del período 1982-1986 y la Constitu-yente
de 1991 merecen reconocimiento por la tarea que adelantaron.
Puede decirse que le cumplieron al país. No ha sido así después por-

que gobiernos y congresos posteriores olvidaron el tema, por descuido
o conveniencia.
115
Municipios y departamentos fortalecidos
Los cambios mencionados mejoraron la situación fiscal y admi-nistrativa
de las entidades territoriales. Primero, porque mejoraron
su capacidad tributaria e incrementaron las transferencias y regalías.
Segundo, por el fortalecimiento administrativo, porque se les devol-vieron
competencias y atribuciones que por su naturaleza y alcances
eran y son de carácter regional y local.
Durante la década de los noventa y primeros años del siglo XXI
ha continuado ese proceso de fortalecimiento fiscal y administrativo.
En una tesis de grado para la Universidad de París se identificaron
las 46 decisiones más importantes (leyes, decretos, resoluciones) que
en materia de descentralización se tomaron en Colombia entre 1992 y
2002. De esas 46 decisiones, 42 tuvieron contenido y alcance fiscal y/o
administrativo; apenas 4 fueron políticas, cuando el deterioro del pro-ceso
descentralizador se debe a causas políticas. Entre las decisiones de
la década conviene recordar las siguientes leyes:
Ley 358 de 1997: fija topes al endeudamiento territorial.
Ley 388 de 1997: modifica las normas vigentes sobre
temas urbanos y reglamenta los planes de ordenamiento
territorial.
Ley 549 de 1999: crea el Fondo de Pasivos Pensionales de
las Entidades Territoriales (Fonpet).
Ley 550 de 1999: facilita la reestructuración de la deuda
pública territorial.
Ley 617 de 2000: ordena el ajuste fiscal de municipios y
departamentos.
Ley 633 de 2000: destina recursos del Fondo de Ahorro y
Estabilización Petrolera al pago de obligaciones crediti-cias
de municipios y departamentos.
Ley 643 de 2001: reglamenta el monopolio sobre los jue-gos
de suerte y azar.
Al mismo propósito de mejorar los fiscos seccionales y locales
obedecen las reformas tributarias 488 de 1998 y 788 de 2002, que modi-ficaron
parcialmente el régimen tributario de municipios y departa-
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mentos. Debe decirse, además, que tan profusa legislación ha sido de
carácter reactivo, no preventivo. Esta es otra de las causas por la que no
ha podido superarse la crisis que vive la descentralización.
Balance de prueba satisfactorio
116
Los procesos descentralizadores no producen en sus inicios todos
los resultados que se esperan. Su comienzo suele ser lento porque exige
un periodo de aprendizaje tanto para el gobierno central, que cede com-petencias
y recursos, como para las entidades territoriales, que ejercen
atribuciones y realizan inversiones nuevas. Durante el proceso se intro-ducen
ajustes y rectificaciones y se dan nuevos desarrollos que poten-cian
la inercia propia de la descentralización. En Colombia, infortuna-damente,
ha ocurrido lo contrario: el proceso empezó dando resultados
aceptables, pero, con el tiempo, se deterioró en buen número de casos y
está produciendo desencanto, y, lo más grave, verdadera frustración.
El Banco Mundial y Planeación Nacional, en 1994, evaluaron lo
que había ocurrido en 16 municipios de diferente tamaño, condiciones
y características: Manizales, Valledupar, Ipiales, Zipaquirá, San Juan
Nepomuceno, Piedecuesta, Jamundí, Líbano, Belalcázar, La Mesa,
Zapatoca, Puerto Tejada, Versalles, Pensilvania, Cucunubá y Puerto
Nariño. Estas fueron algunas conclusiones:
La mayoría de los municipios analizados hizo progresos
notables en la prestación de servicios esenciales para sus
habitantes.
El incremento de recursos a disposición de los entes
locales se reflejó en mayor cobertura de los servicios (el
de agua aumentó en 12 de los 16 casos).
Entre el grupo de municipios, 10 avanzaron en materia
educativa.
La construcción y el mantenimiento de vías mostraron
gran dinamismo.
El aumento de la atención a los sectores sociales más
desprotegidos y a las zonas rurales se evidenció.
Cuando participó la comunidad con trabajo, material
o recursos, las obras mejoraron y los ahorros fueron
grandes.
La tarea fiscalizadora de la ciudadanía y las comunida-des
organizadas se intensificó y se elevó el costo de las
decisiones equivocadas o ineficaces.
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117
La población ahora espera más del gobierno municipal
que del nacional, según el 90% de los encuestados en
Manizales, el 75% en Ipiales y el 60% en Zipaquirá.
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Diez años después, Planeación Nacional evaluó los resultados del
Sistema General de Participaciones para el año 2004. Encontró que las
transferencias financian un porcentaje bien importante de las inversio-nes
que departamentos y municipios hacen en salud y educación y que
los servicios citados se municipalizan cada día más. Las cifras de esa
evaluación lo confirman:
Las transferencias financiaron más del 95% de la educa-ción
a cargo de los departamentos y el 85% de los muni-cipios
y distritos; las otras fuentes de financiación fueron
las regalías, los ingresos propios y los recursos del cré-dito.
Los municipios aumentaron su participación en las trans-ferencias
destinadas a educación: del 30% en el 2001 al
45,7% en el 2004.
Las transferencias financiaron el 85% de la inversión que
en salud pública hicieron los departamentos y el 65% de
la que realizaron municipios y distritos.
Los municipios manejan la mayor parte de las transfe-rencias
que financian la salud, el 70%, porque son los
encargados de administrar el régimen subsidiado.
Las transferencias financiaron el 50% de las inversiones
que hicieron los municipios en agua potable y sanea-miento
básico.
El deporte, la cultura, la alimentación escolar, la atención
a grupos vulnerables, el desarrollo comunitario, los sec-tores
agropecuario y ambiental, el transporte y servicios
como alumbrado público fueron objeto de inversiones
financiadas con transferencias y recursos propios.
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Balance desolador
Los resultados de la descentralización, para algunos alentadores,
están cediendo campo al juicio severo y crítico, a veces exagerado, pero
con fundamento, que hoy hace la opinión sobre el proceso. Se consi-dera,
con razón, que hay despilfarro y malversación, clientelismo, buro-cratización
y nepotismo. Se piensa que a buen número de municipios y
a algunos departamentos los devoró la politiquería y la corrupción.

118
Agréguese la presencia y la acción altamente perturbadora y
desestabilizadora de los actores ilegales del conflicto, la guerrilla y el
paramilitarismo, que decidieron tomarse y copar las administraciones
regionales y locales de los territorios en los que ejercen su “autoridad”,
o controlarlas ordenándoles lo que deben hacer o dejar de hacer.
Infortunadamente numerosos municipios han caído en manos de
roscas, camarillas o mafias políticas que los manejan, con el propósito
de recuperar las inversiones hechas en campañas, cada día más costo-sas;
de pagar con licencias, permisos, autorizaciones, contratos y buro-cracia,
los favores recibidos; de perpetuarse como grupo en el poder, y
de participar activamente en la elección de congresistas amigos. Esos
grupos externos, pero no ajenos a la vida regional y local, consideran
que la descentralización debe pagar el precio de la corrupción y, por
ello, saquean patrimonios y presupuestos públicos. Hace poco el con-tralor
general dijo que los tres mayores focos de corrupción en el país
están en el manejo de las regalías, el régimen subsidiado de salud y la
contratación local con cooperativas.
¿En qué momento se jodió la descentralización?
Es difícil responder a esa pregunta porque no se puede decir que la
causa del deterioro sea única. Se suman situaciones y el resultado final es
producto de un proceso sostenido de degradación, y a pesar de su gra-vedad,
no hay reacción. Se continúa como si nada importante hubiera
ocurrido, como si la descentralización no estuviera comprometida. La
situación denunciada tiene consecuencias que conviene destacar.
Municipios y departamentos han perdido gobernabilidad, es decir,
capacidad para cumplir las atribuciones que les competen, asignadas
por el ordenamiento jurídico y que las comunidades esperan que sean
cumplidas. Por la compra de votos y las fallas del sistema electoral, las
instituciones locales han perdido respeto y cada día muestran mayor
déficit de legitimidad. Esa situación llevó a los gobiernos de Samper y
Pastrana a pedir que se suprimieran los departamentos y municipios
que no fueran viables, según los parámetros de los proyectos de ley
225 de 1998 y 41 de 2001, que afortunadamente el Congreso no aprobó,
pues se negó a decretar el genocidio municipal que le propusieron.
Las decisiones descentralizadoras de los últimos años han tenido
orientación fiscalista y, por ello, las finanzas públicas de departamen-tos
y municipios viven una relativa bonanza, que contribuyen a sol-

ventar el déficit del sector público. Esa situación de equilibrio fiscal no
permite un canto de victoria, porque todavía algunas entidades terri-toriales
no son viables, y las que lo lograron pagaron un alto precio en
materia social (despidos y recortes en programas para sectores vulne-rables).
Las medidas no han logrado superar del todo la crítica situa-ción
fiscal de la mayoría de municipios y departamentos, son salidas
coyunturales y puntuales y no las une un hilo conductor que revele
una real intención de solucionar el problema.
La relativa bonanza le permitió a los gobiernos de Pastrana y Uribe
dictar cuantiosos e inexplicables decretos de millonarios reajustes en
los sueldos de gobernadores y alcaldes con cargo a los presupuestos
subnacionales. El primero fue el 1472 de 2001, que ordenó una bonifi-cación
de tres sueldos mensuales al año para todos los gobernadores
y alcaldes del país. El entonces ministro de Hacienda, Juan Manuel
Santos, compró con esa bonificación el apoyo de alcaldes y goberna-dores
al proyecto que recortaba las transferencias, materializado en el
Acto Legislativo 01 de 2001. El segundo fue el 4353 de 2004, durante
el periodo de Uribe, que elevó la misma bonificación a cuatro sueldos
mensuales por año para los gobernadores y cuatro, cinco y seis sueldos
para los alcaldes, según la categoría del municipio. Sin una explicación
oficial, puede pensarse que el aumento se dio a cambio del apoyo a la
reelección presidencial.
119
La política importa tanto o más que el resto
Se cambió y fortaleció la vida administrativa y fiscal de muni-cipios
y departamentos, pero no se cambiaron las reglas de juego en
materia política. Se permitió el manejo de las recuperadas entidades
territoriales conforme a prácticas, costumbres, mañas y vicios que se
utilizaban en el esquema anterior centralizado. No importó quiénes
iban a ser los protagonistas de la nueva realidad administrativa y fis-cal,
no contó que fueran las tradicionales y conocidas figuras de la vida
municipal y departamental, tampoco se promovió ni se estimuló la
presencia de nuevas fuerzas políticas ni sociales.
Ese descuido marcó el origen de la situación que hoy se lamenta.
No se cambiaron las reglas de juego político-electorales, y al no obligar
a los viejos actores a que cambiaran sus prácticas y costumbres, se apo-deraron
de municipios y departamentos fácilmente y los manejaron
conforme a principios y reglas de politiquería heredadas de la época
en las que no había descentralización.

120
Con dificultad, nuevas organizaciones políticas, sociales, cívicas,
comunitarias, rebeldes o independientes lograron conquistar alcaldías
y gobernaciones, pero como no se cambiaron las reglas, en poco tiempo
y en la mayoría de los casos, se “contaminaron”, incluso, incurrieron
en faltas mayores que los actores tradicionales, por eso no sobrevivie-ron
más allá de un periodo.
¿Qué hacer?
Las mayores fallas de la descentralización en este momento no
son, entonces, de carácter fiscal o administrativo, sino político-insti-tucionales.
Al haber identificado el origen, es relativamente más fácil
identificar soluciones y respuestas.
Lo primero sería un nuevo esquema de ordenamiento que distri-buya
territorialmente todo el poder del Estado, no únicamente parte de
sus funciones administrativas y tributarias, sino que reparta también,
las funciones políticas del poder público, incluidas las constituyentes y
legislativas, entre las autoridades nacionales —gobierno y Congreso—
y los gobiernos subnacionales. Un modelo que interprete y exprese
la realidad colombiana, la condición de país de regiones, ciudades y
municipios. La vida económica y social del país ya no es departamen-tal,
como ocurrió hasta hace un tiempo, sino regional.
El modelo que se adopte debe acompañarse de decisiones polí-ticas
que aseguren su viabilidad y funcionamiento. Los resultados de
toda organización territorial dependen de la manera como los intere-sados
decidan aplicarla, darle vida, trasladarla a su quehacer político y
administrativo, potenciar sus desarrollos. El primer grupo de decisio-nes
tiene que ver con la inclusión de una efectiva participación ciuda-dana
y comunitaria en la vida pública local y regional.
Ponerle pueblo a la descentralización para quitársela
a las mafias políticas
En toda elección de alcaldes y gobernadores debe participar no
menos del 40% del respectivo censo electoral. Si en la primera vota-ción
no se logra dicho porcentaje, esta debe repetirse dentro de los
dos meses siguientes, incluso con nuevos candidatos. Si en la segunda
oportunidad tampoco se alcanza el 40% citado, debe entenderse que
la ciudadanía renunció al derecho que tenía de elegir alcalde o gober-

nador; en este caso, la autoridad superior (gobernador o presidente)
nombraría al titular de la cartera.
Para ser elegido alcalde de una ciudad que tenga más de 100.000
habitantes debe obtenerse no menos del 33% de la votación total. Habría
segunda vuelta entre los dos candidatos más votados, pero cuando nin-guno
haya alcanzado ese porcentaje, debe repetirse la votación para
alcaldes y gobernadores, con candidatos distintos a los que se presen-taron.
Los problemas en el proceso descentralizador no se superan con
las equivocadas propuestas de reforma constitucional que el gobierno
ha anunciado que llevará al Congreso y que todo indica son sus únicas
iniciativas en la materia.
Así como las cámaras aprobaron la reelección presidencial,
el gobierno no debería apoyar la reelección inmediata de alcaldes y
gobernadores. Si se aprueba, la crisis de la que se ha venido hablando
se profundizaría porque se habrán constitucionalizado la politiquería
y la corrupción. Gobernadores y alcaldes, tocados por el síndrome de
Uribe, se sentirán únicos e irremplazables y aspirarán a la reelección.
Si los abusos de poder son incontrolables a nivel nacional, es fácil
imaginar lo que ocurrirá en niveles más bajos. Pero como al gobierno le
interesa más la condición de quienes ahora se desempeñan como alcal-des
y gobernadores, que la suerte de los municipios y departamentos
como instituciones, se está ante el riesgo de centenares de “reyecitos”
locales cometiendo toda clase de alcaldadas para quedarse en el cargo.
121
Recorte de las transferencias
Otra propuesta oficial es la relacionada con el recorte de las trans-ferencias
territoriales. La Carta ordena a la nación ceder a municipios y
departamentos un porcentaje de sus ingresos corrientes. Esos recursos
son el mayor aporte a la inversión social que se hace en provincia, bási-camente
en salud, educación y saneamiento básico.
En desarrollo de acuerdos con el Fondo Monetario, el entonces minis-tro
de Hacienda, Juan Manuel Santos, con la oposición del entonces can-didato
Álvaro Uribe, pidió al Congreso que aprobara el Acto Legislativo
01 de 2001 con el fin de ponerles techo a las transferencias, de desacelerar
su crecimiento, porque eran la causa del déficit fiscal del sector público. Al
país se le dijo, y así quedó consignado, que el recorte sólo regiría durante

siete vigencias, del 2002 al 2008, año a partir del cual las transferencias
crecerían paralelamente con los ingresos corrientes de la nación.
122
Ahora el gobierno pide volver a revisar el tema para que el creci-miento
de las transferencias a partir del 2009, sea inferior al que ordena
la Constitución. El mismo argumento del ministro de Hacienda de
hace cinco años puede servir ahora al ministro de Defensa para que los
recursos del sector social se vayan a cubrir las necesidades crecientes
de la guerra y la fumigación de los parques naturales. Para el debate
sobre las transferencias conviene tener en cuenta:
Que los ingresos corrientes de la nación no son sus ingresos
totales, son apenas una parte. Las transferencias territoria-les
en el 2006 equivalen al 33,8% de los ingresos corrientes;
al 31% de los ingresos ordinarios; al 14,8% del presupuesto
general, y a apenas el 10% del ingreso del sector nacional
consolidado.
Que el déficit fiscal público lo producen el desbordado
gasto del gobierno, el servicio de la deuda nacional y las
transferencias para seguridad social.
▪
▪
La obsesión de los gobiernos con el tema de las transferencias
obedece al enfoque fiscalista que la descentralización ha tenido desde
hace ya varios años. Esa obsesión también lo es de quienes fueron altos
funcionarios de la banca multilateral o empresarios y de quienes aspi-ran
a ocupar tan atractivos cargos.
“Golpes de Estado blandos”
También ha anunciado el gobierno que solicitará autorizaciones
constitucionales para “disolver gobiernos locales y departamentales”
cuando considere que de esa manera puede combatir eficazmente el
despilfarro y la corrupción. Sin desconocer que algunos casos exigen
la adopción de medidas severas y eficaces, no se puede atentar contra
la autonomía territorial ni propiciar “golpes de Estado blandos” como
ocurriría si al Ejecutivo se le dota de ese poder excepcional.
En casos extremos pueden ser necesarias intervenciones tempo-rales
y focalizadas en una dependencia, sobre determinados recursos
o actividades, que temporalmente autorice el respectivo Tribunal de lo
Contencioso Administrativo o el Consejo de Estado, según la entidad
que se pretenda intervenir. Tal autorización sólo deberían solicitarla

documentadamente la Procuraduría, la Contraloría General o la Fisca-lía,
no los enemigos políticos del funcionario cuestionado.
Conviene preguntarse ¿cómo salvar la descentralización? Debe
hacerse sabiendo qué es exactamente lo que se quiere. En una materia
tan delicada no se puede improvisar, ni aplicar remedios peores que
la enfermedad. La corrupción en municipios y departamentos no debe
verse como el resultado de situaciones personales, ni como la causa de
agudos problemas económicos, fiscales o sociales, también debe verse
como el resultado de equivocadas formas de organización política y de
falta de reglas de juego que garanticen masiva presencia ciudadana en
la vida pública regional y local.
123
La improvisación es una enfermedad contagiosa
No sólo el gobierno se equivoca en materia territorial. También
lo hacen los congresistas, pues uno de ellos presentó a consideración
del Senado un proyecto de reforma constitucional que unifica el calen-dario
electoral (elección de presidente, gobernadores, alcaldes, dipu-tados,
concejales y ediles). De esa forma, se nacionalizan los comicios
regionales y locales y acaba la autonomía política, porque la campaña
presidencial, con toda su capacidad de movilización y de arrastre, pon-drá
a muchos electores a votar por los candidatos a gobernaciones y
alcaldías afines a uno u otro aspirante presidencial, y no por los candi-datos
que mejor puedan servir los intereses y necesidades del departa-mento
o municipio.
Proyecto político contra plan de ajuste fiscal
La descentralización, en todo el mundo, es un proyecto político
que hace parte de los programas de reforma del Estado para el forta-lecimiento
del sistema democrático y el logro de cambios económicos
y sociales. Obviamente, la variable fiscal dentro de la descentraliza-ción,
es importante pero no define ni orienta el proceso, ni lo puede
desnaturalizar cambiándole su esencia y naturaleza política. No puede
convertirse en razón de ser y objetivo del reparto territorial del poder,
porque la descentralización es un proyecto político con el que se crea
el Ministerio de las Autonomías, de Ordenamiento Territorial o de la
Descentralización.
Por esa misma razón, el Ministerio de Gobierno, hoy del Interior,
lideró en Colombia el proceso descentralizador iniciado a mediados de los

años ochenta. Infortunadamente, después de la Carta de 1991, los gobier-nos
124
han abandonado el tema de la descentralización, no lo han apoyado,
ni siquiera lo han acompañado. Y el Ministerio del Interior se dejó “rapo-near”
el tema de Planeación Nacional y del Ministerio de Hacienda, o lo
entregó voluntariamente. Estas dos entidades, por razones obvias, le han
dado a la descentralización un enfoque meramente fiscalista y la convir-tieron
en sinónimo de transferencias y de déficit fiscal.
A mediados de 1995 se anunció que la conversión del Ministerio
del Interior (Ley 199 de 1995) permitiría consolidar el proceso, pues los
departamentos y municipios tendrían un vocero de sus intereses, con
novedosos instrumentos, herramientas y capacidad técnica para lide-rar
y coordinar el nuevo modelo descentralizado de administración
pública. Sin embargo, ocurrió todo lo contrario, porque fue en ese año
cuando empezó a dársele al proceso el tratamiento meramente fiscal.
A pesar que en el Ministerio del Interior se creó una unidad
administrativa especial para el desarrollo institucional de las entida-des
territoriales y seguramente otras dependencias relacionadas, han
sido los ministros de Hacienda y los jefes de Planeación quienes hablan
oficialmente del tema y quienes han concebido, con la complicidad de
sus colegas del Interior, los últimos cambios coyunturales.
El “renovado” Ministerio del Interior sólo burocratizó el tema.
No era cierto, como se dijo oficialmente, que el cambio de nombre lo
habilitaría para defender los entes territoriales, el antiguo Ministerio
de Gobierno lo había hecho con eficacia porque las normas anteriores
se lo permitían. Una vez más, quedó probado que la falta de voluntad
política no se reemplaza con la expedición de una ley.
En el lugar y momento equivocados
Lo que se puede decir de las propuestas que ha dado a conocer el
gobierno en el tema de descentralización es que van en contravía de las
necesidades que se tienen en la materia. En vez de solucionar la crisis, la
profundizan. Equivalen a apagar el incendio con gasolina. Lo que el país
necesita es la gran reforma regional y local que Álvaro Uribe ofreció hace
cuatro años durante su primera campaña y que salió de la agenda pública
porque tenía prioridad la reelección presidencial. Todo indica que esa
gran reforma seguirá en el clóset porque ahora lo que importa es el recorte
a las transferencias, la reelección inmediata de gobernadores y alcaldes y
“tomarse” las alcaldías y gobernaciones corruptas que se intervengan.

Es posible que más tarde aparezcan nuevas propuestas, ojalá que
no se revivan las iniciativas de Samper y Pastrana, que propusieron
suprimir los departamentos y municipios que no fueran viables fis-calmente
de acuerdo con parámetros que fijaron sus gobiernos. Es de
esperar que tampoco reaparezca la idea de suprimir las personerías
como se propuso en el fracasado referendo.
125
Falta una política pública
Todo lo anterior permite afirmar que, la descentralización le ha
quedado grande al establecimiento porque no ha logrado estructurar
y poner en marcha una política pública que identifique el problema y
sus respectivas soluciones, que evalúe los resultados y el impacto de
las decisiones aplicadas y que introduzca periódicamente los ajustes
que requiera para su consolidación.
Como se dijo antes, a mediados de los años ochenta y principios
de los noventa se tomaron decisiones que abrieron el camino, porque
pusieron en marcha un serio proceso descentralizador. Sin embargo,
durante la década de los noventa, concretamente después de la Carta
de 1991, el proceso fue puesto en el invernadero de los propósitos
nacionales, ni el gobierno, ni el Congreso, ni los partidos se volvieron a
ocupar del tema de manera sistemática. No le hicieron el seguimiento
ni lo evaluaron para introducirle ajustes y reformas que permitieran
superar los tropiezos, obstáculos e imprevistos que ha tenido que
enfrentar.
Nunca se pensó en nuevos desarrollos o en pasar a una segunda
fase, en darle un impulso o un segundo aire. Las medidas fueron de
carácter administrativo y fiscal, cuando lo que se necesitaba era con-servar
y profundizar la naturaleza política del proceso. Había que pro-mover
y garantizar efectiva presencia de la ciudadanía y la comunidad
organizada en los actos que le dan vida a la descentralización; en vez de
hacerlo, se adoptaron medidas heroicas como la Ley 617, que controló el
gastó público regional y local, con un alto costo social, y el gobierno se
embarcó en equivocadas propuestas como las del referendo de octubre
del 2003 (supresión de personerías y contralorías locales).
¿Por qué el establecimiento congeló el proceso y se paralizó?
Por varias razones. La primera, porque consideró que con las deci-siones
de los años ochenta y la Constitución de 1991 había hecho lo que

tenía que hacer: cumplir su deber y bien. No encontró necesario vigilar
al proceso y ajustarlo.
126
También, porque quienes detentan el poder nacional no aceptan
compartirlo con las regiones, ciudades y municipios del país. Por eso
no quieren reformar ni reemplazar el modelo de ordenamiento territo-rial
o ¿de desorden territorial?, que vive la peor de sus crisis. Las refor-mas
que se han hecho no han producido los cambios esperados. El país
abandonó la descentralización. Creyó equivocadamente, que como
proceso podía vivir de su propia dinámica. En vez de profundizarla,
hay quienes han buscado frenarla o reversarla. Muchos ni siquiera se
han percatado de la crisis que afecta el proceso.
La última razón de la parálisis radica en el hecho de que los gobier-nos,
los congresos y los partidos en los últimos 15 años han calculado
los costos políticos de las decisiones que tomaron y de las que deberían
tomar y entendieron que perderían poder y el control que ejercen sobre
municipios y departamentos, ventaja a la que no renunciarán nunca,
porque es fundamental para la suerte y el futuro de la clase política tra-dicional.
Se dieron cuenta de que se les había ido la mano con las decisio-nes
que iniciaron el proceso, que habían sido demasiado generosos; por
eso, por la puerta de atrás, han tratado de recortar y reversar el alcance
de la descentralización con propuestas como la de unificar el calenda-rio
electoral, que sólo busca entregarles a senadores y representantes el
manejo de las elecciones locales y, por esa vía, el control de municipios
y departamentos, fortalecidos fiscal y administrativamente.
Lo más grave de la parálisis es que el proceso entró en crisis y las
instancias nacionales que deberían tomar decisiones y proponer cam-bios
no actúan. Por eso, las dificultades son cada vez mayores. Alguien
malpensado podría decir que el juego maquiavélico o la estrategia del
establecimiento, consiste en dejar que la crisis toque fondo y llegue
hasta sus últimas consecuencias, para poder desmontar, con razones
“válidas”, todo el proceso y acabar con la descentralización.
Tampoco hay liderazgo
Para lograr algún liderazgo es necesario que se sepa qué se quiere
o hacia dónde se debe dirigir el proceso. Se debe decir con franqueza
el propósito del gobierno, el Congreso y los partidos, que no es pro-

piamente fortalecer la descentralización, ni mejorarla, ni sacarla de la
crisis. Así se puede deducir qué han hecho y qué han dejado de hacer.
En la campaña del 2002, Uribe prometió una gran reforma territo-rial.
Las regiones reemplazarían a los departamentos, sus parlamentos
autónomos ejercerían algunas de las funciones legislativas del Con-greso
y se acabarían los monopolios departamentales (licoreras y lote-rías,
la caja negra o menor que financia las campañas electorales). Todo
eso fue cambiando por las propuestas del referendo. En la campaña
para su segundo mandato, el presidente ofreció el recorte a las transfe-rencias
y la reelección inmediata de alcaldes y gobernadores.
Las intenciones y voluntad del Congreso tampoco aparecen. Ade-más,
son inseparables de las intenciones y voluntad de la clase política
tradicional, que es ampliamente mayoritaria en las cámaras y dueña de
las decisiones del Legislativo. Por eso el Congreso nunca hará la gran
reforma territorial que el país requiere. No la hará, porque perdería
el poder político que hasta ahora ha detentado gracias al control que
ejerce sobre municipios y departamentos.
En Colombia, como en otros países, el poder electoral y político
tiene sólida base territorial y se obtiene y organiza según el uso que se
les dé a las entidades públicas que gobiernan y administran el territo-rio.
La clase política tradicional es producto del contexto institucional y
las reglas de juego que a nivel regional y local le han permitido acumu-lar
poder, sobrevivir y proyectarse nacionalmente. Por tanto, no acepta
que se transforme su hábitat natural ni la manera como adquiere capi-tal
electoral y lo convierte en poder político.
La clase política tampoco acepta cambios que comprometan la
estabilidad de las organizaciones que le sirven de plataforma de lanza-miento,
y para coadministrar y consolidar jerarquizadas redes de ediles,
concejales, diputados y políticos de provincia y manejar frondosos apa-ratos
burocráticos. Por esa misma razón no comparten la propuesta de
eliminar los monopolios que financian las campañas, ni admiten que se
cierren las asambleas departamentales. Sólo les interesa que los barones
electorales sigan siendo dueños de las curules y que en la conformación,
ejercicio y control del poder político no participen nuevas fuerzas.
El orden o desorden político que existe es producto del orden o
desorden territorial vigente; son hermanos siameses. Para renovar el
primero y poder cambiar las costumbres políticas, hay que reordenar
el territorio y sus formas de gobierno y administración, pero la clase
127

política se opone a que se junten reforma política y territorial, porque
sabe que se transformaría el escenario que utiliza como fuente y origen
de su poder. Ha logrado un acuerdo tácito con el gobierno: se hace
una reforma política con muy pocos cambios y, sobre todo, sin impacto
regional y local, pero no se hace ninguna reforma territorial.
128
Si se considera a los partidos en forma separada del congreso,
ajenos a lo que ocurre en las cámaras, debe decirse que también están
lejanos del tema, que carecen de una política en la materia, guardan
silencio, dicen ser amigos de la descentralización; pero de ahí no pasan,
tal vez porque no tienen ideas ni propuestas para presentar.
Asignatura pendiente
El congreso ha expedido nueve actos legislativos, reformatorios
de la Carta de 1991, sobre temas territoriales:
1 de 1993: convierte a Barranquilla en Distrito Industrial
y Portuario.
2 de 1993: sobre planes departamentales, distritales y
municipales de desarrollo.
3 de 1993: dispone cómo proveer las faltas de diputados,
concejales y ediles.
1 de 1995: inversión de parte de las transferencias en gas-tos
de funcionamiento.
1 de 1996: sobre la remuneración y seguridad social de
los diputados.
1 de 2000: cambia el nombre de Santa fe de Bogotá por
el de Bogotá.
1 de 2001: sobre transferencias o sistema general de par-ticipaciones.
2 de 2000: periodo de gobernadores, diputados, alcaldes,
1 de 2003: nuevo sistema electoral para elección de dipu-tados,
▪
▪
▪
▪
▪
▪
▪
▪
▪
A este listado deben agregarse los proyectos gubernamentales
citados que en un futuro pueden terminar siendo actos legislativos.
El elevado número de reformas hechas a la Constitución prueba que
el tema territorial no ha sido resuelto ni está definido. Al considerarse
una “asignatura pendiente”, es necesaria su permanente regulación,
pero, a pesar del interés continuo del congreso por el problema, la cri-

sis no se soluciona, lo cual prueba que la estrategia de reformas coyun-turales
o para tapar goteras es equivocada, porque lo que se necesita es
129
una reforma integral y con visión de futuro.
El Congreso no hará la gran reforma
El Congreso no hará la reforma porque la mayoría de senadores y
representantes está en el congreso gracias a que conoce bien el ordena-miento
territorial del país, lo sabe manejar y lo aprovecha sin límites,
con fines político-electorales. Ese aprovechamiento no es indebido ni
abusivo; los congresistas, en buena medida, son producto de un orden
regional y local que ellos mismos han diseñado con la expedición de
leyes que lo organizan y las interpretaciones que hacen.
Para senadores y representantes ese orden es su marco institucio-nal
y su hábitat político. Hace parte de las reglas de juego para los can-didatos
que se disputan las curules. Se proyecta sobre los partidos para
estructurar su organización y medir su peso político nacional. Nadie
en Colombia, ni en ninguna parte del mundo, cambia voluntariamente
las reglas de juego que le han servido exitosamente en la vida pública.
Y si las cambia, no lo hace para desmejorar.
El Congreso no producirá una ley que desmonte baronatos y
cacicazgos electorales que se apoyan en aceitadas administraciones
departamentales y municipales. Los intereses político-electorales de
senadores y representantes explican por qué solo excepcionalmente el
congreso ha reformado el régimen departamental y municipal. Sólo lo
hizo a mediados de los años ochenta cuando aprobó la elección popu-lar
de alcaldes.
La incapacidad política del congreso para hacer la reforma regio-nal
y local fue reconocida en su interior cuando se expidió el Acto
Legislativo 02 de 1977, que convocó a una asamblea constituyente que
se encargaría, precisamente, de hacer esa gran reforma. Infortunada-mente,
la Corte Suprema, pues en ese entonces no había Corte Consti-tucional,
tumbó ese acto legislativo.
Clave de la guerra o de la paz
Los partidos de oposición, que dicen representar la izquierda, no
parecen entender que un nuevo ordenamiento territorial es una de las
claves de la guerra o de la paz. El conflicto que padecemos hunde sus raí-

ces en la tierra, porque una de sus causas está en el inequitativo reparto
de la propiedad y otra, en la lucha por el poder regional y local. Por eso
la distribución territorial del poder aparece como una de las respuestas
indicadas para el logro de la paz. Se deben crear espacios y escenarios
democráticos, regionales y locales, en los que se reinserten quienes quie-ran
130
poner a prueba su vocación política y sus ideas sobre el Estado, el
servicio público y la manera de lograr el bienestar colectivo.
Entre los actores armados del conflicto seguramente hay quienes
tienen vocación política. Para su reincorporación, más que ayudas de
carácter económico o social (casa, carro y beca), lo que cuenta son las
posibilidades reales y ciertas para ejercer esa vocación, para participar
por canales democráticos en la vida política, para presentar y defender
sus ideas y propuestas y para ejercer al menos parte del poder político
del Estado. Unos serán ministros o congresistas, como ha ocurrido.
Pero como no hay puestos en el gobierno ni curules en el con-greso
para todos, es necesario organizar y fortalecer escenarios y espa-cios,
distintos de los de carácter nacional, como verdaderos centros de
poder regional y local, que les permitan reclamar el favor popular para
sus proyectos políticos. En otras palabras: la reforma territorial debe
ser puente de plata para la consecución de la paz.
Esos escenarios son las regiones, las ciudades y los municipios
fortalecidos política, fiscal y administrativamente. En ellos pueden
concretarse esas vocaciones con proyección sobre el bienestar de sus
comunidades. Se alcanzará la paz cuando se vea como gobernadores y
alcaldes de regiones, ciudades y municipios a los antiguos comandan-tes
que se desmovilicen y que el pueblo elija. Será parte del precio que
el país debe pagar para lograr la paz.
Esa reinserción sólo será posible si se cuenta con entidades terri-toriales
dotadas de atribuciones y recursos suficientes para cumplir
una gestión en beneficio de los pueblos que las habiten. No es serio
por parte del gobierno invitar a quienes están en la ilegalidad a que
abandonen las armas y se incorporen como gobernadores o alcaldes de
departamentos y municipios y jefes de administraciones que no tienen
capacidad de gestión ni posibilidades de recuperarse.
La probabilidad de que esos centros territoriales de poder sirvan
como espacios para la incorporación de los desmovilizados no tiene
nada de irreal. Sin que las ciudades y municipios del país hubieran
sufrido la transformación que se propone, el M-19 no podría aparecer

en la vida pública del país. Carlos Pizarro fue candidato a la Alcaldía
de Bogotá y otros comandantes y militantes han sido alcaldes de ciu-dades
importantes (Pasto, Yumbo, Zipaquirá, entre otras). En varios de
los municipios del Urabá antioqueño han sido alcaldes los reinsertados
del antiguo Ejército Popular de Liberación (EPL).
Lo dicho para los partidos de oposición vale también para los de la
coalición gobiernista. Su situación es aún más delicada porque, en vez de
hacer política presentando propuestas y debatiendo los problemas públi-cos,
parecen estar dedicados a tomar la siesta burocrática después de la
131
fatiga que les debió producir la dura pelea que libraron por los puestos.
¿Cómo salir del laberinto?
Si los llamados a decidir no saben qué hacer, ni tienen voluntad
para producir el cambio que se requiere, y si el Congreso no hará nunca la
reforma territorial que se necesita, ¿cómo concebirla, diseñarla y ponerla
en marcha? Podría decirse que la instancia o el instrumento idóneo serían
entonces una asamblea constituyente o la aprobación de un referendo. Sin
embargo, debe anotarse que ambos requieren la aprobación del congreso
para luego sí pasar a la elección ciudadana en las urnas. Situación difícil
de conseguir si detrás de la propuesta no están ni el gobierno ni una fuerza
política mayoritaria o con gran capacidad de convocatoria.
Así pintado, el panorama es desolador. Seguramente, en esta pre-sentación
se han exagerado algunos trazos para llamar la atención sobre
las dimensiones y características de la crisis, no para desanimar a quie-nes
tengan interés en hacer aportes, ni para que quienes creen en la nece-sidad
del cambio piensen que no hay camino ni salida posibles.
A comienzos de los años noventa se llegó, después de intentos
fracasados de reforma, a una situación de bloqueo institucional y en
poco tiempo apareció la fórmula política, en la que casi nadie había
pensado, que permitió salir de la encrucijada; lo mismo debe ocurrir
ahora porque si no se encuentra respuesta a la crisis regional y local,
se compromete la legitimidad, la estabilidad del sistema democrático
y la paz. Vastos sectores de opinión terminarán exigiendo una reforma,
pues no soportarán durante más tiempo que quienes tienen el poder,
no sepan qué hacer, ni cómo, y en cambio, que quienes sí saben, no
tengan poder para hacer lo que se debe hacer.

Las ilusiones fallidas de la
descentralización
Ministro del Interior (1990-1992)
Es necesario recordar el sueño, la ilusión, ¿qué se quería en 1991?,
¿qué hizo efervescencia en las deliberaciones de la Constituyente y de
la sociedad colombiana? En primer lugar, se pensaba que el proceso
de descentralización implicaba un mayor acercamiento del ciudadano
a sus autoridades; en segundo lugar, un marco más amplio para una
apertura democrática, elemento que permea todo el andamiaje consti-tucional
del 91.
También se hablaba de mayor eficacia en el gasto público, de necesi-dades
básicas insatisfechas como un vector importante para la aplicación
del gasto y, por lo tanto, de elementos de lucha contra la pobreza, pero
por encima de los elementos técnicos, se hablaba fundamentalmente de
un problema de poder, de una distribución más armónica y equitativa
de este, una visión pluralista de la sociedad colombiana, que debería
permitir, al contrario de lo que sucedió con la Constitución de 1886, la
coexistencia multipolar de fuerzas políticas y de toma de decisiones.
En el esquema nacional, la descentralización era fundamental-mente
una decisión política, que tenía que ver con la distribución del

poder, con la lucha contra el caudillismo, un elemento moderador con-tra
esa enfermedad del presidencialismo latinoamericano.
Esa ilusión y ese sueño de 1991 se expresó a través de distintos
instrumentos, el primero de ellos fue la regionalización. El ideal era el
de un país de regiones que no fueran producto de linderos o fronteras
arbitrarias, sino que conjugaran realidades orográficas, procesos de
producción económica u homogeneidades culturales.
Se hablaba de la región Caribe, de la región Pacífico y se que-ría
romper la estructura de fronteras departamentales que ideó Rafael
Núñez para lograr el proceso de centralización del poder en Colombia.
Realmente lo que hizo Núñez fue fragmentar, poner una especie de
carro bomba al poder de los Estados que existía hasta 1886.
Se pensaba en 1991 que con la idea de la regionalización se podía
revertir el centralismo en beneficio de una Colombia más tolerante,
más pluralista y menos presidencialista. Primer instrumento fraca-sado,
la regionalización no funcionó, el proceso fue muy confuso, por-que
concluidas las deliberaciones de la Constituyente, nadie sabía de
lo que se estaba hablando. Probablemente en el Caribe había más con-cepto
de región, pero lo que siguió fue una especie de juego de niños
armando un rompecabezas, unos decían que sí hay una región que
arranca en Cúcuta y termina en el Huila, otros consideraban a la región
del viejo Caldas, y finalmente surgían preguntas como la de ¿cómo
jugará Chocó?
El proceso, con excepción de la región Caribe, fue un poco artifi-cial.
En aquella época, el presidente Uribe, en ese entonces gobernador
de Antioquia, preguntó si su departamento podría ser parte de varias
regiones, lo que revela la total incertidumbre del momento, una pre-gunta
absolutamente sorprendente, que además se relacionaba con un
asunto que no se ha podido resolver. Si el estatus de la región debía ser
una especie de tercer nivel que coexistiría con los departamentos o si
más bien debían reemplazarlos.
Un segundo instrumento fue la formación de provincias dentro
de los departamentos, particularmente los que se han venido configu-rando
en forma de provincias, y allí también el propósito fue admi-nistrativo,
no de poder, pues se habló por ejemplo de la creación de
círculos dentro de los departamentos para la elección de diputados,
con el ánimo de lograr decisiones políticas más coherentes en función
de provincias que existían antes de la división territorial de 1886, pero
133

tampoco se pudo. La verdad es que ni las provincias ni las regiones se
han desarrollado.
134
El tercer instrumento fue la posibilidad de crear unos hiper-departamentos,
que irían a una velocidad, y unos infradepartamentos,
que eran los que necesitaban algún tipo de cofinanciación por parte del
Estado central.
Esa especie de descentralización a distintas velocidades quedó tam-bién
cancelada. El artículo 290, incluso, hablaba de la revisión periódica
de los límites departamentales y es algo que no se ha hecho. El arranque
de la Constituyente fue bastante municipalista, aparecieron los temas
regionales por iniciativa de algunos constituyentes, pero en la comisión
respectiva, cuando habían transcurrido dos o tres meses sólo se hablaba
del municipio y casi todo el mundo había olvidado el tema del departa-mento.
De algún modo, esa situación crítica actual de los departamentos,
que incluso desconocen su propia identidad y cuyo papel institucional es
todavía confuso, obedeció a que al final del periodo constituyente hubo
que rescatar viejas normas de la Carta de 1886, y salió de allí un departa-mento
contrahecho, cuyas funciones no son claras y sin un sistema tribu-tario.
Una situación bastante grave en términos institucionales, pues el
nivel intermedio salió desfigurado del proceso constitucional de 1991.
Un cuarto instrumento, el referendo. Se hablaba de la convocación
de referendos locales para consultar las modificaciones a las fronteras, las
funciones, la toma de decisiones y la autonomía; se le pediría a la gente
que tomara sus propias decisiones, pero si realmente no han funcionado
los referendos nacionales, los locales nunca se han puesto en marcha. El
instrumento clave para lograr esta propuesta era la Comisión de Ordena-miento
Territorial, que nunca funcionó. La Comisión, desde su nacimiento,
ya tenía una debilidad manifiesta: la estructura política del manejo del
territorio anterior a 1991 fue más fuerte que el legado constitucional.
Una vez disuelta la Constituyente, esas ilusiones de 1991 cayeron
nuevamente en el entramado institucional. El poder político territorial
que determina la constitución del Congreso tomó venganza, y el des-quite
de la clase política tradicional fue ir diluyendo las ideas centrales
de carácter político de distribución del poder, que era realmente de lo
que se estaba hablando.
Eso no quiere decir que todo ha fracasado, hay cosas que se logra-ron:
un aumento importante de los recursos particularmente para cier-

tos destinos, educación, salud, infraestructura, hay por lo tanto mayor
cobertura de algunos de los servicios inmersos en el proceso de des-centralización.
Hay también más participación política, lo que pasa es
que esa participación sigue expresándose en términos electorales. Lo
que no se logró es más participación social o que esa efervescencia de
1991 tomara otros canales; pero la elección popular de gobernadores y
de alcaldes ha rendido frutos: se ha politizado positivamente la vida
municipal y regional aunque hay un largo camino por recorrer.
Si se analizan esos logros en perspectiva con respecto a las falen-cias
o ilusiones perdidas, hay que reconocer que ha ido declinando el
apoyo político al proceso de descentralización. La estructura política lo
que ha hecho es clandestinamente recuperar un poder que se suponía
estaría repartido entre las regiones.
El aumento del gasto es importante; sin embargo, muestra un grado
de ineficiencia también alarmante. Realmente ha habido flujos de fondo
en beneficio de la provincia, pero el resultado es menos que proporcio-nal
que el flujo de fondos transferidos; todo esto acompañado de una
situación de debilidad institucional en los niveles locales y regionales.
Además, el nivel central ha contribuido de muchas formas porque no ha
querido acomodarse al contexto de la descentralización.
Un signo de ese desacomodo se evidenció, en primer lugar, en
que después de 1991, comenzaron a surgir leyes sectoriales, de salud,
de educación, que en vez de contribuir al proceso de descentralización,
lo entorpecieron. Muchas de esas leyes incluso son incoherentes, situa-ción
que se manifiesta por ejemplo, entre la Ley 60 y la Ley 100, y lo
135
mismo pasa en el sector de la educación.
En segundo lugar, el proceso no ha solucionado las deficiencias
estructurales y no se ha corregido la disparidad municipal y depar-tamental
que venía de antes. Lo que realmente hay en Colombia son
unas inequidades ancestrales, por lo que no basta la igualdad de opor-tunidades.
La situación del Chocó con respecto a Antioquia es incom-parable.
En ese sentido, tiene que haber un proceso de acción afirma-tiva
dirigido a que esas condiciones de equidad sean reales y no sólo
producto de la igualdad de oportunidades.
En tercer lugar, la estructura tributaria es inadecuada. Los tribu-tos
departamentales son de la etapa colonial, absolutamente premo-dernos.
Los departamentos no han logrado beneficiarse de la tributa-ción
que proviene de los sectores más dinámicos de la economía. Las

transferencias han sido como una especie de rehén de una discusión
fiscalista, en manos de economistas que sólo cuidan el tema fiscal y que
olvidan los elementos de poder que hay detrás.
136
Por último, los mecanismos de cofinanciación no han logrado supe-rar
esas deficiencias ancestrales. En el marco en el que estamos, que exhibe
ciertos progresos, hay también deficiencias políticas y otras de tipo técnico
u operativo. Para mirar el futuro hay que sacar unas lecciones sobre los
retos ¿cuáles son los nuevos desafíos de la descentralización?
En primer lugar, se requiere más que Constitución. En este, como en
otros temas, hay que bajarse del fetichismo nacional de creer que a cada
problema se le escribe una ley y que todo se arregla. Hay muchos más
elementos de tipo cultural, político, de falta de controles, de incapacidad
de la sociedad civil para organizarse alrededor de estos problemas.
En segundo lugar, recuperar el apoyo político al proceso que se
ha perdido. De un gran proyecto político se ha ido descendiendo a una
discusión entre técnicos, básicamente de tipo fiscal.
En tercer lugar, las leyes sectoriales han sido complejas, incon-sistentes
con la descentralización, y terminan imponiendo sobre los
municipios unas cargas que no consultan la realidad diferenciada de
estos. Hace veinte años un municipio podía funcionar con un alcalde y
el secretario de la Alcaldía, hoy hay que tener secretario de planeación,
de gobierno o del interior y una estructura burocrática. Cada ley que
se dicta en el Congreso termina afectando la estructura del munici-pio.
Las entidades territoriales han sido víctimas de la proliferación de
leyes sectoriales que no han tenido en cuenta la necesidad de diversifi-car
el ritmo de la descentralización.
En cuarto lugar, es necesario que las transferencias no sólo se
mantengan, sino que contengan incentivos que hoy no existen, que
promuevan la capacidad local para generar tributos. Las transferen-cias
no se hacen de acuerdo con las necesidades reales ni con el costo
de los servicios. Existe un problema entre regalías y equidad territorial.
Cuando se trata de recursos no renovables, las regalías enmiendan el
daño que sufre una región por la extracción de unos recursos que no
podrá recuperar, pero lo que ha generado es una bolsa de inequidad
absolutamente alarmante.
Cuando comenzaba toda esta discusión, hablábamos de Arauca
Saudita, el departamento de Arauca con su piscina de olas; pero eso
existe todavía, hay municipios donde el dinero llega sobre la base de la

existencia de recursos naturales o simplemente pasa un oleoducto. Esa
situación se ha dado porque se extremó el criterio, y es un tema que
debe revisarse de nuevo, hay que colocar un ingrediente de equidad
nacional en el tema de las regalías.
También existe una serie de problemas de orden técnico por falta
de focalización en materia de salud y educación. La inercia en la manera
de distribuir los recursos termina favoreciendo a los ineficientes. No hay
criterio de distribución en materia de educación que favorezca la escuela.
Sigue la misma inequidad en beneficio de los municipios ricos.
La repartición de los ingresos se hace con base en los insumos,
ancestralmente inequitativa y sin tener en cuenta el impacto. Por ejem-plo,
se preguntan cuánto cuestan los maestros y no cuántos alumnos
reciben educación. Los elementos de capitación deberían ser tenidos
en cuenta en esta materia.
En general, parece que hay recomendaciones para retomar el impulso
en el proceso de descentralización, para poner en marcha una verdadera
Ley de Ordenamiento Territorial, que ha sido una asignatura pendiente.
Una verdadera y auténtica adecuación del gobierno central en beneficio
de las competencias municipales y una revisión de las ideas extremada-mente
fiscalistas.
Termino con el que puede ser el mayor desafío, y es el problema
de la captura de algunas administraciones locales en beneficio de gru-pos
ilegales, porque la ilusión en 1991 era extender la presencia del
Estado. Al principio había mayores niveles de corrupción, grupos gue-rrilleros
que actuaban, algunos carteles con mayor predominio local,
137
pero esos fenómenos no estaban anonadando al Estado local.
El mayor riesgo hoy del proceso de descentralización es la persisten-cia
del conflicto en ciertas zonas, que ha ocasionado una verdadera captura
integral; las organizaciones ilegales se han tomado las administraciones
locales y se han convertido en el talón de Aquiles del proceso actualmente.
El vicepresidente Santos se equivocó cuando propuso disolver las
alcaldías capturadas por poderes ilegales, pero esa equivocación instru-mental
no debe impedir preocuparse por el tema. Hoy hay ciudades y
regiones, no propiamente pequeñas, que están en manos de organiza-ciones
ilegales acaballadas en un proceso imperfecto de descentraliza-ción.
También hay que tener una vacuna para este problema dentro de
una evaluación equilibrada en este proceso.

Balance y retos del proceso
descentralizador en Colombia
Horacio Serpa Uribe
Ministro de Gobierno y del Interior (1994-1998)
Es necesario reconocer que en Colombia se avanzó bastante en
cuanto a la descentralización, en la segunda mitad de la década de los
ochenta y lo que se produjo a partir del año 91, cuando hubo eferves-cencia
y compromiso. Los resultados saltan a la vista, por ejemplo, en
Barrancabermeja, en 1970, el presupuesto era de 4 millones, hoy es de
220.000 millones de pesos, y ese incremento tiene que ver con las refor-mas
al Sistema de Transferencias y de Regalías.
Se avanzó mucho en el propósito de lograr la eficacia en el gasto y
hacer llegar recursos nacionales a lugares del país que antes eran deso-lados
y estaban absolutamente abandonados desde el Estado nacional.
No obstante, aunque se hicieron buenas cosas, se dejaron de lado otras.
La falta de la Ley de Ordenamiento Territorial por ejemplo ha sido
definitiva.
No ha sido posible tampoco perfeccionar un sistema tributario
que favorezca el desarrollo regional y local, ni avanzar suficientemente
en lo que tiene que ver con la participación ciudadana o con los instru-mentos
de la soberanía popular. Sus progresos han sido ineficientes,
no se capacitó de forma correcta, se mantuvo la corrupción y no se
alcanzó la paz.

La Constitución de 1991 contiene elementos suficientes para lograr
la paz, pero la violencia ha incidido con fuerza en la descentralización,
los actores armados, particularmente los paramilitares, se apoderaron
del país y de los presupuestos municipales e impusieron sus leyes a los
alcaldes, concejales y a muchos gobernadores, en este sentido se sabe por
ejemplo que los paramilitares entraron en los presupuestos de la salud y
se apoderaron de las administradoras de régimen subsidiado (ARS). Rea-lidades
como éstas hay que descubrirlas y resolverlas para enfrentar las
139
dificultades que aqueja la descentralización.
No se hizo una definición correcta en materia de transferencias,
se abandonaron completamente las asambleas y los concejos, esto en
parte porque en Colombia predomina la cultura presidencialista: el
país siempre mira desde todos los niveles al gobierno nacional, y a su
cabeza, que es el presidente, quien todo lo tiene que examinar y resol-ver
desde la capital. Una situación que ilustra hasta dónde se puede
llegar en ese sentido es, por ejemplo, que en Norte de Santander los
congresistas se reunieron, uribistas, liberales, conservadores, y en un
momento determinado nombraron padrino del departamento al vice-presidente
de la República, ¿qué fue lo que pasó ahí?
Por otra parte, a nivel nacional nunca ha habido consenso sobre
la necesidad de esas transformaciones. Los gobiernos siempre quieren
recuperar el poder y lo que se ha perdido en los procesos de descen-tralización.
Varios presidentes han manifestado públicamente que no
hay manera de organizar bien al país porque la presidencia perdió sus
facultades, y que fue un error lo que se hizo en la Asamblea Constitu-yente.
Un ex ministro del interior llegó a decir que los ministros eran
unos eunucos, que no tenían capacidad ni oportunidad, ni recursos para
poder atender sus dificultades.
En el gobierno del presidente Samper, se presentó un proyecto
para la desaceleración de las transferencias y no pasó; en el gobierno de
Pastrana se expidió la Ley 715, con la que las regiones perdieron once
millones de pesos. Se presenta ahora un nuevo proyecto de reforma a
las transferencias, porque por mandato constitucional, cada cinco años
hay que hacer las modificaciones correspondientes.
El país tiene que resolver de alguna manera el que los políticos
del Legislativo ejerzan su poder en las regiones, impidiendo que pros-pere
el desarrollo descentralizador, esta es una de las causas de que no
haya Ley de Ordenamiento Territorial, los que ganan las elecciones para
ser representantes a la cámara o senadores, las pierden para alcaldes y

gobernadores. Los congresistas no están conformes con que éstos tengan
poder político, y que entren en colisión con el que ya detentan.
140
Como parte del desaliento en el proceso descentralizador influye,
en primer lugar, la eliminación de los fondos de cofinanciación —éstos
eran una manera de impulsar el desarrollo en las regiones—, se dijo
que eran unos auxilios disfrazados y no se legisló sobre el particular. El
gobierno nacional también cambió el tema de las regalías, como si fue-ran
regalos para las regiones, pero son derechos de las regiones, de las
entidades locales. Todas las cosas ahora se hacen desde el Fondo Finan-ciero
de Proyectos de Desarrollo (Fonade), cuando la entidad se creó con
otro objetivo; se convirtió en la caja menor de los alcaldes, dispone de la
realización de las obras, de las licitaciones, entre otras cosas.
Se han centralizado muchas actividades. Las entidades que tienen
alguna autonomía y que hacen funciones regionales o municipales están
amenazadas, por ejemplo la Corporación de Desarrollo del Río Magda-lena
ha sido atacada. No se han creado ni las regiones, ni las provincias.
Los alcaldes y los gobernadores han terminado siendo apéndices del
gobierno nacional, que con el manejo presupuestal doblega la autono-mía
territorial, hecho que se profundizó con la reelección presidencial,
pues los mandatarios locales perdieron también su independencia polí-tica.
Para la reelección se usó ese poder local, que desvirtúa el princi-pio
de la autonomía política y la capacidad administrativa de las regio-nes.
Eso va a tener ahora una incidencia notable en la aprobación de
algunas reformas que tienen que ver con el régimen de participaciones,
pues la reelección local es como la contraprestación para alcaldes y
gobernadores.
Es inaudito que so pretexto de la corrupción, se frene y se pre-tenda
dar jaque mate al proceso de descentralización en Colombia. Es
inaudita la propuesta del vicepresidente de la República de suspender
las transferencias a los sitios donde se están manejando equivocada-mente
las regalías —donde hay corrupción— para disponer de esos
recursos bajo otros criterios.
Esa propuesta es un chantaje que se le está haciendo al país so
pretexto del tema de la corrupción y entonces, ¿para qué existen la
Fiscalía, la Contraloría, la Procuraduría y las veedurías ciudadanas?
Es una iniciativa que corresponde al estilo del gobierno, pero que tiene
que ser rechazada por los colombianos, quienes han creído en la des-

centralización como un recurso apropiado para el desarrollo, la efi-ciencia
en el gasto y para la paz.
El tema de la descentralización, de la autonomía de las localida-des
y de la descentralización fiscal y política tiene mucho que ver con
la paz. No habrá nunca la anhelada convivencia si no se logra avanzar
en el proceso de descentralizar y dar poder a las regiones. Para lograr
la paz se tiene que discutir sobre la distribución el poder político.
Lo que se percibe es la falta de voluntad política, que no es sino
la correspondencia entre el propósito de hacer y las acciones. Todos los
mandatarios, los parlamentarios, los políticos hablan de la descentra-lización,
pero poco se hace en realidad para lograrla. Para avanzar en
el proceso que necesita Colombia, se tiene que recuperar la voluntad
política, crear una cultura de la descentralización y buscar la manera
de construir la Ley de Ordenamiento Territorial, que garantice el res-peto
a las autonomías locales y regionales.
Es una magnífica idea la propuesta de crear una comisión inte-grada
por representantes de los diferentes niveles para discutir el pro-ceso
de descentralización. Los instrumentos de la participación ciuda-dana
tienen que operar, hay que fortalecer los concejos y las asambleas,
darles capacidad de fiscalización, sacarlos de la politiquería y volverlos
instituciones que representen políticamente, pero que también puedan
defender los municipios y las regiones.
Hay que buscar que los alcaldes asuman la defensa de lo local y
que no abandonen, bajo el señuelo de la reelección o de partidas del
presupuesto nacional, su carácter municipalista.
Nada de lo bueno que se pueda concebir se construye eficazmente
si no se logra la convivencia y superar un conflicto armado tan com-plejo
con narcotráfico, con las irregularidades alrededor del proceso
con los paramilitares, con la violencia de la guerrilla. La paz tiene que
ser un objetivo fundamental.
Este año hay un pulso político significativo. La suerte del pro-ceso
de descentralización en Colombia depende de lo que se haga en
los próximos meses en el Congreso de la República, pero como alguien
dijo en relación con la guerra, la descentralización es un asunto muy
importante y delicado para dejarlo solamente en manos de los políticos
y particularmente de los congresistas.
141

142
La descentralización se definirá en el congreso con el tema de
la reelección, con el Plan de Desarrollo, con la revisión al régimen de
transferencias y de participaciones. La ciudadanía tiene que actuar
desde las localidades, desde la academia y desde los departamentos.
A propósito de los veinte años, desde aquí se puede hacer un lla-mado
de atención al país, al gobierno, a los políticos, para que se asuman
las responsabilidades correspondientes. Aunque no se puede ser opti-mista,
la conciencia ciudadana está hoy bastante mediatizada y se espera
que en la Presidencia de la República haya un iluminado que resuelva
todas las dificultades, nadie toma la decisión de avanzar ni de hacer refor-mas,
“que nadie se meta conmigo que yo con nadie me meto,” es el principio que
rige. Además, la gente cree que todo va bien porque las encuestas dicen
insistentemente que somos el pueblo más feliz del mundo.

La lenta agonía de la
descentralización
Ministro del Interior (1998-2002)
El gobierno nacional ha propuesto al congreso una fórmula para
abandonar, de manera definitiva, las transferencias de recursos a las
entidades territoriales ligadas a los ingresos corrientes de la nación, y
ratificar un esquema que los ata a la inflación. Una vez más, lo transi-torio
se vuelve permanente, lo que es una arraigada costumbre colom-biana.
Igual sucedió con el aumento transitorio de las tarifas del IVA
o con el impuesto transitorio a las transacciones financieras; ahora se
intenta lo mismo con el Acto Legislativo 01 de 2001. Es necesario con-frontar
esa propuesta que marchitaría el proceso descentralista y com-prometería
el porvenir de municipios y departamentos.
Hoy, como ayer, los argumentos para la reducción de las transfe-rencias
son los mismos, no porque haya desparecido la necesidad de
descentralizar, o porque se haya fracasado, o porque los fondos trans-feridos
se hubieran despilfarrado, no. Aunque el gobierno reconoce
que esos recursos han servido para aumentar en el último quinque-nio
la cobertura educativa en 23% y la de salud subsidiada en 63% ,
insiste una vez más en que municipios y departamentos deben hacer
Carrasquilla, Alberto. Exposición de motivos al proyecto de Acto Legislativo por medio del
cual se modifican los artículos 356 y 357 de la Constitución Política. Bogotá. 2006. pp. 6, 7.

otro aporte a la buena salud de la economía colombiana, mediante la
disminución de las participaciones.
144
El argumento de hoy es el mismo de antes, o el de antes el mismo
de hoy. Ayer se dijo que era vital aminorar el crecimiento de las trans-ferencias
para saldar el déficit de las finanzas públicas, asegurar el
equilibrio macroeconómico y garantizar la estabilidad de las partici-paciones.
Ahora se esgrime el mismo argumento y se dice que si se
aprueba el proyecto, las entidades territoriales “mantienen un seguro
en términos de cantidad y estabilidad de los recursos en épocas de
crisis económica” y que la nación “garantiza estabilidad macroeconó-mica
y, por tanto, la capacidad para mantener crecimiento sostenido y
financiación a costos moderados”.
Lo cierto es que el déficit fiscal no ha disminuido, no obstante, el
sensible descenso de recursos asignados a departamentos y municipios
con la fórmula adoptada en el Acto Legislativo 01 de 2001. A pesar del
recorte en las participaciones, la crisis fiscal continúa porque el gobierno
central persiste en gastar por encima de sus posibilidades. No puede
olvidarse que esta norma se aprobó porque se consideró que ocho años
serían tiempo suficiente para que el gobierno nacional resolviera sus
afugias financieras, pero ahora se confirma que poco ha hecho en esta
materia. Lo extraño es que municipios y departamentos han entrado por
la senda de la disciplina fiscal, en tanto que la nación incrementa el ritmo
del gasto sin un adecuado sustento en los ingresos.
Si bien la descentralización política, fiscal y administrativa fue
impulsada por factores de orden nacional e internacional elementos
que mantienen su vigencia y validez el país y el mundo globalizado
exigen mayor descentralización y no menos, como lo pretende el
gobierno nacional con su iniciativa. Y aunque el proyecto no lo diga
expresamente, el congelamiento de los recursos del Sistema General de
Participaciones (SGP) estancaría el proceso descentralista.
Pero hay más iniciativas que ponen en peligro la descentraliza-ción.
Ante la creciente corrupción, se propone autorizar la destitución
de alcaldes y gobernadores por parte del gobierno central. En ese orden
de ideas, no está en la mira del presidente Uribe únicamente reducir
la descentralización fiscal, sino que quiere también limitar la descen-tralización
política. Si bien debe admitirse que corrupción, ineficiencia,
clientelismo y favoritismo siguen siendo problemas que impiden que
los recursos públicos lleguen a los más necesitados, éstos no son exclu-
Ibid, pp. 28-29.

sivos de departamentos y municipios, pues la nación no está exenta de
ellos, como a diario lo demuestran los hechos.
La corrupción es un problema que por su gravedad y persistencia
urge corregir, pero parece un poco ingenua la idea de combatirla con la
disolución de los gobiernos regionales, al desconocer la voluntad política
de la ciudadanía. Mayor participación ciudadana, prácticas inteligentes
y novedosas para enfrentar la corrupción y mejorar la capacidad de los
organismos de control son instrumentos que podrían resultar más útiles
y efectivos que la disolución de los gobiernos regionales.
Por lo anterior, debe reconocerse que el proceso descentralista
vive momentos críticos. Bajo el argumento del déficit fiscal y de la lucha
contra la corrupción se quiere revertir el proceso, aun aceptando sus
resultados positivos. La descentralización tambalea porque se intenta
recortar los recursos que municipios y departamentos requieren y por-que
se les reduce su autonomía política.
Hasta ahora no han salido a la palestra los dolientes de la des-centralización
y la autonomía regional, pero pronto alcaldes y gober-nadores,
concejos y asambleas, congresistas, académicos y opinión
pública en general comprenderán que el proyecto de Acto Legislativo
11 de 2006 perjudica de manera delicada el proceso descentralista y
rebaja sensiblemente los fondos para las entidades territoriales. Ojalá
se entienda que el déficit fiscal no se puede resolver en perjuicio de los
recursos de la descentralización.
145
Crisis del Estado-nación y descentralización
La crisis del sector público, la globalización, la pérdida de sobera-nía
y la incapacidad manifiesta para cumplir muchas funciones deter-minó
la necesidad de reestructurar el Estado. La ingeniería genética, las
telecomunicaciones, la tecnología nuclear y la industria aeronáutica son
ventajas que pueden aprovechar los Estados hoy día. La lluvia ácida,
el efecto invernadero, el terrorismo, el narcotráfico, el contrabando de
armas son problemas que exceden la capacidad estatal. En ese sentido,
tanto para beneficiarse de las oportunidades como para enfrentar las
dificultades, se hacen pertinentes estructuras políticas más grandes,
mercados más vastos y extensiones geográficas más amplias.
Aunque esas circunstancias implican una mayor cooperación
entre los Estados, también han conducido a la supraestatalidad, de la
cual la Unión Europea es el mejor ejemplo. Este tipo de organización

se nutre de las cesiones de soberanía que le hacen los Estados que la
integran. Por eso, el manejo de ciertos temas de importancia corre a
cargo de la Unión, que vacía así de contenido y funciones al tradicional
Estado-nación. En palabras de Manuel Castells, “para superar su ino-perancia
146
creciente, los Estados-nación se asocian cada vez más, orien-tándose
hacia un nuevo orden de gobierno supranacional”.
Otra manifestación de la crisis del Estado es la porosidad que se
presenta en el concepto de soberanía. Como lo corroboran los atentados
terroristas, la capacidad militar de los Estados para defender sus territo-rios
y para derrotar los desafíos de los grupos subversivos se muestra dis-minuida.
En el campo económico, ya no controlan los flujos financieros,
que provoca competencia para atraer capital, y mayor flexibilidad en las
medidas en materia de impuestos, remesas, ambiente, propiedad intelec-tual
y regulación laboral. También el que el sector privado preste mejor
algunos servicios públicos que el mismo Estado, ha tornado en menos
útil el aparato estatal para la satisfacción de las demandas sociales.
Los Estados centralistas fracasaron en el cumplimiento de sus
funciones, pues se fueron convirtiendo en estructuras torpes para aten-der
necesidades locales de servicios públicos. De allí la necesidad de
un proceso de descentralización con el fin de obtener mayor eficiencia
en la operación y lograr cercanía entre la comunidad y las autoridades.
Se partía del supuesto de que el Estado era distante a la comunidad y
que no tenía la capacidad para atender con oportunidad y eficiencia las
demandas ciudadanas. Para lograrlo se pensó en la viabilidad de ceder
competencias estatales en favor de municipios y regiones dotados de
recursos económicos y de autonomía política.
En Colombia, gracias al centralismo, empresas manejadas desde
Bogotá atendían la prestación de servicios de acueducto y alcantarillado
en pequeñas y distantes poblaciones. Éste y otros hechos contribuyeron
a alimentar el descontento con el centralismo como forma de organiza-ción
territorial del Estado y dieron pábulo a constantes y enérgicas pre-siones
para alcanzar una mayor autonomía municipal y departamental.
Algunos autores, como Vallés y Castells, afirman que el Estado
parece haberse hecho demasiado grande y complejo para la atención
de sus asuntos internos. Es decir, para manejar la vida cotidiana de la
Castells, Manuel. La era de la información: economía, sociedad y cultura. Vol. 2. El poder
de la identidad. Madrid: Alianza. 1998. p. 295.
Vallés, Joseph. Ciencia política: una introducción. Barcelona: Ariel. 2000. pp. 132-133.
Castells, op. cit, p. 302.

gente, y demasiado pequeño para manejar las fuerzas globales. En lo
interno, porque la complejidad de los problemas sociales excede su
capacidad, y en lo externo, porque su autoridad se ve desdibujada ante
las comunicaciones, la informática y la electrónica. En la órbita externa,
el Estado se ha convertido en un actor político más, al lado del Fondo
Monetario Internacional, el Banco Mundial, las empresas trasnaciona-les,
las ONG de alcance global, entre otros, y no en el principal prota-gonista
como sucedía hasta hace muy poco tiempo.
La respuesta de los Estados ante la crisis estuvo enmarcada por
presiones externas, para que se lograra una economía más eficiente y
competitiva. Puede afirmarse que por efectos de la globalización los
Estados han perdido soberanía, y que los procesos de integración eco-nómica
y política, de descentralización y regionalización estatal, son
147
respuestas al fenómeno globalizador.
La evolución de la descentralización en Colombia
La descentralización en nuestro país debe analizarse antes y des-pués
de la Constitución Política actual, lo que permite precisar tres
etapas: antes de la Constitución de 1991, durante la vigencia de los
artículos 356 y 357 tal como fueron aprobados por la Asamblea Consti-tuyente,
y después de la Constitución.
Antes de la aprobación de la Carta Magna de 1991, el proceso
descentralista en materia fiscal se inició en 1968, cuando la reforma
constitucional de ese año creó el situado fiscal, que transfirió recursos
de la nación a los departamentos para atender servicios de educación
y salud. En el mismo año, la Ley 33 consagró la cesión a los municipios
de parte del impuesto a las ventas, pero durante el gobierno de Beli-sario
Betancur la descentralización fiscal recibió un gran refuerzo. En
efecto, la Ley 14 de 1983 modernizó y amplió las bases gravables de
varios impuestos municipales y la Ley 12 de 1986 ordenó que el por-centaje
del IVA cedido a los municipios fuera creciente.
Así mismo, por medio del Decreto 077 de 1987 se definieron las
competencias de los municipios. En materia política, el avance funda-mental
de esta etapa se dio con la elección popular de alcaldes, apro-bada
con el Acto Legislativo 01 de 1986, y que entró en funcionamiento
en 1988, durante el gobierno de Virgilio Barco.
Con la aprobación de la Constitución de 1991, la descentraliza-ción
se profundiza y consolida, durante el gobierno de César Gaviria.

Se establece la posibilidad de crear provincias y regiones, se convierten
en departamentos las antiguas intendencias y comisarías, se consagra
la elección popular de gobernadores, se organiza el sistema nacional
de planeación, se les da carácter obligatorio a los planes de desarro-llo,
148
se autoriza la constitución de entidades territoriales indígenas y
se asignan más recursos a favor de los departamentos y municipios
dependiendo de los ingresos corrientes de la nación.
En la Constitución se delinearon las competencias de la nación y
de las entidades territoriales, y le correspondía al gobierno central la pla-neación,
coordinación y evaluación, y a departamentos y municipios,
la prestación de los servicios públicos básicos, como educación, salud,
acueducto y alcantarillado, entre otros. De esta manera la Carta Magna
aprobó más recursos, más funciones y más autonomía política para
municipios y departamentos, en el que se constituye el paso más avan-zado
en el proceso descentralizador del Estado en toda su historia. La
Ley 60 de 1993, reglamentaria de los artículos 356 y 357 de la Constitu-ción,
definió las competencias de los tres niveles de gobierno y les asignó
los recursos necesarios para que pudieran cumplir sus funciones.
Después de la Constitución, el hecho más importante fue el
Acto Legislativo 01 de 2001, en el gobierno de Andrés Pastrana, que
modificó la fórmula para calcular los recursos que deben ser cedidos a
municipios y departamentos; se abandonó su relación con los recursos
corrientes de la nación y se reemplazaron por un ajuste según la infla-ción.
Asimismo, cambió la nomenclatura de situado fiscal por el de sis-tema
general de participaciones. Este cambio constitucional se justificó
en la posible crisis fiscal a la que el país se exponía si no reformaba el
régimen de transferencias, que afectaba el equilibrio macroeconómico,
el empleo y el crecimiento.
Lo que no se dijo en su momento, ni tampoco ahora, es que el
gran responsable del déficit fiscal es el Estado central, que ha mante-nido
un elevado y creciente volumen de gasto, en ocasiones no justifi-cado,
y en otras, sometido a prácticas corruptas. El resultado lógico de
la descentralización de competencias a municipios y departamentos
debió haber sido la de un Estado central más pequeño; sin embargo, no
fue así y muchas actividades se duplicaron.
También en la administración de Pastrana se aprobaron varias
leyes restrictivas de la autonomía municipal y departamental y que
ahora, paradójicamente, le dan nueva vida a la descentralización. Fue-ron
leyes aprobadas no tanto para saldar el déficit fiscal, sino para sacar

a los municipios y departamentos de la bancarrota y mejorar su gestión
financiera. Aunque limitantes de la autonomía, fueron positivas en sus
resultados. Por ellas en conjunto, los gobiernos locales superaron sus
agobiantes penurias y hoy contribuyen a que no haya déficit en el sec-tor
público consolidado, no obstante, el elevado déficit de la nación.
Estas leyes fueron la 358 de 1999, de control al endeudamiento local; la
550 de 1999, para el saneamiento fiscal; la 617 de 2000, para el manejo
de las finanzas locales, y la 715 de 2001, sobre competencias y recursos
cedidos a las entidades territoriales.
De no haber sido por la aplicación de estas leyes, la discusión hoy
no sería sobre cómo congelar la descentralización, sino sobre cómo aca-barla
definitivamente. Pero es justo admitir que durante ese gobierno no
sólo se impusieron mecanismos que aminoraban la independencia regio-nal,
sino que también se tomaron mediadas para aliviar sus dificultades,
como se hizo con la cesión de recursos del Fondo de Ahorro y Establiza-ción
Petrolera (FAEP) para pagar parte de la deuda y con la creación del
Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET)
para atender compromisos prestacionales de las entidades territoriales.
El avance del proceso descentralista en lo político ha sido interfe-rido
en múltiples oportunidades por consideraciones de orden público.
Se ha permitido, en zonas donde se presenta terrorismo y problemas de
orden público, que el presidente pueda separar de sus cargos a alcaldes
y gobernadores; se decretaron territorios especiales de orden público,
donde el comandante militar estaba por encima de las autoridades elegi-das
democráticamente, y se ha pretendido reglamentar el artículo 296 de
la Constitución para permitir que el presidente destituya a gobernado-res
y los gobernadores a los alcaldes. También debe reconocerse que las
consejerías presidenciales que funcionan en algunas partes del país han
significado recorte de las atribuciones de los mandatarios locales.
Pero lo que definitivamente más reduce la autonomía de las adminis-traciones
regionales es la forma como se distribuyen los recursos. Usando
criterios discrecionales, alcaldes y gobernadores enajenan su voluntad a
cambio de que el gobierno nacional, les apruebe y financie proyectos. Las
entidades territoriales saben que en las oficinas centralizadas se mueven
recursos con relativa facilidad y sin mayores exigencias. Casi no hay obras
de importancia en las regiones que no cuenten con la ayuda de la nación.
No está mal que el gobierno central cofinancie proyectos, lo que está mal
es la exigencia de una contraprestación política a los mandatarios locales.
149

Esta pérdida de autonomía por razones financieras se vio patente en el
trámite y la campaña de la reelección presidencial.
Evaluación de la descentralización
150
Múltiples objetivos se asignaron a la descentralización. Tantos que
resultaba difícil que pudiera cumplirlos todos. Debía ofrecer respuestas
positivas en lo político, lo administrativo, lo fiscal, lo social y lo econó-mico;
se descentralizó para lograr mayor legitimidad y gobernabilidad
del sistema político, así como mayor eficiencia en la asignación de los
recursos públicos y mejorar la calidad en la prestación de los servicios;
para aumentar la autonomía política, fiscal y administrativa de las regio-nes;
para promover el desarrollo, la equidad y justicia social, y para tra-tar
de ampliar la base de participación popular y abrir nuevos espacios
en la democracia.
¿Se han cumplido estos objetivos y alcanzado tan ambiciosos pro-pósitos?,
¿qué tanto se ha avanzado en cada uno? Para responder vale
la pena consultar primero al gobierno y luego a los expertos en descen-tralización.
La Evaluación de la descentralización municipal en Colombia, un
documento oficial para realizar el balance de la primera década después
de la Ley 60, dice que la descentralización ha generado avances en tér-minos
agregados: “las coberturas en educación aumentaron; la tasa de
analfabetismo se redujo; hubo mayor disponibilidad de docentes, mayo-res
niveles de escolaridad, ampliación de la red pública de servicios de
salud y aumento de los instrumentos para la mejora de la gestión”.
La exposición de motivos del proyecto de Acto Legislativo 11 de
2006 dice al respecto: en el período 2001-2005 la matrícula educativa se
incrementó en 1,7 millones de alumnos nuevos y que el SGP constituyó
la principal fuente de recursos de este crecimiento, ya que cubrió el 91%
de los costos del servicio educativo público. En referencia a los servicios
de salud afirma que entre 2002 y 2005 se han incorporado al régimen
subsidiado 7,2 millones de nuevos afiliados, lo que representa un creci-miento
del 63%.
Para este incremento de cobertura se ha contado con recursos del
SGP, el Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga) y recursos propios
de las entidades territoriales. Los recursos del SGP han contribuido a la
Departamento Nacional de Planeación. Evaluación de la descentralización: balance de
una década. Tomo I. Bogotá. 2002.
Carrasquilla, op. cit. p. 6.

financiación de la prestación de servicios de salud a la población pobre
no asegurada, con asignaciones de promedio anual de $1,35 billones
entre 2002 y 2006. Estos datos muestran que las obras sociales que el
presidente Uribe anuncia se ejecutaron con recursos del SGP. Coinciden
entonces los dos últimos gobiernos acerca de los efectos positivos de las
transferencias.
Jorge I. González sostiene que gracias a la descentralización fiscal
se han realizado progresos en algunas áreas. La cobertura de los ser-vicios
públicos ha mejorado, así como los indicadores de necesidades
básicas insatisfechas (NBI) y el índice de condiciones de vida (ICV).
Las transferencias se han reflejado en un aumento de las coberturas
de los servicios sociales. Ariza afirma que es importante la ampliación
de coberturas en la prestación de los servicios públicos, el aumento de
la presencia del Estado en el territorio y una mayor legitimidad en las
decisiones públicas.10 Y para Restrepo los logros son incuestionables.Hoy
hay más escuelas y puestos de salud, más niños estudiando, más perso-nas
que acceden a planes de servicios de salud obligatorios, más empleo
151
y mejores salarios en el sector público en estos sectores.11
Además, no puede desconocerse que gracias a la descentraliza-ción
y a las condiciones establecidas para su funcionamiento, muni-cipios
y departamentos redujeron la pereza fiscal e incrementaron el
recaudo de sus propias rentas. Hoy disponen de una mayor capacidad
de gestión institucional y administrativa para manejar sus recursos y
los transferidos y los ciudadanos disfrutan de la posibilidad de elegir a
sus propias autoridades locales.
Sin embargo, no pueden negarse los problemas en el manejo de
las transferencias. La eficiencia del gasto y la calidad de los servicios
prestados, el clientelismo y la corrupción, el énfasis en los aspectos fis-cales
y contables en contra de los espaciales y territoriales, su baja con-tribución
para aminorar la brecha en materia de pobreza, los recortes
de fondos y de autonomía por la crisis fiscal o por orden público, el bajo
Ibid, pp. 7-8.
González, Jorge Iván. “Transferencias y equidad: hacia la descentralización espa-cial.”
En Desarrollo de las regiones y autonomía territorial. Bogotá: GTZ-FESCOL. 2004. pp. 22-23.
10 Ariza, Juan. “Descentralización, desarrollo regional y autonomía local: aportes y
propuestas”. En Desarrollo de las regiones y autonomía territorial. Bogotá: GTZ-FESCOL. 2004.
p. 171.
11 Restrepo, Darío. “Transferencias y desarrollo: un portafolio para el riesgo de las
regiones”. En Desarrollo de las regiones y autonomía territorial. Bogotá: GTZ-FESCOL. 2004.
p. 49.

impacto social de la infraestructura son lunares que han empañado los
logros de la descentralización y de la transferencia de recursos.
152
La discusión ahora es si esas fallas deben servir para corregir el
rumbo de la descentralización o para frenarla. La aprobación del Acto
Legislativo 11 significaría, en la práctica, el congelamiento de los recur-sos,
lo que en el fondo significaría su paulatino marchitamiento. Por
eso, la discusión entre el gobierno y el Congreso debe referirse al con-tenido
del proyecto en sí y no sobre las prebendas que se obtienen por
un voto a favor de la iniciativa.
Riesgos que corre la descentralización
Se presenta ahora un nuevo embate contra la descentralización, con
el proyecto de reforma constitucional, que busca convertir en perma-nente
la fórmula transitoria adoptada en el 2001. Con los mismos argu-mentos,
el gobierno nacional busca convencer a alcaldes, gobernadores
y congresistas de la urgencia de la iniciativa. Además, agrega un nuevo
factor que afectaría la autonomía territorial, la facultad del gobierno para
remover a los gobernantes locales por motivos de corrupción.
Extraña que un gobierno consciente del problema del hipercen-tralismo,
busque reducir los recursos que servirían para mejorar esa
situación. En el Plan de Desarrollo 2002-2006, el gobierno fija como
componentes del Estado comunitario el Estado descentralista, junto
con el gerencial, el participativo y el transparente. Sobre el Estado des-centralista
se menciona:
Colombia presenta desequilibrios regionales, el 70% de la produc-ción
industrial y del sector terciario se origina en las cuatro prin-cipales
ciudades, que representan el 35% de la población; cerca
del 90% de los tributos y el 70% del gasto se concentran en 40
municipios, y reconoce que es necesario capitalizar los avances de
la descentralización política, administrativa y fiscal en función del
fortalecimiento de la capacidad de desarrollo económico, local y
regional.12
El Plan de Desarrollo muestra conocimiento del problema y de
la fórmula para solucionarlo; sin embargo, se proponen congelar los
recursos que alimentan la descentralización. Si con recursos crecientes
12 Departamento Nacional de Planeación. Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006: hacia un
Estado comunitario. pp. 268-269.

el centralismo económico, demográfico y presupuestal se ha fortale-cido,
qué esperar si los recursos se congelan. Lo que va a ocurrir con la
nueva fórmula es un retroceso real en los recursos transferidos porque
la inflación viene disminuyendo.
Atar las transferencias a un indicador no sólo negativo sino poco
dinámico, como la inflación, ha significado el retroceso de los fondos
del SGP con relación a otros indicadores. Si bien los recursos muestran
un leve crecimiento en cifras absolutas, en términos relativos, frente a
su crecimiento y frente a indicadores dinámicos, muestran un retro-ceso
considerable. Todo cambio que se ha hecho a la fórmula resulta
153
regresivo con relación a la anterior.
En un primer momento se ligaron las transferencias al IVA, el
más activo de los impuestos. Luego, a ingresos corrientes de la nación
y, finalmente, a la inflación, índice perjudicial porque es indeseable que
crezca. El año pasado los gastos de funcionamiento crecieron un 8,1%;
la economía, un 5,3%; la inflación un 4%, y el SGP al pasar de 15,8
billones de pesos a 16 entre 2004 y 2005 sólo creció 1,33%, aunque debía
crecer en términos reales 2,5% de acuerdo con la Constitución.
El actual proyecto muestra el comportamiento de las participa-ciones
con relación al PIB y al gasto del gobierno nacional durante los
últimos años. De 1994 a 2002 las participaciones como proporción del
PIB pasaron de 3,57% a 5,91%, año en el que empezaron a descender
para llegar a 5,28% en 2006. En cuanto al gasto, de 2000 a 2001 las par-ticipaciones
como proporción de los pagos totales subieron del 27% al
30% y de ese año en adelante disminuyeron hasta un 28% en el 2004.
Según el proyecto de presupuesto para el 2007, la situación de las
participaciones no mejora, pues bajarán de 2006 a 2007 del 16,6% a menos
del 16%. Como proporción del PIB, pasarán del 5,25% a ser el 5,24%.
Aunque el presupuesto viene creciendo con relación al PIB, pasando del
31,4% en 2003 al 33,8% en 2007, las participaciones bajan del 5,7% en
2003 al 5,2% en el 2007. El futuro de las transferencias es incierto y la
fórmula que las ata a la inflación asegura su lento marchitamiento.
Transferencias, capital humano y competitividad
Con este tratamiento a las transferencias, Colombia empieza a
caminar en contravía de lo que el país requiere y el mundo globalizado
impone. Es claro que necesitamos más y mejor educación y con este
proyecto desfinanciamos el sector; y que, debilitando las regiones y

localidades, y fortaleciendo el Estado central no podremos lograr una
integración competitiva en la economía mundial.
154
El país demanda un aumento de los gastos en educación, salud
e infraestructura social para construir una sociedad equitativa y for-mar
capital humano, que hagan posible avanzar en la justicia social y
nos prepare para ser competitivos. Estos son precisamente los servicios
que se financian con las transferencias y que corresponde prestar a los
municipios y departamentos. Son los que producen equidad y capital
humano; por eso, si la financiación se estanca o reduce, estos servicios
vitales se verán disminuidos.
Frente a la crisis del Estado-nación, los Estados se integran y se
descentralizan. De allí que nuestro caso se vea incongruente, pues en
vez de tonificar las localidades y regiones, se les debilita. No es lógico
en el mundo globalizado que el gobierno central se ocupe de los pro-blemas
locales. Lo razonable es que se trasladen responsabilidades y
recursos a localidades y regiones. El Estado colombiano no puede seguir
siendo el mismo y debe empezar a caminar en la senda de hacerse más
chico y más eficiente.
Hoy, la competitividad la marcan las ciudades y regiones. Por ejem-plo,
Felipe González afirma que los Estados tenderán a ser realmente
federales, porque la descentralización política es un fenómeno impara-ble,
el reclamo de identidad frente a la homogeneidad de la globaliza-ción
tiende a la distribución interna del poder.13 Por otra parte, Borja y
Castells sostienen que los gobiernos locales disponen de dos importan-tes
ventajas comparativas con respecto a sus tutores nacionales: por un
lado, gozan de mayor capacidad de representación y de legitimidad; por
otro, gozan de más flexibilidad, adaptabilidad y capacidad de maniobra
en un mundo de flujos entrelazados, demandas y ofertas cambiantes y
sistemas tecnológicos descentralizados e interactivos.14
El financista japonés Ohmae habla de la muerte del Estado-nación
por su incapacidad para controlar la economía y porque hoy
son el capital, las corporaciones, los consumidores y las comunicacio-nes
los que ostentan el poder que en otra época tuvo el Estado15 y que
el mundo debe prepararse para reemplazar los Estados centrales con
las regiones que tendrán verdadera capacidad para enfrentar los retos
13 González, Felipe. “Siete asedios al mundo actual”. En Revista Visión. 16 al 31 de
diciembre de 1998.
14 Borja, Jordi y Castells, Manuel. Local y global: la gestión de las ciudades en la era de la
información. Madrid: Taurus. 1998.
15 Ohmae, Kenichi. El fin del estado-nación. Santiago de Chile: Andrés Bello. 1997.

económicos del presente y del futuro.16 Finalmente, Wainwright estima
que sólo es posible tener una mayor justicia en el mundo y consolidar
la democracia si se fortalecen los espacios locales.17
No hay pensadores que defiendan la centralización y el manteni-miento
de los Estados nacionales. Se impone, por una parte, la integra-ción
de los Estados; por otra, la inaplazable descentralización fiscal y
funcional de su aparato. Debemos comenzar a recorrer el camino de la
integración con otros estados y tonificar la descentralización. Si quere-mos
construir capital humano y ser competitivos, la descentralización
155
es el mejor camino para lograrlo.
Se hace necesario exclamar en voz alta “no más recortes al total de
las transferencias”, los gobiernos locales hicieron el esfuerzo que no ha
hecho el gobierno nacional en la reducción de las tasas de endeudamiento,
la generación de superávit fiscales y la contribución a la disminución del
déficit nacional. Los municipios y departamentos hicieron el sacrificio de
ver disminuidos sus ingresos en aras del equilibrio macroeconómico y
aportaron de manera trascendental a la solución del déficit fiscal del sec-tor
público, en tanto que la nación siguió gastando a un ritmo superior
a sus posibilidades. Resulta insostenible que se castigue a quienes han
cumplido y se premie a quien no ha realizado ningún esfuerzo.
El gasto local es objeto periódico de evaluación para ver su impacto
y eficiencia. El del Estado centralizado no se evalúa con la misma seve-ridad
y está libre de restricciones. Lo cierto es que el gasto realizado
por las entidades territoriales, a pesar de la corrupción y el clientelismo,
muestra avances importantes en educación, salud, acueducto y alcan-tarillado.
Debe insistirse en la calidad y eficiencia del gasto local y en la
disciplina en el gasto de la nación. No es admisible que el problema fis-cal
sólo se enfrente con el recorte de transferencias. Lo cierto es que esta
propuesta es fatal para las entidades territoriales, pues verán disminuir
sus ingresos con relación a los que les garantiza la constitución vigente.
Las transferencias han disminuido en relación con indicadores
dinámicos como el crecimiento del PIB y los ICN y en cambio, los gastos
nacionales han crecido. El gasto público central crece a una proporción
más amplia que la economía y la inflación, mientras el gasto social que se
realiza con el dinero de las transferencias tiende a estancarse. Congelar las
16 Ohmae, Kenichi. El próximo escenario global: desafíos y oportunidades en un mundo sin
fronteras. s.d.
17 Wainwrigth, Hilary. ¿Cómo ocupar el Estado? Barcelona: Icaria Antrazyt. 2005.

transferencias significa detener el incremento del gasto público social con
relación al crecimiento general de la economía y del gasto público total.
156
Existe una costumbre que debería superarse. La del desfile de
alcaldes y gobernadores con el sombrero en la mano, para lograr auto-rizaciones,
aprobaciones y recursos. El actual gobierno ha fortalecido
esa forma de clientelismo desde los consejos comunitarios, porque
transforma la relación con los mandatarios locales en algo más per-sonalista
que institucional. Lo que el país requiere es administradores
locales con recursos para atender las necesidades de sus comunidades
sin tener que pagar peaje al centralismo bogotano.
De aprobarse la propuesta contenida en el Acto Legislativo 11,
Colombia iría en contravía de lo que requerimos los colombianos y de
lo que se impone en el mundo. Necesitamos más educación e inversión
social para construir equidad y mejorar la competitividad. Para enfren-tar
la crisis del Estado, el mundo descentraliza, acerca el gobierno al
ciudadano y mejora la eficiencia en la atención de sus problemas coti-dianos.
La competitividad en el mundo de hoy para atraer inversión y
capacidad de decisión se logra a partir de las ciudades y las regiones.
Si el gobierno consigue imponer su propuesta en el Congreso, podría-mos
decir, que el pasado de la descentralización es de crecimiento y
esplendor; el presente, de estancamiento e incertidumbre, y el futuro,
de marchitamiento y lenta agonía.

Capítulo 4
Relaciones intergubernamentales,
autonomía regional y desarrollo
local
Adolfo Meisel Roca
Roberto Hinestrosa
Orlando Fals Borda

Dilemas de la política de
Adolfo Meisel Roca
Gerente del Banco de la República, Cartagena
En esta presentación se abordan varios aspectos sobre la política
de descentralización en el país. En primera instancia, se argumenta
que en Colombia no hay una política explícita y clara de reducción de
las disparidades regionales. Usando cifras recientes publicadas por el
Centro de Estudios Ganaderos (Cega ), es posible evidenciar la dispa-ridad
en el ingreso regional. En segundo lugar, se plantea la ausencia
de una política regional explícita y las limitaciones de la Constitución
Política de Colombia de 1991 y sus reformas en materia regional. Final-mente,
se esbozan algunos de los dilemas actuales.
Disparidad entre el crecimiento de los entes territoriales
Es común para este tipo de análisis utilizar como unidad de
medida comparable el producto interno bruto (PIB), que refiere al valor
de todo lo que se produce en un departamento o país en un año dado;
considero que éste no refleja bien la situación económica de un depar-tamento
ya que no todas las utilidades de la producción que mide se
quedan en el ámbito de éste. El ingreso per cápita refleja mucho mejor
Vallecilla, Jaime. Ingreso, consumo y ahorro en los departamentos de Colombia 1975-2000.
Bogotá: CEGA. 2006.

la situación de los departamentos y tiene una correlación muy clara
con los indicadores de calidad de vida. Un ejemplo de ello es la situa-ción
160
del departamento de La Guajira, el cual tiene un PIB alto —en
razón a la explotación carbonífera del Cerrejón—, pero su ingreso per
cápita está por debajo del ingreso nacional.
En las cifras del ingreso departamental en Colombia, publicadas
recientemente por el Cega, para el periodo 1975-2000, se nota una clara
hegemonía económica de Bogotá, que pasó de tener el 30% del ingreso
nacional en 1975 a tener el 36% en el 2000, siendo su ingreso per cápita
más del doble de la media nacional.
Con la descentralización, las diferencias regionales en Colombia
no se redujeron sino que, además de persistir, se ampliaron a partir de
la década de 1990. La supremacía económica de Bogotá se hizo todavía
más fuerte. Encabeza la lista de los departamentos con más ingresos per
cápita mientras que los departamentos de la periferia, desde el Norte de
Santander, recorriendo toda la costa Caribe y del Pacífico, con excepción
del Valle del Cauca, terminando en Caquetá, tienen los últimos lugares.
Observando la distribución porcentual del incremento absoluto
en el ingreso bruto nacional, para el periodo de 1975-2000, casi el 40%
del aumento en esos 25 años se dirigió hacia Bogotá. Le siguen Cundi-namarca,
Antioquia, Valle del Cauca y Santander, que están por encima
del ingreso per cápita promedio nacional. El resto del país básicamente
constituiría la periferia económica.
En la escala del ingreso per cápita promedio nacional para el año
2000, los departamentos del Pacífico y la costa Caribe están en los últimos
lugares Chocó, Nariño, Sucre, Caquetá, Córdoba, Magdalena, Norte de
Santander, Cauca, La Guajira y Cesar. Todos están muy por debajo del
promedio nacional, esto se evidencia en la diferencia que hay entre el
ingreso per cápita del Chocó —el departamento que tiene el ingreso per
cápita mas bajo— y Bogotá, que es de 1 a 8. Esto en términos internacio-nales
es una brecha enorme (Gráfico 1).
Mientras que Bogotá no converge hacia el promedio nacional, la
gran mayoría de los departamentos convergen por debajo de ese pro-medio.
Se identifican así dos grupos de convergencia, uno conformado
por Bogotá y otro por la mayoría de los departamentos del país. Esta
relación centro-periferia, tan polarizada se consolida en este periodo a
pesar del impulso a la descentralización dado por la Constitución de
1991 (Gráfico 2).

161
Gráfico 1. Distribución porcentual del incremento absoluto en el
ingreso bruto nacional por departamentos, 1975-2000
Suma de los incrementos es igual a 100%.
Fuente: Estimaciones de los autores con base en el Cega.
Gráfico 2. IDB per cápita como porcentaje del nacional, 1975-2000
Fuente: Cálculos propios.

Ausencia de políticas
162
Otro asunto es la ausencia de una política económica regional que
en Colombia se dirija a corregir las disparidades regionales, los planes
de desarrollo nacional reflejan poco interés en esta problemática. A
diferencia de países como Brasil, en donde el problema de las regiones
rezagadas recibe una clara atención en los planes de desarrollo y en sus
respectivos gobiernos.
Una de las políticas de desarrollo regional que existió en el país,
fue la de industrialización por sustitución de importaciones, que rigió
desde 1950. Fue una política para subsidiar a las regiones industriales
y urbanas a costa de las regiones rurales y no industriales; se transfería
el recurso vía aranceles proteccionistas de la industria nacional locali-zada
en Medellín, Cali y Bogotá. Se asignaban cupos preferenciales para
importaciones y créditos subsidiados, incluso en algunos periodos, se
asignaron créditos de fomento con tasas negativas de interés real, pero
esos recursos no se distribuyeron en todo el país, sino que se concentra-ron
en esas ciudades. Esto contribuyó a profundizar las disparidades
regionales después de la Segunda Guerra Mundial.
Las reformas realizadas en los años noventa, plantearon que la
apertura económica eliminaría todos los sesgos de la industrialización
por sustitución de importaciones. Al desaparecer esos sesgos seríamos
concentradores en algunas regiones. Adicionalmente, con la descen-tralización
política y administrativa, las transferencias deberían llegar
principalmente a las regiones más rezagadas; como consecuencia auto-mática
de estos dos hechos, se reducirían las disparidades regionales;
la conclusión es que, ni se redujeron las disparidades, ni llegaron más
recursos en términos per cápita.
La costa Caribe es una de las zonas donde existe un claro pro-blema
de rezago económico. Allí reside el 20% de la población del país
y en los últimos cincuenta años ha registrado un crecimiento anual
de su PIB per cápita equivalente al 1% anual, mientras que el de la
nación crece al 2%. A esta misma tasa, del 1% han crecido los países del
África tropical, países que han tenido los peores índices de desarrollo
del mundo.
No obstante, en Colombia no hay compromiso con la reducción
de esas disparidades regionales. En propuestas como Visión Colombia
2019 el tema regional está ausente. Así por ejemplo, en el Plan Nacional
de Desarrollo, con el argumento de que falta espacio, no se incluye el

problema de la costa Caribe que afecta a nueve millones de personas;
pero sí se dedica una página completa al problema de la población
gitana, que son entre 5.500 y 8.000 personas en todo el país.
En el Plan Nacional de Desarrollo, la disminución de las dispari-dades
regionales simplemente se enuncia y se afirma que se fortalecerá
la democracia local, la descentralización y el ordenamiento territorial,
pero no se destinan recursos ni se diseñan estrategias.
Las políticas regionales no han logrado mayores avances por
limitaciones establecidas desde la Constitución de 1991, ni definió el
ordenamiento territorial ni la destinación de recursos para financiar
las regiones. Lo dejó para ser desarrollado en la Ley, pero dadas las
dificultades que plantea el tener simultáneamente departamentos y
regiones, no se ha logrado un consenso de intereses que permita la
expedición de la Ley de Ordenamiento Territorial.
Por su parte, la descentralización tampoco ha logrado cristalizar el
espíritu de la Constitución en esta materia, lo lógico en términos de la equi-dad
regional, sería que Chocó recibiera muchos más recursos de transfe-rencias
per cápita que, por ejemplo Quindío, pero en la realidad eso dista
163
mucho de lo que finalmente definieron las leyes (Gráfico 3).
Gráfico 3. Total de transferencias per cápita y PIB per cápita 1996-2003
(promedio)
Fuente: Estimaciones del autor con base en DNP y DANE.

164
Cuando se habla de disparidades fiscales en Colombia, es impor-tante
no dejar la mirada solamente en las transferencias. La discusión
también debe incluir los ingresos propios de origen tributario que tie-nen
Bogotá es la única ciudad del país cuyos ingresos tributarios son
más altos que los provenientes de las transferencias de la nación. En
una economía urbana, formal y con el ingreso per cápita más alto del
país es relativamente fácil cobrar impuestos. En contraste, cobrar en
Chocó, de economía rural, con un sector formal muy pequeño y con un
ingreso per cápita muy bajo, es muy difícil cobrar impuestos.
La capacidad para recaudar impuestos en Colombia está muy
relacionada con el nivel de desarrollo de sus departamentos. A mayor
PIB per cápita, mayores impuestos se captan, a excepción de Casanare
donde el tema de las regalías puede llevar a que se presenten problemas
fiscales. A diferencia de lo planteado, no hay ninguna relación entre la
manera como se distribuyen las transferencias entre los departamentos
y su respectivo PIB per cápita, aun cuando desde la perspectiva de la
corrección de las inequidades regionales se esperaría que a menor PIB,
mayor volumen de transferencias.
Dilemas de la descentralización
Resulta obvio plantear que uno de dichos dilemas sea reducir
las disparidades regionales desde el punto de vista económico. Una
alternativa sería fortalecer la autonomía fiscal de los entes territoriales.
Entonces las regiones más prósperas van a poder cobrar más impues-tos
y la suerte de las regiones periféricas será cada vez peor, pero, un
país así, en el largo plazo es ingobernable y crece mucho menos, por
lo tanto, una opción por la cual debe apostar el país es por una política
nacional para reducir esas disparidades.
Para terminar, cabe decir que a pesar de los brotes de recentrali-zación,
es necesario seguir impulsando la descentralización, que es un
proceso social de muchos años comparable con lo que fue la indepen-dencia.
Ningún país de Hispanoamérica avanzó en las primeras déca-das
después de la independencia; la mayoría de los países, y Colombia
no fue la excepción, tuvieron una caída en su ingreso per cápita y un
desbarajuste político. Uno de los productos de la independencia fue el
sistema económico. Antes se tenía un sistema económico que funcio-naba,
había legitimidad, un orden monetario estable, unas reglas de

juego, una legitimidad del Estado. Todo ello se perdió y llevó a cin-cuenta
años de decrecimiento del ingreso per cápita, pero aun así no se
puede argumentar que había que esperar a que estuviéramos maduros
para haber declarado la independencia.
165

Realidades de un departamento
fronterizo
Gobernador del Departamento Norte de Santander
(2004–2007)
Desde la experiencia como gobernador, quiero puntualizar sobre
dos aspectos: la autonomía regional, vista desde el manejo de los recur-sos,
y las relaciones intergubernamentales en el marco de los progra-mas
especiales de desarrollo.
La autonomía regional
Norte de Santander, como departamento fronterizo, tiene condiciones
políticas y económicas que difieren de los procesos que comúnmente se dan
en otras regiones. Las políticas económicas de Colombia y de la República
Bolivariana de Venezuela inciden de manera directa en la frontera. Sus vai-venes
producen, en la mayoría de los casos, eventos desestabilizadores que
afectan la sociedad civil, la administración departamental y la de los muni-cipios.
Así es como el recaudo de sus rentas, en especial aquellas que tienen
que ver con impuestos al consumo de cerveza y licores y el impuesto de
timbre de vehículos, disminuye con las fluctuaciones de la moneda.
La experiencia que dejó la crisis generada por el diferencial cam-biario
al inicio de la actual administración, llevó a pensar en estímulos

e incentivos fiscales para los empresarios y comerciantes. Ello hizo que
se buscaran fuentes de ingreso alternativas a las tradicionales y a las
establecidas para el común de los departamentos, que fueran aplicables
sólo a las zonas de frontera como un mecanismo compensatorio frente
a la disminución de los ingresos. Entre las medidas de choque que se
plantearon, y que no pudieron ser aplicadas por cuanto las decisiones
fiscales deben ser aprobadas por el Congreso, estaban la devolución
del IVA, un régimen especial aduanero, estímulos tributarios para las
empresas y la disminución de los aportes parafiscales.
No se puede olvidar que aunque algunos impuestos nacionales
han sido cedidos a los entes territoriales y un gran porcentaje transfe-ridos,
éstos son sujetos a los destinos determinados por la ley. Así, la
autonomía regional, entendida como la independencia en la búsqueda
de fuentes de ingresos y destinación de recursos acorde a las necesi-dades
locales, no existe como tal para los gobiernos territoriales. Al
no poder establecer medidas de tipo fiscal, se sigue dependiendo de
las decisiones que se tomen en el nivel central, lo que permite afirmar
que el sistema fiscal colombiano no está de acuerdo con la prescripción
constitucional de conformar una nación descentralizada.
167
Las relaciones intergubernamentales en el marco de
programas especiales de desarrollo
Al analizar las relaciones intergubernamentales en un departa-mento
de frontera, se deben estudiar tres aspectos: las relaciones con el
nivel nacional, las relaciones internas del departamento y las relacio-nes
binacionales fronterizas.
Ahora bien, el proceso de descentralización, concretamente la
Constitución Política de 1991, asignó a los departamentos el papel de
intermediación entre la nación y los municipios, cofinanciador de los
programas y proyectos de las entidades territoriales y de promotor del
desarrollo en su jurisdicción; por ello, los departamentos, deben forta-lecer
la interacción entre sus diferentes instancias, teniendo en cuenta
las notables debilidades desde lo fiscal, administrativo y operativo,
aunado esto a la falta de claridad en sus competencias.
Con el propósito de cumplir con el mandato constitucional, y frente
a la debilidad fiscal departamental, en el caso de Norte de Santander, el
reto fue buscar estrategias para el fortalecimiento de las rentas. Una de
las más importantes ha sido el incremento de la gestión ante el gobierno

nacional y la búsqueda de la cooperación internacional como fuente de
financiación y apoyo para la ejecución de las propuestas contempladas en
el Plan de Desarrollo. Esto ha exigido que buena parte del tiempo se deba
emplear en Bogotá estableciendo los acercamientos con el nivel central.
Hecho que si bien ha sido cuestionado, hoy tiene resultados importantes
reflejados en las decisiones que en materia de seguridad e inversión se
están realizando en el departamento. Todos estos aspectos han incidido en
el fortalecimiento de las relaciones intergubernamentales.
168
Internamente, la estrategia para el cumplimiento de este man-dato
constitucional fue consolidar el esquema de subregionalización
del departamento, utilizando como instrumento los encuentros departa-mentales
de desarrollo. Experiencia que se inició con la formulación del
Plan y que ha continuado con el seguimiento a las acciones empren-didas.
Ha sido la oportunidad de rendir cuentas y evaluar el avance
de los compromisos con los municipios. Este mecanismo ha permitido
acercar la administración al ciudadano para ejercer un mayor control
sobre los compromisos que se adquiere como candidato y que hoy se
deben cumplir como gobernante. Pedagógicamente, los encuentros
condujeron a que los municipios construyeran proyectos subregiona-les
con visión compartida del desarrollo.
En las diferentes subregiones, se ha venido trabajando conjun-tamente
entre sector público, privado y academia. Para que la política
de desarrollo territorial sea eficiente, es conveniente que se produzca
una sinergia entre las acciones de los actores locales y las de los demás
niveles institucionales y empresariales, para que esto sea posible, es pre-ciso
definir nuevas formas de asociación como los planes y proyectos
subregionales concertados (contratos-planes o alianzas estratégicas), y
disponer de instrumentos que favorezcan el aprendizaje y difundan el
conocimiento mediante la interacción entre distintos actores.
Es aquí donde se empezaron a mostrar los resultados de una estra-tegia
integral planteada para una región tan difícil como el Catatumbo.
Si bien, no se ha podido consolidar una paz duradera en esta zona, los
avances sociales en materia y de inversión y seguridad son altamente
satisfactorios. Cuando inició, la administración se encontró que algunas
agencias internacionales y entidades de gobierno realizaban inversiones
en el departamento y en zonas muy relevantes, sin que ello obedeciera a
un programa concertado con la administración departamental.
Tal desarticulación conduce a una dispersión de esfuerzos y a una
competencia dañina que impide la generación de sinergias con los siempre

escasos recursos del sector público. Por ello, se establecieron mecanismos
articuladores entre estas instancias, de manera que con los recursos depar-tamentales
y en alianza con la Presidencia de la República se lograra llevar
inversión real y estructural a sitios donde hacía mucho tiempo no había
presencia del Estado, y que responden al Plan de Acción y Paz, formulado
con el apoyo de la Agencia Alemana de Cooperación Técnica (GTZ).
En situación similar se encontraba el manejo dado al programa
II Laboratorio de Paz. Esta estrategia en sus comienzos, hace dos años,
planteó varios inconvenientes que interrogaron la permanencia del
programa en la región, pese incluso, a la innegable importancia que tal
iniciativa tiene para un departamento como Norte de Santander, con
una profunda escasez de recursos para amplios sectores de la pobla-ción
y en medio de un conflicto armado que afecta la totalidad de la
169
vida del departamento.
Se encontró, que si bien la Gobernación aportaba un grueso de los
recursos para el funcionamiento de la Unidad Coordinadora Regional,
así como para cofinanciar los proyectos, ésta no era tenida en cuenta
en la definición del norte del proceso, la gobernabilidad del departa-mento
estaba en entre dicho.
Para superar la situación descrita, se trabajó en la recuperación
del papel legítimo del Estado en la toma de decisiones y en la orien-tación
de las acciones por seguir, las cuales deben estar enmarcadas
dentro del Plan de Desarrollo, solución al suministro de agua para las
poblaciones Ureña y San Antonio, en Venezuela, y Villa del Rosario, en
Colombia, y la definición a la salida al Puerto de Maracaibo a través del
desarrollo del eje vial Cúcuta-Guaramito-La Fría, con un nuevo puente
nacional. Con este trabajo se ha mantenido un constante acercamiento
con los vecinos, que blinda las relaciones de los conatos de crisis que se
han presentado entre los dos países.
Para concluir, resta decir que a fin de que la autonomía regional
sea real y el manejo de las relaciones intergubernamentales eficiente, se
debe considerar que Colombia es un país con diversidad de territorios;
con este reconocimiento la nación puede entender que para el estable-cimiento
de sus relaciones con los departamentos, las gobernaciones
son el vehículos de articulación con los municipios y a su vez con el
sector privado y la academia en su jurisdicción. Esto reforzaría el papel
que deben ejercer las gobernaciones en el marco de la descentraliza-ción,
cuyas competencias hoy todavía no son claras.

Una revisión histórica al sentido
de la descentralización
Directora Ejecutiva de la
Federación Nacional Departamentos
La descentralización, en la forma más simple de definición, es
una herramienta para mejorar los niveles de eficacia, eficiencia y legiti-midad
de la administración pública. Si la instrumentación de este pro-ceso
tiene un fin tan claro, ¿por qué el camino ha sido tan complicado
para las entidades territoriales? Por la permanente demostración de
su creciente capacidad para asumir competencias y funciones y por la
innegable complejidad que se tiene para abordar los asuntos relaciona-dos
con los recursos que para su cumplimiento se le deberán asignar.
Todas las teorías que existen sobre las relaciones interguberna-mentales,
pueden ser absolutamente complementarias a un debate
político que implica la dinámica vertical. Mediando los principios de
coordinación, subsidiaridad y complementariedad, resulta absoluta-mente
diametral, hacer todas las consideraciones de carácter práctico
en el desarrollo de estas relaciones.
La institucionalidad como un concepto macro de la formación de
las relaciones intergubernamentales debe pasar por procesos escalona-dos
de delegación de competencias, por verdaderas formas de redes-plazamiento
vertical de funciones y recursos. Han sido muchas las

solicitudes que se han elevado a los gobiernos, por parte de los manda-tarios
departamentales, frente a la generación de una verdadera polí-tica
descentralista, debates que se han subsumido al plano económico.
171
Se deben propiciar reformas profundas relacionadas con:
Fortalecimiento estructural de los niveles regionales y locales
Las tendencias centralistas cada vez más fuertes tienen pleno
camino en la medida en que se enfrentan fácilmente a debilidades eco-nómicas,
funcionales y estructurales de los niveles subnacionales, con lo
cual la dependencia del gobierno central casi se convierte en un círculo
vicioso difícil de romper. Por ello el debate sobre cómo generar verdade-ras
reformas legales, que se constituyan en un marco estructural sólido
para los departamentos y municipios es una necesidad evidente.
Organización político-administrativa
No en vano los departamentos de Colombia han reclamado cla-ridad
en la asignación de competencias y funciones. No existirá auto-nomía
si no se sabe sobre qué se reclama, además con la incertidumbre
de una temporalidad en el ejercicio de las funciones. Esto está acom-pañado
de una problemática creciente: la falta de articulación entre
los planes de gobierno municipal y departamental. La coherencia en
la estructuración de políticas para los niveles subnacionales da como
resultado la eficiencia y eficacia de la administración pública.
Capacidad de decisión
La habilidad en el manejo en cada una de las jurisdicciones no
está llamada a existir por el voto popular. Cada vez más, se hace evi-dente
la importancia de dotar a los departamentos y municipios de
una mayor capacidad para tomar decisiones no asociada a su capaci-dad
económica.
Legitimidad y representatividad
Los pueblos, al elegir a sus mandatarios, no únicamente asumen
un voto de confianza, sino que aluden a la importancia de representa-ción
en el ámbito nacional. Esa vocería, que permite transmitir sus nece-sidades,
sus requerimientos, el desarrollo de las regiones como verdade-

ros polos de progreso, no sólo está determinada por la forma en la que
internamente logran equilibrar pesos y contrapesos, sino a su capacidad
de liderar y forjar programas que lleven avante su economía.
Agenda social común
172
Las relaciones intergubernamentales están basadas en la cons-trucción
común de una agenda social validada por la identificación de
las necesidades de las comunidades, que se sentirán satisfechas por la
convergencia de los tres niveles de gobierno en los planes y progra-mas
que se adelanten en torno de políticas sectoriales. Si el Gobierno
Central renuncia a la confluencia de los departamentos y municipios,
en términos de descentralización significa sacrificar la cobertura y, por
tanto, renunciar al ciudadano como objetivo primordial.
Como lo hemos reiterado en diversas oportunidades, nuestra carta
política, garantista por excelencia, se debe al individuo y a su desarro-llo
integral. Por tanto, todas las políticas que permitan el desarrollo de
estas garantías deben estar acompañadas de verdaderos instrumentos
de realización, y es ahí donde la descentralización deja el plano mera-mente
político y se incorpora como una verdadera necesidad.
La descentralización, un instrumento de equidad
La extensión de nuestro país, así como su densidad poblacional,
hace pensar que para poder dotar de herramientas de equidad a una
sociedad dispar y cada vez amplía más las brechas entre ricos y pobres,
la descentralización es una salida de equilibrio que permitiría a las enti-dades
territoriales entregar a las comunidades no sólo las necesidades
básicas de existencia, sino también, aquellos estímulos que las hagan
establecerse en un determinado municipio o departamento, porque se
les están brindando posibilidades de desarrollo.
No es extraño que en las principales ciudades se concentre gran
parte de la oferta laboral, educativa, cultural o industrial. Pero si con-tamos
con entidades territoriales fuertes, podemos generar la distribu-ción
organizada y equitativa de esta demanda en todo el país, aban-donando
las políticas de desplazamiento que a la postre marcan las
inequidades en el crecimiento regional.
Estos elementos, sumados a otros tantos, son parte de un rompe-cabezas
llamado autonomía, que tiene como consecuencia el desarro-

llo, y en este punto me detendré para fijar en algunas líneas, lo que yo
he denominado la sintaxis de la discusión.
173
¿Qué es autonomía?
Según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua, una de
las acepciones de la palabra autonomía es: “Potestad que dentro de un
Estado tienen municipios, provincias, regiones u otras entidades, para
regirse mediante normas y órganos de gobierno propios”.
Bajo un temido principio de autodeterminación, que se ha miti-ficado
en los últimos años, y al que se ha atribuido un significando de
anarquía y descontrol, se ha condenado a los departamentos a depen-der
del centro inexorablemente, por una aparente incapacidad radicada
en el manejo de los recursos, lamentable desde todo punto de vista, si
se considera que éstos, históricamente, han dependido de unas rentas
que, además de escasas, son perversas por su escaso crecimiento.
Repetiré las palabras que expresé en el pasado simposio que desa-rrolló
la Comisión Primera del Senado en torno a los quince años de la
Constitución Política de Colombia:
La compuerta de la tan temida autonomía de las entidades terri-toriales
ha estado enfrascada en el círculo vicioso de los avatares
económicos, circunstancias que para el efecto resultan difíciles de
prever y en ocasiones de controlar, pero además resulta nefasto
para el proceso de descentralización reducir a un nivel puramente
financiero, las posibilidades de crecimiento de los departamentos y
municipios.
La autonomía no hace parte de una ecuación, ni de un ejercicio
matemático que determine las probabilidades de existencia de las enti-dades
territoriales. Todo lo contrario es una filosofía complementaria
de la descentralización, es su compañera de camino, a la cual se le ha
estigmatizado para generar un infundado pánico por un proceso que
ya está en marcha.
En la Asamblea de Gobernadores, que se realizó en la ciudad de
Neiva el año pasado, fuimos partícipes de un espacio académico que
permitió a los mandatarios departamentales el debate de estos temas.
Recuerdo que Carlos Rodado Noriega, gobernador del Departamento
del Atlántico, dijo que la palabra autonomía es una composición de dos
palabras griegas: authos, que significa mismo, y nomos, que significa

norma. La capacidad con la que cuentan las entidades territoriales de
autorregulación, es un determinante básico de la verdadera descen-tralización.
174
Es el ejercicio práctico de la madurez, que para el caso no
puede ocultarse bajo parámetros económicos, como una medida de la
independencia.
La instrumentación de este proceso debe partir de un ejercicio
de confianza, ya validado por el ciudadano en las urnas, ya acogido
al votar por un plan de desarrollo, ya determinado un responsable al
momento de elegir al mandatario, quien deberá dirigir los destinos del
departamento.
Haciendo honor a un maravilloso escrito que reposa en las publi-caciones
que esta Federación hace, retomo para este escenario, la reseña
que hiciera el señor Otto Morales Benítez, ilustre hombre que realzó las
celebraciones que convocaron al país a recordar el centenario de algu-nos
de nuestros departamentos. Su impecable pluma nos recordó que
el general Uribe Uribe en el libro División territorial, dio las razones del
por qué de su iniciativa, que hoy les participo por considerarlo no sólo
un documento histórico de invaluable validez, sino de una claridad
radical sobre el país que anhelaba. Aprecio, en cada una de sus líneas el
reflejo claro de la Colombia de hoy; sólo quiero dejar constancia de las
reflexiones que dejó consignadas fielmente el señor Morales Benítez:
Primera: la filosofía política hacia la libertad de las instituciones
sólo es posible cuando el pueblo participa.
Segunda: la democracia se soporta en la participación del pueblo.
Esta, se garantiza con la descentralización.
Tercera: el impulso del gobierno de voluntad nacional, se basa en
las localidades. Es, por lo tanto, la descentralización. Para que esto
suceda, es el pueblo quien debe elegir los funcionarios, los alcaldes
y los gobernadores [...]
Duodécimo: la división del trabajo gubernamental, implica una
correcta distribución planificada; evitar distorsiones entre el
gobierno nacional y el local.
Décimo cuarto: la división territorial implica acercar el gobierno
a quien lo necesita, ponerlo en sus manos y hacerlo responsable de
su gestión.
Que la historia no inscriba en sus anaqueles que al próximo cen-tenario
el debate sigue siendo el mismo, porque si así fuera hemos
suscrito un fracaso, del que seremos partícipes por las generacio-

nes venideras y el imaginario de un país renovado morirá en un
recuento académico.
Finalizo enfatizando que la descentralización dejó de ser un pro-yecto
para ser una realidad que se debe a los entes territoriales, como
forjadores del desarrollo, como instrumento y política de Estado. Esa la
forma en la que se instrumenta la verdadera equidad.
175

El marketing territorial,
alternativa de desarrollo
Roberto Hinestrosa
Procurador delegado para Entidades Territoriales
Procuraduría General de la Nación
Municipios, administradores de la pobreza
Uno de los aspectos más importantes sobre la descentralización
se refiere a la ausencia en los planes de desarrollo nacional, es de polí-ticas
orientadas a reducir la disparidad entre los entes territoriales y a
generar crecimiento en las regiones.
El artículo 320 de la Constitución de 1991 planteó gradualidad en
el proceso de descentralización; sin embargo, los desarrollos legislati-vos
posteriores han introducido algunas contradicciones. La Ley 617,
estableció el criterio de viabilidad financiera con base en el cual se creó
un esquema de categorías para clasificar los municipios del país que
contempla desde categoría especial hasta sexta categoría. En el último
cuatrienio, los cambios de los municipios entre las diferentes catego-rías
han sido grandes: los municipios de categoría especial disminuye-ron
del 61% al 50%, pasaron de cinco a cuatro; los de segunda categoría
pasaron de 19 municipios a 17; los de cuarta, de 120 municipios a 19,

y los de sexta, de 670 a 95 municipios —el 90,6% de los municipios del
país está bajo esta categoría—.
Estos cambios, acordes con lo establecido por la Ley 617, entre el
2002 y el 2005 produjeron un aumento del presupuesto nacional de 2,3
billones a 6,7 billones de pesos, redujeron los gastos corrientes en 0,7 billo-nes
de pesos, aumentaron la inversión de 20,4 a 26,4 billones de pesos,
redujeron el endeudamiento en cerca de 1 billón de pesos. Así, el balance
de calificación es que 32 departamentos y 649 municipios mejoraron, en
tanto que 361 empeoraron. En el caso de 87 municipios no fue posible
identificar su estado actual por falta de información.
El aumento del número de municipios en la categoría sexta, sig-nifica
que en la práctica se ha aplicado una política de recorte fiscal
esencialmente sobre los gastos de funcionamiento: los municipios se
han convertido en entidades administradoras de la pobreza. Adicio-nalmente,
la misma Ley 617, estableció un plazo perentorio, finales
de 2007, para que los municipios tengan saneadas sus finanzas. De
acuerdo con los informes producidos a la fecha, 350 municipios ten-drían
que ser fusionados con otros, para atender a los criterios del
gobernador, si han sido presentados a la Asamblea para su aprobación
por ordenanza.
Frente a este panorama, la Procuraduría, de manera preventiva,
ha planteado la pertinencia de corregir los manejos circulares de pagos
de la deuda de servicios públicos, fundamentalmente hacia el sector
eléctrico, dado que la mora es inmensa por parte de las entidades terri-toriales.
También ha insistido en el aumento del recaudo de predial y
177
del impuesto de industria y comercio e igualmente en el ajuste fiscal.
De la administración a la gerencia del desarrollo
No obstante, se considera que el tema de la viabilidad de los muni-cipios,
es también un problema de independencia económica y por ello
una cuestión de marketing. El mercadeo debe ser entendido como un pro-ceso
que busca interpretar el territorio, éste debe competir, tener su propia
visión de desarrollo y una alta creatividad. En este contexto, los gobernan-tes
deben ser gerentes del desarrollo territorial y no sencillamente admi-nistradores
de los recursos del Sistema General de Participaciones.
No es sano, ni posible, que las entidades territoriales esperen los
recursos de transferencias para poderse desarrollar, la única alternativa
para la construcción de país es el desarrollo de los territorios sobre la base

de una acción conjunta de los gobiernos locales, la población y el sector
productivo. Se requiere entonces la adopción de estrategias alternativas
de gestión, la valoración de los elementos del territorio, la identificación
de cadenas productivas y la capacidad de comunicar adecuadamente.
178
La Procuraduría, dentro de sus acciones preventivas, ha impul-sado
en muchas regiones del país la aplicación de un modelo de mar-keting,
por ejemplo, en el caso de Santander, en la provincia de Vélez,
se identificó la cadena del bocadillo veleño, se reconocieron las tres
o cuatro empresas familiares productoras, se tramitó una marca con
denominación de origen, se definió la presentación del producto den-tro
de una caja con cantidades y calidades estandarizadas y se hicieron
convenios para su comercialización en supermercados locales y con
Carrefour. Hoy, aunque enfrentan dificultades con la alta demanda
de materia prima que requieren para la producción, estas empresas
exportan bocadillo a París.
También se está adelantando con frutas del Sumapaz, un pro-yecto
de recolección de mangos silvestres en el Cesar y en el sur de
Cundinamarca, se está organizando con la comunidad, la Gobernación
y la Alcaldía. Se capacita a la comunidad en la selección, el manejo pos-cosecha
y el empacado. También se establecen acuerdos con algunas
empresas compradoras de frutas, en este caso concreto, con Alpina. Se
han definido puntos de comercialización que aseguran la compra de
todo el mango producido.
Para estas experiencias resulta vital tener en cuenta que la tra-dición
que tienen otros países puede ser trasladada a Colombia, por
ejemplo, a través de los planes de hermanamiento entre ciudades o
departamentos. En esos casos, el hermanamiento se puede utilizar para
trasladar tecnología y traer expertos a un costo totalmente distinto al
de las negociaciones entre particulares, siempre que sean financiados
por la cooperación.
El marketing territorial es una estrategia para el desarrollo local
que puede efectivamente reducir las disparidades regionales, evitando
la dependencia de las transferencias. Demanda identificar y valorar
la riqueza cultural y productiva de cada territorio, establecer cadenas
productivas, definir marcas regionales, crear agencias que articulen los
sectores y apoyarse en redes de cooperación y desarrollo local.
La situación de los municipios en nuestro país es una situación
bastante grave, por ello la reforma en el Sistema General de Participa-

ciones debería tener en cuenta los recursos generados por las entidades
territoriales para generar mecanismos de compensación y facultarlas
para su manejo de libre inversión con participación de la comunidad
en veedurías ciudadanas.
Con este tipo de experiencias podría hacerse posible que un sis-tema
descentralizado generara confianza en la gestión de los gober-nantes
de las entidades territoriales, es el momento de ver si tienen
capacidad para gerenciar sus recursos y plasmar sus planes de desa-rrollo
179
dentro de un esquema ejecutivo de gerencia de gestión.

Una descentralización a la criolla
Orlando Fals Borda
Ex constituyente (1991)
Profesor emérito de la Universidad Nacional de Colombia
Los artículos de este libro nos invitan a examinar críticamente
nuestra historia y el desarrollo de nuestro país. Me han llamado espe-cialmente
la atención los conceptos sobre construcción de nación y desa-rrollo
local.
Abordaré un tema que no ha sido suficientemente elaborado por
ninguna razón crítica, la autonomía regional, voy a concentrarme en
ese tema principalmente por mi creencia de que Colombia ha sido
siempre, y sigue siendo, un país de regiones. De manera realista lo
reconoció la Constituyente de 1991 al establecer en sus artículos 306-
307 la regionalización como meta nacional; superar los departamentos
para llegar a las regiones ayudaría mucho a reconstruir nuestro país.
La historia de Colombia, especialmente desde el siglo XIX para
acá, registra un movimiento pendular en las políticas entre aquellas
que han invocado la federalización, como en la Constitución de 1863,
y aquellas que se le oponen y tratar de centralizar con el fin, según
ellos, de gobernar mejor, tendencia centralizadora que se expresa por
supuesto en la Constitución de 1886.
En 1986 se hizo un gran esfuerzo hacia la descentralización para
corregir cien años de centralismo; sin embargo, hoy, después de veinte

años, asistimos a un nuevo movimiento del péndulo hacia la concen-tración
de poderes en Bogotá. Si este movimiento pendular estimulara
el desarrollo real de nuestros pueblos, si produjera un país mejor, si
lograra terminar con la violencia secular o si determinara patrones de
moralidad mucho más exitosos, sería magnífico; pero resulta que las
actuales tendencias hacia la centralización tratan de destruir lo poco
que se alcanzó con la Constitución de 1991, están destruyendo valores
esenciales de aquellos pueblos que históricamente han sido los cons-tructores
181
de esta nación.
Colombia no es, aunque lo parezca, el resultado de un desarrollo
propio de nuestra gente; se ha desvirtuado por la influencia europei-zante
de su clase dominante, esas clases que han olvidado muchas veces
las raíces fundantes de nuestra nación. Sin importar cómo se mueva
el péndulo de la historia, esas raíces deben ser respetadas, apreciadas
y amadas porque portan los valores sociales y culturales fundantes,
aquellos que provienen de la esencia misma de los pueblos de base.
¿Cuáles son esos pueblos de base? Lo he dicho en otras ocasio-nes,
son aquellos que las clases dominantes históricamente han des-preciado,
explotado, marginado y dejado sin voz: los indígenas, los
negros cimarrones, los campesinos —los artesanos antiseñoriales que
vinieron desde el siglo XVIII— y los pioneros colonos que ocuparon
los intersticios del país haciendo avanzar las fronteras.
Si uno examina cercanamente el devenir de estos cuatro pueblos,
que yo llamaría originarios, entendería por qué Colombia es como es en
sus aspectos positivos. Ellos han defendido la actitud, las creencias y el
valor universal que se dirige hacia la construcción de la sociedad y no
hacia su destrucción; valores que seguramente hoy necesitaríamos para
reconstruir esta nación y detener los efectos nocivos de la centralización
pendular que nos afecta como pueblo colombiano.
¿Cuáles son esos valores fundantes? Diría en términos generales
que de los indígenas podemos aprender todavía, a pesar de sus seis-cientos
años de genocidio constante, el valor de la solidaridad, toda esa
tradición de ayuda mutua que persiste.
De los negros cimarrones abría que tomar su sentido de la liber-tad,
una tradición libertaria que fue tan respetable durante 120 años,
que los españoles no se atrevieron a pisar un palenque.
De los campesinos artesanos hispánicos, valoramos el que se levan-taron
contra el mal gobierno, organizaron la revolución de los comune-

ros del Socorro y se tomaron el poder total de Colombia en 1874, año
inolvidable opacado por Henao y Arrubla, por supuesto socialistas para
quienes era importante defender no solo la economía contra el apertu-rismo
182
de la época, sino la dignidad personal y política. A ellos se les debe
precisamente muchas de las instituciones políticas que hoy tenemos,
entre ellas el municipio, los cabildos abiertos y las provincias.
Por último, de los colonos recogemos su espíritu de autonomía
capaz de autogobernarse. Llegaban a sitios lejanos donde quizás se
estaban escondiendo del paso de los ejércitos enfrentados por la gue-rra
civil de estos dos partidos tradicionales que fundaron la nación;
huyéndole a la guerra, construyendo la paz en autonomía y sin necesi-dad
de policía, ni de agentes externos ni de gobierno central.
Si sumamos estos cuatro valores, vemos que allí está la razón de
nuestra nación en su verdadera esencia, y allá tendremos que volver,
no echando atrás el reloj de la historia, sino retomando esos valores
para incorporarlos hoy e impulsarlos hacia el futuro. La política de
centralización del actual gobierno es destructora, anticolombiana, anti-patriótica;
no es simplemente destruir a los municipios, ni dificultar las
transferencias, es también afectar el alma de nuestros cuatro pueblos
fundantes, por eso pido su protección.
Gobernadores, profesores, estudiantes, colegas, todos nosotros
pertenecemos a una élite que con justa razón quiere aprender de las
corrientes mundiales. Yo mismo soy producto de una sociología norte-americana,
pero aprendí a respetar nuestra propia realidad, nuestras
raíces, nuestras fuentes, el trópico que tenemos, y que este gobierno
centralista está fumigando y destruyendo. Persigue a los indígenas, a
los negros. Ha desplazado pobladores de 900 de los 1.100 municipios
del país, eso es destruir la nación. La política centralista de ese tipo es
fatal para el pueblo colombiano, y si nosotros somos pueblo, tenemos
que levantarnos ante este crimen.

Capítulo 5
La democratización
de la gestión pública
Pedro Santana
Jairo Slebi Medina

Antecedentes y retos de la
Pedro Santana
Presidente de la Corporación Viva la Ciudadanía
Contexto económico, político y administrativo
Durante la administración de Alfonso López Michelsen (1974-
1978) , se desarrollaron varios estudios relacionados con la descentra-lización,
pues su propuesta de gobierno, sugería una reforma consti-tucional
en dos materias: la administración de justicia, que estaba en
crisis, y un asunto de la agenda nacional tan complicado para López
como para la élite, la reforma administrativa y fiscal. Para ese entonces,
el congreso aprobó la convocatoria de una pequeña Asamblea Nacional
Constituyente que naufragó en la Corte Suprema de Justicia y que declaró
la reforma constitucional como inexequible.
Las múltiples investigaciones, monografías, artículos y discusio-nes
académicas y políticas sobre la descentralización realizadas por dife-rentes
entidades se abordaron desde distintas vertientes, unas desde la
perspectiva de las finanzas públicas, otras desde los movimientos socia-les,
la crisis de los partidos, del centralismo, entre otras.
Para esta época, de cada cien pesos que entraban al fisco nacio-nal,
los municipios recibían y gastaban 5,30 pesos y los departamentos

recibían 9,70, de ese tamaño era la participación de las entidades terri-toriales.
186
La vida promedio de un alcalde era de seis meses, incluidos
los de las capitales de los departamentos, nombrados a dedo por los
gobernadores; así mismo, la vida promedio de los gobernadores, nom-brados
por el presidente, era de nueve meses.
Esto produjo el vaciamiento de la vida local y regional que había
sido tan rica en Colombia; se generaron conflictos y conflagraciones
armadas, incluida la famosa Guerra de los Mil Días, producto de la
Constitución de 1886 que bajo la fórmula de centralización política con
descentralización administrativa seguía rigiendo los destinos del país.
Administrativamente los municipios y departamentos dependían
hasta para decisiones mínimas de las entidades centrales ubicadas en
la capital, tres casos sirven para ilustrar la capacidad de gestión de las
administraciones en esta época:
Instituto Colombiano de Construcciones Escolares: la
construcción física de todas las escuelas del país tenía
que ser aprobada por este organismo, por eso, existen un
conjunto de colegios y escuelas, diseñadas por un grupo
de arquitectos desde Bogotá, quienes no conocían ni los
climas, ni la topografía, ni las características de los muni-cipios.
No se movía un ladrillo en las escuelas sin que se
tuviera la autorización de dicho organismo.
Instituto Nacional del Transporte (Intra): aprobaba la ruta
de los buses de transporte público en todas las ciudades.
Asociación de Acueductos y Alcantarillados.
▪
▪
▪
Así, a un sinnúmero de organismos llamados pomposamente ins-titutos
descentralizados, que de descentralizados no tenían sino el nom-bre,
se llegó por la aplicación de la Constitución de 1886.
Paros cívicos o descentralización
¿Cómo se expresaban entonces los ciudadanos? ¿Por qué se hace la
reforma descentralista? ¿Por qué la reforma comienza a sonarle a la clase
La capacidad de gestión de las administraciones departamentales y municipales no
es más que la capacidad para ordenar los recursos humanos, económicos y de poder con el
fin de atender un territorio y sus habitantes. La gestión pública tiene como propósito atender
el conjunto de necesidades en infraestructura, educación o salud, para garantizar las mínimas
condiciones de existencia de pequeños o medianos sitios.

política tradicional? ¿Qué pasó en los años setenta? La repuesta a estos
interrogantes tiene su fondo en los paros cívicos promovidos por varios
movimientos ciudadanos que sacudieron toda la estructura del país entre
la década de los setenta y la de los ochenta.
Las capitales de departamentos de la costa norte del país, inclui-das
Barranquilla y Cartagena, tuvieron paros cívicos, incluso Valle-dupar
y Sincelejo repitieron hasta tres paros; reclamaban el nombra-miento
de maestros en las escuelas públicas, inversiones para acue-ducto
y alcantarillado. También reclamaron pequeños pueblos, dos
de ellos muy significativos simbólicamente en el inicio del proceso de
reforma: Riosucio y Anserma en 1983, cuando era presidente Belisa-rio
Betancur.
Esos dos paros, en los que se paralizó toda la actividad produc-tiva
y educativa, en los que se implicó la población y que dejaron como
resultado varios muertos en la confrontación con la fuerza pública,
dieron inicio al proceso de refundación de las entidades territoriales.
Los movimientos sociales pusieron en evidencia, en primer término,
la quiebra de los municipios; en segundo lugar, advirtieron como un
problema el excesivo centralismo, y además cuestionaron el proceso de
renovación de los poderes políticos en el país, profundamente antide-mocrática
187
y clientelista.
¿Qué obras o experiencia podría tener un municipio cuyo alcalde,
elegido por el gobernador, tenía un promedio de gobierno de seis
meses? La labor principal del alcalde era mantenerse en el poder el
mayor tiempo posible, pero esto no le permitía ocuparse de los proble-mas
de la gente y tampoco tenía los recursos para hacerlo.
El ex presidente López lo mencionó temerariamente en un dis-curso
en la plaza pública, en el año de 1974, en Tunja: “el país no puede
seguirse gobernando a punta de paros cívicos” y propuso hacer una
reforma, pero no una reforma democrática, pues ese tema sería parte
de los debates de los años ochenta.
Siempre se habían negado a hacer una transformación significativa de la Constitución
y del reparto de poderes entre los niveles territoriales, el municipal, departamental y nacional.
En realidad, lo que hubo en los años ochenta y después de la Constitución de 1991,
fue la refundación principalmente de los municipios, pues en Colombia, la entidad intermedia
entre la nación y los municipios no se ha terminado de refundar.

La descentralización
188
Ha avanzado significativamente en el país, con tres características
básicas:
La primera, la refundación administrativa que devolvió atribu-ciones
y funciones al nivel local. Para los más de mil municipios del
país, la gestión pública, la capacidad para orientar recursos financieros,
económicos y humanos y ejercer el poder es relativamente reciente.
La experiencia en la gestión pública apenas se viene logrando ahora.
En la mayoría de los municipios del país y en ciudades como Bogotá,
donde la autonomía ya era relativa en 1988, la capacidad era limitada.
Para ese entonces, la junta directiva y el gerente de las empresas públicas
del distrito eran nombrados por el presidente de la República.
La segunda característica tiene que ver con la interferencia de acto-res
armados ilegales en el funcionamiento de los municipios y de algunos
de los departamentos del país. Hoy, uno de los retos fundamentales de la
gestión pública democrática tiene que ver con el peligro que representan
las mafias, influenciadas en el norte del país principalmente por el para-militarismo
y en el sur por la guerrilla, especialmente por las FARC.
El asesinato de los concejales en Rivera ilustra la problemática de
una guerrilla que en los años ochenta fue amiga de la descentraliza-ción,
de la elección popular de alcaldes, de la autonomía territorial y
que hoy en día es su enemiga, de los alcaldes y los concejos municipa-les,
que se han convertido en objetivo militar.
Finalmente, una tercera característica que se constituye en un
peligro que amenaza la descentralización, es el recorte al sistema de
transferencias. El proyecto impulsado por el gobierno del presidente
Uribe pretende mantener un recorte de once mil millones en las trans-ferencias
a departamentos y municipios, lo cual representa un retro-ceso
en materia de recursos que impediría cumplir con la cascada de
funciones asignadas a las entidades territoriales.
Este proyecto se justifica con el argumento de la regresión econó-mica
y la corrupción en las administraciones locales y regionales; pre-tende
que el gobierno nacional pueda interrumpir la vida democrática
de municipios y departamentos mediante la destitución o suspensión de
los alcaldes y los gobernadores arguyendo situaciones de corrupción.

Esto significa que hoy, en la Casa de Nariño no hay un amigo de
la descentralización; por el contrario, la administración de Uribe tiene
gente completamente adversa al fortalecimiento de la gestión local y la
democratización del poder público local.
189

El fortalecimiento de las
asambleas departamentales
Jairo Slebi Medina
Director ejecutivo de la Federación Nacional de Diputados
Una descentralización no exitosa
Se ha hablado mucho de las bondades de la descentralización.
Innegablemente hay adelantos, y el aumento en las transferencias es
importante, pero existen también datos dramáticos sobre la problemá-tica
social, los recursos del sistema general de participaciones no alcan-zan
para acercar los servicios del Estado al ciudadano, entregar bienes-tar
a la comunidad o para solucionar los problemas de la sociedad.
La descentralización en Colombia no ha sido un modelo exi-toso
a pesar de sus avances, ni en la gestión, ni en su realización, ni
en lo democrático. Si se entiende la gestión como hacer las cosas en
forma eficiente, eficaz y participativa para decidir sobre lo que afecta
a la comunidad, el proceso descentralizador que se ha impulsado en
Colombia no ha sido ni incluyente ni solidario. Si bien se ha avanzado
en la modernización administrativa, aún se deben ampliar los servicios
para que cubran a los más pobres, mejorar el sistema político y aumen-tar
la efectividad del Estado.

Ese mejoramiento de la democracia se debe lograr mediante la
participación ciudadana, la formación política y el fortalecimiento de
las corporaciones públicas, como los concejos municipales y las asam-bleas
departamentales, que son el reflejo de la dinámica de la democra-cia
local y seccional.
La descentralización y la participación ciudadana son una llave
importante para construir y mejorar el desarrollo. El ordenamiento
territorial debe ir de la mano del desarrollo económico y social, arti-culado
con medidas que mejoren la capacidad de gestión de los entes
territoriales. El desarrollo social y económico de la población más pobre
es la fórmula del poder territorial que incide sobre el desarrollo.
La descentralización es política, por lo tanto, debe ser concertada
y participativa, porque es una forma de redistribuir el poder. La des-centralización
acerca el Estado al ciudadano y permite equilibrar el
191
poder entre el sector central y los niveles territoriales.
Los indicadores muestran que aún no se ha superado el analfa-betismo
en Colombia, que está cerca del 8%, y que no existe tampoco
cobertura en salud a pesar de que la Ley 100 pronosticaba una cober-tura
completa para el año 2000. No hay cobertura en educación, los
ingresos no aumentan y la redistribución de las participaciones no
llega a cubrir las necesidades de los más pobres de Colombia.
Más responsabilidades y menos recursos
Según lo planteado por la Federación de Departamentos, se han
reducido en un 52% las transferencias. Si no hay recursos, no hay des-centralización,
y se disminuye la capacidad de gestión en los munici-pios
y departamentos, que ya ha desmejorado en un 40% y un 30%,
respectivamente, lo cual frena el desarrollo social y económico de la
región y pone en peligro la legitimidad y la gobernabilidad.
En Colombia se ha pasado del centralismo exagerado a una des-centralización
moderada. La gestión pública como capacidad para gas-tar
eficiente y efectivamente los recursos en la provisión de servicios
a la comunidad es un paso importante, y en este sentido es innegable
que la administración pública en Colombia ha mejorado, pero aún no
se ha llegado a atacar la pobreza y la exclusión, por ello, se requiere
reinventar la toma de decisiones en la descentralización y la gestión de
los entes territoriales.

192
La razón de ser de la descentralización es cambiar la estructura del
Estado, para que se adecue a una redistribución no sólo de competencias
y recursos sino de poderes a los organismos territoriales. En Colombia la
normatividad vigente no permite a las localidades manejar recursos ni
tomar decisiones de tipo fiscal que les permitan mayor gobernabilidad.
Se aumentan las responsabilidades de los entes territoriales en los servi-cios
básicos como educación, salud, saneamiento básico, sin cambiar el
modelo fiscal. El artículo 287 la Constitución de 1991 no permite sino un
desarrollo de las autonomías de manera formal y no real.
En este sentido, se da una afectación de tipo político. Igualmente,
el conflicto interno absorbe también una cantidad de recursos que
podrían ser destinados a cubrir las necesidades básicas de la pobla-ción.
La asignación de responsabilidades y competencias que no se
acompaña de recursos hace que se desdibuje la descentralización.
En una economía globalizada se requiere un Estado mucho más
comprometido con el mejoramiento, no sólo de la productividad y la com-petitividad,
sino del recurso humano. Hoy existen en el país diferentes
niveles de atraso: el sector rural no tiene las condiciones mínimas de com-petitividad
que permita a los entes territoriales corresponder con el lide-razgo
necesario para el nuevo orden económico y social de Colombia.
Es necesaria la ley de ordenamiento territorial, para la cual se han
presentado más de quince proyectos que buscan consolidar la autono-mía
de las autoridades territoriales y definir más claramente las com-petencias
en pro de una mayor cohesión social y eficiencia económica
de cara al mundo globalizado.
El replanteamiento del ordenamiento territorial debe ser cons-titucional,
se tendría que evaluar si el modelo de descentralización
actual es el adecuado o si es necesario cambiar hacia una regionali-zación,
hacia la autonomía de las regiones, o hacia un modelo federal
o confederado. El modelo que se va a elegir será uno de los grandes
temas por discutir en un proceso de paz en Colombia. La paz transitará
por un cambio del modelo territorial, por está razón, el diagnóstico de
los veinte años de descentralización no debe pasar simplemente por
preguntarse ¿cómo se han venido manejando los recursos públicos?
La propuesta: replantear el modelo de descentralización
La propaganda que se ha hecho sobre la disciplina fiscal de los
entes territoriales ha significado una drástica reducción de la capacidad

de los municipios y de los departamentos para mejorar su eficiencia
fiscal, lo que hace imposible la prestación de los servicios. El superávit
generado no se reutiliza en inversión social; por el contrario se busca
reducir las transferencias y cambiar el modelo del Sistema General de
Participaciones que había sido reestructurado hace pocos años.
La situación de los entes territoriales no es de completa dicha.
Un tercio de los departamentos y más del 60% de municipios no son
viables, por ello se requiere una redistribución de ingresos, no sólo de
competencias, responsabilidades y funciones, para evitar que todos los
recursos se vayan a la guerra y al pago de la deuda.
El control del Ministerio de Hacienda sobre los entes territoriales
ha restringido la autonomía en la inversión social; en contraste, el sec-tor
central está desbordado, además ha creado un gran déficit fiscal,
acompañado de los gastos de la guerra. La Federación Nacional de
Asambleas viene proponiendo el fortalecimiento territorial a partir de
mejorar la gestión y de definir claramente las competencias, pues no se
sabe qué hacer con los departamentos ni con las asambleas.
Los departamentos han desarrollado muy lentamente su capaci-dad
operativa y de gestión, la propuesta es replantear el modelo de des-centralización,
considerando tanto las falencias, debilidades y limitacio-nes
que tiene el proceso como su dimensión política, pues el Estado ha
sido dirigido por élites poderosas que trazan las políticas públicas sin
proteger los intereses de los más pobres de las provincias.
El modelo debe ser coherente administrativa, financiera y políti-camente;
pues los ahorros durante este cuatrienio de los entes territo-riales,
deben ser invertidos en actividades económicas y sociales. En
este sentido, se podría transitar hacia un sistema semifederal, federal o
confederado o de autonomía de las regiones.
Existe una tendencia ambivalente en la forma de estado actual.
Muchos servicios públicos concentrados en el nivel central crean un
doble gasto y duplican esfuerzos y recursos, pero las decisiones políti-cas
todavía están centralizadas. Es importante en la reforma del Estado
colombiano darle mayor capacidad de decisión política tanto a los
departamentos como a las asambleas.
Es preciso dar mayor participación y poder de decisión a los entes
territoriales para que se articulen mejor con el nivel central. El modelo
de Estado unitario está en crisis pues no logra desarrollar la autonomía
política y fiscal de las entidades territoriales descentralizadas.
193

194
Es necesario definir con claridad el ordenamiento territorial,
desarrollar capacidad de gestión y una democracia participativa inte-gral,
buscando aumentar la participación política de la ciudadanía en
la toma de decisiones para su propio desarrollo y el fortalecimiento de
una cultura política. El nivel central debe ceder recursos, competencias
y mayor autonomía fiscal para los departamentos y municipios y así
evitar la duplicidad de funciones y gastos.
Las provincias y las regiones deben desarrollarse superando el
esquema administrativo de planificación y permitiendo una integra-ción
mayor en el nivel territorial. Es necesario hacer una distribución
de las competencias, acompañada de recursos y de mayor poder para
las autoridades elegidas popularmente, para que puedan realmente
gobernar en los departamentos.
Las competencias del nivel intermedio deben ser reformuladas.
Se deben crear mecanismos de control político como la moción de cen-sura
y elementos para preservar la identidad departamental, conviene
también comprometer las fuerzas vivas y ciudadanas de los departa-mentos
mediante la participación en la gestión y la concertación de los
planes de desarrollo.
Para terminar, es importante reflexionar respecto de las funcio-nes
que cumplen las corporaciones de elección popular, pues teniendo
una mayor capacidad de control político sobre la gestión de gober-nadores
y alcaldes, podrá existir un equilibrio de poder en el nivel
local y seccional.

Colombia: una nación hacia la
adultez
Concejal de Bogotá (2004-2007)
Colombia es una nación adolescente haciendo la analogía entre la
edad humana y la edad de las sociedades. El desarrollo del ser humano
tiene tres momentos importantes en cuanto a la toma de decisiones: la
infancia, la adolescencia y la adultez.
En la infancia, el niño no toma decisiones, éstas son tomadas por
los padres, es una etapa de dependencia; en la adolescencia, el joven
reclama el derecho a su autonomía, grita su independencia; en la adul-tez,
el ser humano reconoce la interrelación entre personas y por lo tanto
comprende la necesidad de participar en la toma de decisiones colecti-vas.
En las sociedades ocurre algo semejante. En primer lugar, viven
un periodo de infancia, que en lo concerniente a la toma de decisiones,
se caracteriza por la preeminencia de modelos autoritarios, dictatoria-les
o monárquicos, equivalentes a procesos embrionarios de las demo-cracias
representativas.
En segundo lugar, las sociedades pasan por la adolescencia, en
este periodo los gobiernos no confían en sus ciudadanos, no les entre-gan
responsabilidades mayores y mantienen las riendas sin querer sol-

tarlas. Ahora bien, Colombia está en plena adolescencia, pues no hay
confianza en las entidades territoriales; desde el gobierno de Andrés
Pastrana se viene recortando el ejercicio de la descentralización en el
país, al reducir las transferencias, disminuir los recursos y poner trabas
al funcionamiento de los entes territoriales.
La soberanía popular
196
La Constitución Política de 1991 planteó cambios fundamentales
en el proceso de toma de decisiones, los cuales marcaron profundas
diferencias en el ordenamiento del país. La soberanía en la Constitu-ción
de 1986 era un concepto abstracto y residía en la nación, a diferen-cia
de la de 1991, donde la soberanía emana del pueblo y lo reconoce
como soberano, con la posibilidad de revocar el mandato.
Sin embargo, pese a este cambio en la Constitución, hasta ahora
los desarrollos legislativos son débiles o casi inexistentes, la Ley 131
no es suficiente para impulsar una revocatoria de mandato. Si existe
un mandatario y un mandante deberían existir también los mecanis-mos
institucionales, legales y formales que permitieran a la organi-zación
ciudadana el ejercicio de la revocatoria como poder soberano.
Se avanza en la democratización del poder mediante una democracia
participativa, fundamentada en el concepto de soberanía popular, pero
no se establece con claridad cómo el pueblo puede articularse colecti-vamente
para limitar al mandatario.
Debilidad en los cuerpos colegiados locales
La elección popular de alcaldes y gobernadores con un programa
de gobierno o con voto programático, fue otro de los cambios propues-tos
por la Constitución de 1991 para garantizar la participación de los
ciudadanos en las decisiones; como consecuencia, hoy existe un poder
ejecutivo fuerte en las entidades territoriales pero unos cuerpos cole-giados
sin oficio.
Anteriormente los cuerpos colegiados cogobernaban, pero en la
reforma no se definió su nuevo papel, lo cual puede representar un
debilitamiento de la democracia departamental, municipal y distrital,
por un exceso de autoritarismo del poder Ejecutivo, que deja la puerta
abierta para alcaldes que hagan alcaldadas y gobernadores que arrasen
con las asambleas departamentales, pues además cuentan con los ins-trumentos
para hacerlo.

La legislación confirió a los alcaldes y gobernadores la posibili-dad
de expedir por decreto los planes de desarrollo si no son aproba-dos
por acuerdo o por ordenanza. Igual sucede con los presupuestos,
medida que da pie a una dictadura fiscal, situación que ante la pro-puesta
de una reelección de alcaldes y gobernadores, sería sumamente
197
peligrosa.
En los casi mil municipios de sexta categoría que hay en el país, la
división de poderes es débil, en eso hay que trabajar identificando bien
el papel de los cuerpos colegiados. En una democracia participativa,
los cuerpos colegiados tienen que dejar de ser intermediarios de favo-res
y pasar a ser canales de la participación ciudadana, que escruten a
la población para hacer un balance de las necesidades de desarrollo de
los municipios y departamentos.
Es cierto que existen debilidades en la gestión local, y parte de ese
problema tiene que ver con la profesionalización de las autoridades y
funcionarios locales: un 9,5% de los concejales en Colombia no terminó
primaria, el 53% no terminó bachillerato y sólo el 15% tiene educación
superior.
Por otra parte, para lograr el fortalecimiento de las entidades
territoriales y de su capacidad de gestión es imprescindible buscar un
equilibrio entre las competencias y los recursos transferidos. Incremen-tar
las responsabilidades territoriales sin adecuar a ello el modelo fiscal
sólo permite un desarrollo formal y no real de la autonomía regional. Al
trasladar competencias sin recursos, se desdibuja el objetivo de la des-centralización.
Hoy se constata que departamentos y municipios han
mejorado su desempeño fiscal y financiero; sin embargo, el gobierno
nacional sigue renuente a trasladar recursos.
El poder en los entes territoriales
Es preciso diferenciar el concepto de administración pública del
concepto de administración del poder público, tema que generalmente se
olvida y que está relacionado con la distribución de competencias entre
las diferentes ramas del poder público local. Un componente del poder
es la gestión pública, que es la capacidad de transformar la realidad
del municipio y el departamento para bien de todos sus ciudadanos
residentes.
El poder debe entenderse como parte de la administración
pública y repartirse adecuadamente entre las ramas del poder público

local, para construir una verdadera descentralización administrativa.
La palabra poder puede ser sigla de las cinco funciones administrati-vas
198
fundamentales: planificación, organización, dirección, ejecución y
revisión.
La planificación tiene que darse en primer lugar; se elige quién
dirige y después se define un plan de desarrollo de verdad, de los que
nunca se han aprobado en Colombia, pues aquí sólo se formulan pro-gramas
de gobierno.
El plan de desarrollo tiene que ser construido antes de la elección;
la fase de planeación no puede hacerse después de que el gobernante
ha sido elegido, pues en ese caso, llegará con un mandato que no se
puede modificar por muy numerosa que sea la participación. Los ciu-dadanos
tienen que participar antes de la elección para garantizar su
incidencia en las decisiones que se van a tomar.
Sobre el tema de la planificación en las entidades territoriales, los
cuerpos colegiados tienen que dar un paso audaz en la redefinición de
funciones de los poderes locales. Se debe garantizar la participación
antes de las elecciones para que exista una verdadera democracia par-ticipativa
y se avance en una descentralización administrativa que no
genere mayor corrupción.
En Colombia se piensa que descentralización y corrupción van de
la mano. Con esa afirmación irresponsable y falsa, se busca desacelerar
el proceso y reducir las transferencias; por ello, es preciso empoderar
a las comunidades en la construcción de sus municipios y ciudades,
pues una descentralización sin participación puede efectivamente ali-mentar
la corrupción.
En el país hace falta planificar el desarrollo de los municipios
y departamentos; no se ha trazado el primer plan de desarrollo más
allá de los cuatro años, lo que se ha hecho es presentar programas de
gobierno elevados al rango de planes de desarrollo que carecen de una
planificación a corto, mediano y largo plazo.
La toma de decisiones en una sociedad adulta
Es necesario que los procesos de participación conduzcan real-mente
a la toma de decisiones de una sociedad adulta, donde los ciuda-danos
participen en la construcción del modelo de municipio y depar-
Palabra construida con las primeras letras de otras.

tamento que quieren, para evitar que los aspirantes a la alcaldía o a la
gobernación se inventen un programa de gobierno que nadie conoce,
que apenas tiene alcance para un periodo de gobierno.
Bogotá se podría constituir en un excelente ejemplo si se hace una
adecuada reforma político-administrativa. Tiene un régimen especial
que permitiría desarrollar dos elementos fundamentales: la distribu-ción
de recursos y de competencias. El reto de esta ciudad es definir
con qué recursos y funciones va a contar la localidad y con qué recursos
y funciones queda la administración central. En el marco del régimen
especial que tiene Bogotá debería darse una concertación de parlamen-tarios,
concejales y de la administración distrital para lograr una reforma
199
político-administrativa para la ciudad.

Capítulo 6
La descentralización vista desde
el Congreso
Gustavo Petro
Fabio Bustos

Un balance del proceso de
descentralización
Senador por Cambio Radical (2006-2010)
Cambio Radical recibió con toda complacencia esta invitación y
quiero compartir unas cuantas reflexiones, sobre lo que creemos ha
sido el ejercicio de la descentralización en Colombia, por un lado, y lo
que prevemos debe ser hacia el futuro, por el otro. Podríamos empezar
por decir que la descentralización en Colombia es relativamente joven,
20 años apenas, y si la comparamos con un ciudadano, ya habría cum-plido
la mayoría de edad, ya contaría con cédula de ciudadanía.
Los primeros intentos en materia de descentralización fiscal y
administrativa se plasmaron en la Ley 14 de 1983, que transformó la
estructura impositiva nacional, y abrió la puerta para que los niveles
inferiores de gobierno pudieran definir las tasas de impuestos y los
mecanismos de excepción.
Posteriormente la Ley 12 de 1986, acompañada del Decreto 77 de
1987, facilitó la redistribución de competencias entre los niveles guber-namentales
y fortaleció el sistema de transferencias con un sistema de
cofinanciación, entendido como sistema mixto o de financiación com-partida
entre el gobierno central y las entidades territoriales, aunque
su verdadero auge fue a partir de la Constitución de 1991.

204
Como presidente de la Financiera de Desarrollo Territorial tuve
la oportunidad de implementar este sistema en el sector educativo y
particularmente en el de agua potable y saneamiento básico. Durante
la administración del presidente Gaviria logramos acercarnos a 693
municipios, y a la totalidad de los departamentos, con programas cofi-nanciados
y recursos no reembolsables, para obras en el sector educa-tivo
y en acueducto y alcantarillado.
El gran paso en materia de descentralización en el país se dio a
partir de la Constitución de 1991, que estableció la elección popular de
gobernadores como una muestra evidente de descentralización polí-tica,
mayor autonomía fiscal a las autoridades municipales y depar-tamentales
y nuevas responsabilidades a los diferentes niveles terri-toriales,
guiados por los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiaridad.
De la misma manera la constitución modificó el sistema de trans-ferencias
y determinó nuevas reglas para los entes territoriales y para
la distribución de las regalías. Se reconoce como un gran aporte en
materia de descentralización la introducción del concepto de equilibrio
entre las funciones y los recursos, es decir, relacionar la asignación de
recursos con la asignación de responsabilidades.
Sin embargo, una de las críticas más fuertes que se escuchan sobre
el proceso de descentralización ha sido, precisamente, que el traslado
de un mayor número de responsabilidades a las regiones no siempre
va acompañado de recursos necesarios. Las necesidades en la provisión
de bienes públicos locales siguen siendo muy altas, por lo que se hace
necesario corregir los desequilibrios existentes entre las responsabili-dades
de los niveles de administración departamental y municipal.
Por la experiencia en América Latina, Colombia aparece con uno
de los estándares más altos en materia de descentralización; sólo es
superada por Brasil y Argentina. En Colombia, según el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, al finalizar la década de los noventa las
entidades territoriales tuvieron a su cargo más del 39% del gasto total
de la administración pública.
Una de las características centrales de las finanzas públicas en
Colombia es la marcada dependencia de las trasferencias como fuente
principal de financiación del gasto local, y esa es precisamente otra
de las críticas al sistema de transferencias en Colombia, que genera
pereza fiscal o dependencia de las transferencias en detrimento del

esfuerzo fiscal propio. La mayor cantidad de recursos o ingresos para
municipios y departamentos ha desestimulado el ejercicio de un buen
recaudo por parte de los gobiernos locales.
La experiencia indica que hay muchos municipios que dependen
de las transferencias nacionales más que de los ingresos locales. Hay
municipios que sin las transferencias no están en capacidad de atender
sus propios gastos, y aunque son distintas las causas, no se puede des-conocer
que en muchos casos existe, evidentemente, pereza fiscal.
Por las bajas tasas de recaudo local, departamentos y munici-pios
han iniciado un proceso de privatización del recaudo de muchos
impuestos y en no pocas ocasiones han estado viciados por el ami-guismo
o por corrupción. En Colombia, la descentralización debe cons-tituirse
en un vehículo para combatir la corrupción y las inequidades
205
políticas y económicas.
El camino de la descentralización debe ser el camino de la solu-ción
de muy buena parte de los problemas políticos de la nación. En
Cambio Radical estamos absolutamente comprometidos en consolidar
el proceso de descentralización en Colombia, no sólo administrativa,
también política y económica.
Debo recordar también como seis o siete años atrás, cuando estuve
por primera vez en el congreso, por iniciativa del entonces Senador
Rodrigo Rivera se presentó un proyecto de reforma de la Constitución
Nacional, para darle un carácter más federativo a nuestro país, asig-nando
más responsabilidades a las regiones y muchos más recursos.
La idea era que el Estado central quedara limitado a tres o cuatro res-ponsabilidades
nacionales, como máximo: el monopolio de las armas,
las relaciones internacionales y los asuntos macroeconómicos.
Sobre el tema de la reelección de alcaldes y gobernadores, Cam-bio
Radical presentó en esta legislatura esa iniciativa porque estamos
comprometidos con ese proceso. Hacemos eco de la promesa de cam-paña
del presidente Uribe, que ya empieza a languidecer.
Como persona de origen de provincia y que representa a la ban-cada
de Cambio Radical, que en un 96% tiene origen en provincia, rei-tero
el compromiso con el proceso de descentralización, en la medida
en que vaya, simultáneamente, trasladando funciones y recursos sufi-cientes
para asumir las competencias.

206
Por último, uno de los aspectos más cruciales para el futuro de
la descentralización en Colombia es el debate en el congreso nacional
del proyecto de acto legislativo que pretende reformar el sistema de
participación o de transferencias. De los resultados de esa discusión
dependerá en buena parte la consolidación del proceso de descentrali-zación
en Colombia.

Aspectos políticos y económicos
de la descentralización
Senador por el Partido Conservador
(2006-2010)
Las propuestas han sido constantes, desde todos los partidos y
agrupaciones políticas, en relación con el tema de la descentralización.
Es importante recordar que Colombia es un país de regiones distin-tas.
Hay grandes ciudades, ciudades intermedias, pequeños poblados
y regiones más tranquilas, y por ello en el tema de la descentralización
deberían tenerse en cuenta temas como el ordenamiento territorial, la
asignación de recursos y de competencias y el trasfondo político del
proceso; la capacidad real de participación ciudadana y su relación con
el logro de la paz.
La descentralización administrativa, en su concepto técnico y jurí-dico,
consiste en la entrega de competencias administrativas a organis-mos
regionales, locales o especializados, con competencias constitucio-nales
o legales. La descentralización tiene que ver con competencias
administrativas, pero a medida que se avanza en el proceso, también
cambia el mapa político: en las últimas elecciones territoriales una can-tidad
de gobernaciones y de alcaldías no quedaron en manos de la polí-tica
tradicional.

208
La elección popular de alcaldes significó un cambio de actuación
radical frente a una elite política que parecía no estar dispuesta a refor-marse
a sí misma. Las comunidades locales y regionales tomaron en
sus manos la decisión y se empezaron a promover los movimientos
sociales que han cambiado por completo el mapa político de la nación
y han generado grandes saltos en la historia colombiana.
Si recordamos la Constitución de 1986, que tenía una orienta-ción
hacia la centralización política y administrativa, se reconoce que
durante un largo trecho de la historia nacional predominaron la cen-tralización
y unas aparentes desconcentraciones. Así trascurrió la vida
nacional durante mucho tiempo, con el objetivo de solucionar los con-flictos
armados y mantener la unidad nacional.
La descentralización administrativa fue bastante lenta y se daban res-puestas
que no implicaban descentralización, como los establecimientos
públicos, que en teoría eran descentralizados, pero lo hacían todo desde el
nivel central con algunas seccionales con poca capacidad operativa.
Hoy Colombia es un Estado social de derecho organizado en
forma de república unitaria descentralizada, con autonomía de sus
entidades territoriales. La gran pregunta es ¿hasta dónde predomina
la república unitaria?, y ¿hasta dónde somos capaces de avanzar en la
descentralización de autonomía territorial? Hemos tenido largos deba-tes
frente al problema de la centralización y la descentralización, pero
muchas veces se han concentrado en el aspecto fiscal, en el sistema
general de participaciones y las competencias, y quizás se ha avanzado
poco en el análisis de la realidad política y de participación.
Aunque las circunstancias son distintas, recordemos que en el
caso de España o Reino Unido se pudo avanzar en una mayor estabili-dad
a medida que se definieron problemas de tipo regional. Hay una
estrecha relación entre las autonomías locales, las libertades individua-les
y la capacidad de cambio de la sociedad.
La reforma de 1968 rompió el esquema centralista y empezó a
plantear temas de descentralización. En el ámbito político fue impor-tante
la elección popular de alcaldes, que cambió el mapa político de la
nación, y después, la Constitución de 1991, con la elección popular de
gobernadores. En materia fiscal el precedente fue la Ley 33 de 1968 que
creó el situado fiscal, es decir, las transferencias a los departamentos
para financiar servicios como salud y educación.

Tales sectores fueron fortalecidos con leyes como la 46 del 71, que
dispuso el 13% de los ingresos corrientes de la nación como situado fis-cal,
porcentaje que debía ir creciendo hasta llegar a un máximo del 21%.
La Ley 14 de 1983 fortaleció los tributos territoriales y la Ley 12 de 1986
incrementó la participación de las administraciones regionales en el
Impuesto al Valor Agregado. Luego por normas constitucionales y por
Ley 60, se estableció el mecanismo de las participaciones. El situado fis-cal
y las participaciones municipales deberían representar una porción
209
definida de los ingresos recaudados con tendencia creciente.
Si recordamos la crisis fiscal del país entre 1995 y 1999, cuando
el déficit consolidado del sector público ascendió a 5,5% del producto
interno, el más alto desde la década de los 70, se produjo un menor
recaudo tributario, un bajo crecimiento, un recorte de inversión del
gobierno central y problemas en las regiones, dada la dependencia de
los ingresos territoriales.
Las dificultades financieras de la nación propiciaron el Acto Legis-lativo
01 del 2001. Si uno analiza el acto legislativo y las normas que
se derivaron, hay avances regionales. Se ha avanzado en educación,
1,7 millones de nuevos cupos entre 2001 y 2005, con toda la discusión
que haya sobre el modelo; en el régimen subsidiado se incorporaron
7,2 millones nuevos afiliados entre 2002 y el 2005, se incrementaron los
recursos para atender prioridades municipales y se estabilizó la pre-sión
que ejercían las participaciones sobre las finanzas del gobierno
nacional, evitando así las oscilaciones entre el monto de las participa-ciones
y las reducciones asociadas al ciclo económico.
Hacia el nuevo debate
Es evidente que para avanzar en la descentralización es muy
importante que las fórmulas que se adopten aseguren esas partici-paciones
adecuadas para atender los servicios fundamentales. En el
debate del congreso nacional sobre la propuesta de acto legislativo
que congela las transferencias habrá que determinar cuál puede ser su
impacto regional.
El proyecto de Acto Legislativo para modificar los artículos 356
y 357 de la Constitución propone incrementar el Sistema General de
Participaciones durante los años 2009 y 2010, en un porcentaje igual al
de la inflación del año anterior, más un incremento de 3,5%, que toma

como base el monto liquidado de la vigencia 2008 y a partir del año
2011. El porcentaje sobre la tasa de inflación causada sería del 2%.
210
Frente a la decisión que se tome hay que estudiar si vale la pena
robustecer a la región y así avanzar en la posibilidad de una paz nacio-nal,
o si simplemente debemos seguir haciendo cálculos de tipo finan-ciero.
El término descentralización es algo más que competencias y
dinero, pensemos en que es necesario llegar a la universalización de la
salud o del preescolar con ciertos grupos de población. Si el debate lo
centramos simplemente en el aspecto económico, se torna en algo muy
restringido.
Los departamentos y municipios han mejorado su situación finan-ciera
pero, no ocurre lo mismo en el gobierno nacional. Está dando mal
ejemplo y está tratando de reducir las transferencias, exigiendo unos
ahorros para mantener el déficit estructural que no ha podido corregir.
El país requiere la presencia del Estado en las regiones, con poder para
las autoridades locales incapaces de enfrentar los retos del desarrollo
por falta de recursos y que nos lleva a la deslegitimación del Estado y
a un caos que no deseamos.
Si Colombia quiere construir la paz, la tiene que construir desde
abajo y hacerlo con competencias y recursos para las autoridades terri-toriales,
suficientes para poder atender las necesidades urgentes de
nuestra población. Sin esa redistribución de recursos y de competencias
será muy difícil, porque no se limita a la terminación de la guerra.
Colombia ha padecido doce guerras civiles y no ha conseguido
la paz; normalmente el posconflicto de una guerra es el comienzo de la
siguiente y me parece que es así porque no se han resuelto las causas del
conflicto. Estamos gestando ya el siguiente en la medida que hoy se está
tratando mejor a los victimarios que a las víctimas.
En ese sentido existe la necesidad de profundizar en la descentra-lización
y profundizar en la democracia participativa. Es urgente para
lograr una construcción de la paz en Colombia, y yo invitaría a que pen-semos
en un modelo federal o federado, o a que definamos el modelo de
país que necesitamos. ¿Cómo vamos a fortalecer la presencia del Estado?
¿Cómo resolvemos un problema estructural que tiene Colombia?
Para terminar quiero mencionar un estudio sobre el nivel de esco-laridad
de los concejales en Colombia, que es muy parecido también
al de los alcaldes. Vale la pena advertir que no es sólo un problema de
los concejales, de los cuales el 9,5% no tiene primaria, el 53,7% no tiene

bachillerato y tan sólo el 15% de los concejales de Colombia tiene edu-cación
superior.
Esa es la clase de dirigentes locales de más de mil municipios,
porque a nivel local el alumno que logra terminar el bachillerato tiene
que irse del pueblo si quiere tener futuro. Además, una vez termina
su carrera no tiene qué hacer en el pueblo. La formación de las autori-dades
locales pudo haber sido la causa de las innumerables sanciones
aplicadas a los alcaldes y los concejales; esa es una deficiencia estructu-ral
del estado colombiano.
Para la profundización de la democracia y de la descentraliza-ción
todo debe girar en torno a un audaz plan de formación nacional
de la clase dirigente local, no sólo de concejales, ediles y líderes de la
comunidad. Todos tienen que ser apoyados por el Estado en una estra-tegia
de formación que los capacite en educación básica, y si se puede,
211
profesional.
Para celebrar el bicentenario del primer cabildo abierto, Colombia
debería titular a todos sus concejales como bachilleres para el año 2010
e iniciar, por lo menos, el primer ciclo de una carrera profesional; de lo
contrario no vamos a tener ninguna esperanza, porque una clase dirigente
local que no esté formada no va avanzar en el desarrollo municipal.
Si queremos cambiar el mapa de los próximos 20 años de des-centralización
y democracia, tenemos que formar adecuadamente a la
clase dirigente local para que puedan asumir los retos de un mandato
construido colectivamente, para que ese empoderamiento colectivo
realmente comprometa a todos en el desarrollo de un nuevo país.

Un recorrido por la
descentralización
Senador por el Partido Liberal (2006-2010)
Quiero resaltar la importancia del propósito de recuperar la
dimensión política de la descentralización, ya que, debemos reconocer
que en las dos últimas décadas ha imperado la tecnocracia en la toma
de decisiones y ejecución de las políticas públicas del país.
El primer reto de la descentralización desde la óptica de los par-tidos
políticos, es su fortalecimiento. Estos son los que, en últimas,
aprueban las normas modificatorias del ordenamiento territorial y res-ponden
por su ejecución, a través de sus representantes en el órgano
legislativo.
A manera de balance
Constituye una especie de paradigma para la descentralización
en Colombia la expedición de la Ley 76 de 1985, por la cual se crea la
región de planificación de la costa Atlántica, y se autoriza al gobierno
nacional para crear otras regiones de planeación en el resto del país. A
partir de la creación de ese instrumento en la costa Atlántica, se otor-garon
facultades extraordinarias al gobierno nacional para establecer
otras regiones de planificación en el territorio.

En esa oportunidad la región Caribe tomó la iniciativa y ello no
fue producto de un mero acto de audacia, sino el resultado de una
labor adelantada por las denominadas fuerzas vivas de la región. Los
Consejos Regionales de Planificación Social y Económica (Corpes)
cumplieron un papel muy importante en el proceso descentralización,
a tal punto que inspiraron a los constituyentes del 91, quienes con-signaron
en la nueva Carta los artículos 306 y 307, que se refieren a la
posibilidad de que dos o más departamentos constituyan una región
administrativa y de planificación con autonomía y patrimonio propio.
El 307 establece la posibilidad de que la región se convierta en entidad
territorial.
Estos dos artículos han quedado como letra muerta, ya que se
han presentado varios proyectos de ley con el propósito de reglamen-tar
el tema y por diversas razones no ha sido posible su aprobación. Se
dice que previamente se requiere la aprobación de la Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial (LOOT), y mientras tanto se ha venido apro-bando
un sinnúmero de leyes que afectan el ordenamiento territorial.
Contamos con varias disposiciones que no constituyen un cuerpo
coherente y que muy poco favorecen el proceso de descentralización.
Realmente no se ha visto una voluntad política real para avanzar en el
tema por parte del Ejecutivo. Por ejemplo, la Ley Orgánica de Planeación
de 1994 fijó como plazo máximo para la vigencia de los Corpes el 17 de
julio de 1996, plazo que fue prorrogado mediante la Ley 290 de 1996
hasta 1999, año en que no se hizo la prórroga y dejaron de existir.
Si bien los Corpes cumplieron un papel importante dentro del
proceso de descentralización, también es cierto que habían cumplido
su ciclo, pero el remedio resultó peor que la enfermedad, ya que en
lugar de avanzar hacia la creación de las regiones administrativas de
planificación, se dio un paso atrás y desde entonces las regiones no
cuentan con instrumentos para su coordinación y mejor defensa de sus
intereses y sus proyectos.
Lo que demuestra la historia de los Corpes es que en Colombia el
centralismo se resiste al más mínimo cambio. Desde finales del siglo XIX,
cuando Rafael Núñez reglamentó la centralización política con descentra-lización
administrativa, lo que hemos tenido durante algo más de un siglo
es el modelo de centralismo a ultranza, que no permite la mínima expre-sión
213
de descentralización y mucho menos de la autonomía regional.

214
Las regiones tienen claro que para que el proceso de descentra-lización
sea integral debe darse en lo político, lo administrativo y lo
fiscal, de lo contrario no pasa de ser una falacia. En el artículo primero
de la Constitución Política se afirma que Colombia es una república
unitaria, descentralizada, con autonomía en sus entidades territoriales,
pero hoy en día, 15 años después de haber entrado en vigencia nuestra
carta magna, cualquier ciudadano podría preguntarse dónde está el
carácter descentralizado de nuestra república y, peor aún, en qué con-siste
la cacareada autonomía de las entidades territoriales.
Algunos congresistas y dirigentes de la vida nacional son parti-darios
de un régimen federalista, otros, de uno parlamentario. El pre-sidencialismo
y el centralismo son una especie de hermanos siameses y
por eso es que el resultado es difícil de lograr, casi imposible de cumplir
con una política de descentralización que mantiene inmune al centra-lismo.
Cabe imaginarse la reacción que se produciría con una profun-dización
del proceso de descentralización como lo pregonan hoy sirios
y troyanos, aunque no pocos lo hagan de labios para afuera.
El recorrido del proceso
En 1985 se crearon los Corpes con la expedición de la Ley 76; ade-más,
se expidieron varias normas relacionadas con la descentralización
y con el ordenamiento territorial, como el Decreto 232 de 1983, que
aumenta la porción de impuestos de ventas a favor de los municipios;
la Ley 14 de 1983, cuyo propósito fue fortalecer los fiscos municipales
mediante la reestructuración de varios impuestos en su base gravable
y su taza de liquidación, entre otros, el predial, industria y comercio,
circulación y tránsito, al consumo de licores; la Ley 76 de 1985, sobre las
regiones de planificación; la Ley 11 de 1986 o estatuto básico de la admi-nistración
municipal; la Ley 12 de 1986, y el Decreto-Ley 77 de 1987, en
la que se trasladaron competencias a los municipios como la prestación
de servicios públicos. A partir de esa nueva repartición de funciones,
se acabaron entidades como el Instituto Nacional de Formento Munici-pal
(INSFOPAL) y el Instituto Colombiano de Construcciones Escolares
(ICCE).
El estado actual de la descentralización
De la misma manera en que la política económica pasa por el con-cepto
de los expertos del Fondo Monetario, las entidades territoriales

están sometidas a la aprobación de la Dirección de Apoyo Fiscal del
Ministerio de Hacienda. No hay acción de alguna importancia que las
entidades territoriales puedan hacer sin el consentimiento del Departa-mento
Nacional de Planeación, de tal manera que la descentralización
y la autonomía territorial sólo existen como una letanía que se repite en
los textos e intervenciones de funcionarios del gobierno nacional.
La descentralización no es un capricho o un embeleco parroquial
de las regiones colombianas, responde a un anhelo justificado de la gente
de provincia, que tiene el derecho de gestionar sus propios asuntos e
incluso el derecho a equivocarse. Tenemos que refutar las falacias que se
esgrimen en contra de las regiones y en favor del centralismo.
Entre otros argumentos están, que el gobierno central no se equivoca
y las regiones sí, en nivel central no hay corrupción pero en las regiones
sí, el gobierno central es eficiente y las regiones despilfarran los recursos
públicos. No obstante los hechos muestran lo contrario, prueba de ello
es que los entes territoriales han generado superávit fiscal en los últimos
años, en tanto que el nivel nacional no ha hecho más que generar déficit.
La descentralización, como se ha demostrado en otras latitudes,
no sólo es un modelo más justo y equitativo, sino que ha demostrado
ser más eficiente, como ejemplo tenemos el sistema federal norteame-ricano
y las regiones autónomas en Europa. La descentralización y la
paz van de la mano en Colombia, si las regiones se dedican a desarrollar
todo su potencial crecerán ellas y todo el país, que no es otra cosa que la
suma de sus regiones y provincias. Los tecnócratas tratan de mostrar a
la nación como algo abstracto, que no sólo se diferencia de las regiones
sino que incluso se les contrapone.
Así como en Estados Unidos se hizo popular la frase “lo que le con-viene
a General Motors le conviene a los Estados Unidos”, en Colombia
la frase parecería ser: “lo que a la tecnocracia centralista le conviene al
país también”. Aunque parezca absurdo, más de uno se lo cree y poco
importa que en los departamentos más deprimidos el índice de necesi-dades
básicas insatisfechas en lugar de disminuir, aumenta.
Lo peor del caso es que el panorama que se anuncia para Colom-bia
no es el mejor. Se piensa disminuir las transferencias en forma drás-tica,
centralizar más el manejo de las regalías y convertirlas en títulos
de deuda pública. También se pretende aprobar una reforma tributa-ria
regresiva que afectaría el consumo de los colombianos de menores
215
ingresos y, negativamente, la demanda de bienes.

216
En ningún caso pretendo justificar los errores y desaciertos de los
entes territoriales, que deben sancionarse y corregirse. Lo que no es
justo es que sólo se destaquen las deficiencias de las entidades territo-riales,
mientras que los errores del nivel central se pasan por alto.
En mi calidad de senador del Partido Liberal y militante de las
ideas socialdemócratas que tanta paz y progreso les han traído a los
países europeos, planteo que se promuevan y posibiliten cambios den-tro
de los cauces democráticos. Colombia es un país de regiones, esa es
una incuestionable realidad ante la cual no existe más alternativa que
reconocer y adecuar las instituciones a la diversidad regional.
La descentralización corresponde a razones geográficas, demo-gráficas,
históricas y culturales, y en tal sentido discrepamos con quie-nes
la ven como un invento de los líderes de provincia. La descentrali-zación
es una forma avanzada de la organización institucional; en cam-bio
el centralismo corresponde a una forma anacrónica, que en nuestro
país se pretende mantener con respiración artificial para defender pri-vilegios
a costa de la paz y del progreso nacional.
La centralización que comenzó hace algo más de dos décadas y
que tuvo una curva ascendente hasta los primeros años de los años 90
se encuentra en un proceso de desaceleración y hoy en día se encuentra
en franco retroceso. La denominada profundización de la descentrali-zación
que se pregona en forma repetitiva en los planes de desarrollo
y en los documentos del Consejo Nacional de Política Económica y
Social (Conpes) de los últimos años no es más que una simple letanía
incolora e insabora que ha perdido todo signo de credibilidad porque
nunca se traduce en ningún avance.
Es hora de abrir el debate a un verdadero cambio de modelo ins-titucional
en el país y comenzar a discutir sobre la conveniencia de un
modelo verdaderamente descentralizado y con autonomía de las regio-nes,
sin descartar ni el federalismo, un régimen parlamentario o semi-parlamentario.
Las regiones no quieren que se les siga tratando como a
menores de edad, pendientes de los residuales del presupuesto nacional
o de que les nombren a un funcionario en los cargos nacionales.
Lo que aspiran las regiones es a que se les dé un trato como inte-grantes
de la nación y a hacerse partícipes de las grandes decisiones
de la vida económica, política y social del país. Es en esos términos
como conseguiremos la descentralización. Sobre la reelección popular
de alcaldes, en el Congreso de la República no hay un ambiente pro-

picio porque pueden más los intereses particulares que los nacionales,
en el sentido de que apoyan el proyecto los partidos a los que más les
convenga por su presencia regional y local.
Para terminar lanzaría una propuesta arriesgada: que mediante
un acto legislativo se autorice a las asambleas departamentales y a los
concejos municipales a aprobar la reelección de sus gobernadores y de
alcaldes en cada región. Si hay reelección presidencial, también puede
haber reelección de gobernadores y alcaldes.
217

La importancia del poder local
Gustavo Petro
Senador por el Polo Democrático Alternativo
(2006-2010)
En Colombia, por orígenes históricos, siempre ha sido más impor-tante
el poder local que otro tipo de poder. Antes de España nunca
hubo aquí un imperio indígena; ni aztecas, incas o mayas. Fuimos
una confederación de pueblos con dominio territorial y confederados,
quizás con algunos intercambios comerciales de sal o conchas, por
ejemplo, pero nunca hubo un gran imperio. El poder local en aquel
entonces era superior a cualquier poder extralocal, que al parecer no
existía. Y cuando vino España, nos trajo un feudalismo donde tam-bién
el poder local era fundamental, con una especificidad europea y
es que ya habían construido una fuerte institucionalidad municipal, el
cabildo y el cabildeo. Así, la Colonia también fue un gran esfuerzo de
construcción de poderes locales semifeudales coloniales, pero locales.
El Virreinato de la Nueva Granada no fue sino un espejismo, real-mente
no fue de los más importantes en América, y luego vino la vida
republicana y sus innumerables guerras civiles, que no terminan. Nos
trajo una prevalencia del poder local durante todo el siglo XIX y aun
con la reforma de Núñez subsistió sobre la base del poder que emana
de la propiedad de la tierra.
La tierra es un instrumento de construcción de riqueza, por lo
menos de apropiación de riqueza local, y quizás la Constitución de

1991 no hizo sino reconocer esa realidad del país al trabajar dos aspec-tos
fundamentales: el aspecto fiscal con las transferencias, aunque esa
palabra tiene una connotación política, porque primero se habló de
participación, que es un derecho.
Las regiones tienen el derecho de participar en el ingreso nacio-nal,
por eso se habló de participaciones y situado fiscal; un sistema
de participación en los ingresos corrientes de la nación que buscaba
que un mayor porcentaje de los ingresos corrientes fuera trasladado
paulatinamente al gasto social, básicamente a salud y educación, agua
potable y otros servicios.
Esos ingresos corrientes tienen una característica especial, se
financian con los impuestos de más fácil recaudo; las regiones se que-daban
con los impuestos de más difícil recaudo, predial y otros de
219
herencia colonial, como alcoholes, tabacos etc.
Lo que quería la Constitución era una especie de idea socialde-mócrata,
de origen europeo, que concibe al Estado como un redistri-buidor
del ingreso, que capta los ingresos de los más ricos y gasta en
los más pobres, un Estado Robin Hood.
El principal problema de Colombia es la desigualdad social, por-que
ocupamos el cuarto o el séptimo lugar entre todos los países de
la tierra en ese aspecto, y regiones como Cesar o Casanare tienen la
mayor taza de desigualdad social del mundo. La Constitución de 1991,
reconociendo esa situación de inequidad, que hoy no reconoce Uribe,
propuso instrumentos para disminuir la desigualdad social, la redis-tribución
del ingreso vía Estado y, el otro mucho más importante pero
menos aplicado, la repartición de los activos que generan riqueza entre
la sociedad: la tierra, el crédito y el conocimiento.
La descentralización de los recursos nacionales buscaba consti-tuir
un esquema para la redistribución de ingresos, a partir de la con-tribución
de los más ricos al Estado, para después distribuir entre los
más pobres, por la vía del gasto social prioritario.
El segundo aspecto que nos trae la constitución, muy poco dis-cutido,
es político, no simplemente funcional o fiscal. El poder local, el
poder más importante en Colombia, debe ser realmente un poder de
los ciudadanos y hay que establecer una serie de mecanismos que lo
vinculen con la democracia participativa, incluida la elección de alcal-des
y gobernadores.

220
Esa realidad nos arroja a una terrible desgracia institucional y
política en Colombia, ¿cómo es que un país tiene una realidad que no
corresponde con su constitución? Significa que no estamos en un Estado
de Derecho, que no estamos en una democracia. Nuestra realidad no
es la constitucional, pero, ¿cuál es la realidad? Hubo una presión en
toda ésta década de ajuste económico, de reestructuración, promovida
tras un modelo impartido para todo el mundo por el Fondo Monetario
Internacional y otras instituciones que nos trataron de convencer de
que los países crecen más si ahorran.
Ese es el modelo en general, por tanto, la nación debe disminuir
sustancialmente su déficit o volverlo superávit, técnicamente superávit
primario. Obviamente en el trasfondo existía la necesidad de sanear
las finanzas nacionales para posibilitar el pago cumplido de la deuda
externa. ¿Qué implicó esto? Unos cambios institucionales en el sistema
de transferencias, básicamente que el ingreso a las regiones no crecería
proporcionalmente, porque el ingreso corriente crece más que propor-cionalmente
que el crecimiento de la economía, y más que proporcio-nalmente
a la población.
Por eso lo que establecía la constitución era tratar de asegurar
las condiciones para lograr que la totalidad de los ciudadanos tengan
salud y educación. Con el cambio matemático en la fórmula se frenó
ese crecimiento. Se estableció que las transferencias no crecerían más
según los ingresos corrientes, sino atadas a la inflación más dos pun-tos.
Ahora se proponen tres para el primer año y otra vez dos puntos
de aquí hasta lo que sigue del 2010. ¿Qué significa eso? Que si las trans-ferencias
crecen 2,5 en promedio más que la inflación, sólo crecerán 2,5
puntos reales cada año, pues lo hacen por debajo de la economía. Eso
es lo que significa la reforma, si los ingresos corrientes de la nación
crecen más que la economía, pues va haber una tajada cada vez más
grande de recursos que no se destinarán a salud y educación de los
colombianos, o sea al gasto social.
¿En qué se van? Ya lo hemos visto en los últimos años, en guerra
y en pagar cumplidamente la deuda externa. Es un cambio no para
ahorrar —el déficit del gobierno se mantiene— es para cambiar unos
gastos por otros, en vez de salud y educación, guerra y pago de la
deuda. Los gobernadores dicen que se han perdido 50 mil millones de
pesos para la salud y la educación en forma acumulada desde el 2001.

Respecto a lo político, el poder no es de los ciudadanos en lo local,
el poder es de las mafias, —y perdonen la generalización pues no es en
todo el país, y las mafias no son solo los narcotraficantes—. El poder
mafioso es uno de los poderes grandes de este país, está en crecimiento
y su primera labor fue eliminar por vías terroristas cualquier posibili-dad
de poder de los ciudadanos.
¿Qué proponemos? Devolver el poder a los ciudadanos. La ver-dadera
revolución democrática en Colombia está en el poder local,
reemplazar los poderes mafiosos de tipo político, e incluso narcotrafi-cante,
por el poder de los ciudadanos, y cambiar un poco el sistema de
221
transferencias y asignación de poder.
¿Cómo se logra que la región tenga un poder ciudadano?, que un
municipio promedio del país tenga un poder ciudadano, no un poder
mafioso. Hablemos por ejemplo de Magangué, ¿cómo se hace? No se
trata de un discurso, de un problema simplemente electoral, se trata de
un problema de cambio de las fuerzas políticas y sociales que dirigen
el poder local en las regiones.
En Magangué ¿quiénes son? Desde la época colonial vienen
siendo grandes propietarios de tierras. ¿Cómo se vuelve eso un poder
ciudadano? En mi opinión con la tierra, todos los municipios pequeños
y medianos del país derivan de alguna manera su principal fuerza de
riqueza de la producción de la tierra.
El tema de la posesión de la tierra es un tema político crucial, el
que tenga la posesión de la tierra y, por ende, la riqueza regional, tiene
el poder político; por eso los campesinos, con muy pocas excepciones,
tuvieron el poder político; en los municipios de Colombia. Se necesita
una reforma sobre la posesión de la tierra para garantizar el traslado
de los poderes mafiosos al poder ciudadano, pero también se necesita
una reforma en el aspecto fiscal.
Necesitaríamos un cambio en el sistema de distribución de los
recursos, transferencias y competencias. Por ejemplo, los impuestos
sobre la tierra deben ser recaudados nacionalmente y distribuidos
regionalmente, porque una región no logra enfrentarse contra los
poderes de los que tienen la tierra para gravarlos. Sólo mil millones
de pesos podría obtener un municipio pequeño o mediano si el poder
nacional los recaudara.
Por ejemplo, el gasto social fundamental en salud y educación no
debe ser exclusivamente responsabilidad territorial, sino tener una res-

ponsabilidad nacional, y además debe eliminar la intermediación. Lo
que ha hecho el poder mafioso es captar los recursos transferidos para
salud, para enriquecerse principalmente.
222
La víctima es el ciudadano que se queda sin salud y sin educación,
situación que se agrava con la posibilidad de la disminución de las trans-ferencias
mismas. Si reconstruimos un sistema nacional de educación, con
universidades públicas, más un sistema nacional de promoción y preven-ción,
del nivel de atención primaria en salud, que es en donde muere la
gente, y quitamos las intermediaciones privadas, podremos lograr que
aun con recursos escasos se garantice la cobertura universal en salud y
educación en Colombia.
Para terminar repito una frase: la autonomía legislativa, que es la
máxima de las autonomías regionales antes de la independencia nacional,
sólo es posible en Colombia si el poder local pasa al poder ciudadano.

Un país de regiones
Fabio Bustos
Coordinador Nacional del
Partido Convergencia Ciudadana
Las dos últimas décadas marcan para el país una serie de cambios
polémicos, muy importantes para el Estado; el proceso de descentrali-zación
abre una compuerta para el desarrollo de las regiones, para el
desarrollo local y para la construcción de la ciudadanía. Ese es quizás
uno de los aportes más importantes del proceso de descentralización:
después de 20 años el país es diferente en su estructura económica,
política y social.
El Acto Legislativo de 1986, que estableció la elección popular de
alcaldes, y la Constitución de 1991 iniciaron con vigor el proceso de des-centralización,
no solamente fiscal, sino social y política. Antes el país
estaba marcado por un centralismo absoluto, donde el presidente nom-braba
a dedo a los gobernadores y los gobernadores, de la misma forma,
a los alcaldes y eso atrasó muchísimo el desarrollo social del país.
Desde 1991, Colombia es un Estado social de derecho, organizado
en forma de república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus
entes territoriales, democrática, participativa y pluralista, según la cons-titución.
Uno de los mayores aportes en el proceso de la descentraliza-ción
es pensar que la comunidad, o la gente del común, puede participar
en procesos para definir el futuro de sus municipios y regiones.

224
Nos hemos quedado un poco atrás después de todos estos años y
de ahí el compromiso de nuestra bancada política en la reglamentación
de aspectos fundamentales como la revocatoria popular del mandato,
los referendos locales, los cabildos abiertos o las consultas populares.
Si bien es cierto que la descentralización permitió las participaciones a
las entidades territoriales, también es cierto que el proceso se ha visto
estancado en los últimos años.
Las políticas de planeación nacional han proyectado nuevamente
un país centralista, y eso nos debe preocupar: se pretende disminuir
los recursos económicos a las regiones con el nuevo proyecto de acto
legislativo, lo cual va en contravía de la realidad política de la provin-cia.
No podemos pretender que en un proceso de descentralización se
les disminuyan los recursos económicos a las regiones para que después
tengan que asumir exitosamente las competencias asignadas. Todos los
esfuerzos para que las regiones adquieran autonomía no son todavía
suficientes, por eso el partido apoya iniciativas para fortalecer la descen-tralización,
pues Convergencia Ciudadana es quizás uno de los pocos
partidos nacidos en las regiones, que tuvieron y vieron en la descentra-lización
una oportunidad para la participación política.
¿Por qué es importante la descentralización para un partido de
región? Es importante porque sin ese proceso no existiría la alternancia
en el poder. Nosotros no podríamos haber crecido como partido polí-tico
si desde la región no hubiéramos podido participar electoralmente
y abrir espacios en contraposición a los partidos tradicionales.
Existen otros aspectos que se deben profundizar. Además de la radi-calización
frente al tema de las transferencias, la debilidad en la estructura
electoral del país también afecta los procesos de la descentralización. Sería
bueno que el país confiara en que desde la región se puede construir el
futuro de Colombia.
Una de las consecuencias positivas de la descentralización, en
el campo político, ha sido que las autoridades locales, elegidas popu-larmente,
tienen constantemente el reto de calificarse, cualificarse y
demostrar que cumplen los requisitos y requerimientos para ser elegi-dos,
no sólo por la búsqueda de la excelencia, también por la necesidad
de encontrar la idoneidad, la preparación académica, política e incluso
moral para administrar lo público a nivel regional.
La política, hoy por hoy, no se determina tanto por la simpatía de
un candidato sino más bien por la mayor capacidad de gestión, por la

excelencia y preparación de los aspirantes a cargos de elección pública.
Tal vez a mayor descentralización existirá mayor capacidad de moder-nización
225
del Estado.
Es necesario que los procesos de descentralización se afiancen,
y se resuelvan problemas como la eficiencia en la inversión social, la
equidad en la asignación del gasto y la baja capacidad de gestión de las
entidades territoriales. Para fortalecerlas y alcanzar mayor eficacia y
equidad se debería promover una política basada en el afianzamiento
de la autonomía regional. Como parte del compromiso, Convergen-cia
Ciudadana ha querido avanzar también en la expedición de la Ley
Orgánica de Ordenamiento Territorial, para avanzar hacia un país de
regiones y mayor eficacia.
Quiero, por último, referirme a aspectos tan importantes como
la reelección popular de alcaldes y gobernadores, con la que estamos
completamente de acuerdo. Consideramos que la reelección local es
un instrumento para evaluar la gestión, para determinar si un servicio
está bien o mal prestado, por lo tanto, creemos que es una reforma fun-damental
que afianza los procesos democráticos en el país.

Capítulo 7
La mirada de la Cooperación
Internacional
Thorsten Sagawe
Adelina Paiva
Miguel López
Rodrigo Parot
Cristina Barrera

El rol de la cooperación
internacional en la
descentralización
Thorsten Sagawe
Asesor principal de la Agencia Alemana de Cooperación
Técnica (GTZ) para el Programa de Apoyo a la
Descentralización y el Desarrollo para la Paz (Prodespaz)
La descentralización ha sido un tema de prioridad para la coope-ración
técnica. Se puede decir, incluso, que en muchos países la des-centralización
fue empujada más por la cooperación internacional, que
por los países mismos. Sin embargo, en el caso colombiano se puede
constatar que se trató de un proceso bastante endógeno, lógicamente
con cooperación externa, pero salió de la mente y del corazón de su
gente.
Con la descentralización todos los países persiguen los mismos
objetivos; la apertura de los espacios de participación ciudadana,
mayor transparencia, eficiencia y efectividad en la función pública y
en la prestación de servicios. Se busca también una mayor equidad,
democracia y nuevas formas de gobernabilidad que respondan mejor
a las prioridades de los ciudadanos. En el caso de Colombia, además,
es un objetivo reducir el potencial de los conflictos, y los mismos con-flictos,
aumentando la presencia y la aceptación del Estado para lograr

la paz. La descentralización no es un tema de moda, se ha establecido
como una reforma permanente que hoy exige ser optimizada.
230
El papel de la cooperación técnica en la descentralización, tanto
en Colombia como en otros países, ha sido contribuir a generar capa-cidades
en todos los ámbitos. Por ejemplo, es necesario propiciar en
la ciudadanía el deseo de participar interesada y activamente, y para
lograrlo una condición es lograr una cooperación bilateral o multilate-ral,
la coordinación en los objetivos y el método, la coordinación de los
anhelos y los afanes.
Desde mi punto de vista, la descentralización exige un acompaña-miento
político y no solamente técnico. Un acompañamiento a conce-jales,
diputados, alcaldes, gobernadores y no sólo para ellos. La coope-ración
técnica implica procesos de cambio que pueden ser apoyados
en varios renglones: el aspecto fiscal, la transparencia y la participa-ción.
Una tarea importante de la cooperación técnica es hacer conocer
las mejores experiencias de todas las partes del mundo, fomentar el
intercambio Sur-Sur entre Colombia y otros países que tienen desafíos
similares.
Con referencia a la gobernabilidad o a la democracia, la Agen-cia
Alemana de Cooperación Técnica (GTZ) ha fomentado bastante la
cooperación entre Brasil, Chile y Colombia, países que no tienen proce-sos
iguales, pero que hacen posible que Colombia aprenda en el tema
de presupuestos participativos de Brasil y otras cosas de Chile.
La cooperación técnica todavía tiene un papel importante que
cumplir en el tema de la descentralización. Lograr los objetivos men-cionados
requiere, además de la construcción de capacidades, lograr
que ellas se reflejen en rutinas comprobadas en los niveles municipal,
departamental y nacional para garantizar la sostenibilidad de la aseso-ría
en lo administrativo, en lo político, en lo económico y sus resulta-dos
en la cultura política.
La cooperación técnica debe reconocer, y también las contrapar-tes,
que la descentralización no es un fin en sí misma, sino un medio
para una gran cantidad de objetivos. Es un proceso cíclico y perma-nente,
un proceso natural de cambios y no una cosa que se establece
una vez; por ello requiere un acompañamiento a largo plazo. La des-centralización
exige paciencia, es un proceso que dura décadas hasta
que un país y su sociedad alcancen esas rutinas.

La GTZ en Colombia apoya diversas actividades relacionadas con
la descentralización, entre ellas cabe mencionar: la provisión de servi-cios
públicos, la reorganización de las empresas de servicios públicos
en empresas mixtas, o privadas, la implementación de modelos nove-dosos
de gestión según la Ley 152, las alianzas estratégicas con trans-parencia,
la reducción de los índices de corrupción departamental y
municipal con la introducción de un sistema integral de administra-ción
y finanzas. Adicionalmente, brinda orientación a entidades del
gobierno central, por ejemplo, a la Vicepresidencia, para la elaboración
de un documento del Consejo Nacional de Política Económica y Social
(Conpes), sobre rendición de cuentas y para la promoción de los meca-nismos
de participación.
Finalmente, también ha contribuido con importantes reformas
institucionales, muchas veces controversiales, como la ampliación del
periodo de mandatarios subnacionales, asesoría para la formulación
de la ley orgánica de ordenamiento territorial y sensibilización frente a
la importancia de un adecuado control fiscal territorial. En estos traba-jos
la construcción de alianzas estratégicas entre los donantes, ha sido
231
condición para el éxito.
Colombia es un caso ejemplar de la descentralización, pocos países
han demostrado tanta voluntad política para realizarla, desde 1986 hasta
hoy. Si la selección colombiana de fútbol jugara como ustedes han jugado
la descentralización, estarían entre los mejores equipos del mundo.
No obstante, hay cosas que faltan. En lo técnico hay que retomar
el tema de ordenamiento territorial según el principio de la subsidiarie-dad.
Se trata de pensar en un nivel entre el departamento y el municipio
y en una clasificación más efectiva de los municipios según su capaci-dad.
También falta mejorar y optimizar el control fiscal y definir políti-cas
públicas de transparencia en la rendición de cuentas en Colombia.
En lo político veo la reelección de alcaldes y gobernadores como
algo imprescindible para la estabilidad política en Colombia. Los alcal-des
deben ser los asambleístas en los departamentos, así como en el
nivel nacional deben ser parte los gobernadores. Con esas dos refor-mas
se puede lograr mucho para el desarrollo local y para la eficacia de
la descentralización en Colombia.

El desarrollo local humano y la
descentralización
Adelina Paiva
Representante y residente adjunta en Colombia del
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)
Entendemos que el tema de la descentralización es un tema opor-tuno
y de extrema relevancia para Colombia en los próximos años. Rele-vancia
no sólo desde el punto de vista financiero, también político dada su
estrecha relación con la democracia. La descentralización debe ser mirada
de cerca porque tiene que ver con la distribución de poder y de recursos.
Voy a comentar la visión del Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD), sobre su trabajo en Colombia. Este trabajo
tiene básicamente un enfoque territorial. El desarrollo humano territo-rial
puede ser perfectamente compatible con la descentralización. Es
una herramienta importante para fortalecer el proceso que está siendo
discutido y retomado en Colombia, con miras a fortalecerlo.
El PNUD interviene básicamente en territorios locales, puede ser
un conjunto de municipios, un departamento, una cuenca hidrográfica.
Hay muchas formas de definir lo local; lo importante del trabajo terri-torial
es que se encuentren identidades e intereses comunes entre los
actores. Esta intervención tiene características sinérgicas y promueve
el desarrollo humano de un territorio atendiendo de forma simultánea
tres temas clásicos: la gobernabilidad local, la organización social (o

capital social, que algunos llaman masa crítica necesaria para promo-ver
el desarrollo) y la competitividad del territorio.
El tema de la gobernabilidad, además de promover la eficacia,
eficiencia y efectividad de la administración local como ámbito ins-titucional,
se encamina al fortalecimiento de sus capacidades para la
gestión pública. Se enfoca en el fortalecimiento de la gobernabilidad
como la generación de capacidad de diálogo con la sociedad civil y con
el sector privado. Además de buen gobierno, visto desde las categorías
clásicas, significa capacidad de dialogar y de captar los intereses de la
sociedad, como mecanismo para eliminar inequidades y procesos de
exclusión.
Hay que trabajar los dos lados de la moneda, la capacidad del
gobierno de escuchar, de dialogar con la sociedad civil y la capacidad de
la sociedad civil de organizar y saber pedir. Se impulsa así un cambio de
paradigma, de una ciudadanía que tiene una tradición secular de pedir,
de exigir derechos hacia una ciudadanía protagonista de sus intereses,
con visión estratégica e intereses comunes y no individuales. Latinoamé-rica
necesita fortalecer su capacidad de organización de la sociedad civil
233
y transformar a través de ese proceso organizativo a la ciudadanía.
Por otro lado, el tema de la competitividad explora nítidamente
un enfoque de desarrollo endógeno que promueve el potencial de la
masa crítica del territorio y su identidad, en contraposición con un
desarrollo tipo enclave. Básicamente se trata de la relación entre el
tema de la producción y competitividad con el tema de la sociedad
civil. No se trata de filantropía, sino de responsabilidad social. La gran
diferencia entre las dos es que en la responsabilidad social se promue-ven
intereses comunes, en tanto que en el enclave se promueven inte-reses
individuales de los empresarios.
Dentro de esta lógica de intervención, el tema de desarrollo local
está siendo abordado en varias regiones con énfasis distintos. Los terri-torios
tienen problemas e identidades distintas: hay territorios locales
donde se atiende el desarrollo local haciendo hincapié en la organi-zación
social porque hay un tema clásico de ciudadanía, de exclusión
social, de pobreza y de indigencia.
En otros territorios es posible y necesario trabajar con más énfasis
en el tema del conflicto porque son territorios de conflicto. Allí se pro-mueve
el diálogo y el blindaje de la administración pública frente a los

actores armados, a fin de las condiciones mínimas para, en un segundo
momento, discutir sobre el desarrollo.
234
Además, se está desarrollando un trabajo muy interesante en Cun-dinamarca,
Boyacá, Tolima y Valle, que genera reconocimiento de las
Metas del Milenio, como un tema para el fortalecimiento de la gober-nabilidad.
De una manera sencilla, se trata de crear espacios de diálogo
entre la sociedad civil y el poder instituido, que permitan construir una
agenda local de prioridades relacionadas con las metas: educación, salud
y saneamiento, además de crear espacios de concertación de políticas
públicas y de asignación presupuestal con recursos de las localidades. Es
un trabajo con avances importantes y en conjunto con el Departamento
Nacional de Planeación para producir los datos necesarios hacia la for-mulación
de agendas, el diagnóstico y monitoreo a mediano plazo.
Hay un gran cambio en lo que hacía el PNUD tres años atrás en este
tema, ahora se están creando capacidades porque al final el desarrollo es
un tema de capacidades, si no hay capacidades no se hace. Es un tema
clave ya sea para una economía de mercado competitiva, o para una eco-nomía
solidaria que se basa en estructuras de capital social fuerte.
Otro eje de trabajo importante en Colombia, muy relacionado con el
tema de la descentralización, es el tema de los informes regionales de desarro-llo
humano. Hay cuatro informes en curso y tres ya terminados, Valle, Caribe
y Eje Cafetero. Internamente se discute sobre el tema del próximo informe
nacional y se considera que su tema puede ser la descentralización.
El tema de desarrollo humano y el de descentralización tienen rela-ciones
importantes. Colombia, como muchos otros países latinoamerica-nos,
se caracteriza por la existencia de desigualdades fuertes entre regio-nes,
entre actores sociales y entre personas. En términos de Índice de
Desarrollo Humano, mientras Bogotá se aproxima a Uruguay, Chocó lo
hace a África. Hay una necesidad clara de cerrar esas brechas.
De acuerdo con los indicadores actuales, en las Metas del Milenio
hay propósitos muy ambiciosos en educación, salud pública y sanea-miento
básico, pero los mayores desafíos están en torno a los temas de
pobreza e indigencia. En este contexto, la descentralización es una opor-tunidad
única para que Colombia pueda cerrar estas brechas y para ace-lerar
el fortalecimiento de las capacidades locales, de los poderes locales
y de las instituciones locales, generando mayor oportunidad para que
las localidades y el país puedan cumplir con esas metas.

La prestación de servicios en un
contexto descentralizado
Miguel López
Representante en Colombia del Banco Mundial
Contexto colombiano
Colombia ha logrado importantes avances económicos y sociales
y ha mejorado su seguridad interna. La economía está creciendo cerca
al 5%, la inflación es inferior al 5%, la inversión sobrepasa el 20% del
Producto Interno Bruto (PIB) y el desempleo esta cercano al 10%. Así
mismo, según los análisis de la Misión de Pobreza, hay una tendencia
alentadora de la lucha contra la pobreza, que ha pasado de un nivel
cercano al 57% a un 49% en los últimos cinco años.
El ambiente favorable que hoy goza el país ha sido alcanzado gra-cias
al esfuerzo de la sociedad colombiana en su conjunto y permite
reflexionar en forma abierta y constructiva sobre el proceso de descen-tralización
en Colombia. Hay muchos aspectos que pueden ser anali-zados,
pero mis comentarios se van a concentrar principalmente en el
tema de la entrega de servicios en un contexto descentralizado.
Aspectos históricos
Se puede decir que la primera etapa de la descentralización en
Colombia se inició con la elección popular de alcaldes en 1986 y de

gobernadores en 1991, y fue el resultado de un proceso eminentemente
político, el cual buscaba, primordialmente, dar mayor legitimidad a la
presencia del Estado en las diferentes regiones del país. Durante esta
etapa, a pesar de no tener como objetivo central la mejora de los servicios
prestados a la población, se empezaron a trasladar a los gobiernos sub-nacionales
236
responsabilidades sectoriales como salud y educación
En una segunda etapa se empezaron a presentar problemas fisca-les.
Mientras las transferencias crecieron, el gasto del gobierno central
no logró bajar proporcionalmente. Durante la década de los noventa,
las primeras crecieron del 2,4% hasta cerca del 7% del PIB y el déficit
del gobierno nacional central creció del 1% hasta cerca del 7% del PIB.
En esta etapa, el país definitivamente recibió un nivel de descen-tralización
fiscal muy alto comparado con otros países. Por ejemplo en
1999, se entregó el 45% de los recursos a departamentos y municipios
mientras que en otros países como Ecuador este nivel llegó al 18% y en
países de Centroamérica, no superó el 5% en promedio. Al tiempo, de
estar recibiendo estos recursos, los gobiernos subnacionales se endeu-daron
y empezaron a contribuir en forma consolidada con un déficit
al balance general de la nación. El resultado de esta segunda etapa fue
que se aprobaron las reglas de responsabilidad fiscal, se desvincularon
las transferencias de los ingresos corrientes de la nación, y hubo un
retorno, una cierta prudencia fiscal.
Situación actual
Desde la promulgación de la Ley de Responsabilidad Fiscal, los
gobiernos subnacionales, en su gran mayoría, han mostrado un desem-peño
fiscal prudente que incluso ha alcanzado un superávit del 0,08%
del PIB. Sin embargo, el progreso en materia fiscal, no parece correspon-der
con el desarrollo institucional que el proceso de descentralización
requiere en los ámbitos territoriales. La descentralización en Colombia,
así como en muchos otros países, ha traído resultados mixtos; es todavía
una tarea pendiente y aún existen grandes retos.
Se podría decir que el proceso se encuentra ahora en el umbral
de una tercera etapa, en la cual los esfuerzos para encontrar consen-sos
deberían concentrarse en el establecimiento de sistemas de gestión
intergubernamental, basados en la rendición de cuentas, que permi-tan
ante todo la entrega eficiente y equitativa de servicios de calidad

a la población. Por esto, una reflexión ineludible, debe centrarse en el
impacto de la descentralización en los servicios.
Tomando la educación como ejemplo, nos encontramos con ser-vicios
que todavía no cuentan con niveles de calidad adecuados, en
tanto que los sistemas concurrentes son disfuncionales, debido a que
la transferencia de competencias no se ha completado. En este sector,
al igual que en los otros, ningún nivel de gobierno es responsable de
ambos, la prestación de servicios y, al tiempo, el control de los insumos
necesarios para proveer un servicio de calidad. Así las cosas, es real-mente
difícil pensar que los sistemas de responsabilidad están clara-mente
definidos.
237
¿Qué podría hacer Colombia para mejorar el proceso
de descentralización?
Como la experiencia internacional nos muestra, la descentrali-zación
tiene implicaciones políticas y económicas muy complejas; por
esto, los pasos por seguir tienden a ser graduales. Quizá una primera
reflexión hacia futuro es que tomando en cuenta los importantes retos
que Colombia debe enfrentar, no se deberían generar expectativas sobre
soluciones inmediatas. El mejoramiento sostenible de la calidad de los
servicios en un contexto descentralizado, tiene más probabilidades de
éxito si se fortalece la capacidad institucional de las entidades territoria-les
y se promueven mecanismos de control social.
Una opción es la implementación de sistemas de rendición de
cuentas en dos frentes: entre los niveles de gobierno nacional, departa-mental
y municipal, y a los usuarios; ambos de forma simultánea. Esta
opción, hay que reconocerlo, no es fácil, pues demandará la voluntad
política de todos los actores. La rendición de cuentas entre los nive-les
de gobierno requiere acuerdos básicos entre todas las partes sobre
temas complejos como:
Un mínimo nivel de transparencia sobre las fuentes y
usos de recursos.
Reportes de gastos irregulares.
Compromisos de gobiernos subnacionales para mejorar
los servicios con base en metas establecidas.
Responsabilidad fiscal.
Sistemas de sanciones efectivas cuando las metas no se
cumplen.
1.
2.
3.
4.
5.

238
Por su lado, la rendición de cuentas hacia los usuarios, requiere
también acuerdos básicos en temas como:
Aceptación de la participación social en las decisiones.
Metas de mejoramiento de servicios traducidos en com-promisos
de gestión frente a los ciudadanos.
Mecanismos para el monitoreo ciudadano.
Actividades del Banco Mundial en el proceso
El Banco Mundial, específicamente, contribuye al desarrollo de
proyectos piloto de rendición de cuentas en Pasto y Medellín; está por
iniciar un estudio para analizar el financiamiento de la descentrali-zación
de algunos de los servicios en educación y transporte y quizá
algún otro sector. También, en el marco de la reunión anual del Banco
Mundial, se exploran opciones para poder canalizar préstamos directos
en el contexto de las estrategias acordadas con los respectivos gobier-nos
nacionales. Finalmente, está empezando la preparación conjunta
de una nueva estrategia de colaboración con Colombia, marco en el
cual estamos analizando, igual que nuestros colegas del Banco Intera-mericano
de Desarrollo (BID), un programa de financiamiento para las
vías departamentales.
En resumen, el contexto favorable que vive el país brinda una
gran oportunidad de mejorar el proceso de descentralización, al igual
que los avances que ha logrado en materia fiscal. El proceso parece
estar en una etapa que debería permitir, con la participación social
adecuada, avances importantes en la entrega de servicios de calidad a
toda la población. En esa tarea fundamental el Banco continuará cola-borando
con el país.
1.
2.
3.

El rol del BID en el proceso de
descentralización
Rodrigo Parot
Representante en Colombia del
Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
La descentralización constituye un tema trascendental para
Colombia, en el cual el Banco ha estado involucrado, al igual que otras
organizaciones de ayuda para el desarrollo. El Banco Interamericano de
Desarrollo (BID) ha seguido de cerca el proceso de descentralización en
Colombia, prestando especial atención a la contribución que se pueda
hacer para que éste sea un proceso beneficioso para la población del
país.
La primera parte de mi exposición presenta el tema en términos
generales y procura enmarcar la discusión sobre la descentralización
en torno a diversas dimensiones del concepto. La segunda trata sobre
lo que es el BID y sus actividades, explica la forma como ha operado
hasta ahora en la descentralización y cómo puede contribuir hacia
futuro, tomando en consideración las inquietudes que hemos recogido
hasta ahora de parte de los colombianos.
El texto es resultado de la transcripción de la ponencia presentada. No obedece a un
documento escrito; pero sí, a una exposición de los argumentos que el Banco quiso destacar en
torno al tema de la descentralización.

240
En el BID, vemos el proceso de descentralización como un desa-fío
para hacer los Estados más sólidos y cercanos a sus ciudadanos,
pero con el fin último de promover el desarrollo económico y social
y proveer bienestar real a los ciudadanos. Incluso, se ha enfatizado
en el tema con el lanzamiento de la iniciativa “Oportunidades para
las Mayorías” propuesta por su nuevo presidente, el colombiano Luis
Alberto Moreno.
La descentralización la vemos entonces como un medio y no
como un fin; el objetivo final es tener impacto en la ciudadanía y en
el desarrollo. Los objetivos más inmediatos que uno puede identificar
son aumentar la efectividad y focalización del gasto público y aumen-tar
la rendición de cuentas frente a la ciudadanía. Voy a referirme a las
dimensiones de la descentralización y a los temas centrales que cada
una incluye, sin seguir ningún orden de prioridad específico.
La primera dimensión se refiere a la gestión fiscal administra-tiva,
que tiene que ver con la obtención y manejo de recursos en los
gobiernos locales, que provienen tanto del gobierno central a través de
las transferencias como de recursos propios, y el uso de los recursos
a través de una gestión administrativa que idealmente tiene que estar
basada en resultados.
Surgen varios temas de esta primera dimensión. La interacción
entre el gobierno central y los gobiernos locales o territoriales; los
incentivos reales para que cada uno asuma estas responsabilidades de
manera efectiva y eficiente, garantizando resultados, y el balance que
debe existir entre las transferencias, las competencias, las responsabi-lidades
asignadas a los distintos niveles y las capacidades para asu-mir
estas responsabilidades. En estos temas es necesario identificar el
punto óptimo para compartir esfuerzos y recursos, garantizando la
existencia de contrapartidas.
En el tema de la capacidad de los gobiernos locales, vemos como
una realidad palpable la heterogeneidad en varios países, incluida
Colombia. Lo característico es que hay muchos municipios pequeños
que no tienen la capacidad para responder a algunos de estos desafíos
y, por lo tanto, requieren un mecanismo de fortalecimiento, así como
de incentivos para las asociaciones municipales o mancomunidades.
Relacionado con lo anterior, también está el tema de la capacidad de
endeudamiento de los municipios y de los gobiernos locales y el tema del
nivel intermedio, los departamentos, a los que aparentemente se le han

dado muchas responsabilidades sin que los recursos estén disponibles de
la manera que corresponde. Hasta cierto punto, uno puede hacer una
diferenciación entre el proceso de descentralización y el proceso de munici-palización,
para verlo en un esquema más global donde todo el Estado esté
241
funcionado de manera que pueda atender mejor a los ciudadanos.
A pesar que se considera que ya hay suficientes leyes, éstas pue-den
contener las bases de una ley orgánica de ordenamiento territorial,
pero ésta tendría que pasar por resolver los problemas que mencio-naba.
Debe tenerse en cuenta que, a pesar de todas las discusiones que
podamos tener en cuanto a las leyes, éstas son distintas de la realidad
que se revela en su implementación.
Una segunda dimensión de la descentralización es la correspon-diente
a la provisión de servicios públicos sociales en términos de
salud, educación, vivienda, agua, saneamiento, etc. Aquí el tema cen-tral
es cobertura, calidad y eficiencia. Se requiere estudiar las formas
para focalizar los programas familiares, de manera que efectivamente
lleguen a los beneficiarios que más lo necesitan.
Una tercera dimensión es el mejoramiento de la democracia y ren-dición
de cuentas. La representatividad política para la toma de decisio-nes
está en el nivel local; el supuesto es que los gobiernos locales están
más cerca de los ciudadanos y por lo tanto, teniendo en cuenta la hete-rogeneidad
que hay en el nivel nacional, ellos pueden representar mejor
sus intereses y ayudar a resolver los problemas de mejor manera. Aquí
también está presente el tema de las relaciones entre los gobiernos loca-les
y el gobierno nacional, en la elaboración de los planes nacionales y en
la inserción de los planes locales en los planes nacionales, una instancia
institucional que también es necesario tener en cuenta.
Otra variante de esta dimensión de la democracia y de la rendi-ción
de cuentas es el tema de transparencia y control. Tiene relación,
por una parte, con la actuación de los entes públicos de control (como
Contraloría, Procuraduría y Fiscalía) y su reflejo en el nivel territorial
y, por la otra, el control social. Cuando hablamos de llegar a la ciuda-danía,
también estamos hablando de su participación efectiva en una
democracia; y ahí hay varias áreas de trabajo de gran relevancia, como
la necesidad de un Sistema de Información sobre los programas de
gobierno, sus objetivos y sus avances.
Se requiere un sistema de información que esté disponible al
público y que permita compartir los resultados de los programas para

que pueda haber una evaluación donde la ciudadanía, incluídos los
beneficiarios finales, tenga opción de participar. Aquí nuevamente
debe revisarse la capacidad y los recursos disponibles; en el caso de
Colombia, se percibe debilidad de algunos mecanismos como las vee-durías
242
para cumplir las funciones asignadas en este campo.
Relacionado con todo lo expuesto está la presencia integral del
Estado como un elemento central que en Colombia tiene mucho que
ver con la seguridad ciudadana. Tenemos que insistir en que presencia
militar en algunas regiones no es necesariamente lo mismo que presen-cia
del Estado. Si no existe una presencia real del Estado, se inhibe el
funcionamiento de las instituciones locales y, en consecuencia, no hay
efectividad en el gasto. Como resultado de esto, se encuentran algunas
regiones del país donde no hay seguridad ciudadana y no existe una
presencia integral del Estado.
Una última dimensión de la descentralización (no menos impor-tante)
es la del desarrollo económico, que ahora se hace más relevante
con la estrategia de apertura al comercio exterior de Colombia. Es impe-riosa
la necesidad del desarrollo empresarial para un mejor aprove-chamiento
de las ventajas comparativas regionales, reconociendo que
cada región tiene su espacio para responder a los desafíos. Para ello, el
gobierno debe prestar atención a la infraestructura y a otros servicios
que apoyan el desarrollo productivo y la competitividad, incluido todo
lo que es el clima de negocios, que tiene relación con la paz y justicia, a
fin de hacer al país atractivo para la inversión.
Hacia el futuro es necesario tener en cuenta que, así como se
hablaba de los desplazados y de los desmovilizados, pueden presen-tarse
también casos de damnificados del Tratado de Libre Comercio,
que tendrían que ser atendidos como parte del proceso. Dicha atención
siempre conlleva una dimensión regional importantísima. El trabajo
regional se hace muy importante cuando hablamos de este elemento
del desarrollo económico, así como lo hemos mencionado para el desa-rrollo
social.
El Banco Interamericano se creó en 1959 con el mandato de con-tribuir
al desarrollo económico y social de los países de la región.
Para cumplir con este mandato, la institución ha creado varios instru-mentos,
donde los más tradicionales son los préstamos de inversión
y cooperación técnica, que se desembolsan contra gastos específicos
como consultorías, bienes y servicios, maquinaria y equipo, etc. Pero,
por un lado, está la asesoría técnica y por el otro, la inversión en distin-

tos sectores como agricultura, infraestructura, etc. Después se ha desa-rrollado
el instrumento de los préstamos de política, equivalente a los
préstamos de ajuste estructural del Banco Mundial, donde se desem-bolsa
contra condiciones de política para apoyar procesos de reforma
243
específicos hacia el futuro.
Además, el Banco ofrece una variedad de productos no financie-ros
que incluyen estudios, seminarios, etc. Hay un producto no finan-ciero
que queremos resaltar: el diálogo permanente entre institucio-nes,
el gobierno y la sociedad civil. En este campo, el Banco propone
impulsar un cambio en la forma de operar hacia el futuro. Lo llamamos
el nuevo marco de financiamiento y se basa en un principio fundamental
que se denomina el enfoque país.
Bajo este principio, la programación de operaciones, en lugar de
provenir desde las mismas instituciones, con proyectos preconcebidos,
quizá desde otras áreas de la región, surge del diálogo y el análisis de
la realidad y las necesidades del país. Es decir, se sustenta en la discu-sión
sobre las formas de solucionar los problemas que se han identifi-cado
en las distintas áreas, para después ver de qué manera se puede
participar activamente en la implementación de las mejores soluciones.
Como parte de este nuevo marco de financiamiento, el Banco también
flexibiliza los instrumentos que ofrece, a fin de poder responder más
rápido y de manera programática a los desafíos de un sector.
En este enfoque, es crucial que el país asuma el liderazgo en el
diálogo que guía nuestras actividades en Colombia; tiene que ser una
relación muy activa, un diálogo permanente que incluya a todos los
involucrados, con intercambio de ideas que garanticen la adecuada
interpretación de las inquietudes desde el país y su reflejo en nues-tras
acciones. Estos principios ya se están poniendo en práctica durante
el proceso de preparación de la estrategia del Banco con el país, que
orientará la acción del BID y su relación con Colombia y las otras insti-tuciones
que colaboran con su desarrollo en los próximos años.

La democracia, un ejercicio
práctico
Cristina Barrera
Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
(USAID)
En nombre de la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo
Internacional (USAID), compartiré con ustedes algunos de los aprendi-zajes
logrados en los últimos cinco años, en la ejecución del programa
de Fortalecimiento de los Gobiernos Locales en Colombia.
Estamos convencidos de los beneficios que trae una mayor auto-nomía
de los gobiernos locales, así como una activa participación de la
ciudadanía en la toma decisiones de los asuntos que le competen, tanto
para solucionar las necesidades básicas de las comunidades como para
recuperar la legitimidad, presencia y gobernabilidad del Estado.
Brevemente presentaré el origen de este programa, los resulta-dos
y las lecciones aprendidas. El programa de Fortalecimiento de
los Gobiernos Locales surgió en el año 2000 con un acuerdo entre el
gobierno de Estados Unidos y el gobierno colombiano para poner en
marcha el Plan Colombia, cuyos objetivos fundamentales, son promo-ver
el desarrollo socioeconómico y la presencia del Estado en regiones
marginadas del desarrollo social, económico y político con alta presen-cia
de actores armados y de cultivos ilícitos.

El programa se enmarca en estas especificidades regionales y
municipales y lo que busca es, por un lado, fortalecer el funcionamiento
de las administraciones locales para que respondan adecuadamente a
las necesidades de las poblaciones de una forma transparente y efec-tiva
y, por el otro, empoderar a las mismas organizaciones sociales
para que tomen un papel activo en las decisión del rumbo de su propio
desarrollo. Se localizó en nueve departamentos y 267 municipios, entre
ellos Caquetá, Putumayo, Huila, Nariño, Tolima, Bolívar, Antioquia y
Valle del Cauca, en municipios con población menor a veinte mil habi-tantes,
rurales, marginados, con presencia de cultivos ilícitos y grupos
245
armados tanto guerrilleros como paramilitares.
Vale la pena recordar que en este periodo terminaron las conversa-ciones
de paz del presidente Pastrana con las FARC e inició su gobierno
el presidente Uribe con el Programa de Seguridad Democrática. Esto
llevó a que en las zonas donde se trabajaba se presentaran tomas guerri-lleras,
asesinatos de alcaldes y presencia de paramilitares. La imposibili-dad
de los alcaldes de gobernar sus municipios era el pan de cada día.
Los factores de éxito de esta experiencia fueron el tipo de activida-des,
metodologías y prácticas que se utilizaron, ya que tenían como eje
fundamental la participación de las comunidades en el proceso, entre
ellas las autoridades locales; el manejo transparente y público de los
recursos y de las actividades; la concertación de acciones entre los distin-tos
actores en los diferentes niveles territoriales; la flexibilidad con que
el programa se adaptó al cambio de contexto político del país, y el haber
ejecutado estas actividades teniendo como socias locales a organizacio-nes
sociales que tenían representatividad y arraigo en la zona.
El programa otorgó a los municipios beneficiarios un paquete
integrado de servicios de asistencia técnica y capacitación tanto para
los gobiernos locales y sus administraciones como para las organiza-ciones
sociales. En el caso de éstas últimas tuvimos un trabajo muy
importante con juntas de acción comunal, con asociaciones de munici-pios
y con redes de organizaciones que representaban los intereses de
las poblaciones vulnerables como afrocolombianos, indígenas, muje-res,
entre otros.
Se estableció un vínculo entre el Estado y la ciudadanía, a través
de la intervención, con proyectos de infraestructura social que en corto
tiempo permitió entrar a estas zonas, resolver ágilmente necesidades
de las comunidades en un proceso concertado con ellas, y con las auto-ridades
locales, y poner en práctica este tema de la gobernabilidad.

También permitió que los ciudadanos tuvieran una capacitación en el
quehacer de su oficio y como partícipes en el proceso de toma de deci-siones
246
en asuntos públicos. Se fortaleció la confianza entre las autori-dades
municipales y los ciudadanos, mientras las autoridades locales
vivieron los beneficios de una activa participación de la comunidad y
de la transparencia en la gestión pública.
Podría resumir los resultados de estos cinco años en tres niveles. En
el nivel programático, se cumplieron todas las metas propuestas: cerca
de 300 proyectos de infraestructura social en los nueve departamentos
ejecutados, implementados con veedurías de las mismas organizacio-nes,
que además presentaron unos niveles altísimos de cofinanciación.
Es un resultado sorprendente si uno piensa que los socios eran munici-pios
mal organizados que no saben cómo promover el desarrollo y a los
cuales se les acusa de pereza fiscal; sin embargo, aportaron casi el 61%
de 17 millones de dólares.
Hubo transparencia y veeduría en la utilización de los recursos,
lo que permitió, en todos los casos, hacer mucho más de lo que estaba
previsto. Las mismas comunidades estaban involucradas en todo el
proceso, desde la selección hasta la implementación y veeduría. Adi-cionalmente
se logró un mejoramiento fiscal de más de 60 municipios,
de 111 donde se intervino, y una mejora sustancial en la provisión de
servicios públicos —un eje fundamental en todo esto de crear goberna-bilidad—
en el desempeño de las entidades prestadoras de servicios,
así como en la creación de una empresa departamental para la atención
técnica y el desarrollo de proyectos de infraestructura en Caquetá y
Putumayo.
También se fortalecieron algunas organizaciones importantes como
la que agrupa a la población afrocolombiana, se logró crear por primera
vez una asociación nacional de alcaldes y desarrollar un proyecto de
radio ciudadana con el apoyo de un programa del Ministerio de Cul-tura,
que promovió debates públicos sobre temas de interés municipal.
En cuanto a la sostenibilidad de estos procesos, se realizó un tra-bajo
mancomunado con algunos ministerios en temas específicos que
originaron iniciativas como los centros provinciales de gestión agro-empresarial,
iniciativas impulsadas por el Ministerio de Agricultura
para proveer asistencia técnica integrada y promover el desarrollo sos-tenido
de ciertas regiones.

En relación con el tema de la gobernabilidad, se logró que algu-nos
de los municipios atendidos se incluyeran en un estudio de indi-cadores
de monitoreo de la democracia en países de América Latina
y el Caribe, lo que dio lugar a un análisis comparado con municipios
en condiciones similares no atendidos por el programa. El estudio
encontró que había una ganancia en confianza institucional, más acer-camiento
de los ciudadanos a las instituciones y una mayor credibili-dad
en sus autoridades locales. Así mismo, el programa contribuyó a
lograr la permanencia de muchos de alcaldes en sus municipios. En
Putumayo, por ejemplo, los alcaldes lograron actuar en sus municipios
a pesar de las constantes amenazas.
Seis lecciones se aprendieron de esta experiencia. La primera es que
el tema del desarrollo de la infraestructura social contribuyó al fortaleci-miento
de la gobernabilidad, en la medida en que generó beneficios con-cretos
y muy rápidos. Esto permitió poner la democracia en práctica.
La segunda lección es que muchas de las acciones del programa
buscaban implementar las políticas nacionales en lo local, pero, a su
vez, impactar lo nacional desde lo local. Por ejemplo, como resultado
del trabajo que se hizo con el Ministerio de Medio Ambiente se expidió
el Decreto 456 de 2004 que permite a las empresas públicas prestadoras
de servicios públicos en los municipios, recibir directamente recursos
que no tienen que pasar por la tramitación de las alcaldías. Esto per-mite
tener la esperanza de que los subsidios a poblaciones menos favo-recidas
y sus planes de inversión en saneamiento básico tengan conti-nuidad
a pesar de los cambios en las administraciones municipales.
La tercera lección, es que a pesar de haber logrado un buen des-empeño
fiscal en 60 de los 100 municipios atendidos, este no solamente
se logra mejorando los recaudos de los municipios. Se necesita asisten-cia
técnica en la aplicación de esas modificaciones; pero más impor-tante
que eso, construir consensos y compromisos. Descubrimos, en el
transcurso del proceso, que era fundamental el trabajo con los concejos
municipales y con las comunidades.
La cuarta lección, es que es mejor hacer poco, pero hacerlo de
manera focalizada, concentrada, porque el impacto es mucho mayor
cuando los municipios reciben paquetes integrales de asistencia que
cubren todos los campos, que cuando reciben simplemente unos u
otros. Eso nos llevó a replantear lo que estamos haciendo con el tema
de la focalización.
247

248
La quinta lección es que el blindaje para poder trabajar en estos
municipios, donde los temas de seguridad son tan complicados, es la
utilización de metodologías participativas y la alianza con socios loca-les
que implementen los proyectos.
La ultima lección, es que es clave trabajar el tema de la provi-sión
de servicios públicos porque, por un lado, eso permite fortalecer
la legitimidad del Estado ante los ciudadanos y, por el otro, fortalece la
misma administración pública. La provisión de esos servicios fomenta
la activa participación ciudadana y se pueden demostrar resultados
concretos, se pone en práctica una democracia local.
El reto, para los próximos cinco años, es poner en práctica estos
aprendizajes en un nuevo proyecto que se llama Áreas de Desarrollo
Alternativo en el nivel municipal, concebido como un modelo de desa-rrollo
alternativo, sostenible y participativo. Busca fomentar la goberna-bilidad
local y las oportunidades económicas en estas zonas afectadas
por los cultivos ilícitos, beneficiando la calidad de vida de estas pobla-ciones.
Las metas son muy ambiciosas, más de 50.000 familias y más de
100 municipios en 11 departamentos; sin duda los aprendizajes logrados
harán posible su logro. Espero que las anteriores reflexiones alimenten
esta discusión sobre el futuro de la descentralización en Colombia.

Capítulo 8
La descentralización en la
región andina
Darío I. Restrepo

Descentralización, integración
regional y democracia en Perú
Director del Proyecto Participa Perú
Los procesos de descentralización en América Latina han abierto
oportunidades para la superación de algunos de los problemas más
acuciantes que enfrentan nuestros países, como el centralismo, la exclu-sión,
las desigualdades, la pobreza, el desarrollo y la participación ciu-dadana.
Sin embargo, en la mayoría de los casos, las reformas descen-tralistas
no han alcanzado los resultados esperados en los plazos pre-vistos,
en la medida en que la ciudadanía esperaba. Ello se ha debido a
que, como otras reformas políticas, la descentralización es un proceso
conflictivo que busca resolver nudos y problemas históricos en nues-tros
países. Perú no es una excepción.
Un tema central de la descentralización es el reordenamiento
territorial. La configuración política y económica del territorio de los
países de América Latina ha estado marcada por la herencia colonial y
de dominación interna, que se ha expresado en una profunda brecha
Este trabajo debe mucho a la experiencia de cuatro años y medio del proyecto Par-ticipa
Perú, y especialmente a la invaluable oportunidad de trabajar y discutir juntos el pro-ceso
de descentralización con Eduardo Ballón, Javier Azpur, Carlos Monge, Gerardo Távara y
Epifanio Baca. Han sido invalorables también mis discusiones con Violeta Bermúdez. A ellos
mi agradecimiento. Por cierto, ellos no son responsables, ni comparten la totalidad de mis
posiciones, que son de mi exclusiva responsabilidad.

entre los espacios políticos y económicos y ha desarticulado las formas
de organización político-territorial, de las lógicas económicas, sociales,
culturales y ambientales de producción del territorio. Ello ha hecho
inviable un desarrollo equilibrado y equitativo, y propiciado la frag-mentación
252
del territorio. El reordenamiento territorial afecta grandes
intereses, lo que ocasiona que desde el Estado y la sociedad se generen
resistencias y presiones que convierten al proceso en un elemento cru-cial
del conflicto político.
La descentralización iniciada en Perú en 2001 en el marco de la
transición democrática incorporó una propuesta de reordenamiento
territorial a través de la integración regional, y el resultado fue un fra-caso.
Las razones están asociadas a tres factores: a) el modelo para el
proceso de integración regional y su expresión legal; b) el carácter de
la estrategia de implementación, y c) la incapacidad para identificar (y
manejar) los conflictos que inevitablemente acarrea una reforma tan
profunda como la descentralización.
El documento pretende analizar el proceso peruano de reordena-miento
territorial e integración regional en el marco de la reforma des-centralista.
Presentaremos, en primer lugar, una somera descripción de
la actual configuración territorial peruana y el modelo planteado por la
reforma. En segundo lugar, analizaremos el modelo y la estrategia de
integración regional propuesta, sus características, principales proble-mas
y los procesos que desencadenó. En tercer lugar, revisaremos los
resultados de la implementación de la estrategia y las principales razo-nes
que podrían explicar el fracaso. Finalmente, esbozaremos algunas
conclusiones y algunas pistas para el futuro.
La configuración territorial
Perú se organiza en términos político-territoriales en 25 depar-tamentos,
195 provincias, 1.832 distritos y la provincia constitucional
del Callao. Como expresión del centralismo, los departamentos no fue-ron
sede de gobierno subnacional, sino que estuvieron bajo la jurisdic-ción
del gobierno central. En las provincias y distritos se establecieron
municipalidades, que de acuerdo con la Constitución tienen autonomía
política, económica y administrativa. Además, habría que considerar a
las “municipalidades de centros poblados menores”, que en 2004 eran
Para efectos del proceso de descentralización se considera a las provincias de Lima
como un gobierno regional, debido al régimen especial de Lima Metropolitana previsto en la
Constitución.

1.832. Vale la pena anotar que a pesar de la clara clasificación política,
existen múltiples problemas de demarcación. Se calcula que el 92% de
las provincias y el 80% de los distritos tienen problemas limítrofes y que
carecen de un marco adecuado para su resolución.
La configuración territorial peruana es el resultado de los múl-tiples
intereses de las élites nacionales y regionales que, por lo menos
hasta la década de 1960, buscaban representación política y presen-cia
estatal, en la medida en que los departamentos y provincias tenían
representación en el Congreso. En la práctica, los departamentos,
provincias y distritos se crearon como expresión de un pacto entre el
Estado-nación y las élites regionales, que arrasó con las territorialida-des
sociales tradicionales como las comunidades campesinas y nativas.
El esquema respondió a un modelo económico primario exportador, lo
que explica el carácter central del área Lima-Callao como eje político,
económico y administrativo.
Con departamentos sin carácter gubernamental y con munici-palidades
totalmente devaluadas, a pesar de las líricas definiciones
constitucionales, el poder político se concentró en el poder Ejecutivo,
la asignación de recursos y servicios públicos devino en ineficiente y
las regiones no tuvieron la capacidad de formular políticas de desarro-llo
que permitieran hacer un contrapeso al poder de Lima. Ello fue un
factor clave en la agudización del centralismo, el déficit (en cantidad
y calidad) de servicios públicos en las regiones y la ausencia real del
Estado en el interior.
Esta situación, detectada en 1928 por José Carlos Mariátegui,
generó importantes luchas de movimientos regionales desde mediados
del siglo XX. Si bien reprimidas en su mayoría, su impacto dio lugar
a diversos procesos de desconcentración y descentralización adminis-trativa.
Sólo hasta la Constitución de 1979 se emprendió un proceso de
descentralización que abarcó el reordenamiento del territorio con la
Se trata de un mecanismo de desconcentración municipal que es creado por una
municipalidad provincial con el objeto de permitir la provisión de servicios municipales a
zonas que no pueden ser cubiertas por la municipalidad provincial o distrital. Como son enti-dades
creadas por las municipalidades provinciales, no hay un cálculo exacto de cuántas son.
Monge, Carlos. “Rehaciendo el mapa mediante el voto popular: la experiencia
peruana de un reordenamiento territorial participativo”. En Grupo Propuesta Ciudadana.
Democracia, descentralización y reforma fiscal en América Latina y Europa del este. Lima. 2006. p.
88.
Véase: González de Olarte, Efraín. “Desarrollo regional y democracia”. En González
253
de Olarte, Efraín. Economía para la democracia. Lima: Instituto de Estudios Peruanos. 1989.
Mariátegui, José Carlos. “Centralismo y descentralismo”. En Siete ensayos de interpre-tación
de la realidad peruana. Lima: s.e. 1970.

fusión de departamentos y provincias y la creación de gobiernos regio-nales;
254
proceso decidido “desde arriba” en el Plan Nacional de Regio-nalización.
Así, entre 1989 y 1992, se desarrolló una experiencia que
debido a múltiples razones fracasó, y que fue desmontada por Fuji-mori.
Desde entonces, mucha agua ha corrido bajo los puentes. El auto-ritarismo
fujimorista y la recentralización implementada a través de
los consejos transitorios de administración regional consolidaron el
centralismo y las desigualdades e inequidades interregionales.
Descentralización: elemento clave de la transición democrática
La caída de Fujimori fue producto de un vasto movimiento polí-tico
y social que involucró a amplios sectores de la sociedad: partidos
políticos, instituciones sociales y organizaciones sociales de diverso
tipo, que abrió la oportunidad de lograr acuerdos básicos de cara a la
transición democrática. El consenso incluyó la necesidad de impulsar
la descentralización como política de Estado. La reinstitucionalización
del país con la elección de Alejandro Toledo fue el escenario donde se
dieron los primeros pasos, con una estrategia jurídica de cambio pro-gramado,
cuyo supuesto clave era el consenso sobre el contenido y los
alcances de la descentralización; los actores políticos y sociales actua-rían
de acuerdo con las normas legales, y en función de los estímulos e
incentivos que establecidos.
En 2002 se aprobó una reforma constitucional que incorporó la
descentralización como:
... una forma de organización democrática, y constituye una polí-tica
permanente de Estado, de carácter obligatorio, que tiene como
objetivo fundamental el desarrollo integral del país. El proceso de
descentralización se realiza por etapas, en forma progresiva y orde-nada,
conforme a criterios que permitan una adecuada asignación
de competencias y transferencia de recursos del gobierno nacional
hacia los gobiernos regionales y locales.
La reforma constitucional determinó el régimen básico de orga-nización
político-territorial, dividiéndolo en regiones, departamentos,
provincias y distritos. Las regiones se constituirían mediante un refe-
Hasta ahora no ha habido una evaluación seria de la experiencia. La única reflexión
crítica está en Zas, Johnny. La insistencia de la voluntad. Lima: Defensoría del Pueblo. 2004.

réndum ciudadano, a partir de la integración de los actuales departa-mentos,
los que eventualmente tenderían a desaparecer. Esto se explica
porque era un claro consenso para todos, que los gobiernos regionales
y departamentales no eran los espacios adecuados para garantizar los
objetivos de la descentralización.
Sin embargo, también se dispuso que el proceso iniciara con la
creación de gobiernos regionales en los departamentos. Siguiendo la
tradición constitucional peruana, se reconoció autonomía política, eco-nómica
y administrativa a los gobiernos regionales y locales (provin-ciales
y distritales).
Por un lado, la Ley de Bases de la Descentralización (27783) la
definió como un proceso permanente y obligatorio, dinámico, integral,
gradual y democrático, que supone la participación de la sociedad civil
en la gestión de los gobiernos subnacionales. Esta ley estableció, ade-más,
las dimensiones del proceso: creación de gobiernos regionales en
los actuales departamentos, la participación ciudadana, la transferen-cia
de competencias y funciones, la descentralización fiscal y la inte-gración
territorial.
Por el otro, el Foro del Acuerdo Nacional aprobó la descentrali-zación
como política de Estado. Los partidos políticos, las organizacio-nes
de la sociedad civil y las instituciones participantes acordaron que
la descentralización “favorecerá la conformación de espacios macro-regionales
255
desde una perspectiva de integración geoeconómica”.
A partir de marzo de 2002, el Congreso inició el debate de las
leyes que conformarían el marco legal descentralista, a las que pro-gresivamente
se añadieron los respectivos reglamentos, que permi-tieron
viabilizar su implementación. Es importante señalar que, a
la fecha, el marco legal está aún incompleto, pues el Congreso no
ha aprobado aún la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, ni la Ley del
Empleo Público, que son instrumentos clave de la reforma descentra-lista
(Cuadro 1).
Cuadro 1. Marco legal de la descentralización peruana
Norma Nombre Fecha
Véase el argumento de González, Efraín en Alejos, Walter (comp). Regiones integradas.
Ley de Incentivos para la Integración y Conformación de Regiones. Lineamientos económicos y políticos.
Lima: Fondo Editorial del Congreso del Perú y Departamento de Economía de la Facultad de
Ciencias Sociales de la Pontificia Universidad Católica del Perú. 2003. p. 39.

Ley 27680 Reforma Constitucional del Capítulo XIV, Título
256
IV. De la Descentralización Marzo 7, 2002
Ley 27683 Ley de Elecciones Regionales Marzo 15, 2002
Ley 27783 Ley de Bases de la Descentralización Julio 20, 2002
Ley 27795 Ley de Demarcación y Organización Territorial Julio 25, 2002
Ley 27867 Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Noviembre 18,
2002
Ley 27902
Ley modificatoria de la Ley Orgánica de Gobier-nos
Regionales que regula la participación de
sociedad civil en los Gobiernos Regionales
Junio 26, 2003
Ley 27972 Ley Orgánica de Municipalidades Mayo 27, 2003
Ley 28013
Ley modificatoria de la Ley Orgánica de Gobier-nos
Regionales que establece el plazo para la
instalación de los Consejos de Coordinación
Regional
Junio 26, 2003
Ley 28056 Ley Marco del Presupuesto Participativo Agosto 8, 2003
Ley 28059 Ley Marco de Promoción de la Inversión Des-centralizada
Agosto 13, 2003
Dto. Legisla-tivo
5601 Ley de Descentralización Fiscal Febrero 5, 2004
Ley 28273 Ley del Sistema de Acreditación de los Gobier-nos
Regionales y Locales Julio 9, 2004
Ley 28274 Ley de Incentivos para la Integración y Confor-mación
de Regiones Julio 9, 2004
Ley 28481
Ley Modificatoria del Régimen de Iniciativas
para la Conformación de Regiones y de Plazo
para la Presentación de Expedientes Técnicos
Marzo 31, 2005
Una mirada espectral del marco legislativo permite apreciar ciertas
inconsistencias en el modelo, que se expresan en el carácter mediatizado
de algunas normas. Es notorio en temas como la participación ciudadana
en la gestión de los gobiernos subnacionales (mediatizada y centrada en
el presupuesto participativo), la descentralización fiscal (más centrada
en limitar el margen de acción de los gobiernos regionales que en des-centralizar
los recursos) y en la transferencia de funciones y competen-cias
a los gobiernos subnacionales (caracterizada por un complicado y
engorroso sistema que, en manos de la burocracia central, se convirtió
en un obstáculo casi insuperable para garantizar el objetivo).

Para conducir el proceso se creó el Consejo Nacional de la Descen-tralización
(CND), presidido por un representante del presidente de la
República y conformado por representantes de la Presidencia, del Con-sejo
de Ministros, el Ministerio de Economía y Finanzas, los presidentes
regionales y alcaldes provinciales y distritales. Si bien se asignó condición
y rango de ministro de Estado al presidente del CND, a fin de fortalecer
su posición, el que no haya sido un organismo transversal y multisecto-rial,
debilitó su poder político real que, en la práctica, fue escaso. En ese
contexto, el CND no consiguió desarrollar las capacidades necesarias para
liderar el proceso, de cara a la diversidad de intereses en juego.
Otro problema del marco legal es que fue profuso en el estableci-miento
de plazos para las fases del proceso. La velocidad del proceso,
que fue un punto de consenso, se convirtió en fuente de conflictos, pues
dichos plazos no tomaron en cuenta el carácter conflictivo del proceso,
ni el impacto de las resistencias centralistas del gobierno central. El
caso más dramático fue el de los plazos para la integración regional:
el primer referéndum sería en octubre de 2005, a escasos dos años de
iniciado el proceso.
Los problemas e inconsistencias del marco legal probablemente tie-nen
que ver con la presunción de los legisladores de que la descentrali-zación
era un tema consensuado y no conflictivo, lo que no suele ocurrir
nunca en procesos de reforma de Estado tan complejos. La consecuencia
es que no se previeron mecanismos para la resolución de conflictos ni
para enfrentar las resistencias de los actores, especialmente del gobierno
central. El resultado fue que, por un lado, estaban los gobiernos regio-nales
presionando por mayores recursos y funciones; y por el otro, los
ministerios resistiendo la presión. Y todo ello, sin que el CND tuviera la
capacidad de procesar y resolver eficazmente los conflictos.
Más allá de los problemas del marco legal que avizoraban el surgi-miento
de conflictos, a inicios de 2003, el consenso inicial en torno de la des-centralización
se había quebrado y la voluntad política del poder Ejecutivo,
condición clave para su impulso, se había debilitado profundamente. Esto
se expresó dramáticamente en el proceso de integración regional.
El punto de quiebre del consenso descentralista parece haber sido la coyuntura de
debate de la Ley Orgánica de Regiones y, ocurrió (no por casualidad) en torno del tema de par-ticipación
ciudadana. Véase: Chirinos, Luis. “Participación ciudadana en los gobiernos regio-nales:
el caso de los Consejos de Coordinación Regional”. En Grupo Propuesta Ciudadana. La
257
participación ciudadana y la construcción de la democracia en América Latina. Lima. 2004.

El modelo de integración regional en la descentralización
peruana
258
La reforma constitucional que estableció la división político-terri-torial
en regiones, departamentos, provincias y distritos, ratificó el
principio de conformación de regiones por la expresión de la voluntad
ciudadana a través de un referéndum incorporado en la Constitución
de 1993.
Es interesante señalar que este modelo es nuevo en Perú y, en
general, en América Latina. En la experiencia descentralista peruana
de 1989-1992, la configuración político-territorial se decidió por ley, de
acuerdo con el Plan Nacional de Regionalización, y en varios casos, sus-citó
arduas controversias interregionales. En la generalidad de los casos
latinoamericanos esta decisión ha venido siempre “desde arriba”, como
en Chile. Perú se convirtió en el primer país en América Latina en esta-blecer
el mecanismo de referéndum. Experiencias de este tipo se habían
dado con desigual resultado en Portugal (1989), Inglaterra (2004) y Esco-cia
y Gales (1997). Mientras que en Portugal e Inglaterra el resultado del
referéndum fue negativo, en el caso de la creación de los Parlamentos de
Escocia y Gales sí tuvo éxito.10
La Constitución también previó que dos o más gobiernos regio-nales
crearan instancias de coordinación y que pudieran ir sentando
las bases institucionales de la integración y la experiencia asociativa
necesaria para facilitar el proceso de integración. En ese sentido, se les
consideró como mecanismo de transición y fase previa a la integración.
Con esta base legal, el CND impulsó, desde 2003, la creación de las
juntas de coordinación interregional.
La Ley de Bases de la Descentralización definió las regiones como
“unidades territoriales geo-económicas con diversidad de recursos
naturales, sociales e institucionales, integradas histórica, económica,
administrativa, ambiental y culturalmente, que comportan diversos
niveles de desarrollo, especialización y competitividad productiva”.
Para la constitución de las regiones se tomará en cuenta el sistema de
cuencas y corredores económicos naturales, la articulación espacial, la
infraestructura y servicios básicos y la efectiva asignación de rentas.
Con base en ese marco se aprobaron la Ley de Incentivos a la
Conformación de Regiones (28274/2004) y su reglamento (D.S. 063-
10 Rial, Juan. Evaluación del proceso de descentralización. Lima. 2006. Disponible en www.
cnd.gob.pe

2004-PCM/2004), y el CND emitió la Directiva 03-CND-P-2004, de cri-terios
y lineamientos para la elaboración y aprobación del expediente
técnico para la integración y conformación de regiones. Teniendo en
cuenta los plazos legales establecidos, puede decirse que la aproba-ción
de estas normas fue tardía, pues al año siguiente debía hacerse
259
el primer referéndum.
Sin embargo, siguiendo la lógica política, social, económica y
cultural del proceso, la expedición de las leyes era prematura. Entre
otras razones porque no se dejó tiempo para el cultivo de las condi-ciones
básicas para la integración, y porque se pedía a los gobier-nos
regionales, creados dos años antes, que emprendieran el camino
de su disolución. Como veremos, este problema tuvo un impacto
negativo en el proceso. A ello se añadió el hecho de que el régimen
del presidente Toledo —en creciente desprestigio— entraba en su
tramo final, y la descentralización había perdido la fuerza inicial,
por el quiebre del consenso y la falta de voluntad política del poder
Ejecutivo y el CND.
La Ley 28274 estableció el procedimiento y los requisitos para
la formación de regiones y un régimen de incentivos para la constitu-ción
de juntas de coordinación interregionales (JCIR) y de regiones.
De acuerdo con la ley, y siguiendo el modelo “desde abajo”, la inicia-tiva
para la formación de regiones la detentaban: a) los presidentes de
los gobiernos regionales involucrados, con acuerdo de sus consejos
regionales y concertados con el Consejo de Coordinación Regional
(CCR);11 b) los partidos políticos nacionales o movimientos regiona-les
registrados, con el respaldo del 10% de los ciudadanos de cada
uno de los departamentos comprendidos, y c) el 10% de los ciudada-nos
de cada uno de los departamentos involucrados, mediante firmas
verificadas por la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE).
Los proponentes debían presentar un Expediente Técnico (ET)
que sustentara la viabilidad de la región planteada en diversas dimen-siones:
a) acondicionamiento territorial; b) integración vial y de comu-nicaciones;
c) integración energética; d) competitividad y especiali-zación;
e) criterios poblacionales; f) capacidad de articulación entre
centros urbanos y entornos rurales; g) presencia de universidades;
h) base tributaria; i) índice de desarrollo humano y potencialidades,
y j) sujeción a reglas fiscales de las leyes de Descentralización Fiscal,
11 El CCR es el órgano de concertación establecido por la ley, para el proceso de formu-lación
del presupuesto participativo. Participan en el CCR, los alcaldes provinciales y repre-sentantes
de la sociedad civil en una proporción de 60% y 40%, respectivamente.

Transparencia y Responsabilidad Fiscal. La elaboración del ET permi-tiría
260
el análisis de viabilidad y generaría un espacio de coordinación
entre los gobiernos regionales que proponían integrarse. La Directiva
003-CND estableció los requisitos específicos de las dimensiones del
ET, elevando extremadamente los estándares previstos, lo que les dio
mayor complejidad.
La ley estableció que las consultas serían progresivas en el
tiempo: el referéndum de integración de regiones sería en octubre
de 2005 y los siguientes en 2009 y 2013. Las provincias y distritos
sólo podrían plantear el cambio de jurisdicción en 2009 y 2013. La
aprobación de las propuestas de región se haría en un referéndum
que se definía con el 50% más uno de los votantes que acudieran a las
urnas. Por ello, una nueva consulta sólo podría hacerse cuatro años
más tarde, en 2009. Finalmente, la ley estableció incentivos para la
integración, tanto para las regiones integradas como para las JCIR.
El Cuadro 2 presenta los principales incentivos previstos en ambos
casos.
Los incentivos a la integración de regiones fueron significati-vos.
Por otro lado, el establecimiento de incentivos a las JCIR fue un
acierto pues permitía salidas a eventuales entrampamientos, siempre
y cuando se crearan mecanismos de coordinación interregional. Las
regiones que no hicieran ni lo uno ni lo otro, no percibirían ningún
beneficio. Esta disposición ratificó el criterio que las JCIR se plan-teaban
como paso previo a la integración de regiones. El Cuadro 3
presenta las JCIR actuales y muestra la diversidad de situaciones al
inicio del proceso.

261
Cuadro 2. Régimen de incentivos a la conformación de regiones
Situación Incentivo
Juntas de Coordina-ción
Interregional
(JCIR)
Reforma constitucional del Capítulo XIV, Título IV. De la Descentra-lización
Presupuesto integrado para proyectos de alcance interregional para
contrapartidas presupuestales.
50% de puntaje adicional en proyectos presentados al FIDE.
Cofide asigna porcentaje de sus fondos para financiar proyectos
ligados a la promoción de cadenas productivas.
JCIR pueden proponer al gobierno nacional, la creación de incenti-vos
a la inversión interregional, adicionales a los de la Ley de Pro-moción
de Inversión Descentralizada.
Organismos nacionales aplicarán criterios de simplificación admi-nistrativa
en procedimientos promovidos por las JCIR.
Gobiernos regionales integrantes de una JCIR tienen prioridad en la
capacitación, asesoría y asistencia técnica, especialmente en la pro-moción
de la inversión privada.
Regiones integradas
Doble puntaje para los concursos del FIDE.
Acceso a crédito internacional: las regiones integradas tienen prio-ridad
y aval del gobierno nacional.
Acceso al crédito nacional sin aval del gobierno nacional.
Prioridad en canje de deuda por inversión.
En el marco de la descentralización fiscal, la región integrada percibe
50% de la recaudación del Impuesto General a las Ventas, Impuesto
Selectivo al Consumo e Impuesto a la Renta de personas naturales de
1°, 2°, 4° y 5° categoría.
Posibilidad de convenios de autogravamen con la sociedad civil,
empresas, productores y beneficiarios.
Empresas registradas de las regiones integradas tendrán bonifica-ción
de 20% en la contratación y adjudicación de bienes y servicios
del Estado.
Fide: Fondo Intergubernamental para la Descentralización
Cofide: Corporación financiera de Desarrollo

Cuadro 3. Juntas de Coordinación Interregional (JCIR)
262
JCRI Fecha Departamentos Objetivos
Corredor Interre-gional
Bioceánico
Nororiental
28.3.03
Amazonas/ Cajamarca/
Loreto/
La Libertad/ Lambayeque/
Piura/ San Martín/ Tumbes
Desarrollo y gestión
de proyectos
Corredor Bioceá-nico
Centro Sur 26.11.03
Apurímac/ Ayacucho/ Cusco/
Huancavelica/ Ica/ Junín/
Madre de Dios
de proyectos
Anteproyecto
Hidroenergético
Irrigación Pampas
Verdes
26.11.03 Ayacucho/ Arequipa/ Ica Desarrollo y gestión
de proyectos
Norte y Oriente-
INTERNOR (*) 15.9.04
Amazonas/ Cajamarca/ Lam-bayeque/
Piura/ San Martín/
Tumbes
de proyectos
Constituir región
Macrorregión Sur (*) 15.9.04 Arequipa/ Madre de Dios/
Moquegua/ Puno/ Tacna
de proyectos
Constituir región
Apurímac-Cusco (*) 22.10.04 Apurímac/ Cusco
de proyectos
Constituir región
Región Amazónica 22.10.04 Loreto/ San Martín Desarrollo y gestión
de proyectos
Ayacucho, Ica,
Huancavelica (*) 22.10.04 Ayacucho/ Huancavelica/ Ica
de proyectos
Constituir región
Macrorregión Nor
Centro Oriente (*) 22.12.04 Áncash/ Huanuco/ Junín/
Lima Provincias/ Pasco/
de proyectos
Constituir región
Cajamarca
La Libertad 29.3.05 Cajamarca/ La Libertad Desarrollo y gestión
de proyectos
San Martín-La
Libertad 30.5.05 San Martín/ La Libertad Desarrollo y gestión
de proyectos
(*) Tienen estatuto formalizado por el CND.
Fuente: www.cnd.gob.pe
El incentivo más importante fue la coparticipación en los impues-tos
a la Renta, General a las Ventas y Selectivo al Consumo, previsto en
la Ley de Descentralización Fiscal. Ello auguraba que las regiones inte-gradas
percibirían sustanciosos recursos de libre disponibilidad. Los

promotores de la integración usaron este argumento para convencer
a los remisos y fue un supuesto clave en la formulación de los ET. En
el proceso, esto se convirtió en un bumerán, debido a la interpretación
distorsionada del Reglamento de la Ley de Descentralización Fiscal.
Más allá de las bondades del régimen de incentivos, es preciso
destacar que los plazos fueron excesivamente estrechos para un pro-ceso
tan complejo y que debía enfrentar tantos desafíos. Entre la apro-bación
de la Directiva 03-CND y el plazo original de presentación de
los ET (31 de diciembre/2004), sólo había tres meses, lo que hacía muy
difícil la negociación y la elaboración del ET. La ampliación del plazo
al 31 de marzo de 2005 resultó igualmente corta y llevó a que algunos
ET carecieran de la solvencia necesaria.
263
El proceso de negociación
Los agentes centrales del proceso fueron los presidentes regionales.
Dados los agobiantes plazos, no hubo posibilidad de que se promovie-ran
iniciativas de integración desde los partidos políticos, movimientos
regionales y sociedad civil. La otra razón es que los partidos y movi-mientos
regionales no expresaron mayor interés por la integración.
Las negociaciones de los presidentes regionales fueron plurales y
se basaron, a menudo, en el voluntarismo. La JCIR Norte-Oriente for-mada
por seis departamentos tuvo un primer impulso, que se debilitó
por la deserción de tres de ellos. Además de razones políticas, juga-ron
factores económicos. Las autoridades regionales de Cajamarca (el
departamento que más recursos obtiene por canon y regalías mine-ras)
dijeron no estar dispuestas a compartir estos recursos con otros
departamentos. El liderazgo del presidente regional de Lambayeque
permitió cohesionar a Lambayeque, Piura y Tumbes y presentar el ET.
En el empeño, fueron capaces de convocar el apoyo de la cooperación
internacional, y lograron un ET bastante solvente.
El viejo sueño de la Macrorregión Sur, que databa de los años
setentas, se disolvió y quedó como alternativa la propuesta Cusco-Apu-rímac,
y diversas combinaciones entre el resto de departamentos del Sur.
En el caso Ica-Ayacucho-Huancavelica, la propuesta arrancó con proble-mas,
y lograron presentar su ET, pero problemas políticos llevaron más
adelante a la crisis de esta propuesta. Una iniciativa insólita fue la de la
región Nor-Centro-Oriente, que comprendió cinco departamentos con
escasa articulación entre sí: Lima provincias, Ancash, Huanuco, Pasco y

Junín. Cabe mencionar que tres gobiernos regionales se autoexcluyeron
del proceso: Ucayali, Cajamarca y La Libertad, cuyos presidentes no par-ticiparon
264
en la elaboración de expedientes técnicos.
El rol del CND en esta fase fue ambiguo. Por un lado, en los primeros
meses de 2005 —presionado por los magros avances del proceso— realizó
talleres de difusión a presidentes y consejeros regionales, municipalidades
provinciales y sociedad civil, cuyo impacto fue, al parecer, escaso. Por el
otro, organizó equipos técnicos (funcionarios y consultores externos) para
apoyar la elaboración de los ET en las regiones, y estableció una oficina des-centralizada
para apoyar la formulación de proyectos interregionales para
el ET de la Región Norte.
El apoyo del CND a través de sus equipos técnicos generó algunos
problemas debido a la vehemencia con que buscaron —a veces más allá de
lo prudente— convencer a los presidentes regionales de presentar propues-tas
de integración, que no siempre eran percibidas como coherentes por los
actores regionales. Esto fue denunciado por algunos presidentes regionales
y utilizado como argumento para justificar el retiro de Ica de la propuesta
con Ayacucho y Huancavelica. Pareciera que para el CND el objetivo hubiera
sido la mayor cantidad posible de ET, lo que produjo confusión.
Los ET tenían un requisito de legitimidad política: debían ser apro-bados
por los consejos regionales y concertados con los CCR de cada
gobierno regional involucrado. El curso de las negociaciones y la com-plejidad
de la elaboración de los ET llevó a que la aprobación por los con-sejos
regionales fuera apresurada y con múltiples dificultades. Sucedió
lo mismo con la “concertación” en los CCR, que no fue sino una mera
consulta cuando los plazos estaban por agotarse, lo que minó el compro-miso
con la decisión. Las organizaciones de la sociedad civil tampoco
fueron consultadas, ni se les proporcionó la información necesaria para
generar un compromiso con la propuesta.12
Se presentaron 17 ET (Cuadro 4), de los cuales trece fueron presenta-dos
por presidentes regionales (uno conjuntamente entre los presidentes
regionales y organizaciones de la sociedad civil, pero sin firmas), y cuatro,
presentados por la sociedad civil, aunque en ningún caso, con firmas. Los
partidos políticos nacionales y movimientos regionales no presentaron nin-
12 Una expresión de la improvisación de algunos procesos fue el caso de la propuesta
de Ica-Ayacucho-Huancavelica. Una vez presentado el ET, el presidente de Ica retiró su firma
alegando que el CND no la había aprobado y acusó al CND de presionarlo indebidamente. Si
bien el CND no aceptó el retiro de la firma y el ET fue aprobado, el gobierno regional de Ica
hizo campaña en contra de la propuesta. Otro ejemplo es que varios departamentos formaban
parte de más de un ET, lo que era insólito.

guna propuesta. Sólo tres ET fueron presentados por JCIR, lo que muestra
su escasa importancia en la promoción de regiones.
265
Cuadro 4. Propuestas de integración presentadas al CND
Propuesta de región Iniciativa JCIR Resultado
Región Norte: Lambayeque, Piura y Tum-bes
Presidentes regionales NO Aprobada
Amazonas, Cajamarca, Lambayeque,
Piura y Tumbes
Sociedad civil
(adhesión no prevista a
Región Norte)
NO Improcedente
La Libertad, Loreto y San Martín Asociación de Residen-tes
de Lima y Callao NO Improcedente
Amazonas, Loreto, San Martín y Ucayali Presidentes regionales NO Improcedente
Región Nor-Centro-Oriente: Ancash,
Huanuco, Pasco, Junín y Lima Provincias Presidentes regionales SÍ Aprobada
Callao Presidente regional NO Improcedente
Ayacucho, Huancavelica e Ica Presidentes regionales SÍ Aprobada
Ayacucho, Huancavelica, Junín e Ica Alcalde provincial y
sociedad civil NO Improcedente
Apurímac y Cusco Presidentes regionales SÍ Aprobada
Apurímac, Cusco y Madre de Dios Presidentes regionales
y sociedad civil NO Improcedente
Arequipa, Madre de Dios, Moquegua,
Puno y Tacna Presidentes regionales NO Improcedente
Arequipa, Madre de Dios, Moquegua,
Puno y Tacna
Federación de Cámaras
de Comercio del Sur
del Perú (Fedecamsur)
NO Improcedente
Madre de Dios, Moquegua, Puno y Tacna Presidentes regionales NO Improcedente
Moquegua y Tacna Presidentes regionales NO Improcedente
Arequipa y Puno Presidentes regionales NO Improcedente
Arequipa, Puno y Tacna Presidentes regionales NO Aprobada
Arequipa, Moquegua, Puno y Tacna Presidentes regionales NO Improcedente (*)
(*) Las principales razones de improcedencia fueron: a) no estar firmada por el presidente regio-nal;
b) sin aprobación del Consejo Regional; c) Consejo de Coordinación Regional fue consul-tado;
d) retiro de la propuesta por uno o más de los proponentes, y e) para el Callao, integración
improcedente para una sola región, aún por razones geográficas.

266
El CND declaró procedentes cinco propuestas que comprendían
16 departamentos (16,7% del total), 134 provincias (69% del total) y
49% de la población total, las que fueron aprobadas por resoluciones
supremas de la Presidencia del Consejo de Ministros:
Apurímac-Cusco
Tacna-Arequipa-Puno
Ayacucho-Huancavelica-Ica
Nor-Centro-Oriente: Ancash-Huanuco-Junín-Lima-Pro-vincias
y Pasco
Región Norte del Perú: Lambayeque, Piura y Tumbes
▪▪▪▪
▪
Con las propuestas aprobadas, el Jurado Nacional de Elecciones
convocó a un referéndum para el 30 de octubre de 2005, lo que dio ini-cio
a la segunda etapa del proceso.
La campaña del referéndum
La segunda etapa fue la campaña del referéndum, que involucraba
dos dimensiones. Por un lado, una campaña de difusión a la ciudadanía
sobre la importancia de la integración regional en la descentralización,
las condiciones, requisitos y alcances del referéndum, su contenido y
la fecha. La tarea le correspondía lógicamente al CND. Por el otro, una
campaña política destinada a convencer a la ciudadanía de apoyar o no
con su voto las propuestas sometidas al referéndum. Ello era, obvia-mente,
responsabilidad de los promotores de las propuestas, es decir, de
los presidentes regionales.
El desempeño del CND en esta etapa fue, una vez más, ambiguo;
en parte por la débil voluntad política del poder Ejecutivo y en parte por
sus propias debilidades institucionales y la falta de recursos. No imple-mentó
oportunamente una estrategia de difusión y cuando se decidió a
hacerlo, fue deficiente. Ello motivó la crítica de los presidentes regiona-les
y los medios de comunicación. A esto se sumó un discurso confuso
y hasta contradictorio del propio gobierno. Hacia finales del proceso, el
CND solicitó apoyo a varias ONG que colaboraron en la campaña, siem-pre
buscando mantener su independencia del gobierno.
Desde la sociedad civil sí se hizo una campaña de difusión: organi-zaciones
de la sociedad civil, ONG y agencias de cooperación realizaron
un gran esfuerzo de difusión donde, pese a la creatividad, los limitados
recursos impidieron una cobertura significativa.

Los medios de comunicación no se comprometieron con el proceso.
Un estudio de la Asociación de Comunicadores Sociales Calandria demostró
que el espacio dedicado al tema en medios nacionales fue sólo de 2,6%, y en
medios regionales, sólo de 3,5%, lo que indica su escaso interés en el proceso.
A cuatro semanas del referéndum, la encuesta de IMASEN/Grupo
Propuesta Ciudadana presentó resultados drásticos: el 45% de la pobla-ción
involucrada no tenía conocimiento adecuado del referéndum. En
realidad, la situación era más dramática como demostró la encuesta ex
post del CND a presidentes regionales, alcaldes provinciales y líderes
de la sociedad civil participantes en los foros de evaluación del proceso,
pues sólo el 50,58% dijo conocer parcialmente el ET de su región, y el
37,6% no lo conocía en absoluto.
A esta precaria situación se sumaron los temores de la ciudada-nía,
producto de la desinformación, la incertidumbre legal (veremos
más adelante) y los argumentos de la oposición.13 La ciudadanía temía
que sus departamentos perdieran recursos económicos, es decir, que sus
ingresos (entre ellos canon y regalías mineras) y sus recursos naturales,
fueran compartidos o gastados en otros; la discriminación de los depar-tamentos
más pobres, y el aumento de la burocracia. También estaba el
temor al “subcentralismo regional”, o sea, que los trámites administrati-vos
tuvieran que hacerse en la nueva capital regional y que las obras en
su departamento se demoran más. Y, finalmente, el temor a la pérdida
de poder político: que el departamento tuviera menor número de repre-sentantes
en el Consejo Regional y, por tanto, menor peso en las decisio-nes
cruciales, y que nunca pudieran acceder a la presidencia regional.
Estos temores, que combinan desinformación con ausencia de
reglas claras producto de la inacción del Congreso, desempeñaron un
rol clave en la decisión de los ciudadanos, y fueron aprovechados por
los opositores para promover el NO. Ello fue evidente en Huancavelica,
Ayacucho, Ica, Tacna, Tumbes y otros, donde fueron temas de campaña
de los opositores.
La dimensión política de la campaña era, lógicamente, responsa-bilidad
de los promotores, es decir, de los presidentes regionales. Sin
embargo, sólo cinco presidentes regionales (Lambayeque, Ayacucho,
Huancavelica, Cusco y Apurímac) organizaron campaña. Los demás,
terminaron cambiando de posición y haciendo campaña en contra (Ica,
Piura y Tumbes), o no hicieron nada. Esta situación se dio por tres razo-
13 Los temores fueron registrados por la encuesta de IMASEN/ Grupo Propuesta Ciu-dadana.
267

nes. En primer lugar, algunos presidentes regionales no entendieron
que la campaña a favor de sus propuestas era su responsabilidad, poco
hicieron esperando que el CND se encargara de la tarea.
268
En segundo lugar, los presidentes regionales carecían de recursos
para una campaña de esa envergadura y en sus propias regiones no
tenían muchos aliados para ello, debido a la precariedad del consenso
en torno de las propuestas.14
Finalmente, debido a razones de cálculo político individual o de
sus partidos, algunos presidentes regionales que habían presentado
expedientes técnicos se convirtieron en opositores, llegando incluso a
hacer propaganda en contra. Esto sucedió con la mayoría de presiden-tes
regionales del Partido Aprista.
En esta fase, una vez más, las organizaciones de la sociedad civil
y las ONG cumplieron un rol crucial en la campaña a favor del referén-dum
a través de publicaciones, folletos, programas radiales y televisi-vos
y comunicados.
Para aumentar la confusión, el CND tomó partido a favor de la
integración regional, al punto de atacar a los opositores, quienes denun-ciaron
el hecho. Esto incrementó la mala imagen del CND y, a la postre,
resultó contraproducente al referéndum. La posición del CND fue perci-bida
por amplios sectores de la población como un empeño del gobierno
de Toledo, que convirtió el referéndum en una consulta sobre su gestión,
sin considerar el tema de fondo, que era la integración. A ello se suma-ron
errores de funcionarios del gobierno (incluido el presidente Toledo)
que incrementaron la confusión.15
Un rasgo de la campaña fue la escasa participación de partidos polí-ticos
y movimientos regionales que más bien expresaron dudas, vacila-ciones
y desconocimiento del proceso de integración regional. El Partido
Aprista se colocó en la tribuna crítica y desarrolló una sutil campaña con-tra
el referéndum. Algunos presidentes regionales apristas (La Libertad y
Cajamarca) se negaron por motivaciones políticas y económicas, a integrar
la propuesta de la Región Norte, y más adelante se sumaron a la campaña
por el NO. Otros presidentes apristas (Ica, Piura, Tumbes y Arequipa),
14 Los presidentes regionales fueron además muy sensibles al eventual riesgo de ser
acusados de malversación de fondos por utilizar recursos públicos para la campaña, y de vio-lar
las normas sobre neutralidad electoral de los organismos públicos.
15 Juan Rial sostiene que los referendos sobre temas específicos siempre terminan
teniendo un carácter quasi plebiscitario en relación con la aprobación popular del desempeño
del gobierno que lo convoca. Rial, op. cit., p. 21.

que habían tenido un rol protagónico en la formulación de propuestas de
integración, cambiaron su posición e hicieron campaña en contra.
A lo largo del proceso, los dirigentes apristas lo criticaron alegando
que la ciudadanía no tenía suficiente información, que la integración regio-nal
debía ser transversal y que el Congreso no había resuelto los vacíos
del régimen legal de los gobiernos regionales integrados. En vísperas del
referéndum, el Partido Aprista llegó a presentar —con otros partidos de
oposición— un proyecto de ley para postergar el referéndum, lo que intro-dujo
mayor confusión y resaltó la incapacidad y pusilanimidad del CND
269
y del poder Ejecutivo.
El problema de los vacíos del marco legal
Un tema clave del proceso fue la incertidumbre que se generó por
la ausencia de reglas claras sobre el marco legal de los nuevos gobier-nos
regionales que emergieran del referéndum. La Ley Orgánica de
Gobiernos Regionales era sólo aplicable a los departamentos y no con-sideraba
las particularidades de la integración. A lo largo de la cam-paña,
diversas organizaciones de la sociedad civil alertaron del pro-blema
e identificaron los vacíos legislativos. Como se ve en el Cuadro
5, se trataba de dos tipos de problemas: vacíos sobre temas no regula-dos
y la modificación de algunas normas que se habían convertido en
obstáculos al proceso de descentralización.
Cuadro 5. Temas clave de la legislación necesaria para la integración
de regiones
Tema Objetivo
Consejo Regional Número de consejeros regionales.
Criterios de representatividad: ¿representación provincial?
Estructura orgánica de
gobiernos regionales Régimen de separación de poderes.
Consejo de Coordina-ción
Regional (CCR)
Régimen de representación de alcaldes provinciales y socie-dad
civil.
Fortalecimiento del CCR con asamblea de electores.
Modificación de condiciones de acceso a organizaciones de
sociedad civil: personería jurídica.
Representación de sectores excluidos: mujeres, pueblos
indígenas, etc.
Ampliación de atribuciones a CCR.
•
••
•
•
Continúa

270
Tema Objetivo
Sede del Gobierno
Regional
¿Quién decide la sede regional?
Reafirmación de carácter permanente y no rotativo de
sede.
••
Subregiones Subregiones como instancias desconcentradas y sus atribucio-nes.
Gerencias ¿Debe la ley establecer, las gerencias regionales, o dejar al
Gobierno Regional crear nuevas?
Presupuesto participa-tivo
Resolución del paralelismo entre CCR y agentes participantes en
el presupuesto participativo.
Incentivos tributarios a
Integración de Regiones
Carácter de los incentivos tributarios: ¿sustitutivos o nuevos
recursos? (*)
Foncor Recursos efectivos para Foncor.
Criterios efectivos de redistribución del Foncor.
••
Fide Asignación de recursos efectivos y accesibles para el Fide.
Incentivos a la inver-sión
privada
Dotación a gobiernos regionales de capacidad para establecer
incentivos efectivos a la inversión privada.
Coordinación inter-gubernamental
vertical
Mecanismos de articulación intergubernamental entre niveles
de gobierno subnacional.
(*) Sobre el particular más adelante hay un mayor análisis.
Fide: Fondo Interdepartamental para la Descentralización.
Foncor: Fondo de Compensación Regional.
Los problemas legales eran serios y complejos. En el fragor de la
campaña, el Congreso discutió diversos proyectos de ley en este sen-tido,
pero la acción concertada de la oposición logró derrotarlas. Ello
significó que se llegó al referéndum sin resolver estas cuestiones, lo que
incrementó la incertidumbre, los temores y la desconfianza ciudadana.
En ese contexto, el discurso de la oposición se concentró fuertemente
en el argumento de que la integración regional era un salto al vacío.
La cuestión se hizo más compleja cuando el CND propuso modi-ficar
las reglas electorales para permitir que en caso de que, si por lo
menos en dos departamentos contiguos ganaba el SÍ, fuera posible la
constitución de una región, aunque en los otros se votara NO. La pro-puesta
fue motivada por el afán del CND de lograr un resultado favo-rable
en alguna región. La propuesta tampoco logró los votos necesa-rios
para su aprobación en el Congreso.
Sin embargo, el golpe más fuerte que recibió el proceso provino
paradójicamente del propio gobierno. A inicios de septiembre (a 50

días del referéndum) se promulgó el Decreto Supremo 114-2005-EF,
reglamento de la Ley de Descentralización Fiscal, que estableció que
los recursos de coparticipación (50% de los impuestos a la renta, gene-ral
a las ventas y selectivo al consumo) “sustituirán en igual importe
a las transferencias presupuestales que realiza el Tesoro Público”, es
decir, que no eran recursos nuevos como asumieron los promotores
de la integración. La consecuencia era clara: el incentivo tributario a
la integración en la práctica desaparecía. La disposición sorprendió a
todos, incluso al CND que, al parecer, no fue consultado y que sólo
tuvo información cuando ya la decisión se había tomado.
La explicación oficiosa del MEF fue que si hubieran sido recursos
frescos, el gobierno central incurriría en graves problemas financieros.
Pero en tal caso, quizás lo más razonable hubiera sido un cambio de la Ley
de Descentralización Fiscal. En vez de ello, se optó por una interpretación
regresiva que echó por tierra las proyecciones financieras de los ET, en
materia de políticas de inversión pública y de desarrollo regional.
En medio de la confusión, el CND negoció una fórmula de tran-sacción
con el Ministerio de Economía para garantizar, excepcional-mente,
la transferencia de recursos frescos a los gobiernos regionales
que emergieran del referéndum, pero sin comprometer la estructura
tributaria.16 La “solución” no satisfizo a nadie y más bien contribuyó
a incrementar la incertidumbre de la ciudadanía, el desaliento de los
promotores de la integración regional y el fortalecimiento de la oposi-ción.
271
Los resultados del referéndum
En vísperas del referéndum la situación era compleja y confusa.
En la Región Norte (Lambayeque, Piura y Tumbes), el gobierno regio-nal
de Lambayeque quedó como solitario defensor de la propuesta,
pues los demás hicieron campaña en contra. En la Región Nor-Cen-tro-
Oriente (Lima Provincias, Ancash, Huanuco, Pasco y Junín), dos
presidentes regionales hicieron campaña en contra, otros dos se man-tuvieron
en silencio y sólo uno hizo campaña a favor.
16 La fórmula incluía transferir por cuatro años, un punto adicional del Impuesto Gene-ral
a las Ventas, a las regiones integradas. Asimismo, dotación de recursos a través del Fondo
de Compensación Regional (Foncor), y la transferencia de recursos excepcionales para formu-lación
de proyectos y constitución de fondos de garantía de las agencias de promoción de la
inversión de los gobiernos regionales. En conjunto, suponían una transferencia de USD 850
millones, que equivalían aproximadamente a 44% del estimado como ingresos efectivos en los
ET presentados.

272
En la propuesta Cusco-Apurímac, ambos gobiernos regionales
estuvieron comprometidos en la campaña. En la propuesta Arequipa-
Tacna-Puno, los tres presidentes regionales hicieron campaña en contra,
pero surgió un sector de alcaldes provinciales y distritales a favor de
la integración, liderados por el alcalde provincial de Arequipa. Final-mente,
en Ica-Huancavelica-Ayacucho, mientras el gobierno regional
de Ica y un amplio sector de empresarios se opusieron activamente a
la propuesta, los de Ayacucho y Huancavelica activaron campañas a
favor de la integración.
El referéndum se llevó a cabo el 30 de octubre de 2005 y el resul-tado
fue abrumadoramente negativo para la integración regional. Nin-guna
de las regiones logró mayoría para conformarse, y el SÍ triunfó
sólo en Arequipa y seis provincias. El porcentaje de votos por el NO
osciló entre 43% y 80%. (Cuadro 6).
Cuadro 6. Resultados del referéndum de integración regional
Propuesta de
región Departamento Votantes Votos por el
NO
Votos por
el SÍ
Apurímac-Cusco
Apurímac 156.588 92.801
59,26%
44.470
28,40%
Cusco 519.527 291.494
56,11%
181.208
34,88%
Tacna-Arequipa-
Puno
Arequipa 663.291 287.990
43,42%
332.000
50,05%
Puno 596.014 386.278
64,81%
141.757
23,78%
Tacna 152.014 120.309
79,14%
16.454
10,82%
Ayacucho-Huan-cavelica-
Ica
Ayacucho 247.313 161.981
65,50%
55.382
22,39%
Huancavelica 171.361 126.009
73,47%
28.226
16,51%
Ica 396.337 300.386
75,79%
78.666
19,85%
Continúa

273
Propuesta de
región Departamento Votantes Votos por el
NO
Votos por
el SÍ
Nor Centro
Oriente
Ancash 514.115 414.699
80,66%
57.962
11,27%
Huanuco 280.289 213.493
76,17%
41.675
14,87%
Junín 577.678 459.400
79,53%
77.477
13,41%
Lima Provincias 445.096 321.186
72,16%
92.197
20,71%
Pasco 112.910 90.818
80,43%
14.405
12,75%
Región Norte del
Perú
Lambayeque 565.382 427.973
75,70%
104.917
18,56%
Piura 774.567 562.725
72,64%
149.026
19,26%
Tumbes 95.172 69.245
72,76%
21.039
22,11%
Total 6´267.654 4´326.787
69,03%
1´436.861
22,93%
Fuente: Jurado Nacional de Elecciones.
El resultado del referéndum fue una contundente derrota de la
estrategia oficial de regionalización, liderada por el CND. Aunque
hay que considerar que, tomando en cuenta el comportamiento de las
autoridades y funcionarios del gobierno central, no pocos en su inte-rior
debieron haber estado satisfechos con el resultado. Por otro lado,
contribuyó a agravar más aún la crisis de legitimidad del CND como
ente conductor de la descentralización. Lo más grave, sin embargo, es
que el resultado fue un duro golpe a la descentralización, un factor de
retroceso, en el marco de una práctica parálisis en que se encontraba
desde hacía algunos meses.
Además, fue una victoria de la oposición que logró imponerse al
esquema político del gobierno del presidente Toledo, que agravó su
debilidad. Pero, sobre todo, fue un triunfo del centralismo, favorecido
por los errores y deficiencias de sus conductores, y por la debilidad y
desinterés de la clase política en la descentralización y la integración de
regiones. En ese contexto, el escenario inmediato de avance y fortaleci-miento
de la descentralización apareció más complicado que nunca.

Las razones del fracaso
274
La cuestión del reordenamiento político-territorial en el marco
de un proceso de descentralización es siempre un tema que envuelve
una gran complejidad, pues afecta múltiples intereses, involucra un
profundo cambio social y supone procesos de construcción de identi-dades.
A lo largo de este texto hemos revisado los aspectos básicos del
modelo y la estrategia de implementación del Estado peruano, los par-tidos
políticos y los movimientos regionales, así como los actores de la
sociedad civil. Queremos en esta sección presentar algunas hipótesis
de las razones que podrían explicar el fracaso de la propuesta.
Para ello, recogiendo nuestra proposición inicial, exploramos pro-blemas
derivados del modelo planteado de la estrategia implementada
y de los conflictos que se suscitaron a lo largo del proceso, en el interior
del Estado y en la sociedad civil.
Problemas del modelo
Como se ha mencionado, en los procesos de reordenamiento polí-tico-
territorial se pueden identificar dos grandes modelos. El primero,
uno en que la ley es la que define la división político-territorial, al que
llamaremos desde arriba. Este modelo ha sido utilizado en la mayoría
de los casos, como lo testimonian la experiencia chilena y la peruana
entre 1989-1992.
En el segundo modelo, la ciudadanía toma la decisión a través de
un referéndum. Se sustenta en el principio democrático de la volun-tad
popular, y fue adoptado por Perú. Más allá de la legitimidad del
argumento democrático, la principal razón parece haber sido que fue
una reacción a la experiencia negativa de regionalización de 1989-1992
a partir de la decisión tomada “desde arriba” por el Congreso. Esta
modalidad fue percibida por la población como una imposición y a
ella se le atribuyeron los múltiples problemas de la experiencia.17 Por
ello, cuando Fujimori decidió autoritariamente cancelar la descentrali-zación
y disolver los gobiernos regionales, muchos sectores de la ciu-dadanía
en las regiones apoyó la medida. Cuando el tema se discutió
en el debate constitucional de 1992-1993, se introdujo la figura del refe-réndum
como condición para la integración de regiones.
17 Entre 1989 y 1992, por lo menos, dos departamentos formalizaron a través de un
referéndum su separación de las regiones en las que inicialmente habían sido incluidas.

La reforma constitucional de 2002 que arrancó la descentraliza-ción
mantuvo el principio del referéndum y a partir de ahí se desarro-lló
el modelo desde abajo, que consistió en la “democratización” de dos
momentos clave: la iniciativa y la decisión final. Es preciso indicar, sin
embargo, que ni la Constitución, ni la Ley de Bases, ni la Ley Orgánica
de Regiones establecieron que la iniciativa debería provenir “desde
abajo”, es decir, que las propuestas de integración fueran elaboradas
autónomamente en las regiones. La Ley 28274, de incentivos a la inte-gración
de regiones, asignó la titularidad de la iniciativa a gobiernos
regionales, partidos políticos, movimientos regionales y sociedad civil.
Ello impidió la posibilidad de intentar hacer concordar la visión de
largo plazo del gobierno central sobre el desarrollo nacional, con las
perspectivas de desarrollo de los gobiernos regionales.
Al establecer el mecanismo democrático en la iniciativa y en la deci-sión
final a través del referéndum en la Ley 28274, el Congreso decidió
abrir todas las posibilidades a todos los agentes posibles en las regiones y
no poner límites, como que no hubiera más de un determinado número
de ET o que una misma región no estuviera en más de dos ET. En este
sentido, más que democrático, tendió a asemejarse al modelo del libre
mercado y de funcionamiento automático en que el Estado se limitó a
poner las reglas y asumir que todos jugarían en función de ellas.
El Congreso asumió que el consenso descentralista seguía vigente
y que los intereses políticos, económicos, sociales y culturales involu-crados
podrían abstraerse y no entrar en conflicto. Una vez más, la
visión de consenso predominó sobre el realismo que inevitablemente
avizoraba el surgimiento de conflictos de muy diverso tipo, como en
efecto ocurrió.
Los hechos demostraron que el modelo, tal como fue regulado,
no tuvo condiciones para ser garantía de éxito del proceso. No sólo
por el alto riesgo y fragilidad de los supuestos básicos (especialmente
el de la iniciativa desde abajo y la imprevisión sobre la existencia de
conflictos), sino porque ello hubiera supuesto un tiempo bastante más
prolongado que el establecido. A ello se añadieron los problemas ope-rativos
del esquema legal. Entre ellos, como se ha visto, tuvieron un
275
especial impacto negativo los siguientes:
a) La ausencia de un plan nacional de regionalización como estra-tegia
general de largo plazo de la regionalización. El problema fue que
no hubo una propuesta firme de política del gobierno formulada en
consenso con los gobiernos regionales, municipalidades, partidos,

movimientos regionales y organizaciones e instituciones de la socie-dad
276
civil. Esto impidió a la ciudadanía ver claramente hacia dónde iba
la regionalización, lo que permitió que el discurso de la oposición, que
hacia ver el proceso como un “salto al vacío”, pegara fuerte.
b) Debido al carácter de la legislación, el país tuvo que afrontar
un proceso de integración regional a plazo fijo y con plazos agobiantes.
Los plazos establecidos por la ley no permitían el desarrollo de iniciati-vas
más globales, con inclusión de la sociedad civil, lo que ciertamente
hubiera requerido mayor tiempo. Los plazos dejaron sólo la posibili-dad
abierta a los presidentes regionales y, por tanto, a la precariedad
de la legitimidad de las propuestas, la mayoría de las cuales estuvo
más bien diseñada en función de cálculos políticos y electorales, de los
partidos y los presidentes regionales.
c) La persistencia de vacíos e incertidumbres en el marco legal de
la integración regional fue una significativa fuente de incertidumbre.
Que se llegara al referéndum sin haber resuelto este problema reveló
que el Congreso no había previsto la complejidad del proceso, algo
muy serio; y más importante aún, la derrota de las propuestas legis-lativas
presentadas para subsanarlo demostró su inoperancia como
agente regulador de un proceso tan importante como el de la integra-ción
regional. La consecuencia fue que el referéndum se llevó a cabo
con grandes lagunas y omisiones, lo que afectó negativamente los
argumentos de los promotores de la regionalización.
d) El reglamento de la Ley de Descentralización Fiscal jugó, como
hemos constatado, en contra. Promulgado en septiembre de 2005, a
escasos 50 días del referéndum, el reglamento hizo una interpretación
regresiva del régimen de descentralización fiscal sobre los recursos de
coparticipación tributaria de los gobiernos regionales. Si bien, como
se ha señalado, aplicar estrictamente la ley hubiera generado proble-mas
fiscales, quizás la mejor alternativa hubiera sido plantear —con
anticipación, y no en vísperas del referéndum— una modificación a la
ley. Dadas las circunstancias en que se dio el reglamento, el efecto fue
sumamente perjudicial, pues no sólo eliminó el incentivo más atractivo
a la integración, sino que destruyó la racionalidad de los ET presenta-dos,
que asumían que tendrían los recursos tributarios previstos. Ello,
una vez más, mostró el ambiguo rol del Ministerio de Economía en el
proceso de descentralización.
e) Las Juntas de Coordinación Regional, pensadas como fase pre-via
y de transición para posibilitar experiencias de asociación interre-

gional exitosas, no llegaron a desempeñar ese papel; su éxito dependía
del tiempo necesario para que éstas se produjeran. Una vez más, el
plazo establecido en la ley para el primer referéndum y el carácter de
la legislación impidieron que las JCIR se convirtieran en efectivas ins-tancias
promotoras de la integración. Se pone en evidencia así la forma
como un pródigo marco legal, con plazos irreales, impactó sobre un
proceso tan complejo como éste. Las JCIR, en ese sentido, fueron des-aprovechadas
y tras el referéndum quedaron en el limbo, sin rumbo
fijo ni objetivo claro. Ello no significa que haya que desecharlas como
mecanismo de integración, sino que en el futuro deben ser reformula-das
a fin de que tengan garantía para cumplir con el objetivo.
Como hemos visto, los problemas del modelo adoptado y su
expresión legal no fueron propicios para garantizar condiciones bási-cas
para el ejercicio realmente democrático de la voluntad ciudadana
en el referéndum. Más bien, fueron obstáculos complejos que incidie-ron
negativamente en el proceso. La integración regional, pensada a
futuro, debe contemplar una reformulación del modelo, de la estrate-gia
277
y del marco legal.
Problemas de estrategia política
Quizás el problema más grave de la estrategia fue la falta de lide-razgo
del gobierno nacional, que nunca terminó de asumirlo como
un objetivo político. Esto expresaba las contradicciones en su interior
sobre la conveniencia y viabilidad de la integración regional. En diver-sos
momentos hubo discursos confusos e incluso contradictorios de los
ministros y del propio presidente Toledo. Podría expresar también el
temor del poder Ejecutivo de perder el control sobre el proceso. Cabe
mencionar que, en medio del desprestigio creciente del gobierno, una
opción —riesgosa, pero real— hubiera sido tomar la iniciativa en la
integración regional como un medio para levantar su imagen. En la
práctica, la ausencia de una expresión de voluntad política del gobierno
fue un factor generador de temor e incertidumbre.
Como consecuencia de lo anterior, y debido a la débil capaci-dad
de manejo de los conflictos, el referéndum empezó a asumir un
carácter plebiscitario sobre el gobierno. Al parecer, un amplio sector
de la ciudadanía decidió su voto en función de su simpatía o no con
el gobierno de Toledo, y no realmente opinando sobre las opciones de
integración territorial, sobre las cuales además tenía escasa informa-ción.
Evaluando el proceso, Rial sostiene que “parecería que la clave

estuvo en el grado de confianza que se tenía hacia el Presidente de
la República o los presidentes regionales”.18 Eso explica su propuesta
de realizar el próximo referéndum de integración simultáneamente
con la elección presidencial, a fin de obligar a los partidos políticos a
pronunciarse sobre las propuestas: “en una consulta no se vota por el
tema abstracto técnico, sino que debe ser interpretado realmente, y si
es posible, encarnarlo en el debate de una campaña electoral”.19
278
Otro factor que incidió en el proceso fue que el referéndum se
hizo en el contexto de bloqueo político de la descentralización, es decir,
en una coyuntura en que el proceso no avanzaba, ni se consolidaban
los gobiernos regionales con nuevas funciones y recursos económicos,
y cuando la población empezaba a percibir que no le producía benefi-cios
inmediatos, concretos y tangibles. Esta situación fue ciertamente
una grave responsabilidad del gobierno, pero en ella también jugó el
cálculo político de la oposición que, bloqueaba el avance del proceso
en el congreso y, al tiempo, criticaba al gobierno por no profundizarlo,
especialmente en la transferencia de funciones y de recursos económi-cos.
Habría que preguntarse si había condiciones políticas para el refe-réndum
que permitieran a las élites regionales asumir la propuesta. Es
preciso recordar que recién en 2003 se habían constituido los gobier-nos
regionales y a los dos años de vida se planteaba su desaparición
para fusionarse con otros departamentos. Ello generó desencanto en
las élites regionales y locales, para quienes la descentralización y los
gobiernos regionales fueron una oportunidad para acceder al poder.
No era fácil, por tanto, contar con éstas como aliados en la integración
regional. Esta cuestión afectaba también a los partidos, especialmente
al Partido Aprista que tenía doce gobiernos regionales.
Una deficiencia de la estrategia fue la falta de información de la
ciudadanía sobre el referéndum y la integración regional. Como hemos
visto, los esfuerzos del CND fueron pobres y poco eficaces; los medios
de comunicación de nivel nacional y regional nunca se comprometie-ron
y más bien remarcaron los aspectos negativos del proceso. Los par-tidos
políticos y los movimientos regionales, sumidos en su crisis orgá-nica
y de representatividad, no pudieron cumplir —aun apoyando el
proceso— un rol de movilización y de difusión.
18 Rial, op. cit., p. 14.
19 Ibid., p. 23.

Más bien, organizaciones de sociedad civil, ONG y agencias de
cooperación internacional comprometieron un fuerte apoyo, pero sólo
pudo ser parcial y, obviamente, no podía sustituir la responsabilidad
del Estado. En esas condiciones no sorprende que a un mes del refe-réndum,
según la encuesta de IMASEN/ Grupo Propuesta Ciudadana,
sólo el 45% de la población tuviera un conocimiento adecuado del
proceso. La campaña política, una responsabilidad de los presidentes
regionales, como promotores de las propuestas a ser consultadas, fue
más pobre aún, lo que contribuyó a agravar el panorama.
La pregunta clave, sin embargo, es si una mejor campaña hubiera
sido capaz de revertir el resultado. La respuesta es negativa, pues la
información es sólo una porción de la decisión de los ciudadanos. La
ausencia de participación real y efectiva de la ciudadanía en el proceso
de construcción de la iniciativa, la “plebiscitación” del referéndum en
torno del desempeño del gobierno nacional, el bajo liderazgo de las
autoridades regionales y locales, la percepción de que la descentra-lización
no había traído beneficios concretos y los temores e incerti-dumbres
fueron los factores más significativos en la decisión del voto
ciudadano. De allí que habría que relativizar el impacto de este fac-tor.
El problema fue que buena parte de los actores —especialmente el
CND— asumieron que el problema era la escasa información y que el
proceso en conjunto era bueno per se.
Un supuesto básico del proceso fue que la sociedad civil estaba
interesada en la integración regional. Un factor muy importante, en la
medida en que una condición clave de la integración territorial es la
adscripción al objetivo del tejido organizativo de la sociedad civil de
las regiones y la generación de procesos de construcción de identidad
macrorregional. Era irrealista, entonces, pensar que hubiera sido posi-ble
madurar ese proceso social en los escasos cuatro años que tenía la
descentralización y ciertamente apresurado pensar que podía ser una
tarea ex post. Este supuesto no se verificó en el proceso.
Las organizaciones populares, agobiadas por la situación econó-mica
y crecientemente críticas del sistema y la clase política, no mostra-ron
entusiasmo. De parte de las cámaras de comercio no hubo más que
un tibio apoyo, aun cuando eran probablemente quienes más tenían
que ganar. El caso más notorio de compromiso fue el de la Cámara
de Comercio y Producción de Arequipa, que presentó un ET que no
fue aprobado y firmó un pronunciamiento conjunto con la Federación
Departamental de Trabajadores de Arequipa, su adversario tradicio-
279

nal, a finales de la campaña. Las universidades brillaron por su ausen-cia,
280
como lo han venido haciendo en el proceso de descentralización en
su conjunto. En la práctica, sólo se comprometieron las ONG y algunas
organizaciones de la sociedad civil.
Al parecer, los temores —en medio de la desinformación y la incer-tidumbre
sobre los cambios legales— desempeñaron un rol importante
en la decisión de los ciudadanos y fueron aprovechados por los oposito-res
para promover el NO. Ello fue evidente en Huancavelica, Ayacucho,
Ica, Tacna, Tumbes y otros, donde fueron temas de campaña de los opo-sitores.
Por otro lado, se subvaloró el peso inercial de las identidades
departamentales, lo que se manifestó en los temores de que una región
dominara sobre otra y en el resurgimiento de viejas rivalidades, lo que
fue especialmente azuzado por la oposición. No se tomó en cuenta que
la integración regional implicaba un cambio muy profundo en el país y
que las incertidumbres, temores y desconfianzas son siempre mayores
en estos procesos.
Otro problema clave de la estrategia fue que en la elaboración de
los ET, no hubo consulta a la sociedad civil. Hay elementos de juicio que
permiten afirmar que el consenso con los CCR fueron formales y sin
debate ni información. Por otro lado, dados los plazos legales, no era
realista creer posible que la sociedad civil pudiera expresar su posición
(en las iniciativas de los presidentes regionales), ni reunir firmas y for-mular
un ET cabal y coherente. La situación se agravó porque tampoco
se consultó a los alcaldes provinciales ni distritales, que quedaron fuera
del juego y, por tanto, expresaron escaso interés. La situación era pues
dramática. Los representantes políticos y sociales de la sociedad civil
en las regiones no participaron de la decisión de conformar una región,
y como consecuencia, no llegaron a comprometerse. Todo el proceso
quedó en manos de los presidentes regionales y en buena parte de los
casos, sujeto a sus cálculos políticos y electorales.
Más grave aún es la constatación de que la falta de informa-ción
afectó también a los presidentes y a las autoridades regionales
y municipales. Las deficiencias de los ET, la falta de cumplimiento de
los requisitos y el hecho de que algunos departamentos estuvieran en
más de una propuesta (Puno, por ejemplo, estaba en seis) evidencian
este problema. La encuesta ex post del CND demostró esta situación
de modo fehaciente.
La lección que nos deja el proceso es que no es posible basar un
cambio político tan importante como la integración regional en el sólo

marco legal. Es preciso diseñar una estrategia clara, ofrecer informa-ción,
despejar las incertidumbres, establecer alianzas y generar condi-ciones
y experiencias positivas de asociación antes de llegar al momento
clave de la decisión popular. La propuesta de futuro debe incorporar
esta dimensión, a riesgo de reincidir en el fracaso.
281
Conducción del proceso
Uno de los problemas más serios del proceso fue la falta de lide-razgo
y de legitimidad del CND. Hecho que se expresa en las debilida-des
de la campaña informativa y, sobre todo, en su parcialización a favor
de la integración. Equivocadamente, en medio de las críticas, el CND
asumió la regionalización como un medio para reivindicarse y la tarea
como un objetivo particularista: al parecer, su concepto de éxito fue que
se presentara la mayor cantidad posible de ET. La consecuencia fue que
en algunas ocasiones empujó la integración en los departamentos más
allá de lo prudente, presionando a las autoridades a tomar decisiones.
Esto condujo a una situación confusa: siete presidentes regionales, en
diferentes combinaciones, presentaron ocho ET, la mayoría de los cuales
carecían de sustento real.
El comportamiento del CND fue duramente criticado por los parti-dos
de la oposición, especialmente el Partido Aprista. En medio del pro-ceso,
cuando ya los expedientes técnicos habían sido aprobados, los pre-sidentes
regionales que cambiaron su posición criticaron este comporta-miento
del CND y alegaron esta presión para echarse atrás. Ello aumentó
el desprestigio del Consejo y del proceso de integración regional.
Un problema serio del CND fue la ausencia de una política de
alianzas. Al inicio del proceso no se logró el consenso necesario en el
interior del gobierno, lo cual explica la diversidad de posiciones del
poder Ejecutivo y el haber tenido que asumir la tarea en solitario. En la
relación con los gobiernos regionales, se privilegió la promoción de los
ET y no el establecimiento de alianzas. En este caso destaca el rol del
presidente regional de Lambayeque, quien se convirtió en el más firme
promotor de la descentralización.
El CND buscó, aunque tardíamente, una alianza con algunas
ONG para apoyar la difusión del proceso. Ello demostró, sin embargo,
que el Consejo no contó en el propio gobierno, con suficientes aliados
como para garantizar un discurso uniforme y coherente que difundir.

282
La cuestión de fondo es que el CND no tuvo una política de alian-zas
explícita. Al inicio pretendió jugar sólo contra todos los opositores,
incluso los que se encontraban dentro del propio gobierno nacional.
La personalización del proceso hizo que se enfrentara cada vez más
abiertamente a los opositores, lo que le acarreó severas críticas. El CND
perdió una significativa oportunidad para encabezar con liderazgo el
proceso. Para ello hubiera tenido que hacer una alianza oportuna y
explícita desde el inicio con la sociedad civil (especialmente regional),
las ONG y agencias de cooperación internacional.
El rol de los actores
Uno de los rasgos más significativos del proceso fue el desinterés
de los partidos políticos, que no tuvieron una activa participación en el
proceso, salvo el Partido Aprista, como cabeza de la oposición y deten-tador
de doce gobiernos regionales. El resto, incluyendo al partido de
gobierno Perú Posible, no estuvieron presentes en el proceso. Unidad
Nacional tampoco mostró interés en el proceso, en parte debido a sus
reparos a la descentralización en general y porque su presencia política
se limita a Lima. Tan sólo en medio del debate de las reformas legales
—que no llegaron a prosperar— Unidad Nacional se comprometió a
apoyar las reformas en el Congreso, pero los parlamentarios de su par-tido
no siguieron la directiva.
Lo cierto es que la mayoría de partidos políticos, salvo el Partido
Aprista, no tenían mucho que ganar en el proceso. Acostumbrados a
actuar en función de sus intereses electorales inmediatos, no dimensio-naron
la importancia del proceso. Esto, por cierto, no es sino una expre-sión
elocuente de la crisis que atraviesan esas colectividades desde la
década de los noventa.
Más bien, algunos congresistas de oposición aprovecharon la
coyuntura para sumarse a la crítica del gobierno Toledo y a la descen-tralización.
Al final del proceso, y en vista del desprestigio del refe-réndum,
algunos presentaron proyectos de ley para postergarlo como
recurso para relanzar su prestigio político. Si bien no lograron elevar
sus bonos políticos ni la postergación del referéndum, el efecto de la
presentación de estos proyectos fue el incremento de la confusión de
la ciudadanía.
De los 25 presidentes regionales, doce pertenecían al Partido
Aprista y la mayoría se alineó con las posiciones de su organización,

es decir, se sumaron a la oposición. El resto de presidentes (salvo dos)
pertenecía a movimientos regionales y optaron por jugar estrategias
propias, en función de sus intereses electorales regionales. Ello fue una
demostración de la percepción de las élites regionales, que vieron ame-nazado
su acceso al poder por el proceso de integración regional.
En esta sección hemos intentado una primera aproximación a la
construcción de algunas hipótesis plausibles que permitan explicar el
fracaso de la experiencia peruana de integración regional. Si bien queda
mucho por avanzar, es importante aportar a la construcción de los tér-minos
del debate que se abre hoy sobre este tema. La única manera de
crear condiciones para no volver a fracasar es aprender de los errores.
283
Desafíos para el futuro
Perú ha experimentado drásticos y profundos cambios sociales,
económicos y políticos desde mediados del siglo XX, que se expresan,
entre otros aspectos, en una gran brecha entre la dinámica territorial
y la estructura político-administrativa. Respecto del país de hace cin-cuenta
años, estamos ante una nueva realidad que requiere nuevas
formas de expresión y dirección. Por otro lado, han surgido nuevos
sectores sociales que han creado condiciones sociales, económicas y
políticas que el país no ha sabido manejar. Estos nuevos sectores se han
debatido entre las alternativas políticas autoritarias —Fujimori, Sen-dero
Luminoso, el Movimiento Revolucionario Tupac Amarú (MRTA),
y los outsiders— y no han encontrado en el sistema de partidos canales
de representación política democrática.
La globalización, por su parte, ha potenciado nuevos procesos de
desarrollo económico en los últimos años y crecientemente plantea el
desafío de revalorar las dimensiones regional y local.
En este contexto, la descentralización es la oportunidad más sig-nificativa
para emprender la reforma del Estado, la redefinición de su
relación con la sociedad civil y la posibilidad de un modelo de desa-rrollo
económico integral equitativo y sostenido. En este proceso, el
reordenamiento territorial a través de la integración de regiones y con
participación ciudadana es un punto clave. La experiencia fracasada
del referéndum de 2005 nos abre la posibilidad de revisar algunas con-diciones
y estrategias de su viabilidad.
El análisis debe partir de reconocer que la integración regional es
por definición, un proceso dinámico, gradual, permanente y democrá-

tico. Por esa razón, es también un proceso conflictivo y sujeto a factores
de cálculo político de los actores políticos y sociales, que demanda un
marco regulatorio capaz de procesar y resolver los conflictos de manera
que puedan creativamente dinamizar el proceso, y no entrabarlo.
284
Quizás la condición básica de carácter estructural para redefinir
el panorama es avanzar en la superación de la crisis de representación
política de los partidos políticos y movimientos regionales que los tiene
entrampados entre el clientelismo y el cortoplacismo. Y, además, rees-tructurar
el sistema de partidos a fin de garantizar una adecuada y cohe-rente
representación política a todos los sectores de la sociedad. Ello per-mitirá
la renovación de los canales de comunicación e interacción entre
partidos, organizaciones e instituciones sociales y ciudadanía.
El desafío es cómo incorporar a la ciudadanía, especialmente de
las regiones, que hoy sólo encuentra representación política en los out-siders
de las coyunturas electorales y en los —a menudo precarios—
movimientos independientes regionales y locales. Se trata de los nue-vos
actores cuya expresión política más evidente es el rechazo a los
partidos y a la clase política.
Esta exigencia es también válida para las organizaciones de la socie-dad
civil, que hace más de una década vienen atravesando una crisis de
representación social, que en muchos casos las ha tornado en estructuras
vacías, inorgánicas y carentes de representación real. Como se compren-derá,
en esta tarea, el rol de los partidos es también crucial.
Avanzar en esta recomposición de los partidos, movimientos regio-nales
y organizaciones de sociedad civil es crucial pues ello garantizará
la formación de un liderazgo político y social, comprometido y coherente
y capaz de tener un papel crucial en el proceso de descentralización.
Otra condición básica es el relanzamiento del proceso de descen-tralización
y la profundización de sus componentes centrales: partici-pación
ciudadana, transferencia de funciones, descentralización fiscal
e integración regional. La coyuntura de un nuevo gobierno desde julio
de 2006 y las elecciones regionales y municipales de noviembre pasado
han vuelto a colocar estos temas en la agenda pública. Queremos en lo
que sigue plantear algunos elementos de la estrategia futura de la inte-gración
regional, a partir del análisis de la experiencia del referéndum
de 2005, en la expectativa que puedan alimentar el debate.

285
Un modelo de estrategia democrática para la integración regional
El punto de partida de la reformulación de la estrategia de inte-gración
regional en Perú es reafirmar la importancia crítica del compo-nente
democrático en la decisión. La lección más importante del refe-réndum
es que no se puede emprender procesos de reordenamiento
territorial que no cuentan con una sólida base de apoyo ciudadano. La
cuestión clave, sin embargo, es en qué momento tiene sentido demo-crático
y práctico la participación electoral del pueblo.
El primer paso de la estrategia consiste en una profunda revisión
del marco legal de la integración regional. Esto supone redefinir los
incentivos, especialmente los relacionados con la provisión de instru-mentos
de política para promover el desarrollo económico regional y
para el ejercicio de las funciones y servicios públicos que se les trans-fieren.
En segundo lugar, es preciso desligar la descentralización fiscal
y la coparticipación del proceso de integración regional. Como hemos
visto, uno de los entrampamientos más serios del proceso anterior fue
precisamente las consecuencias de este vínculo. Además, es necesaria
una reforma tributaria radical y una redefinición equitativa del canon
y las regalías.
La cuestión clave, sin embargo, es cómo construir las iniciativas
de propuesta de integración regional. La estrategia pasa a nuestro jui-cio
por dos fases. En la primera, el Centro de Planeamiento Estraté-gico
(Ceplan) debe promover un acuerdo nacional en torno a un plan
de desarrollo que asuma un proceso de organización del territorio en
función de los objetivo y estrategias priorizadas de desarrollo, y que
apunte a remontar los desequilibrios y desigualdades de manera que
las unidades político-territoriales puedan potenciar sus capacidades
y su competitividad económica, social y cultural en la perspectiva de
una complementariedad regional e interregional.
Según Leyton, es preciso buscar una sostenibilidad, que considere
los factores ambientales como palanca del desarrollo; la redefinición de
las relaciones entre campo y ciudad; un sistema urbano regional que
exprese la articulación de las dinámicas económicas, políticas y socia-les;
una decidida acción para superar la exclusión y la desigualdad
social y económica a través de mecanismos redistributivos y de gene-ración
de empleo e ingresos, y una distribución más equitativa en las
inversiones públicas y privadas. En esta perspectiva, se requiere poten-ciar
aquellas actividades que promuevan mecanismos de asociatividad
y concertación, que garanticen un continuo proceso de formación de

capital social y potencialidad de desarrollo, así como la articulación
de las actividades económicas modernas con las más tradicionales.20
Y que finalmente reconozca que las demandas y aspiraciones de las
regiones son distintas según su situación.
286
Este documento debe ser el marco de referencia para la formu-lación
de un plan de regionalización, que debe promover el Ceplan,
con propuestas de organización territorial a partir de una elaboración
consensuada entre el gobierno nacional y los gobiernos regionales, con
la participación activa de las organizaciones de la sociedad civil de las
regiones. La negociación entre las regiones debe ser acompañada pro-activamente
por el gobierno nacional, para facilitar la expresión de las
diversas visiones (nacional y regional), y para lograr acuerdos por con-senso,
que luego se sometan a decisión ciudadana.
Sólo un plan de esta naturaleza será capaz de expresar una clara
voluntad política de los actores políticos y sociales. Proceso que debe
acompañarse del diseño de una estrategia clara de implementación
y de reglas de juego consensuadas. No se trata, pues, de determinar
compulsivamente las regiones, ni incurrir en el error de hacer leyes,
sin estrategia. El referéndum entonces se realizará sobre las opciones
concertadas, que expresen el consenso de todos los actores naciona-les,
regionales y locales. Eso permitirá también reestructurar el mapa
social, para reconocer el status de las comunidades campesinas y las
comunidades nativas en el marco de la reforma descentralista.
La estrategia del plan de regionalización debe comprender asimismo
a las provincias y distritos para poder garantizar el capital que significa el
aporte de las asociaciones de municipalidades que se ha venido desarro-llando
desde la década de los noventa, y el estímulo a la formación de
mancomunidades municipales. Esto permitirá, además, que las provin-cias
y distritos tengan un marco geoeconómico más claro y coherente en
el proceso de su decisión de integración político-territorial.
En el actual debate peruano sobre la integración regional se dis-cute
sobre la procedencia de implementar una estrategia de experien-cias
piloto de integración. A nuestro juicio, experiencias de este tipo
no harían otra cosa que repetir la lógica del proceso anterior, pero en
pequeño. La cuestión es cómo garantizar que el proceso de formula-ción
de propuestas vaya avanzando con base en consensos entre el
20 Véase: Leyton, Carlos. Desarrollo territorial y descentralización en Perú. En Arocena,
José. et al. Aportes a la descentralización y el desarrollo local. Lima: Grupo Propuesta Ciudadana.
2003. p. 138.

gobierno nacional, los gobiernos subnacionales y la sociedad civil de
las regiones, y que desde allí, la ciudadanía tome la decisión final en
un referéndum.
Una estrategia de este tipo implica, por cierto, un cálculo de tiem-pos
que garantice procesos de formación de voluntades colectivas y
consensos consolidados, y que abandonemos la estrategia de la “des-centralización
287
a plazo fijo”, que ha vivido Perú hasta ahora.
En esta estrategia, las JCIR tendrían ahora sí un rol crucial. Debe-rían
tener el tiempo necesario para promover experiencias positivas
de asociación interregional, a partir de proyectos y programas conjun-tos,
aprovechando las nuevas articulaciones económicas, las cadenas
productivas, los circuitos económicos, los corredores económicos y las
cuencas y microcuencas.
El resultado será la formación de comunidades de intereses que
incluyan el corto y mediano plazo. Desde la perspectiva institucional
y jurídica, esto supone un vigoroso relanzamiento de las JCIR que se
fortalecerán con la participación de los alcaldes provinciales y distri-tales
y de las organizaciones de la sociedad civil; así como una acción
estatal de apertura de ofertas con oportunidades concretas (Interoceá-nica,
Sierra-Centro-Sur, programas sociales, Sierra Exportadora, etc.),
con recursos y estructuras administrativas, y sobre todo, que lleguen a
la operacionalización de los incentivos de la Ley 28274.
Este parece ser el camino más efectivo para el fortalecimiento de
los espacios de coordinación y articulación que permita, a través de
experiencias concretas de asociación, superar los temores y las barreras
a la integración regional.
Reflexión final
Perú está atravesando por una fase crucial de su historia. La des-centralización
y, en ella, la integración regional como mecanismo para
el reordenamiento territorial, que garantice un desarrollo social y eco-nómico
armónico, equilibrado y equitativo, es una oportunidad sus-tantiva
para ello. Si bien el camino recorrido no es alentador, y la expe-riencia
del referéndum ha sido más bien un fracaso, la coyuntura de
un nuevo gobierno nacional y nuevas autoridades regionales y locales
abre la puerta para volver a hacer la apuesta y, tal vez, ganarnos otra
oportunidad más sobre la tierra.

Descentralización en Colombia
y Bolivia y la democratización en
América Andina
Coordinador de Investigación de la
Universidad Mayor de San Andrés, Bolivia
El propósito del documento es señalar algunos de los elementos
del proceso de descentralización colombiano que fueron aprovechados
en Bolivia. Se mencionan algunos de los logros y dificultades del pro-ceso,
sus peculiaridades y similitudes con Colombia, para finalmente
valorar la descentralización como parte de un proceso mayor en los
países de América Andina, como es la profundización o mantenimiento
de la democracia.
Aspectos importantes del proceso descentralizador en Colombia
La descentralización colombiana ha conseguido ser un caso de
referencia para otros países de Latinoamericana, que muestra puntos de
reflexión importantes sobre la viabilidad del proceso, con grados de pro-fundidad
importante, especialmente en cuanto al volumen de recursos
transferidos en el marco de Estado unitario, no federal.
Echavarría, Juan José et al. Decentralization and Bailouts in Colombia. IADB (WP. R-442).
2002.

La conmemoración de los veinte años de descentralización muni-cipal
en Colombia tiene coincidencias con el proceso con Bolivia, donde
después de varias décadas se volvía a elegir alcaldes por voto popu-lar
(en 1985 conjuntamente con elecciones generales para autoridades
289
nacionales) y en 1987 ya con elecciones exclusivamente municipales.
Sobre el situado fiscal se entendió la necesidad de hacer más sim-ple
y transparente el esquema. Se sabe que con el propósito de dirigir
recursos para educación y salud, la distribución ha tenido que alejarse
de la equidad en términos territoriales. En Bolivia, el reparto se hace
en términos proporcionales al número de habitantes por municipio
según la información oficial. Recursos provenientes del fondo HIPC
para la condonación de deuda multilateral a países pobres altamente
endeudados, se asignan también por consideraciones de pobreza, aun
cuando estos recursos son temporales.
Respecto al tema indígena, el caso colombiano llamó la atención
por el reconocimiento constitucional de los territorios indígenas como
posibles entidades territoriales que podían aspirar a competencias y a
un estatus comparable a los departamentos. Pero también vino la frus-tración
cuando en otros países supimos que no han logrado el alcance
que ordenaba la Constitución.
Se puede reiterar un hecho recurrente de nuestros países, el que
ciertas normas, en este caso constitucionales, no se cumplan o imple-menten
aunque sean necesarias para mejorar la situación de sectores
en desventaja, como indígenas y campesinos. Ocurre lo mismo con la
descentralización, por ejemplo, en Bolivia la Constitución de 1967 reco-nocía
los gobiernos departamentales, pero durante su vigencia nunca
fueron implementados. La reforma constitucional de 1994 profundiza
la descentralización municipal pero convierte el ámbito departamental
en delegación del poder Ejecutivo nacional.
Logros y limitaciones del proceso en Bolivia
La inhibición de generar gobiernos departamentales en Bolivia
impidió un desarrollo más exitoso del proceso de descentralización.
Vargas, Jorge E. y Sarmiento, Alfredo. “La descentralización de los servicios de edu-cación
y salud en Colombia”. En Gropello, E. Di y Cominetti, R. (Comps.). La descentralización
de la educación y salud: un análisis comparativo de la experiencia latinoamericana. Santiago de Chile:
CEPAL. 1998.
Por sus siglas en inglés: Heavily Indebted Poor Countries.

Mientras se lograron importantes avances en varios aspectos, la desar-ticulación
290
con el nivel departamental sigue siendo un tema pendiente
y de un peso decisivo en el plano político actual.
La piedra angular de las reformas sociales de los años noventa es
la conocida Ley de Participación Popular (1551 de 1994) que munici-paliza
el territorio nacional, reconoce todas las secciones de provincia
(alrededor de 300 en toda Bolivia) y les destina el 20% de las recau-daciones
tributarias nacionales, para ser distribuidas por criterio de
igualdad poblacional. También reconoció los usos y costumbres de las
Organizaciones Territoriales de Base (OTB), nombre genérico para ofi-cializar
las diferentes formas de asociación rural tradicional y las jun-tas
de vecinos en el ámbito urbano.
Estas organizaciones debieron generar representación municipal
para la conformación de comités de vigilancia y órganos de control
social sobre los recursos; y aunque tuvieron un desempeño deficiente,
se logró difundir el mensaje sobre la necesidad de control social local a
los recursos administrados por las municipalidades y los fondos públi-cos
en general.
Con la denominada Ley del Diálogo (2235 del 2000) y a partir de
los recursos del HIPC, se generaron órganos de control social departa-mentales
y nacionales. Los comités de vigilancia son los representantes
sociales para la planificación participativa, donde básicamente se esta-blece
un listado de demandas con cierta priorización concertadas con
los gobiernos municipales.
Las elecciones municipales de 1995, 1999 y las más recientes del
2004 han visto aumentar la presencia de alcaldes indígenas y campesi-nos
en cantidades significativas en relación con otros periodos de elec-ción
popular de autoridades, al pasar del 25% en 1995 a prácticamente
el 60% en 1999, mientras la más reciente elección consolidó liderazgos
que transcienden lo local como el del alcalde René Joaquino de Potosí,
precandidato presidencial en el 2005, miembro de un grupo de alcaldes
de las principales capitales departamentales, el fallido Frente Amplio.
Algo distinto es el liderazgo de Evo Morales, actual presidente, quien
luego de una trayectoria de dirigente de los cocaleros pasó a ser dipu-
Rojas O., Gonzalo y Thevoz, Laurent (Coords.). Participación popular: una evaluación-aprendizaje
de la Ley. 1994-1997. La Paz: VMPPFM. 1998.
Albó, Xavier y Quipe, Víctor. ¿Quiénes son indígenas en los gobiernos municipales? La
Paz: Plural y CIPCA. 2004.

tado uninominal, gracias a la reforma constitucional de 1994 por el
Chapare.
Además de ese indudable crecimiento de la presencia indígena en
el ámbito municipal, es importante señalar que en el marco de la Ley
de Participación, se desarrollaron mecanismos institucionales, como
los distritos municipales indígenas, donde se autoriza al alcalde para
realizar el nombramiento discrecional de un subalcalde, que puede ser
una autoridad tradicional nombrada por usos y costumbres o según
las formas organizativas locales. De esa manera se configura un muni-cipio
culturalmente diferenciado.
De similar manera, la implementación de la Ley de Participación
Popular (LPP) también posibilitó operacionalizar algunos elementos
sociales de la Ley de Reforma Educativa, para romper el monopolio
jerárquico y unicultural del maestro en la gestión educativa, involucrar
a las comunidades locales, así como permitir cierto grado de descen-tralización
en la administración de la infraestructura educativa a cargo
291
ahora de los gobiernos municipales.
Conviene caracterizar las potenciales ambigüedades que en tér-minos
de fuerzas políticas genera la descentralización. Es necesario
decir que ésta aparece con mucha fuerza desde la radicalización de la
movilización indígena campesina y con fuertes vínculos con demandas
populares que causan impaciencia ante el desajuste entre promesas y
logros efectivos.
En la historia regional de Santa Cruz —la región que “vanguar-diza
la demanda” de mayor descentralización—, ha habido críticas al
centralismo que se revigorizan en la medida en que empieza el proceso
de fortalecimiento de los pueblos indígenas en nuestro país, y tiene que
ver con las leyes de mediados de los años noventa, pero que arrancan
de procesos anteriores de reclamo democrático y de trato de iguales.
Eso tiene que ver con ciudadanía e instituciones políticas que
dan posibilidades de desarrollo en medio de la diversidad. A la vez,
la reemergencia del derecho a la diferencia, no a la desigualdad, es
Chapare es la provincia de Cochabamba donde se ha producido coca en las últi-mas
tres décadas, a diferencia de otras, principalmente en La Paz, donde esa producción lleva
siglos. Es bastión de Evo Morales, que desde allí se convirtió en un dirigente con influencia
nacional.
Medina, Javier (Ed.). Municipio indígena. La Paz: Ministerio de participación popular.
PADEP y FAM-Bolivia. 2003.
Albó, Xavier. Iguales aunque diferentes: hacia unas políticas interculturales y lingüísticas
para Bolivia. La Paz: UNICEF, Ministerio de Educación y CIPCA. 2002.

parte del capital simbólico con el que se explica el vigor de sectores
populares en la Bolivia democrática. Hoy tenemos prefectos elegidos
por voto popular —seis de nueve opciones distintas al Movimiento al
Socialismo (MAS), el partido de Evo Morales— sin una normativa que
requiere cambio constitucional para el estatuto de gobernadores, que
son los prefectos en los hechos ahora.
292
Un dato más, al fortalecer los niveles locales, sin las debidas arti-culaciones,
y con vigencia de derechos a reclamos, también se han revi-gorizado
identidades locales que en momentos parecen redefinir drás-ticamente
el sentido y sentimiento de pertenencia nacional.
Reflexiones comparadas sobre el valor democratizador de la
descentralización
No hay duda de la importancia del proceso descentralizador
municipal en Bolivia dentro del proceso de democratización (postura
no necesariamente compartida en el país y menos por el gobierno). En el
nivel intermedio, las restricciones o la figura de administración delegada
coadyuvaron a la crisis política evidente entre el 2000 y el 2005, a pesar
de los importantes recursos que reciben para la inversión pública.
En cambio, el proceso descentralizador en Colombia, más dila-tado
en el tiempo, desde la conformación del situado fiscal en 1968, la
descentralización municipal en 1986 y la conformación de gobiernos
departamentales a partir de 1991, con sus dificultades, se destaca por el
enfoque gradual inserto en el diseño mismo. Se habla de un laberinto
fiscal10 para referirse al conjunto complejo de disposiciones que a lo
largo del tiempo se han expedido para alcanzar los objetivos de eficien-cia
y eficacia, y para lograr la legitimidad de un Estado en descrédito,
como varios en nuestra región.
El asunto de la equidad es crucial para que se logre este objetivo
político, el de la legitimidad, no sólo del régimen político, sino de la
integralidad de Estado. Sigue pendiente el problema de la desigual-dad,
que en años recientes está aumentando, y con ella, el descontento
social que genera problemas políticos (conflicto armado, violencia y
marginalidad) y limita las posibilidades de recomposición en proyec-tos
democráticos con amplia base social. Cuando la descentralización
Molina B., Ramiro; Mayorga, F. y De la Fuente, M. J. La Asamblea Constituyente y las
representaciones sociales de nación/naciones. La Paz: UCAC. 2005
10 Restrepo, Darío. “El mito de Sísifo o veinte años de pujanza descentralizadora en
Colombia”. En Reforma y Democracia. No. 17. Revista del CLAD. Caracas. 2000.

no atiende el asunto de la equidad, es cuando puede argumentarse que
no existe una necesaria correlación entre descentralización y democra-tización.
293
11
Como el esquema de descentralización en los países andinos, y
sin duda también el colombiano, ha venido acompañado de mecanis-mos
de participación ciudadana, existe la oportunidad para el ejercicio
de reclamos, que pueden seguir cursos distintos y no siempre compa-tibles
con la idea de Estado de derecho que aspiramos.
Así, el grado de aceptación para el reclutamiento de nuevos adhe-rentes
a la guerrilla y la desafección a las fuerzas del sistema, aunque
pluralizan opciones partidarias, también pueden dar lugar a fuerzas
con discursos de transformación inmediata, no necesariamente res-petuosos
de valores democráticos, con ciertos elementos de racismo,
como en el caso ecuatoriano, peruano y boliviano. Importante, enton-ces,
que puedan hacerse efectivas las demandas ciudadanas; de otro
modo, se alienta la frustración.12
Estamos viviendo en América Latina y en nuestra América
Andina un cambio en las relaciones de poder con las que tradicional-mente
se organizó la sociedad nacional. Tiene que ver con la presencia
crecientemente participativa de sectores sociales que supieron apro-vechar
las reformas de los años noventa, con las que principalmente
afirmaron ciudadanía, aunque los resultados de la gestión económica
fue una mayor concentración de riqueza en marcos de participación
ciudadana,13 o la provocadora formulación sobre la consolidación de
la “democracia inesperada” por su ineficacia para reducir las brechas
socioeconómicas.14
Congruente con la responsabilidad ciudadana que debe acom-pañar
toda ampliación de derechos, es importante avanzar en la des-centralización
ya no del gasto, sino de la recaudación de ingresos, para
evitar la pereza fiscal detectada como problema tanto en Colombia
como en Bolivia. Aquí es bueno saber que hay diferencias entre las
posibilidades estructurales que el esquema de recaudación de impues-tos
vigente genera, así como de la riqueza de las entidades con atribu-
11 Prud´homme, R. et al. Decentralization in Bolivia. IADB. 2000.
12 Velásquez, Fabio. “La veeduría ciudadana en Colombia: en busca de nuevas relacio-nes
entre el estado y la sociedad civil”. En Bresser Pereira, Luis C. y Cunill, Nuria (Eds.). Lo
público-no estatal en la reforma del Estado. Buenos Aires: Paidós-CLAD. 1998.
13 PNUD. La democracia en América Latina: hacia una democracia de ciudadanas y ciudada-nos.
Buenos Aires y Lima: PNUD. 2004.
14 Sorj, Bernardo. La democracia inesperada. Buenos Aires: Prometeo Libros. 2005.

ciones de recaudo y de la cultura tributaria del lugar (“para qué pagar
si se roban el dinero o nada se hace”).
294
En el juego de balances también hay que considerar el asunto de la
representación política.15 En el caso del Senado colombiano, la Cámara
de Representantes incorpora criterios de proporcionalidad por pobla-ción,
justamente en el ámbito en que es preciso el de la igualdad de las
entidades territoriales. De nuevo, una buena Constitución como la de
Colombia muestra las distancias entre la formulación y su aplicación
práctica.16 En teoría, se trata de sobrerrepresentar a las unidades meno-res,
para reforzar tendencias cohesivas más que tendencias vinculadas
a la dinámica económica y de mercado, que tienden al individualismo.
En Bolivia, casi fracasa la salida política concertada de finales del 2005
por la disputa de un escaño uninominal para el departamento de Santa
Cruz, que de los departamentos grandes es el menos subrrepresentado.
La flexibilidad como característica institucional, a diferencia de la
rigidez uniforme, debe registrarse como asunto pendiente. No es pre-ciso
ahondar sobre la rigidez de las transferencias con destino prede-finido
tipo “situado fiscal” de Colombia. Son necesarias instituciones
diferenciadas por escala, y al menos para el caso boliviano o ecuato-riano,
por especificidades culturales en perspectiva intercultural. En
Bolivia ya se viene hablando del municipio indígena.17 Gran parte de
su demanda tiene que ver con la adecuación de la legislación sobre
gestión pública del Estado centralizado orientado a organizaciones
nacionales.
El esquema español de las autonomías es un buen referente de un
Estado que sin ser federal ha sido exitoso en su proceso descentraliza-dor,
con márgenes de diferenciación importante en el plano institucio-nal
con ciertos acentos culturales. En el ámbito municipal, es relevante
la diferenciación por la dimensión del número de ciudadanos consti-tutivos
de los gobiernos locales. Inspirado en ese esquema en el nivel
intermedio, en Bolivia, desde la región más próspera, se ha formulado
una propuesta de descentralización, donde se puede rescatar el enfo-que
gradual y flexible, para adecuarlo a la diversidad de nuestros res-pectivos
países.18
15 Rodríguez, Jorge. El Estado unitario descentralizado: una crítica del enfoque constitucional
colombiano. Cataluña: Bib. virtual del IIG-PNUD (www. iigov.org/papaers/). 2001.
16 Murillo, Gabriel. Aproximación analítica a la crisis colombiana. Conferencia en el IIG-Barcelona.
2001.
17 Medina, op. cit.
18 Rojas O., Gonzalo. Comentario a la propuesta cruceña de autonomías desde un sentido de
patria intercultural. La Paz: PIEB. 2005.

La vigencia de instituciones y discursos democráticos, denomi-nada
conceptualmente el rebasamiento de la sociedad civil, es parte central
de la caracterización política actual. Por esto, nada de lo aquí enun-ciado
respecto a las leyes de reforma significa su apología, sino la cons-tatación
de espacios legales aprovechados y ocupados principalmente
por los pueblos indígenas y sectores antes excluidos, que no disponían
de espacios para su participación y fortalecimiento.
Hoy no se puede prescindir de perspectivas interculturales, como
parte de las consecuencias de la sociedad “pluri-multi”. Se requiere
institucionalizar la descentralización y la participación ciudadana, con
las adecuaciones correspondientes, e implica desarrollos acelerados de
responsabilización social en la gestión y no solamente en el ejercicio del
control. Esto implica un cambio de percepción del Estado en relación
con una Sociedad que crecientemente se perciba parte de una colectivi-dad
mayor y no principalmente subordinada a éste. Lo que se ha dado
en llamar “republicanismo” es una tradición política occidental más
afín a la trayectoria cultural y política de Bolivia y de varios países de
América Andina.
La discusión sobre la descentralización muestra la profundidad y
precisión del diagnóstico,19 además del proceso mismo y parece buen
momento para decisiones políticas con perspectiva de Estado. Esas son
las que necesitamos en nuestros países.
295
19 Forero et. al. 1997, Zafra 2001 y los autores aquí citados, entre muchos otros.

La descentralización en América
Latina: 20 años después
Darío I. Restrepo
Profesor de la Universidad Nacional de Colombia y presidente
de la Fundación para la participación comunitaria (Parcomún)
Una veintena de años después de haber emprendido la descen-tralización
en América Latina tres interrogantes centran la evaluación
del proceso: ¿ha servido para una mayor integración de los territorios a
la nación?, ¿ha logrado combatir la pobreza y la desigualdad social?, y,
por último, ¿han servido los procesos de descentralización a la demo-cratización
de los regímenes políticos latinoamericanos?
Abordemos el primer tema, el de la integración nacional. Es una
característica común del Estado en América Latina, en particular en
nuestro vecindario Andino, considerar que existe más extensión terri-torial
que estatal y más activismo gubernativo que capacidad estatal.
Somos países con grandes fracturas territoriales, no sólo por la geogra-fía
sino por la alta concentración del Estado y el mercado en muy pocas
ciudades y lugares. Existen muchísimos territorios de marginalidad,
de informalidad, con precario desarrollo de mercado, con pocas insti-tuciones,
precaria integración regional y a la nación. Cabe señalar que
la concentración del centro y la difusión de las periferias se repiten en
cada gran ciudad y bastión del desarrollo capitalista.

Los procesos de descentralización en América Latina, de diversas
maneras recorren pasos hacia una mayor integración de las naciones:
mediante una mayor difusión del gasto público social, la creación de
instituciones y entidades estatales portadoras de funciones descentra-lizadas,
la creación de municipalidades y administraciones locales y la
extensión de los sistemas políticos a más comunidades y territorios. Las
grandes ciudades latinoamericanas emprenden procesos internos de
descentralización o desconcentración administrativa y fiscal. Además,
se presenta la creación de empresas privadas, comunitarias y étnicas
alrededor de la extensión de los mercados públicos, de la administra-ción
de los servicios y de la pugna por la representación social ante el
despliegue de la extensión institucional de los Estados latinoamerica-nos
en sus territorios profundos.
No obstante, ni en Colombia, Ecuador, Perú, Bolivia, ni en otros
lugares de América Latina, la mera difusión del gasto social, de la
administración y de los sistemas políticos locales, logra desconcentrar
el poder político y el poder económico del Estado y del mercado en el
balance del poder nacional. El poder en los viejos Estados unitarios
andinos sigue altamente concentrado. Por ejemplo, en Colombia, cerca
del 70% de la inversión estatal y privada sigue gravitando alrededor
de las mismas cuatro entidades territoriales de la década del 70, previa
a la descentralización. Tal concentración se complementa con procesos
de relocalización de inversiones en busca de la apertura de nuevas y
viejas fuentes productivas relacionadas con el mercado mundial, como
frutas exóticas, banano, flores, carbón y petróleo, caracterizadas por ser
inversiones de enclave, con capacidad de generar inmensas diferencia-ciones
en la distribución del poder político y económico en las regiones
297
receptoras y exportadoras de los productos energéticos y naturales.
Consideremos ahora el segundo interrogante. ¿Ha servido la des-centralización
en América Latina a una mayor equidad social? Para
responder es necesario distinguir las dos principales concepciones
sobre la desigualdad social que existe en América Latina. La primera,
se refiere a la pobreza, considerada como una situación de carencia
y precariedad, medida por indicadores objetivos como acceso a bie-nes
y servicios básicos de salud, educación, nutrición, agua potable,
saneamiento básico, ingresos y vivienda principalmente. Desde esta
concepción, una persona es miserable si posee menos de un dólar al
día, y, pobre, si obtiene menos de dos. La otra concepción hace énfasis
en la inequidad social, es decir, en la relación entre grupos de personas,
comunidades, etnias, sectores y clases sociales, respecto de la distribu-

ción general de la riqueza de los países, el acceso a los derechos funda-mentales
298
y la capacidad de representación de intereses.
La descentralización que se ha dado en América Latina es de la
política social, fundamentalmente, de la salud, educación, agua pota-ble,
saneamiento básico, recreación, cultura, deporte y asistencia agro-pecuaria
de baja complejidad. En la medida en que los procesos de
descentralización de estas funciones sociales están acompañados por
un aumento del gasto público, se logra que un mayor número de perso-nas
accedan a estos bienes básicos. La dupla descentralización-mayor
gasto público social ha contribuido a la reducción de los indicadores
de pobreza. Debe advertirse que se mantienen grandes desigualdades
entre campo y ciudad, niños y niñas, grupos étnicos y territorios pode-rosos
respecto de otros marginales.
La descentralización en América Latina no se ha dado en la polí-tica
comercial, productiva, financiera, crediticia, exterior, de empleo,
ciencia y tecnología ni, hasta ahora, de fomento de mercados territo-riales.
En esta medida, los procesos de descentralización no afectan
las variables de la política económica que determinan la producción y
distribución de la riqueza, así como los mecanismos de concentración
de ingresos y de aumento de las desigualdades sociales.
Presenciamos entonces una paradoja: mayor difusión del Estado,
del mercado y el gasto público social, pero con mayor concentración
de la riqueza y crecientes desigualdades sociales. Esto es un problema
político que rebasa los límites de la democracia local. Quizás por eso,
después de veinte años de la ola reformista empeñada en la dimensión
territorial de la democracia, la presión política ha volcado su atención
hacia la conquista del poder central para dirigir reformas a los mode-los
de desarrollo, la representación política de intereses sociales, la
distribución del gasto público y la inserción en la economía mundial:
los nuevos gobiernos de izquierda latinoamericanos en sus diferentes
expresiones (Venezuela, Bolivia, Ecuador, Argentina, Nicaragua, Brasil
y Uruguay).
El tercer y más complejo de los interrogantes es aquel que se cues-tiona
la capacidad que ha tenido la descentralización para democrati-zar
los regimenes políticos latinoamericanos. La dificultad proviene
del inexistente consenso sobre la definición y alcance de la democra-cia.
Tres grandes aproximaciones entran en disputa. Para la primera la
democracia es básicamente una cuestión de reglas de juego del sistema
representativo. Una segunda agrega el ingrediente de la calidad de los

procesos, más allá de las rutinas y procedimientos formales. Mientras
que la tercera insiste en la capacidad real que poseen los sistemas polí-ticos
en producir mayor bienestar, desarrollo y equidad política.
Si la democracia significa más gente definiendo las mayorías que
gobernarán, más lugares electorales y más mecanismos de participación
política, sin duda alguna, la descentralización ha aumentado los grados
de democracia en América Latina. Actualmente hay muchas más elec-ciones,
partidos y movimientos políticos que antes y en muchos países
se han ensanchado los sistemas electorales hacia las localidades. Este
pluralismo político no es marginal para América Latina, cuyo pasado
está teñido de dictaduras militares o constitucionales y civiles como
el unipartidismo mexicano y el bipartidismo colombiano. En general,
durante décadas los sistemas políticos latinoamericanos pudieron ser
caracterizados como “democracias restringidas”. En todos los casos,
las grandes hegemonías políticas nacionales han sido quebrantadas
por los procesos de descentralización que han logrado la expresión de
mayorías políticas distintas en diferentes niveles de gobierno, como un
efecto general de mayor pluralismo político nacional.
Pero más no siempre quiere decir mejor. En los últimos años, a la
presión por el ensanchamiento de los sistemas políticos le ha sucedido
un creciente interés por la calidad de los procesos gubernativos. A esta
aspiración se le nombra de diferentes maneras, que expresan énfasis y
alcances diferentes del anhelo por devolverle al constituyente prima-rio
mayor protagonismo respecto de la administración pública y sus
intermediarios. Algunos hablan de transparencia, otros de rendición
de cuentas, de participación en la gestión pública o de control ciuda-dano,
y desde el espectro revolucionario, se refiere al poder popular.
Debemos reconocer que en América Latina hay un poco de todo.
El asomo de una cultura política que insiste en la socialización del poder
político, administrativo y económico en diferentes niveles del Estado.
Simultáneamente, persisten las condiciones estructurales mediante las
cuales se recrean, incluso a través de la descentralización, las prácticas
de subordinación de los jefes políticos sobre sus clientelas, la expropia-ción
burocrática del poder ciudadano, la corrupción de la política por el
dinero y la privatización del poder público. Por lo tanto, podemos tener
más elecciones y no mejor democracia. Sin embargo, todavía los movi-mientos
sociales de América Latina casan buena parte de sus agendas y
de sus expectativas hacia la conquista de la dimensión territorial de la
democracia.
299

300
Una tercera concepción de la democracia sospecha de los que
limitan sus anhelos a la existencia de elecciones y procedimientos for-males
de participación y control social. Desde la perspectiva de un ciu-dadano
común, poco importaría ser llamado a participar en muchas
elecciones y a copar instancias públicas de participación o a utilizar
múltiples mecanismos de pronunciamiento sobre los asuntos públicos,
si al final del camino este ciudadano no ha podido modificar sus con-diciones
de bienestar, así como tampoco afectar realmente las políticas
públicas que lo determinan y, menos, los factores de poder mediante
los cuales se distribuyen las oportunidades económicas y políticas en
la sociedad.
Apoya esta postura el que la descentralización no haya tocado
aspectos fundamentales del modelo de desarrollo y del agregado
nacional del poder económico y político. La descentralización amplía
la presencia y la difusión del Estado y del mercado, así como las opor-tunidades
de participación política, y canaliza esfuerzos de millones
de personas y miles de organizaciones sociales latinoamericanas hacia
las estructuras descentralizadas. Pero debe reconocerse que no per-mite
definir las privatizaciones, los impuestos regresivos, la lucha por
la propiedad, el modelo de desarrollo, las aperturas y la financiación
de la economía. Estas decisiones no se descentralizan, se transnaciona-lizan,
escapan así a la lógica local, por lo que se limita el alcance trans-formador
de los alcaldes que practican la transparencia, la rendición
de cuentas y los planes y presupuestos participativos.
¿Cuál podría ser la agenda de reformas latinoamericana a los
procesos de descentralización en los años venideros?
En primer lugar, el ordenamiento territorial. En los países latinos
que adoptaron el federalismo en el siglo XIX se evidencia la debilidad
de las estructuras administrativas locales y la persistencia de un cierto
centralismo interno desde los Estados intermedios hacia las munici-palidades.
En este caso, se reclama un mayor esfuerzo por el fortale-cimiento
de la autonomía política local, lo cual supone consolidar los
procesos de transferencias de recursos y funciones.
En los ancestrales Estados unitarios como Colombia, Ecuador,
Bolivia y Perú, a la descentralización se le ha caracterizado como muni-cipalización;
en estos casos se percibe la necesidad de asociaciones
territoriales hacia arriba, es decir, la construcción del nivel intermedio.
En cualquier caso, América Latina parece dudar ante una novedosa

estructura institucional por la que se asoma una doble tendencia. Por
una parte, debe completar y equilibrar capacidades administrativas y
lugares de representación política en cada nivel espacial. Por la otra,
adentrarse en una temida, pero quizás necesaria, flexibilidad insti-tucional,
que troque un ordenamiento institucional rígido, por otro
301
abierto, plural y cambiante.
El segundo es un “viejo reto”, el desarrollo económico local. Este
tema fue importante en las décadas del 60 y el 70 y, en algunos paí-ses,
bien entrada la del 80. Expandir polos de desarrollo territorial y
equilibrar dotaciones mínimas entre las regiones de la nación fueron
objetivos, que si bien no alcanzaron la equidad interespacial, condu-jeron
a una mayor ampliación e integración de los mercados internos.
De manera paradójica, la descentralización administrativa y política de
las últimas dos décadas enterró en el olvido la dimensión económica
de la construcción de las naciones. No se equivocan los movimientos
sociales de base territorial, ni los líderes políticos de cientos de munici-palidades
latinoamericanas cuando formulan y emprenden proyectos
de desarrollo económico que rebasan y complementan la dimensión
administrativa y social de la descentralización.
Dos obstáculos deben superarse. El primero ya mencionado, el
desarrollo de enclaves, mediante el cual grandes inversiones riegan un
territorio para extraer de este las riquezas hacia fuera, generando gran-des
inequidades internas y dependencia externa. El segundo, la plena
y libre circulación de capitales, en territorios desposeídos de capacidad
regulatoria y sometidos a la lucha incesante por la atracción de indus-trias
y servicios que los conecten al añorado mundo globalizado. Una
cuantiosa literatura extrae las enseñanzas de las regiones ganadoras
respecto de las perdedoras y propone invariablemente un recetario:
el desarrollo del capital social y humano, la infraestructura física de
servicios y tecnológica, un robusto sistema financiero y claros dere-chos
de propiedad. No se olvida de recomendar bellos paisajismos,
seguridad ciudadana y una buena oferta de entretenimiento cultural.
Poco relevante pareciera ser lo que a nuestro juicio es una condición
del desarrollo económico local: la retención del excedente. Es decir, la
capacidad de generar sistemas económicos locales mediante los cuales
se genere desarrollo endógeno. Y lo anterior, aunque suene antipático
a muchos, requiere la construcción de la capacidad regulatoria local,
la fortaleza para privilegiar ciertas inversiones respecto de otras, la
opción por contenidos sociales y políticos específicos a la reclamada

competitividad. Hay que producir y retener excedentes para negociar
las maneras de insertarse en el mercado internacional.
302
El tercer punto de la agenda sugerida es hasta ahora poco deba-tido.
En virtud de los procesos de elección de autoridades locales,
los sistemas políticos latinoamericanos han acometido un ensancha-miento
de la representación política de los territorios, desde abajo. Sin
embargo, el poder político y el económico siguen altamente centra-lizados
y concentrados. En particular, los llamados Estados unitarios
son artefactos nacionales tomados por clases empresariales de algunos
sectores económicos y territorios. Es tradición entonces que la inver-sión
pública y el desarrollo económico sigan una “inercia espontánea”.
No las señales del mercado, sino las de los poderes territoriales en las
naciones del capitalismo de enclave. Por ejemplo en Colombia, existen
32 departamentos, de los cuales cuatro concentran el 30% de la repre-sentación
en la Cámara y tres, más la ciudad capital, concentran el 50%
de la representación en el Senado. Incluso, una docena de los depar-tamentos
no tienen representación política en el Senado. Es tiempo de
gritar: “El Rey está desnudo”. Una más equilibrada representación
política de todos los territorios en las instancias centrales del Estado-nación,
podría ser complemento de una arquitectura institucional des-centralizada
que contribuya a la equidad social, territorial y política en
América Latina.

Capítulo 9
La descentralización vista por los
movimientos sociales
Jorge Enrique Bossa Airas
Roberto Ortegón

El aporte de los movimientos
sociales a la descentralización
Jorge Enrique Bossa Arias
Presidente de la
Confederación de Juntas de Acción Comunal
Hoy, que se celebran 20 años de la descentralización, se deben
recordar también los esfuerzos populares. Este proceso no fue úni-camente
obra del gobierno, del Congreso, de los académicos o de las
presiones de la insurgencia, hubo también un esfuerzo nuestro, en los
salones comunales, las calles y las plazas del país.
Me propongo aquí analizar el impacto de la descentralización en
la creación de espacios para los movimientos sociales, su contribución
al fortalecimiento de la sociedad civil y de la participación ciudadana.
La descentralización en todo el mundo es parte consustancial de la
democracia y la acción comunal es un actor social necesario para la
democracia, porque reúne a los vecinos del sector rural y urbano en
torno al desarrollo humano y social. Con razón Robert Putnam sugiere
que las redes cívicas, como las juntas de acción comunal, lejos de ser
consecuencia de la modernización socioeconómica, son precondicio-nes
para esta.
Putnam, Robert. Citado por Cuellar, María Mercedes. En Colombia: un proyecto incon-cluso.
Tomo 1. Bogotá: Universidad Externado de Colombia. 2000. p. 765.

306
La acción comunal es una de las organizaciones sociales a las que el
país debe reconocer un papel fundamental en la búsqueda de apertura
democrática y en el establecimiento de procesos como el de la descen-tralización.
Lamentablemente, aquellos quienes escriben la historia se
olvidan de ello. Así como se olvidó mencionar, en el documento base de
este evento, el papel de las organizaciones sociales en el establecimiento
de leyes como el Acto Legislativo 01 de 1986, se olvida que desde el pri-mer
Congreso Comunal, celebrado en la ciudad de Cúcuta, en 1972, se
adoptó como uno de los ejes de movilización de las juntas de acción
comunal, la lucha por la democracia local y la elección de alcaldes.
Fuimos los que integramos los movimientos cívicos e hicimos
parte de los paros y protestas cívicas, junto con otras organizaciones
sociales, para exigir la apertura democrática, que concluyó con la expe-dición
del Acto Legislativo 01 de 1986.
Las décadas de los 70 y 80 constituyen un hito histórico para
la evolución de las organizaciones de acción comunal. Esta época se
caracterizó por que nos dedicamos a impulsar la movilización de las
organizaciones sociales del país como respuesta a la crisis del régimen
político, representado en la figura del Frente Nacional. Las organiza-ciones
comunitarias participamos a través de paros cívicos, reclamando
derechos como el acceso a los servicios públicos, a la participación en
la gestión pública y en la vida política nacional.
Esta época también fue difícil para la acción comunal, toda vez
que los políticos tradicionales intentaron manosear y volver cliente-listas
a nuestras organizaciones a través de los denominados auxilios
parlamentarios. Hay que recordar que esta no fue una actitud de todo
el movimiento comunal, la mayoría se alineó con otras organizacio-nes
sociales y cívicas alrededor de verdaderas redes sociales: como los
comités y movimientos cívicos, la Coordinadora Nacional Comunal y
la Coordinadora Nacional de Movimientos Cívicos.
Estos movimientos, posteriormente, y ante la incapacidad de los
partidos políticos tradicionales de tramitar las demandas, asumieron
nuestras reivindicaciones e incluso irrumpieron en la acción política.
Fuimos convergiendo en movimientos políticos cívicos locales, regiona-les
y nacionales, como: Firmes, Inconformes, Peñolita, Colegiuno y el
Movimiento Colombia Unida, donde nos encontramos con Orlando Fals
Borda, en 1998. Desde allí y a través de los congresos comunales eleva-mos
nuestras reivindicaciones contra la centralización del poder en el
país y la toma de decisiones centralizadas en Bogotá. De estas memorias

se encuentran documentos escritos por dirigentes comunales como Luis
Emiro Valencia, Guillermo Cardona y Ricardo Agudelo.
¿Qué nos ha pasado después de 20 años de la descentralización?
Nosotros hemos participado en la vida local, muchos de nuestros
dirigentes han sido elegidos en cargos de elección popular; pero tam-bién,
al no cambiarse las reglas de juego y las metodologías electorales,
muchos de nuestros dirigentes fueron cooptados por el sistema polí-tico
tradicional.
La Asamblea Nacional Constituyente, en 1991, inspirada en el
doble tránsito mundial del centralismo a la descentralización y de la
democracia representativa a la democracia participativa, abrió espacios
en el ámbito local, regional y nacional que permitieron a los ciudadanos
acercarse, intervenir y decidir en la vida institucional y política del país.
Hoy, hemos logrado participar en los gobiernos e incluso, en los
diversos espacios de participación somos actores fundamentales de la
implantación de los principios constitucionales de 1991. Hemos lide-rado
la definición de los contenidos de los planes de desarrollo y orde-namiento
territorial. De igual manera hemos incidido en las iniciativas
productivas a través de formas solidarias de producción, distribución
y consumo. Son de nuestro interés temas como la planeación participa-tiva,
el impulso a procesos constituyentes y a formas transparentes de
la gestión pública, la cultura de la legalidad y la afrenta a la corrupción,
la defensa de los derechos sociales, la convivencia entre vecinos y la
defensa de la vida y la paz.
307
Balance de 20 años
En Colombia existen cerca de 50 mil juntas de acción comunal, hacen
presencia en los barrios y veredas de todos los municipios, de todos los
estratos y de las distintas clases sociales. Este es el tejido de organizacio-nes
comunitarias con mayor cobertura que hay en el país.
Pero, también, en 20 años hemos sumado grandes debilidades
internas y amenazas externas a la organización. Por ejemplo, persisti-mos
en tradicionales formas de liderazgo individual, presidencialista
y grupista, copiados del esquema político colombiano. Así como en
trabajo improvisado, sin agenda ni objetivos propios, apéndices de las
acciones del Estado y débiles formas de comunicación e información.

Esto ha diezmado nuestra capacidad de movilización social y autono-mía
308
frente a las reivindicaciones sociales.
Entre los años 2000 y 2005 se estima que más de 350 líderes de las
juntas de acción comunal han sido asesinados y miles de ellos se han
tenido que desplazar internamente en el país, dentro de los mismos
municipios y en países vecinos.
Sin embargo, los mismos organismos de acción comunal estamos
dando respuesta a nuestras debilidades. A partir de la expedición de
la Ley 743 de 2002, hemos venido impulsando sistemas de formación
(Escuela Nacional de Formación de Formadores), maneras alternati-vas
de organización interna, diseño y construcción de redes sociales
y estructuras democráticas internas, propuestas de desarrollo econó-mico
local e iniciativas autogestionarias de seguridad alimentaria.
No obstante la amenaza relacionada con la situación de seguridad
y defensa de la vida de nuestros líderes no ha sido tratada; se carece de
estadísticas claras, de sistemas de alertas tempranas o de protección y
solidaridad para líderes de barrios y veredas que padecen una situa-ción
de esa naturaleza.
Paso a paso seguiremos avanzando en nuestras pretensiones. Nadie
duda de las potencialidades de las juntas de acción comunal, como fuerza
social, pero tenemos el reto de democratizarnos, modernizarnos, adqui-rir
capacidades de comunicación y movilización social y de establecer
sistemas de protección para nuestros líderes.
Impacto de la descentralización en la creación de espacios para
los movimientos sociales
Los movimientos sociales en Colombia se caracterizan por ser en
su mayoría de carácter nacional, aunque también los hay regionales,
departamentales, municipales y locales. Tal es el caso de la organiza-ción
comunal que represento, que se encuentra instalada en los cuatro
niveles: en el local, en los barrios de la zona urbana y en las veredas, de
la zona rural, con las juntas de acción comunal y las juntas de vivienda
comunitaria. También en el nivel municipal, en las comunas y corregi-mientos
con las asociaciones de acción comunal, y en los departamen-tos
y distritos, con las federaciones de acción comunal. Finalmente, a
nivel nacional, con la Confederación Nacional de Acción Comunal.

El comportamiento de la política de descentralización no ha sido
homogéneo para nuestra organización, apenas en el año 2002 el presi-dente
de la República sancionó la Ley 743, luego de su estudio por parte
de la Corte Constitucional. A partir de allí se dictó el Decreto Reglamen-tario
2350 de 2003, que apenas desarrolla una parte del artículo 72 de la
Ley 743 de 2002; está en mora de reglamentarse en otros aspectos muy
importantes referidos a las empresas o proyectos rentables comunales;
a la creación del banco de proyectos y base de datos comunitarios; a
la promoción de programas de vivienda por autogestión en coordina-ción
con el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma
Urbana (Inurbe), el Banco Agrario y las demás entidades con funciones
similares en el nivel nacional y territorial, particularmente las consa-gradas
en la Ley 546 de 1999, y las demás actividades especiales de las
309
organizaciones de acción comunal.
También continúan a la espera temas como la determinación de
estímulos y reconocimientos a los dignatarios y organismos de acción
comunal que se destaquen por su labor comunitaria, con cargo a los
fondos nacionales y territoriales existentes, creados a futuro; bienes de
los organismos comunales; facultades de inspección, vigilancia y con-trol;
estructuración, en concertación con las organizaciones comunales,
de una cámara de registro para organizaciones comunales y solidarias;
celebración del Día de la Acción Comunal, y otros aspectos de la Ley
que ameritan reglamentación y que será materia de discusión en el XX
Congreso Nacional de la Acción Comunal que se va a realizar en el mes
de octubre en el departamento del Quindío.
A estos aspectos se suma que los departamentos, en su gran
mayoría, concentran bajo su jurisdicción las oficinas de inspección,
vigilancia y control, a pesar del mandato dispuesto en el parágrafo del
artículo 3 de la Ley 52 de 1990 y en el artículo 143 de la Ley 136 de 1994,
que facultan la descentralización de las funciones anotadas.
Todo lo anterior, a pesar de las agendas de trabajo que con buenas
intenciones se adelantan con el gobierno nacional, a través del Ministerio
del Interior y de Justicia, los asesores de la presidencia y Dansocial, entre
otras instituciones del orden nacional, nos lleva a concluir que no hay una
descentralización real y se dificulta la participación ciudadana y comu-nitaria
generando organizaciones sociales débiles y por lo tanto de tejido
social frágil en las zonas urbanas y más aún en las zonas rurales.
Se limita la participación de las organizaciones y de los mismos
ciudadanos a la elaboración de los esquemas o planes de ordenamiento

territorial, planes de desarrollo municipal, planes parciales y planes de
acción, entre otros, fundamentales para el logro del desarrollo de los
entes territoriales como de la Nación misma. De los 1.098 municipios,
ni siquiera el 10% ha desarrollado la elección de ediles y corregidores,
y la mayoría de los municipios que ha adoptado estos mecanismos no
han reglamentado su participación en el desarrollo de los presupues-tos,
310
como mecanismo fundamental de la participación.
Los mecanismos de participación creados con la Ley 131 de 1994,
son prácticamente inoperantes por el reglamentarismo a que han sido
sometidos, a excepción quizá de la acción de tutela, la cual está en la
mira del gobierno para su supresión o por lo menos la limitación de
sus alcances, a lo cual obviamente debemos oponernos las organiza-ciones
y los ciudadanos. Falta educación ciudadana, reeducación para
los adultos y nueva escuela para formación y capacitación de los niños
y niñas.
Se observa descentralización política, pero no así de los recursos
que deben acompañarla para su cabal cumplimiento. Los recursos del
Sistema General de Participaciones se canalizan, normalmente, por los
gobernantes como recursos personales o de gestión, quienes olvidan
que ellos son sólo ejecutores del sistema.

Descentralización y movimiento
social indígena
Alcalde municipal de Toribío, Cauca
Todo lo planteado en este libro reafirma lo que hemos venido
haciendo en el Norte del Cauca desde 1980. Nuestro trabajo se desa-rrolla
en seis municipios, y vamos a extendernos a cinco municipios
más para cubrir una población de unos doscientos mil habitantes. No
es un trabajo fácil pero en la vida casi nada es fácil. Hacemos parte del
Movimiento Social Indígena, y los indígenas somos pocos en compara-ción
con la población nacional, no alcanzamos ni el 2%, pero en el caso
del municipio de Toribío, somos la población mayoritaria.
Desde hace 25 años hemos venido trabajando alrededor de lo
que se ha llamado la participación comunitaria, con el objetivo de tener
una nueva comunidad, con un nuevo gobierno, para un nuevo desa-rrollo.
No es posible pretender construir cosas nuevas si realmente no
hay cambios. Tuvimos como punto de partida la participación y esto
implicó la toma de conciencia de la gente. Obviamente, después de 25
años tenemos que replantearla porque más participación no significa
algo mejor. Aunque este ha sido un punto de partida que ha dado exce-lentes
resultados, estamos viendo las dificultades que se presentan por
el exceso de participación comunitaria.

312
Lo segundo ha sido la organización comunitaria. Una vez ini-ciado
el proceso de participación comunitaria no es posible continuar
si no existe una organización comunitaria, de tal manera que las juntas
comunales, los jóvenes, las mujeres, los productores, en la parte agrí-cola,
pecuaria, piscicultura, se deben organizar; en esa medida existe
la participación y la organización comunitaria se vuelve tan fuerte que
se hace casi impermeable a lo que viene desde fuera, todo pasa por las
organizaciones comunitarias.
Lo tercero que hemos trabajado es el plan de desarrollo integral. En
nuestro caso usamos una metodología pensada para adaptarse al ámbito
cultural, local o regional, para que pueda fortalecer principios regiona-les,
criterios de vida y condiciones particulares propias. Para hacer los
planes de desarrollo normalmente se busca un experto, se le contrata un
equipo, e igual se hace cuando se trata de evaluarlos dentro de las polí-ticas
nacionales para ver resultados. La comunicación y la información
salen perfectas pero, en la realidad, la comunidad no es así.
Nosotros hemos hecho un poco al revés. Aunque tenemos difi-cultades
en lo relacionado con los expertos en el tema, hemos ido pla-nificando
con la misma comunidad los planes de desarrollo decenales.
El primer plan de desarrollo que hicimos fue el 1995-2005, entre 1993
y 1994. Dos años nos demoramos pensando en gobernar una alcaldía
durante diez años y, de hecho, lo logramos. Hecho el plan decenal, los
programas de gobierno tienen que responderle directamente. Ahora en
el año 2007 vamos hacer el plan de desarrollo 2007-2018. No obstante,
estos planes se quedan pequeños para lo que se ha hecho: se ha avan-zado
en lo que se pretende hacer, por lo tanto, tenemos que convocar
al replanteamiento del plan de desarrollo.
No es fácil tener una asamblea de cuatro o cinco mil personas
discutiendo el plan de desarrollo; metodológicamente es complicado y
a veces uno no esta para escuchar a todo el mundo, pero es necesario,
porque es la única manera de que la gente se apropie de las cosas. Hay
personas que andan con el plan de inversiones, el plan de desarrollo
en las manos y dicen: “Alcalde, ¿y esta platica qué? ¿Y de esa obra
qué?”. A algunos incluso les parece que el plan de desarrollo es el plan
de gobierno y es el presupuesto municipal, no diferencian entre uno y
otro, entienden que son lo mismo. Hemos tenido la paciencia suficiente
para continuar allí y obviamente lo hemos logrado.
Desde el movimiento social varios asuntos me parecen importan-tes.
Primero, los recursos. Nosotros le hemos apuntado a la descentra-

lización desde hace mucho tiempo, pero además de la organización de
las comunidades locales, se requiere una reforma a la forma de invertir
los recursos, reformar las leyes del Sistema General de Participaciones.
Hemos tenido que hacerle un quiebre a la ley, y con los resguardos
indígenas que tienen un régimen especial nos hemos acomodado para
hacer inversiones que por ley no se podrían. Por ejemplo, invertir en
minería no es sencillo, vienen las contralorías, pero lo importante es
que no estamos obrando mal y se están viendo resultados.
Segundo, sobre nuestro papel. Durante estos veinte años hemos
tenido logros muy concretos a partir de la descentralización. Por ejem-plo
la elección popular de alcaldes en la región ha sido muy benéfica.
Soy el cuarto alcalde de elección popular de nuestro proceso comuni-tario.
Antes el gobierno estaba en manos de las mafias políticas, y si no
313
se hubieran quitado del poder, estaríamos fregados.
El problema es que la gente del movimiento indígena se está pre-guntando
¿para qué nos sirve esa Alcaldía?, ¿no es un problema tenerla
en las manos de la organización social? Tener el poder local cuando a
uno lo eligen como alcalde lo convierte en representante del gobierno
nacional. Uno como alcalde tiene que obedecer tanto a la comunidad,
que le dio un poder para administrar, como a las políticas del gobierno
nacional, y esta contradicción no es fácil dirimirla.
La gente está haciendo una evaluación. Tenemos una reunión
grandísima para ver qué sentido tienen las alcaldías en manos de los
movimientos sociales. Se presentan muchas contradicciones pero tam-poco
se pueden soltar las alcaldías. A nosotros nos ha servido para el
fortalecimiento de la producción. Hoy tenemos pequeñas microempre-sas,
piscicultura, ganadería, cerrajería, carpintería y una de procesa-miento
de frutas y de mármoles. Hemos ido avanzando y no hubiera
sido posible si no tuviéramos la administración municipal. Los recur-sos
de la nación son pocos pero de todas maneras, si se invierten bien,
alcanzan para algo. Si fueran más, pues se haría mucho más.
Tercero, el tema de las competencias. Como movimiento social
hemos tomado la descentralización de la salud, porque si la dejamos
en manos del departamento, como está, no llegamos a ningún lado.
Hace un año tenemos la salud en nuestras manos pero nos tocó juntar-nos
a dos municipios, Toribío y Jambaló. Hicimos un hospital, una sola
planta administrativa, un programa para los dos municipios y un plan
a corto, mediano y largo plazo. Es muy difícil juntar dos municipios
cuando los intereses no concuerdan.

314
Otro asunto en el que estamos trabajando es en la descentraliza-ción
de la educación. Y aquí los amigos del centralismo trabajan rápido
y duro: le dicen al otro, o a los mismos amigos de uno, “oiga ese alcalde
es cabezón, dígale que no vaya a recibir la educación”, y la gente pre-gunta
“¿será que es bueno o es malo para nosotros?”.
Para explicarles por qué debemos asumir la educación voy a dar
un ejemplo. Por este aspecto a mi municipio le llegarían del departa-mento
6.000 millones al año; pero los docentes, bien pagos, cuestan
un poquito más de 2.800 millones, poniéndole alto 3.000 millones, y
¿qué se hacen los otros tres mil? Resulta que el municipio no tiene para
pagar docentes, construir escuelas, comprar pupitres, ni siquiera para
comprar tiza y pintura; para las escuelas eso es gravísimo. Si el munici-pio
tuviera esa plata podríamos hasta regalar el uniforme a los niños,
los zapatos y los cuadernos. Claro que se puede por calidad educativa.
Si el departamento nos entrega la educación en un mes se la recibimos,
porque tenemos condiciones, pero con eso hay muchos intereses polí-ticos
y no la van a soltar de la noche a la mañana.
Dejaría la inquietud sobre la necesidad de que se reglamente el
Decreto 2700 del 2004 para los municipios menores de 100.000 habi-tantes.
Es un asunto que ustedes nos pueden ayudar a pensar. Toribío
va a ser uno de los primeros municipios que se mete por ese camino, y
construir camino no es nada fácil. Pido que nos ayuden al análisis y la
reflexión. El sindicato de educadores se ha opuesto, y sus razones ten-drá,
pero, por otro lado, nosotros los mandatarios debemos solucionar
los problemas.
Un último asunto que quiero mencionar se refiere a los procesos
de desarrollo social y de las organizaciones sociales. Si no nos junta-mos,
no nos unimos y nos organizamos bien, van a ser muy difíciles
estos años. Viene la tendencia de quitarnos del camino, porque parece
que les hacemos estorbo a los demás. Tenemos claro que nadie nos va a
solucionar nuestros propios problemas, si no somos las comunidades
unidas y organizadas las que obtenemos logros a través del proceso de
lucha y de reivindicación.
Aquí queda una tarea muy importante, trabajar en las localida-des.
Ahora el problema es que las organizaciones sociales también
andamos un poquito lejos, pocas veces nos encontramos, pocas veces
compartimos experiencias; en muchas ocasiones repetimos lo que el
otro ya hizo y a veces nos desgastamos.

La invitación entonces es a trabajar mucho más en este proceso de
construcción del poder local a través de la Red de Iniciativas. Sabemos
que es un camino de inicio hacia un proceso de paz, porque la paz no
es ausencia de guerra, no es ausencia de balas, la paz es el bienestar
social, es comida. La paz es estar tranquilos, pero, ¿cómo estamos tran-quilos
en este país así como vivimos?
Reitero mi pedido de apoyo para lo que estamos haciendo, por-que
luego de 25 años de trabajo cada día escucho más personas preocu-padas
y entiendo que vamos por el buen camino.
315

Descentralización: un tema
político también
Presidente de la Central Unitaria de Trabajadores (CUT)
Dramático informe
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por mandato del
artículo 26 de la Ley 617 de 2000, publicó recientemente los resultados
del desempeño fiscal de las gobernaciones durante el 2005 con cifras
alarmantes.
En el grupo uno, con sostenibilidad financiera y fiscal, se ubica-ron
los departamentos de Norte de Santander y Risaralda. En el grupo
dos, sostenibles financieramente pero con riesgos que pueden aten-tar
contra su viabilidad financiera en el mediano plazo, se ubicaron
14 departamentos: Cesar, Meta, Huila, Arauca, Sucre, Cundinamarca,
Antioquia, Caquetá, Quindío, Caldas, Casanare, Vaupés, Guaviare
y La Guajira. En el grupo tres, con dificultades financieras pero con
claras perspectivas de mejoría, se ubicaron 15 departamentos: Santan-der,
Vichada, Cauca, Boyacá, Amazonas, Atlántico, Nariño, Guainía,
Tolima, San Andrés, Valle del Cauca, Magdalena, Bolívar, Córdoba
y Putumayo. En el grupo cuatro, insostenibles y sin perspectivas de
mejoría, se ubicó al departamento del Chocó.

El informe se divide en cuatro partes. La primera se ocupa del
balance fiscal subnacional a nivel consolidado. La segunda analiza
la deuda pública consolidada. La tercera resalta las características y
evolución de las finanzas de las administraciones departamentales. La
cuarta presenta 32 informes específicos sobre el desempeño fiscal de
los departamentos del país, incluido el cumplimiento de las leyes de
responsabilidad fiscal para la vigencia 2005.
Lo cierto es que la dramática situación que presenta dicho informe
exige que el Congreso, en materia presupuestal, actúe en función de la
Constitución nacional, que prioriza lo social por encima de lo fiscal.
La situación que hoy evidencian los departamentos es producto de
las políticas centralistas. Pese a ello, el informe en referencia advierte
sobre el endeudamiento territorial y la disciplina fiscal.
317
Visiones contrapuestas
Cuando evaluamos los diferentes planteamientos a propósito de
la descentralización, la mayoría plantea la necesidad de crear mecanis-mos
que permitan evaluar la distribución de los recursos provenientes
de las regalías. Igualmente, coinciden en que todos los colombianos
nos debemos beneficiar de dichos recursos. En cuanto a las zonas mar-ginales
o poco integradas a la dinámica económica y social del país,
como la Amazonia, la Orinoquia y el litoral Pacífico, se presentan algu-nas
posturas opuestas.
Por un lado, subyace la idea de usar estas zonas a través de obras
de infraestructura con el objeto de favorecer la economía nacional. En
especial, se destacan las facilidades que dichas zonas ofrecen para la
comercialización interna de productos y las exportaciones. Por otro,
algunos sugieren la necesidad de preservar los recursos naturales de
esas zonas, y de modo marginal, se reconoce la importancia de prote-ger
a sus poblaciones.
A pesar de que existen iniciativas audaces en materia de integra-ción
nacional y regional, uno de los principales vacíos de las propues-tas
es del desconocimiento de las necesidades de aquellas poblaciones
que habitan en las zonas marginales del país.
Por ello, todo parece indicar que Colombia, como país de regio-nes,
ha aplazado un acuerdo institucional que permita impulsar un
verdadero proyecto de descentralización, capaz de definir y armonizar
competencias y funciones entre las entidades territoriales.

La descentralización al margen
318
Infortunadamente, la temática sobre la descentralización ocupa
el último puesto en la agenda de los afanes legislativos. Así lo demues-tra
la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, que a pesar de haber
sido la propia Constitución la que ordenó su expedición hace 15 años,
y que se han presentado 12 proyectos de ley, es la hora en que el Con-greso
no la ha expedido.
Componentes de la descentralización
El proceso de descentralización en Colombia contiene el compo-nente
político, mediante la elección de alcaldes y gobernadores; el com-ponente
fiscal, con las trasferencias de los ingresos corrientes de la nación
a los municipios y departamentos, y el componente administrativo, en
virtud del cual se traspasaron, de la nación a los gobiernos locales, las
políticas sociales en salud, educación, agua potable, saneamiento básico,
recreación, cultura y deporte.
De este modo, el proceso de descentralización tiene un carácter
integral que afecta profundamente el sistema político, las finanzas esta-tales
y la prestación de los servicios básicos a la población.
Por esta razón, el movimiento sindical ha enfatizado su actividad
en las potencialidades que ofrece el proceso de descentralización, par-ticipando
en los planes de desarrollo departamental y municipal, en
la formulación de proyectos de interés social, en programas de lucha
contra la pobreza, en el control a la gestión pública estatal y en una
permanente lucha por la transparencia.
Así como la descentralización determina las posibilidades de
construcción de la democracia y el desarrollo, las dinámicas de la gue-rra
o la paz condicionan totalmente el futuro de la descentralización en
Colombia.
En sentido estricto, las materias descentralizadas están todas en la
órbita de las políticas sociales, por lo que el conflicto social se expresa
en la disputa por el dominio territorial, de diversos grupos, que pro-curan
controlar determinados espacios en función de sus propósitos
específicos.

319
Entorno del ordenamiento
Desde el punto de vista de la responsabilidad del Estado, del pre-dominio
del interés general sobre el particular, de su función social y
ecológica y de la responsabilidad por el bienestar de la sociedad, se
requiere un entorno de ordenamiento territorial político-administra-tivo
adecuado, para alcanzar un desarrollo sustentable, donde existan
estructuras sociales y políticas dinámicas y representativas, capaces de
orientar y controlar el cambio y de resolver las disputas sin recurrir a
la violencia.
Los elementos que intervienen en el conflicto social son diver-sos
y complejos. Comprenden desde razones históricas, condiciones
sociales desestabilizadoras, disparidades sociales extremas y la exclu-sión,
hasta la carencia, por parte del gobierno, de mecanismos estatales
o institucionales adecuados para la conciliación pacífica de intereses
divergentes.
Reestructuración territorial
El diseño de la reestructuración territorial debe tener presente que
la reconciliación engloba un conjunto de medidas socioeconómicas de
mediano y largo plazo, que debe respaldarse en instituciones político-administrativas
viables, capaz de abordar las causas fundamentales
del conflicto y que con iniciativa, cree condiciones para una paz y una
estabilidad sostenida.
El ordenamiento territorial es un proceso complejo que pasa por
lo territorial, lo político y lo cultural, para organizar el espacio geo-gráfico,
con base en la cosmovisión de la sociedad; es un proceso de
diseño de políticas públicas, de planificación, de gestión y de construc-ción
colectiva del país.
El ordenamiento territorial es una política de la sociedad y el
Estado para determinar la ocupación del espacio y procurar el desarro-llo
humano sostenible; la conservación y restauración del ambiente; la
definición de los ecosistemas estratégicos para la conservación, mante-nimiento,
equilibrio ecológico y de la biodiversidad y establecimiento
de sus zonas de producción económica, y el reconocimiento de las dife-rencias
étnicas, culturales, generacionales y de género.
En su concepción básica, la descentralización es un proceso que
se apoya en el trípode de lo político, lo administrativo y lo fiscal, con

miras a fortalecer las estructuras territoriales subnacionales. Descentra-lizar
320
lleva a pensar en entrega de poder, en autonomía de decisión y de
control de recursos, y en mayores responsabilidades y competencias de
regiones y localidades, de manera que pueda potenciarse la interacción
y acercamiento entre el Estado y sus comunidades.
Los diferentes niveles y énfasis de descentralización permiten
hablar, entonces, de un Estado próximo o lejano. Ahora, con un Estado
próximo o más descentralizado, se viabilizan los procesos de construc-ción
de ciudadanía y se incide claramente en el grado de comporta-miento
con el interés general.
Propuestas
Sobre este marco conceptual, con la mayor responsabilidad y la
mejor intención, sugerimos como propuestas para la discusión:
Como persiste la incertidumbre en cuanto al papel de los
departamentos y las competencias de las demás entida-des
territoriales, repensar y definir el papel del depar-tamento
como promotor de desarrollo, articulador de
la planificación regional e instancia intermedia entre la
nación y la provincia.
Promover la búsqueda de consensos en torno a los elemen-tos
y factores que deberán tenerse en cuenta para construir
las regiones previstas en la Constitución nacional.
Entendiendo que al proceso de descentralización le falta
gestión y claridad política, para llenar este vacío, suge-rimos
una campaña de concientización sobre el papel
del Estado central, que en muchos casos no es el hace-dor
sino, el coordinador de las políticas públicas. Por lo
tanto, se debe fortalecer el proceso de planeación.
Propugnar por que el Ministerio del Interior asuma con
compromiso la tarea de la descentralización en Colom-bia,
para lo cual de manera pluralista, conformará comi-siones
constitucionales, permanentes y especializadas
en el tema.
Asumir la región como un escenario de construcción y
reconstrucción de agendas territoriales de paz, para lo
cual es preciso articular las diversas macroagendas de
paz, en la perspectiva de un consenso nacional.
▪
▪
▪
▪
▪

Finalmente debo decir, que las líneas contenidas en este docu-mento
sólo tienen el propósito de recalcar la urgencia que tiene la des-centralización
en Colombia, y el compromiso del sindicalismo para
que ella contribuya al fortalecimiento de lo social y, por supuesto, a la
reconciliación nacional.
321

Planeación participativa, un
camino para la descentralización
Roberto Ortegón
Presidente del Consejo Nacional de Planeación
Quiero compartir una reflexión en nombre del Consejo Nacional
de Planeación, fundamentalmente porque nos preparamos para dis-cutir
por cuarta vez el Plan Nacional de Desarrollo, luego de que la
Constitución de 1991 estableciera un mecanismo de participación ciu-dadana
para incidir en los procesos de planeación y en la construcción
de políticas públicas.
Fundamentalmente presento tres reflexiones: la primera, referida
al contexto institucional, sobre el rol de la planeación participativa en
la descentralización. En segundo lugar, lo que hemos denominado la
protección y la deserción constitucional, es decir, el papel que ha tenido
el desarrollo de la constitución para garantizar la descentralización y la
planeación participativa. La tercera reflexión, un poco a futuro, sobre
cómo vemos el tema de la descentralización desde la perspectiva de la
planeación participativa.
En primer lugar, quiero recordar que en el contexto institucional y
constitucional, una de las discusiones más amplias que tuvimos, tanto en
la comisión preparatoria de la Asamblea Nacional Constituyente como
posteriormente, con los miembros de la Constituyente, estuvo relacio-nada
precisamente con buscar estrategias y escenarios para construir

una democracia participativa en Colombia, ¿de qué manera esa parti-cipación
podía incidir en la construcción de las políticas públicas en el
323
país?
Elevamos la participación ciudadana a un derecho constitucional
en el artículo 103 y privilegiamos como la participación más impor-tante,
aquella que tenia que ver con la construcción de las políticas
públicas y con el diseño y ejecución de los planes de desarrollo tanto
en la nación como en las entidades territoriales, es decir, había que des-centralizar
también la planeación.
En una de las actas de la Asamblea Nacional Constituyente se
decía que la planeación de esos años era centralista tecnócrata y corto-placista;
en consecuencia, se buscó dotar a las entidades territoriales de
una ley orgánica de ordenamiento territorial para que fueran autóno-mas
en su proceso de planeación, y así quedó prescrito en los artículos
339, 340, 341 y 342 de la Constitución Política de Colombia.
La Constitución planteó que esas políticas deberían tener una
orientación de largo plazo, dado que los planes de desarrollo eran de
corto plazo, en el entendido que interpretaban programas de gobierno
y no programas de desarrollo, y facultó a las organizaciones de la
sociedad civil para participar a través de consejos de planeación en el
diseño de visiones de largo plazo. Por eso se establecieron los consejos
con periodos permanentes que podrían ser renovados, al igual que las
cortes, cada cuatro años por el presidente de la República y hoy por
alcaldes y gobernadores. Esto haría a esos consejos espacios perma-nentes
de discusión de la política publica y los planes de desarrollo.
Ese fue el primer escenario y de allí se deriva el tema de los pla-nes
de desarrollo. La construcción de esos planes puede contribuir a
la participación y a la descentralización en la medida que las entida-des
territoriales, municipios, distritos y departamentos tengan la capa-cidad
constitucional, y luego legal, para adoptar sus propios planes
de desarrollo. Esto, para el caso de alcaldes y gobernadores, está con-dicionado
al voto programático es decir, a un programa de gobierno
que presenta el candidato y que debe convertir en proyecto de plan de
desarrollo una vez se posesione, obligación que no tiene el candidato a
la Presidencia de la República.
En este sentido, la discusión del Plan Nacional de Desarrollo
que contempló la Constitución estableció la creación de un Consejo
Nacional de Planeación, en el cual tuvieran participación diversos

movimientos y sectores de la sociedad civil en Colombia: los sectores
económicos, sociales y ambientales; las mujeres; los pueblos indígenas;
los pueblos afrodescendientes; los campesinos y los jóvenes; 24 secto-res
324
que lo conforman con la intención de que esa discusión se diera de
manera descentralizada con la sociedad civil, con la comunidad.
La Constitución estableció un mecanismo que obliga al Consejo
Nacional de Planeación a servir de foro de discusión del Plan Nacional
de Desarrollo a través de las entidades territoriales es decir, en todo el
país. También definió que la formulación del proyecto de Plan Nacio-nal
de Desarrollo se deberá hacer con la participación de las entidades
territoriales. Es el artículo 341, que esperamos estrenar este año. Hici-mos
una alianza con las federaciones de municipios y departamentos
para recomendarle al gobierno que defina una metodología y un espa-cio
de concertación del proyecto antes que llegue al Consejo Nacional
de Planeación. El presidente de la República tiene un plazo máximo
hasta el 15 de noviembre para someter su proyecto de Plan Nacional
de Desarrollo a consideración del país y de la sociedad civil a través del
Consejo Nacional de Planeación.
Respecto del tema de la protección y deserción constitucional, me
parece necesario iniciar comentando que después de la Constitución
hemos tenido enormes dificultades, pues todas las garantías a la par-ticipación
y a los procesos de descentralización fueron modificadas o
suprimidas por leyes. Entre ellas la Ley Orgánica de Planeación y la
Ley 152 de julio de 1994, que ordenó la discusión y el diseño de los
planes de desarrollo pero dejó sin recursos y sin muchas capacidades a
esta estructura descentralizada de participación ciudadana.
La Corte Constitucional en diversas sentencias ha tenido que
recuperar el espíritu de la Constitución para estas discusiones y voy a
referirme solamente a dos sentencias, la C 015 de 1996, que establece el
carácter vinculante para el gobierno con la consulta regional y descen-tralizada
al proyecto de Plan Nacional de Desarrollo. Es muy curioso
que no se hayan demandado los anteriores planes porque tenemos
pruebas de que no fueron concertados con las entidades territoriales.
La segunda sentencia de la Corte es la C 524 del 1 de julio de
2003, que a juicio de muchos recupera en gran medida el espíritu de la
Constitución tanto en el tema de la descentralización y la participación,
como los procesos mismos de planeación participativa. La Corte esta-blece
que la planeación es un proceso permanente y que el gobierno, en
cabeza del presidente, el gobernador o el alcalde, tiene que garantizar

la participación ciudadana en el proceso. Este no es un asunto discre-cional
sino obligatorio. Precisa que el proceso de planeación tiene que
ver con la elaboración, aprobación, ejecución, seguimiento, evaluación
y control, tal y como lo refiere el artículo segundo de la Ley 152 de
1994. Así, hizo que la planeación fuera permanente y por tanto tam-bién
la participación ciudadana en ella, precisamente para garantizar
325
la incidencia en la política pública.
La Corte aclaró el papel de los consejos de planeación en los
municipios y departamentos, insistió en ese tema y advirtió que las
garantías dependen fundamentalmente de los recursos; por eso, le
corresponde al presidente, a los gobernadores o alcaldes garantizar el
apoyo administrativo y logístico indispensable para que ese proceso se
pueda cumplir. También determinó que los consejos de planeación de
las entidades territoriales, deben seguir en su conformación los linea-mientos
del Consejo Nacional de Planeación y declaró inexequible la
parte del artículo 35, que le concedía la facultad a las asambleas depar-tamentales
y concejos municipales para reglamentar las funciones y la
conformación de esos consejos.
Creemos que hoy esa jurisprudencia y la doctrina derivada de la
Constitución y de las leyes protegen en gran medida el ejercicio des-centralizado
de la planeación participativa en Colombia. Gracias a esos
resultados hemos promovido desde el Consejo Nacional de Planea-ción
y desde los consejos territoriales de planeación, que por mandato
constitucional constituyen el Sistema Nacional de Planeación, algunos
elementos que nos permitan articularlos con otras organizaciones de la
sociedad civil.
En los consejos de planeación no están representados todos los
sectores, ni todas las organizaciones. Muchas de las instancias de par-ticipación
en Colombia generan procesos de planeación participativa
y quieren incidir en la construcción de política pública, como los con-sejos
de cultura, de juventud, de discapacidad, de política social; pero
todos ellos en Colombia lo hacen de manera extemporánea es decir,
después de que los planes de desarrollo están hechos.
Por tanto creemos que les corresponde a los consejos de planea-ción
vincular en los procesos de evaluación de los planes a las organi-zaciones
y movimientos sociales, también en esas etapas previas, de
tal manera que nos permita realmente tener una mayor incidencia en
el proceso de construcción de política pública.

326
A nivel nacional, venimos probando uno de esos proyectos en 231
municipios conocido como Pacto Social para la Gobernabilidad. Es un
proyecto que busca una alianza en el interior del municipio entre las
organizaciones de la sociedad civil que hacen parte de los consejos de
planeación, los partidos políticos representados en las corporaciones
públicas y las autoridades locales para ajustar en tiempo real los pla-nes
desarrollo. En la práctica es casi imposible el ajuste de un plan de
desarrollo porque se demora tanto que termina el gobierno y no se ha
hecho. Hemos creado un mecanismo de ajuste en tiempo real basado
en un pacto que pueda permitirnos la corrección tanto del plan, como
del presupuesto, y estamos hoy en la segunda fase de ese proyecto.
Quiero terminar con unas reflexiones de cómo vemos el futuro
de la descentralización. Nos preocupa la relación entre la descentra-lización
y la política pública, particularmente el tema de los recursos.
La salud, la educación, el saneamiento ambiental, el agua potable, fue-ron
temas contemplados en los artículos 365 y 366 de la Constitución
como parte del gasto público, y la posterior inclusión de la recreación
y el deporte fue producto de la reforma del artículo 52 mediante el
Acto Legislativo 2 del 2000. Mientras que la Constitución protege la
descentralización de los recursos, la política se recentraliza, la nación
le pone condiciones a los municipios y a los departamentos de hasta
dónde llegar con la ejecución de sus recursos, incluso con la intención
de quedarse con ellos si no hay eficiencia.
El año pasado el gobierno presentó un proyecto que faculta a
la nación para centralizar los recursos de salud, un proyecto llamado
focos de descentralización, que se refería a los recursos del sistema de
seguridad social. Aquí creemos que el papel de la participación es fun-damental
para construir ese poder local capaz de garantizar la autono-mía
local y la sostenibilidad en el desarrollo.
Una segunda preocupación tiene que ver con la evaluación del
desempeño de los gobernantes locales. La Constitución señala unos
indicadores para esa evaluación; sin embargo, la nación ha privilegiado
únicamente el tema fiscal. Esto es perverso porque ha llevado a que los
alcaldes no sean evaluados por el impacto de sus políticas públicas,
por reducir la pobreza o el conflicto, por ganar en convivencia; los pre-miamos
por no gastarse la plata, por despedir a todo el mundo, por
mantener el dinero en los bancos, esto que llamamos eficiencia fiscal.
Hemos advertido en varias ocasiones al gobierno sobre ese tema
del ranking fiscal. En el informe que se publicó, y por primera vez, está

libre el gobernador que ocupó el primer lugar. En Colombia no existe
relación entre los temas fiscales, la transparencia y el impacto de polí-tica
pública.
Reitero que la constitución estableció al Consejo Nacional de Pla-neación
y a los consejos territoriales de planeación no como espacios
de representación de la sociedad civil, sino como espacios de participa-ción
de la sociedad civil y en ese sentido nos debemos a las dinámicas
y las discusiones de los movimientos sociales y de las organizaciones
de la sociedad civil.
Finalizo invitando a la discusión que iniciaremos a partir del 15
de noviembre acerca del contenido del Plan Nacional de Desarrollo.
En Bogotá se realizarán cerca de 20 audiencias orientadas fundamen-talmente
a los temas poblacionales y sectoriales. Es una invitación para
327
que estemos muy atentos a ese tema.

Capítulo 10
Descentralización y paz
León Valencia
Gilberto Toro

Los contrapesos en la democracia
León Valencia
Director de la Corporación Nuevo Arco Iris
Me ha sorprendido últimamente ver la gran importancia que los
actores armados que están en proceso de negociación de paz conceden
en sus discursos a los temas de lo local, la democracia local, la descen-tralización
y la autonomía de las regiones.
El discurso de desmovilización de Mancuso tenía como eje cen-tral
el federalismo; era un reclamo de las regiones al centro. A pesar
de que se pueda debatir hasta dónde representa, o no, el sentir de ese
actor armado como conjunto, se trató de un discurso elaborado.
Adicionalmente, en el diálogo que se adelanta con el ELN, y aun
de tiempo atrás, esta guerrilla plantea la democracia local como una de
sus ideas políticas principales para llevar a la mesa de negociación. Pre-guntas
sobre ¿cómo se expresa el poder local?, ¿cómo se encuentra un
ordenamiento y un marco político para que la ciudadanía tenga partici-pación
en el gobierno local?, han estado presentes en estos diálogos.
Mas allá de Colombia, la autonomía del País Vasco es el centro de
las negociaciones políticas entre ETA y el gobierno español. Esto me exo-nera
de hacer una larga sustentación de la ligazón tan importante que
tiene la paz con el tema de la democracia local y la descentralización. La
historia nacional también da cuenta de que los esfuerzos de descentra-

lización en Colombia están ligados a una respuesta al conflicto armado,
están hablados en clave de paz.
332
Ahora que han tenido el acierto de organizar este evento para
recordar 20 años de descentralización, diría que ante todo se trató de
un proceso inicial de municipalización con elección popular de alcal-des,
claramente una respuesta a todos los fenómenos que aparecieron
en la década de los 80, esa década dolorosa de un agudo conflicto en la
sociedad colombiana. Ligado a la elección popular de alcaldes, estuvo
un proceso de acuerdo político de tregua con las FARC firmado entre el
gobierno de Belisario Betancur y esa guerrilla. Resulta importante exa-minar
qué tanto esa elección popular de alcaldes sirvió para los esfuer-zos
de paz que en ese momento se llevaban a cabo o, en caso contrario,
por qué no significó un avance.
Si ustedes recuerdan, fue la época cuando se expresó por primera
vez una clase emergente en Colombia, en cabeza de los carteles de Mede-llín
y los de Cali. Este sector tenía los dineros del narcotráfico y quería un
puesto en la vida política y social del país, para lo cual desató una confron-tación.
En ese momento un sector del Partido Liberal y otro del Partido
Conservador intentaron abrirles las puertas a estas fuerzas emergentes,
pero hubo una oposición radical de un sector del país encabezado por
Luis Carlos Galán Sarmiento. Rondaba el fantasma de la extradición.
También fue la época del ascenso de todo el movimiento insurgente,
la época de la Coordinadora Nacional Guerrillera Simón Bolívar y la
conexión con las guerrillas de Centroamérica; el ascenso de los movimien-tos
cívicos, de los movimientos sociales; un tiempo de profunda ruptura
de la cual no se ha podido recuperar la clase dirigente colombiana.
Fue una década de transición muy dura. El final del Frente Nacio-nal
demandaba el surgimiento de nuevas estructuras políticas que die-ran
la pelea por el poder; la elección popular de alcaldes representó ese
esfuerzo, ese primer intento de democratización, de pluralismo polí-tico
en las regiones. Ese esfuerzo de profundización de la democracia
local terminó en un baño de sangre: cuatro candidatos presidenciales
muertos, la Corte Suprema de Justicia asesinada, tres mil militantes de
la Unión Patriótica —entre ellos varios alcaldes que habían llegado por
elección popular— muertos en el genocidio político más grande del
que se tenga historia en Colombia.
Sucumbió ese primer esfuerzo de democratización, persistió la
elección popular de alcaldes, pero lo que anunció ese momento es que

no bastaba un cambio en las leyes, sino algo más, un proyecto de recon-ciliación
nacional, un proceso para darles paso a las nuevas fuerzas
políticas y sociales del país. No era suficiente un proceso de democra-tización
por vía de la ley, era necesario construir un pluralismo político
333
más cercano a lo que logramos en los años 90.
Vino después la Constitución del 1991; todas las fuerzas demo-cráticas
y toda la gente progresista del país se jugó en ella su mayor
ilusión y su mayor anhelo, incluso algunos que habíamos apostado a
la guerra para transformar el país nos vinimos tras las bondades de esa
Carta, que es un tratado de derechos.
Los efectos de lo acontecido en esas dos décadas se empezaron a
reflejar en los primeros años del 2000. Una investigación reciente rea-lizada
por la Fundación que dirijo ha estudiado el fenómeno de la cap-tura
del poder local por parte de los actores armados, así como la rela-ción
entre paramilitares y políticos. Se encontraron cosas asombrosas:
entre 1999 y el 2003, en las elecciones locales del 2003 cambió el mapa
político del país. En once departamentos y 180 municipios se alteraron
todos los registros electorales, tanto en las elecciones parlamentarias
como en las locales; hubo votaciones atípicas en las cuales más del 70%
del electorado votaba por una sola fórmula a Cámara y Senado.
Fue clara la expansión del paramilitarismo; se exportó de Córdoba
y Urabá hasta el Meta, el Magdalena Medio, los santanderes, y coloreó
todo el mapa de Antioquia. Surgieron y se fortalecieron partidos políti-cos
nuevos y a su tenor se construyeron siete grupos políticos muy fuer-tes
en esos mismos sitios. Documentamos entre 25 y 29 casos de senado-res
con algún compromiso con sectores paramilitares. Documentamos
también la alteración de los registros electorales —hubo municipios en
donde el 99% de los electores votaba por una sola fórmula a Cámara y a
Senado—. En las elecciones locales había candidatos únicos a la alcaldía
y a la gobernación. La competencia política quedó, de hecho, abolida.
Tres de los diez partidos políticos que tienen asiento en el Senado
están compuestos mayoritariamente por personas comprometidas en
esas investigaciones. Aunque se están documentando las elecciones
del 2006, es de prever que de alguna manera esas fuerzas paramilitares
mantienen aún su incidencia en el plano local. Más allá de la captura
del poder local, se trata de verdaderas dictaduras fiscales; en muchos
departamentos presionan acuerdos del concejo municipal, la contra-tación
amarrada hacia una u otra persona específica, el monto de la
contratación y la inversión en obras.

334
Pero también hay una captura o un asedio del poder local por parte
de las guerrillas. El reciente paro armado que declararon las FARC en los
siete departamentos tiene una incidencia importante en lo territorial; no
es decisivo en el registro electoral nacional pero en esos departamentos
se aumentó en un 12% la abstención electoral, en el Caquetá llegó al
75%. Se polarizó la población entre la abstención, el Polo Democrático y
el uribismo.
Estamos en el 2007 y hay casi un estrangulamiento de la democra-cia
local. Esto indica que no basta la descentralización, la sola municipa-lización;
se requiere una profunda reforma política acompañada de un
proceso de reconciliación, de reconstrucción de pluralismo político en la
realidad del país.
En este contexto ¿debemos abstraerlos, criticar o enfrentarnos a
los procesos de descentralización? Difícilmente alguien se opone a la
descentralización públicamente, pero esa descentralización, esa muni-cipalización
incipiente, ese desarrollo de la democracia local, aún tiene
muchos enemigos en Colombia.
Lo que dicen muchos analistas es que hay un proceso de recentra-lización
expresado en decretos y en leyes que traen paradójicamente los
mismos argumentos: “que en medio del conflicto no podemos descentra-lizar
porque hay captura del poder local”, “en el medio del conflicto no
podemos descentralizar porque hay mucha corrupción en las regiones”,
“que los alcaldes no están preparados para asumir la descentralización”,
“que los partidos políticos no están preparados para aprovechar la trans-ferencia
de recursos, la redestinación de rentas”. Incluso investigadores
progresistas de las universidades de los Andes y de la Nacional dicen
“tenemos que repensar el tema de lo local en este contexto del conflicto,
podemos mostrar las dificultades y las tendencias que hay de captura
del poder local”.
A mi juicio, las críticas a la descentralización terminan aumentando
las aguas de la antidemocracia en Colombia; la presencia de actores
armados y la corrupción van juntas y tienen como causa común la falta
del pluralismo político. Sólo en un sistema donde hay diversos partidos
políticos que pueden competir en las regiones, que pueden servirse de
mutuo contrapeso ejerciendo gobierno y oposición, es posible combatir
el fenómeno de la corrupción. El principal foco de la corrupción viene
del unipartidismo, de la ausencia de confrontación política.

Schmitt, pensador alemán no propiamente símbolo de la democracia
y por muchos tachado como un inspirador del fascismo, dice que la demo-cracia
se basa en la pareja amigo–enemigo, afirma que es la confrontación
de fuerzas contrarias lo que hace a la democracia. Esa es una pareja natu-ral
como en estética lo feo y lo bello, y en la religión, lo bueno y lo malo.
Lo que hace a la política es esa pareja. También dice Schmitt que cuando
se suprime la pareja amigo-enemigo, se acaba la democracia. Colombia
abolió la competencia política y con ello suprimió la democracia.
Durante 50 años Colombia apoyó la pareja amigo-enemigo en
la política. Fundó entonces la pareja amigo-enemigo por fuera de la
democracia, creó un enemigo externo a la democracia que le dispara
desde afuera, un enemigo violento, y luego creó un amigo perverso de
la democracia, perverso en las instituciones, el paramilitarismo.
No obstante lo expuesto, durante las pasadas elecciones fue posi-ble
recuperar la pareja amigo-enemigo en la democracia colombiana. Por
primera vez en 50 años hay una izquierda que sale de la marginalidad
política y pone 2 millones 600 mil votos con Carlos Gaviria; realmente el
contrapunto de Uribe. Podemos compartir o no las tesis de uno y otro,
pero cuando Uribe decía TLC, Gaviria decía no al TLC; cuando Uribe
decía fuerza militar para conquistar la paz, Gaviria decía salida nego-ciada.
Incluso, debates contemporáneos como el aborto, la dosis mínima
de marihuana, el matrimonio entre parejas homosexuales, la igualdad de
derechos entre homosexuales fueron temas de contrapunto.
Era tan profunda la diferencia, que se empezó a captar esa polariza-ción
de la política, y las fuerzas que estaban en la mitad con el serpismo,
las que no tenían credenciales de antiuribistas conseguidas en la histo-ria,
como las tenían Carlos Gaviria o Antanas Mockus, fueron derrota-das
políticamente de manera importante bajo el furor del uribismo.
Nosotros logramos recuperar la pareja amigo-enemigo en la demo-cracia
colombiana. Si conseguimos que el debate político gire alrededor
de coaliciones de derecha contra coaliciones de izquierda o de centro
izquierda, si logramos recuperar el pluralismo político, podremos a su
vez profundizar los procesos de descentralización, de municipalización,
de democracia local; podremos discutir por fin el ordenamiento territo-rial
desde una idea cabal de democracia y no desde un remedo de demo-cracia;
podremos discutir la democracia en su esencia y en su pureza y
no sólo desde la gestión de una ley, o podremos discutir el problema de la
reconciliación del país ligando esa reconciliación con proyectos de demo-cracia
335
local.

Descentralización, una condición
para la paz
Gilberto Toro
Director ejecutivo de la
Federación Colombiana de Municipios
No es posible el desarrollo armónico del país, ni alcanzar mejores
niveles de bienestar o paz sostenible, sin gobiernos locales competen-tes,
autónomos y descentralizados. En el tema del modelo de funciona-miento
del Estado no podemos tener miradas coyunturales de los pro-blemas.
La Constitución en un país no puede tener vocación tan efímera
como la de unos cuantos años.
A veces el país tiene mala memoria y olvida lo que eran los muni-cipios
antes de la elección popular de alcaldes, antes del Acto Legisla-tivo
01 de 1986 y de la determinación de la Constitución de 1991. Exis-ten
regiones del país absolutamente atrasadas como consecuencia de
la que fuera una constitución férreamente centralista. Las regiones que
tenían padrinos en Bogotá recibían la mejor ayuda del Estado mientras
que las otras fueron abandonadas a su suerte y se convirtieron en el
caldo de cultivo de la violencia que hoy nos afecta. Había desarraigo
incluso entre los mandatarios locales y las comunidades que preten-dían
dirigir, una separación absoluta entre el ciudadano y ese man-datario
designado con criterios politiqueros; no había una visión del
territorio y mucho menos planeación.

Entre 1984 y 1986, en los diálogos de Casa Verde, uno de los plan-teamientos
de las FARC al gobierno nacional fue la necesidad de for-talecer
la democracia en Colombia, hacerla más real y menos formal,
decretando la elección popular de alcaldes. Por eso para mucha gente
no es comprensible que un movimiento guerrillero, que había exigido
ese fortalecimiento democrático en el país, empezara a perseguir a los
alcaldes colombianos, a convertirlos en objetivo militar. Parece que las
FARC hicieron un mal cálculo político, creyeron que con las armas iban
a poder obtener el control político territorial que no tenían e iban a
presionar a los ciudadanos para elegir a sus candidatos.
En el país, numerosos candidatos que tenían algún tipo de res-paldo
de la guerrilla y de los paramilitares fueron derrotados por la
gente. La introducción del tarjetón en el sistema electoral, que coinci-dió
con la elección popular de alcaldes, revolucionó la democracia en
Colombia. La gente adquirió una gran autonomía para elegir, tomó
conciencia de sus propios intereses y votó con base en ellos. En los
municipios pequeños y más apartados, la gente vota por el candidato
que más le simpatice, el que le haga mejores propuestas, no necesaria-mente
por los que le indiquen los jefes de los partidos que han tenido
337
la hegemonía en estos municipios.
Por ejemplo, en Jericó, Antioquia, el movimiento político que más
respaldo tiene en la comunidad ha perdido las elecciones en dos ocasio-nes;
se ha equivocado en la designación del candidato. En el Caquetá y
en el Meta los alcaldes elegidos fueron muy perseguidos pero fueron el
ejemplo de que definitivamente el poder ciudadano no apoya a aquel
que quieren imponer los violentos. En ese sentido, no se es justo a la
hora de evaluar la presión de los violentos sobre los gobiernos locales.
Varias cosas han pasado después de 1988 cuando se dio la elec-ción
popular de alcaldes y después en 1991 con la definición del Estado
unitario, pero descentralizado y con autonomía de sus entidades terri-toriales.
Primero, el empoderamiento ciudadano frente a la elección
popular de alcaldes es una realidad contra la que chocará cualquiera
que pretenda eliminarla.
Segundo, un fortalecimiento institucional evidente. Hemos iden-tificado
cuáles son las principales necesidades de la gente para poder
ofrecer un programa de gobierno que pretenda resolver esos problemas.
Desde allí empieza una participación ciudadana que a veces hemos des-conocido;
es imposible ser elegido alcalde, sobre todo en los municipios

pequeños, si no se conoce la comunidad, sus necesidades y si no se hace
una propuesta de gobierno que realmente le llegue.
338
Ganamos también una visión de territorio y de ciudad, infortuna-damente,
con unos planes de desarrollo cortoplacistas, porque mien-tras
no tengamos reelección cada alcalde y cada gobernador hace un
programa de gobierno y hace un plan de desarrollo por el tiempo que
tiene. No obstante, hemos avanzado bastante, pasamos de dos años y
medio a cuatro, y eso está generando resultados.
Tenemos en Colombia el modelo de descentralización más audaz
del continente: los municipios colombianos tienen casi todas las com-petencias
relacionadas con el desarrollo humano, pero no se puede
lograr inversión social sin los recursos. Me preocupa que el gobierno
nacional habla de inversión social y se reduce únicamente a salud, edu-cación,
agua potable y saneamiento básico, cuando en los municipios
se deben atender demandas de la comunidad relacionadas con recrea-ción,
deporte, cultura, atención a grupos vulnerables, niñez, tercera
edad, fortalecimiento del sector agropecuario, seguridad ciudadana,
ornato, desarrollo económico local, vías, etc.
Algunos funcionarios nacionales hablan de que hay mucha plata
pero que lo prioritario es la educación. Desconocen que un alcalde
puede tener resuelto el problema de un establecimiento educativo, con
los profesores que necesita, con la calidad que se le puede dar, pero,
si no hay unas vías adecuadas para que los niños puedan llegar a la
escuela, se pierde la posibilidad de que ellos accedan a esa educación.
Para la comunidad es tan importante la inversión en la educación y
como la inversión en las vías.
Por otra parte, el Sistema General de Participaciones es la columna
vertebral de la descentralización, es el verdadero gasto social que tiene
el país, pues el 82% de la inversión social en el país se hace gracias a él.
Preocupa entonces que cuando el gobierno nacional presenta los gastos
que vuelven inflexible el presupuesto nacional, coloque el monto de las
transferencias al lado de los gastos en pensiones, de la deuda pública
y del gasto militar. Adicionalmente, algunos funcionarios del gobierno
nacional dicen que hacen falta recursos para destinarlos a la inversión
social, creen que inversión social es la que se hace desde Bogotá, la que
se acuerda en los encuentros comunitarios; esto es realmente grave y
es la verdadera amenaza a la descentralización.

Afortunadamente nos estamos resistiendo a caer en el error de
pretender descalificar el proceso de descentralización en Colombia por
razones de corrupción y de presión armada; ese análisis es absoluta-mente
miope. Hay problemas ciertos de corrupción y de intervención
armada en algunos municipios del país, pero son problemas focaliza-dos
e identificados y, por lo tanto, susceptibles de ser resueltos.
En relación con los problemas de corrupción, podríamos entrar
en discusiones eternas, plantear como contracara del problema exce-lentes
gestiones de gobiernos locales que con indicadores claros están
demostrando que la descentralización ha sido un verdadero acierto
para el país, eso sin contar con estudios como el que hizo el Banco
Mundial a mediados de los años noventa, cuando evaluó el proceso e
identificó que efectivamente la elección popular de alcaldes y la des-centralización
establecida en la Constitución de 1991, en materia fiscal,
339
administrativa y política, han tenido notables resultados.
En este país cada día escuchamos más escándalo, más descalifi-caciones
a la descentralización, más estigmatización por hechos de
corrupción, pero la injusticia que se comete en Colombia es que con una
denuncia se hace una sentencia condenatoria. Pasamos por encima de los
derechos fundamentales del debido proceso, del derecho a la defensa, la
presunción de inocencia y la buena fe. Entre el 2002 y el 2004, ante los
organismos de control se presentaron cinco mil denuncias que afectaban
a funcionarios locales. En menos del 5% de los casos resultaron conde-nados;
la noticia fue la denuncia. Se nos olvida que en los municipios
pequeños la denuncia es una estrategia de los contradictores.
Algunos funcionarios creen que frente a los temas de corrupción los
santos están en Bogotá, capaces de que son ellos los únicos que pueden
administrar con toda transparencia y eficiencia esos recursos, y eso no es
cierto.
Nadie ha hecho cuentas del costo que tiene para el país ese control.
A nivel local lo tenemos sobre la conducta de los funcionarios públicos
locales, de las personerías; las Contralorías en sus tres niveles munici-pal
o distrital, departamental y nacional; la Procuraduría; la Fiscalía; la
Contaduría; las superintendencias; el Departamento Nacional de Pla-neación
(DNP) y las veedurías, que a veces se convierten en élites de
contradictores políticos que las utilizan específicamente para hacerle
imposible la vida al mandatario. Intervienen también otras fuerzas que
a veces aparecen tratando de ejercer justicia con sus armas.

340
¿Cuánto le cuestan al país esos organismos de control y cuáles
son sus resultados? Hay gran corrupción entre los organismos de con-trol,
hay presión politiquera para sacar de los cargos a un mandatario
que no es afín o que no responde a requerimientos que hacen ciertos
políticos u otras fuerzas. En este tema hay mucho por hacer.
Sin embargo, se deja de reconocer que los gobiernos locales han
sido el soporte institucional, han garantizado la democracia durante
momentos de crisis como la generada en el 2002 por las FARC, cuando
con amenazas obligaron al 40% de los alcaldes a desplazarse y a despa-char
desde otros municipios y desde las capitales. Una crisis realmente
seria frente a la cual vimos casi claudicar al gobierno nacional, se dió
cuando un ministro del Interior dijo que había que aceptar la renuncia
de los alcaldes presionados por los violentos. Los alcaldes lo hacían para
salvar a sus familias, para tratar de defender su vida, pero obviamente
querían que apareciera el gobierno nacional y los respaldara, los blin-dara.
Hemos tenido una gran cantidad de alcaldes asesinados porque no
han sucumbido a la presión de los violentos de entregar los recursos del
presupuesto para financiar su guerra, y eso convirtió su desempeño en
el cargo más peligroso que hubiera sobre el planeta Tierra. Creo enton-ces
que es muy importante valorar este aspecto a la hora de mirar qué ha
sido para el país el proceso de descentralización.
Nos enfrentamos en esta coyuntura a una nueva negociación
acerca del futuro del Sistema General de Participaciones. Nosotros
tenemos la responsabilidad como Federación Nacional de Municipios,
con la Federación de Departamentos, de concertar con el gobierno y
el Congreso esta reforma. Nuestra posición es muy clara: en el 2000 la
concertación se hizo en función del déficit fiscal del gobierno central;
estábamos convencidos de que si no se hacía algo podíamos llegar a
una crisis como la que padeció Argentina, que fue un hecho evidente y
que afectó también a las entidades territoriales.
En ese momento entendimos que era necesario desligar las par-ticipaciones
municipales de los ingresos corrientes de la nación, pues
en 1999 y en 2000 la economía decreció y esos ingresos cayeron de
una manera drástica. Eso incluso provocó una marcha de alcaldes en
Bogotá. Para los municipios fue muy complicado tener un presupuesto
certificado y asignado para el pago de los maestros, funcionarios de la
salud etc., y que a la mitad de la ejecución informaran que transferirían

menos recursos. Obviamente esto tampoco lo entienden quienes traba-jan
en estos sectores.
Entendimos que resolver el problema fiscal del gobierno central
nos tenía que beneficiar a todos y por eso se produjo el acto legislativo
que recortaba por una sola vez los recursos del Sistema General de
Participaciones. Pusimos una cifra de base a lo que los municipios reci-birían
durante 7 años y se estableció una fórmula que nos garantizara
un crecimiento permanente y estable sin incertidumbres como las que
vivimos en 1999 y en 2000. Eso les garantizó a los municipios saber con
qué contaban en materia de inversión y le ayudó al gobierno nacional
a resolver el problema del déficit. Con esa concertación le aportamos
al gobierno nacional cerca de 12,6 mil millones de pesos que debíamos
haber recibido si hubiéramos tenido la fórmula anterior al acto legisla-tivo
del 2001.
Además, el esfuerzo que hicieron los municipios en ajuste fiscal
produjo un superávit sostenido en los últimos 4 o 5 años que generó
estabilidad a las finanzas nacionales y permitió al gobierno central
cumplir con las metas de desempeño acordadas con el Fondo Moneta-rio
Internacional.
En estas circunstancias tenemos todo el derecho a decir que el
sacrificio ya se hizo, que el aporte ya se dio y que por lo tanto ahora esta
concertación sobre el futuro del Sistema General de Participaciones se
tiene que hacer en función, ya no del déficit fiscal de la nación, si no del
déficit social. Recogiendo palabras del mismo gobierno nacional, es la
época de la inversión social y pretendemos alcanzar coberturas totales
en salud, educación; avanzar rápidamente en el tema del agua potable
y saneamiento básico, y contribuir efectivamente como país a alcanzar
las metas del milenio. No podemos estar de acuerdo con la fórmula
que presentó el gobierno nacional; esta no es la que caprichosamente
se trate de imponer, debe estar dada en función de los objetivos men-cionados.
Otro tema que el país debe conocer es el gran esfuerzo que han
hecho los municipios en materia recursos propios. Se nos dijo hasta
hace unos 8 años que eran perezosos fiscalmente; hoy hasta el mismo
gobierno tiene que reconocerles que han obtenido cerca de dos puntos
del producto interno y se empieza a modificar la dependencia exclu-siva
del Sistema General de Participaciones. Continuar esta tendencia
es fundamental para que haya inversión social y para poder desarro-
341

llar con eficiencia todas las competencias planteadas en el modelo de
descentralización que vive el país.
342
Para que haya una paz sostenible no podemos, por un lado, ade-lantar
procesos de reconciliación, de negociación con actores violentos,
y, por otro, tomar decisiones como el recorte en el Sistema General de
Participaciones sin saber reconocer la incidencia que lo uno tiene sobre
el otro. No es posible una paz sostenible sin gobiernos locales, autó-nomos,
y eficientes. Nada ganamos con tener municipios con la plata
en los bancos garantizando una transparencia absoluta de su manejo,
pero sin inversión social.
Se trata de lograr las metas de desarrollo humano con gobier-nos
locales transparentes. Estamos luchando por ello desde las mismas
alcaldías; hay un programa que estamos desarrollando con Transpa-rencia
Internacional y con la Agencia Alemana de Cooperación Téc-nica
(GTZ), en el cual voluntariamente los alcaldes se someten a una
medición. Es un mensaje absolutamente claro: los gobiernos locales
queremos y estamos comprometidos con una gestión eficiente y trans-parente.
No se pueden lograr las metas del milenio si tenemos municipios
haciendo fila o buscando intermediarios para que el Instituto Nacional
de Vías entregue unos recursos exiguos para hacerles mantenimiento
a las vías terciarias. Necesitamos municipios modernos que lideren el
desarrollo económico local.

¿Descentralizar para pacificar?
Director del
Informe de Desarrollo Humano para Bogotá
Quiero centrar mi reflexión en torno a la relación entre descentra-lización
y conflicto. Parto por precisar que el hecho de que los actores
armados estén en las regiones y dominen los municipios no evidencia
por sí solo ninguna relación entre descentralización y conflicto armado.
¿La descentralización, en cuanto aumento de poderes y recursos de los
niveles locales, fortalece al Estado y por consiguiente aparta a los acto-res
violentos?, o, al revés, ¿el aumento de transferencias atrae a los vio-lentos
y por consiguiente la descentralización intensifica el conflicto?
Hay dos teorías al respecto. Descentralizar para pacificar, con el
argumento de que la violencia se debe a la ausencia de Estado y que a
medida que el Estado llega a regiones y municipios con la descentra-lización,
disminuyen sus causas objetivas. Frente a esta teoría existe la
hipótesis contraria, según la cual si se aumenta el poder de los muni-cipios
y aumentan sus recursos, aumenta también la tentación de los
actores armados de competir y ocupar el poder municipal.
El examen más riguroso sobre las dos teorías está en un estudio
de Fabio Sánchez y de Mario Chacón, de la Universidad de los Andes,
Sánchez, Fabio y Chacón, Mario. “Conflicto, Estado y descentralización: del progreso
social a la disputa armada por el control local, 1974-2002”. En Nuestra guerra sin nombre: trans-formaciones
del conflicto en Colombia. Bogotá: Norma-IEPRI. 2006.

en el que se relacionaron cifras de conflictos armados desde 1974 hasta
el 2002, con una caracterización bastante precisa de los municipios.
Las conclusiones son muy interesantes. Encuentran que entre 1974 y
1982 la violencia de los actores armados se dio en relativamente pocos
municipios, precisamente donde había más pobreza, desigualdad y
ausencia del Estado. En ese periodo se cumple la primera hipótesis, en
la que la debilidad local estimula el conflicto armado.
344
Entre 1982 y 2002 se presenta el fenómeno contrario. Primero, el
número de municipios afectados por los conflictos crece vertiginosa-mente
durante los años noventa. Segundo, los momentos de intensi-ficación
del conflicto corresponden con los hitos de la descentraliza-ción,
con la elección de alcaldes en 1988 y con la Constitución de 1991.
Encuentran una asociación directa y significativa entre el valor de las
transferencias a cada municipio y la propensión de esos municipios a
tener conflictos. Ellos documentan la hipótesis pesimista sobre el hecho
de que al transferir recursos a las regiones y transferir poder, aumenta
el apetito de los actores armados.
Se ha oído repetidamente que el proceso de descentralización en
Colombia está en retroceso o agonizante, y, en efecto, precisamente
a raíz del conflicto armado hay un pulso centralista. La apuesta del
gobierno actual es centralista porque la prioridad es resolver el con-flicto
mediante la derrota militar de un enemigo, de un solo enemigo
que son las FARC. En todas partes del mundo esto implica un instinto
de concentración, de recogerse hacia el centro, de darle poder al centro
para tener la fuerza militar que permita derrotar a un enemigo armado,
incluso teniendo que descuidar la periferia.
Las manifestaciones de ese pulso centralista son muchas y han
sido materia de preocupación. Primero, en el frente fiscal, el tema es
el cambio de la prórroga del régimen actual de transferencias; según
quien lo calcule, significa una pérdida de cuatro a seis mil millones de
pesos. En la práctica política, el presidente y el presupuesto nacional,
a través de los consejos comunitarios, reemplazan a los gamonales y
al sistema local de planeación de las instituciones locales. Otro tema
recurrente es el de la corrupción, argumento que se presenta ante las
instancias locales para justificar medidas centralistas. La manifestación
más reciente fue la propuesta del vicepresidente, Francisco Santos,
de intervenir desde la Presidencia a los municipios para controlar la
corrupción.

Evidentemente este desmonte de la descentralización, o recen-tralización,
se apoya en el argumento de que ésta aumenta el conflicto
armado. Sin embargo, esta tesis de Sánchez y Chacón tiene varios mati-ces,
algunos de los cuales emitieron en su propio análisis.
Primero, tal vez la asociación más clara que existe en materia regio-nal
entre conflicto armado y economía no es la asociación entre acciones
armadas y monto de las regalías, sino la asociación entre bonanzas eco-nómicas
locales e intensificación del conflicto armado. Viendo la geohis-toria
de Colombia se encuentra que cada bonanza económica está acom-paña
de actores armados de distinta naturaleza: donde hay petróleo,
carbón, flores, coca, caucho, oro, donde hay cualquier recurso minero o
cualquier boom económico, los actores armados se mueven con ellos.
Si en efecto los actores armados tuvieran una motivación de carác-ter
rentístico y no político, su motivación iría más allá del total de las ren-tas
públicas, es decir, las trasferencias, pues éstas son apenas un peda-cito,
y a veces un muy pequeño, de la riqueza que genera la localidad.
Cuando uno habla de Arauca, fundamentalmente está hablando de
todo lo que se produce allá; o en los departamentos del sur, donde hay
cultivos de coca. Los recursos privados legales o ilegales son más impor-tantes
que las finanzas públicas. Esto nos pone a pensar que el blindaje
económico contra los actores armados rentísticos no puede reducirse a
las transferencias fiscales, sino que debe extenderse al universo de todas
las rentas legales e ilegales. Entonces surge una lectura contraria a la ya
expuesta: necesitamos más fuerza del Estado en una región para poder
controlar y asegurar que estas rentas no sean expropiadas por los actores
armados.
Segundo, en un conflicto interno de las características de Colombia
—porque sí hay conflicto en Colombia; un viejo, complejo y doloroso
conflicto— se requiere, por supuesto, una presencia militar y de una
acción de la fuerza pública importante; además, la experiencia inter-nacional
y la literatura muestran que la acción militar no es suficiente,
que tiene que ir acompañada por una presencia integral del Estado y
por una serie de factores que, de todas maneras, tienen que ver con que
el Estado haga presencia en la vida de los ciudadanos.
Esto es importante por una razón implícita: las transferencias en
Colombia constituyen el único gasto social (la salud, la educación, el
saneamiento básico, etc.). Si ustedes miran el presupuesto de este año,
encuentran la siguiente composición: para el pago de la deuda, funda-
345

mentalmente interna, destinada a mantener el sector financiero, se va
el 39% del presupuesto de este año; para las transferencias a las regio-nes,
346
el 18%; para pagar pensiones, el 17%, y para gastos de seguridad
y justicia, el 16%. El pago de la deuda, las pensiones, el gasto en justicia
y la inseguridad son necesarios pero no son gastos redistributivos.
En términos de ingreso, las pensiones van a beneficiar a un sec-tor
fundamentalmente de la clase media, muy meritorio, pero no es
redistributivo; socialmente el gasto en seguridad es un bien público
indivisible y, por consiguiente, no asignable en términos sociales pese
a lo que dicen ciertos voceros del Ministerio de Hacienda, y el pago
en deuda es, por supuesto, un pago obligatorio, pero que no tiene un
efecto distributivo.
Las transferencias a las regiones son el instrumento real mediante
el cual en Colombia se hace alguna redistribución del ingreso, algún
gasto social, es la manera como el Estado colombiano atiende efectiva-mente
las necesidades de los más pobres. Por eso, cuando se habla de
transferencias, no debemos ponernos la camiseta de la descentraliza-ción
sino la camiseta de la progresividad.

Capítulo 11
Clausura
Andrés González

La descentralización: una tarea
inconclusa
Andrés González
Ex ministro de Justicia y
ex gobernador del Departamento de Cundinamarca
Se agradece la presencia, perseverancia y entusiasmo de los par-ticipantes
en este libro, que ha sido una ocasión y un encuentro sobre-saliente
y de especial importancia en esta materia, máxime cuando el
país se encuentra en un punto de inflexión en todos estos aspectos.
Surge a la vez, la necesidad de decantar estas ideas. En el tema
político, cabe precisar que, sin duda alguna, en Colombia la descen-tralización
es una tarea inconclusa. Tuvo una historia muy importante
bajo el federalismo desde 1853 y luego en 1863, interrumpida por el
fatídico centenario de centralización y autoritarismo de la Constitu-ción
del 1886. Desde 1986, con la elección popular de alcaldes y la
nueva Constitución de 1991, ese proceso explaya un nuevo horizonte
que hasta ahora se está consolidando.
Hay consenso sobre la necesidad de una mayor voluntad polí-tica
integral, clara y precisa para que este proceso avance. Se trata de
impulsar un conjunto articulado de políticas públicas, de decisiones y
liderazgos, sin el que no va a ser fácil que un proceso como éstos pase
más allá de una norma específica o de una declaración parcial.

350
El ministro del Interior, Holguín Sardi, en su condición de ex
mandatario local, tanto en la ciudad como en el departamento del
Valle, enriquecido también por su paso por la Presidencia de la Fede-ración
de Gobernadores, le puede dar un aire claro de representación
de ese anhelo en el cual han coincidido buena parte de los autores aquí
reunidos. Se requiere un Ministerio del Interior que realmente asuma
el papel de impulsor del proceso de descentralización.
Hay varias críticas a propuestas que se hicieron en cuanto a la
disolución de municipios o sobre el manejo que debe darse a los ries-gos
en el caso de las regalías. También se debate la propuesta de acto
legislativo que tuvo origen en la Vicepresidencia de la República hace
algunos meses para centralizar la decisión de asignación de estos recur-sos
en el gobierno central. Se considera que debe haber una actitud sin
contemplaciones para luchar contra la corrupción, pero se debe tener
cuidado de afectar el fuero y la existencia misma de la autonomía de
El discurso suele ser muy generoso con la descentralización pero
la práctica del mismo Estado es absolutamente contraria a su conte-nido.
Por un lado, se habla de descentralización y al tiempo se tramita
en el Congreso un congelamiento de las transferencias; por el otro, se
habla de la importancia de las democracias locales y de las entidades
territoriales, aunque paralelamente se gestionan normas que impiden
y evitan que los jefes locales puedan cumplir a cabalidad con su tarea.
Otra percepción que queda en materia de política es que hay
aumentos de participación ciudadana pero tenemos que trabajar mucho
más en democracia local, por lo que es necesario fortalecer mucho más
lo que entendemos como un sistema político democrático local. La elec-ción
de alcaldes es una sola de sus partes. No se ve en nuestros munici-pios
y departamentos desde hace muchos años un control político real
a los concejos y a las asambleas. Muchas veces las contralorías, que son
fueros de las mayorías políticas de uno u otro partido, se entregan al
mismo ejercicio del poder y no hay un verdadero control. Aun así, el
juzgamiento a estas instituciones exclusivamente desde la óptica del
costo no es integral. Con ese mismo criterio se afirma rápidamente que
deben desaparecer muchos municipios porque no tienen los recursos
suficientes para garantizar sus gastos de funcionamiento.
Varios artículos han señalado igualmente que la descentralización
es muy importante para el proceso de paz, ya que de alguna manera
la paz también pasa por la descentralización o viceversa. Sin caer en

una fragmentación o en una parcelación del proceso de paz, se pueden
crear microclimas de paz en los cuales exista una democracia local de
tal magnitud, que ofrezca un espacio favorable a las personas que vie-nen
del alzamiento armado.
Se ha reiterado la importancia de hacer una gran reflexión sobre
el nivel intermedio del Estado, el cual está lejos de funcionar como se
quisiera. En esta materia hay que revisar cómo fortalecemos al depar-tamento.
Quienes hemos tenido la oportunidad de regentar estas enti-dades
territoriales, sabemos de la importancia de la cofinanciación, la
planeación estratégica y el acompañamiento a los municipios desde
los departamentos. Si eso falla, la armonía del sistema se puede ver en
riesgo como usualmente ocurre.
En cuanto al tema institucional, se ha reiterado la importancia de
la ley orgánica de ordenamiento territorial, que lleva una docena de
intentos. Es muy importante hacer un esfuerzo académico, político y
social para encontrar realmente una salida que permita resolver este
tema. Sin duda alguna sería un complemento fundamental en el desa-rrollo
de la Constitución en esta materia. Cabe pensar en el sistema en
unos niveles de coordinación, de armonía entre los distintos piñones,
estamentos y niveles del Estado, en especial en materia local. ¿Cómo
lograr la verdadera integración entre municipios y departamentos y
de éstos con la nación? ¿Cómo funciona la tutela del gobierno nacional
para que esto no quede al garete?
En materia económica y fiscal han abundado las reflexiones. El
tema de las transferencias ocupa el centro de la atención de la mayoría
de los estudiosos de los gobiernos centrales. Se estima que si se mantiene
la postura actual de congelar las transferencias, se perderían más dos mil
millones de pesos al año. Los ingresos de las entidades territoriales que
se aproximan al 6% del producto interno bruto (PIB), en pocos años cae-rían
al 5%. Curiosamente esta reducción no se da a finales de la década
de los 90, cuando el país estaba creciendo a menos 4% del PIB anual, se
da hoy mientras crece más del 5%, sin considerar que de ese crecimiento
deben participar las entidades territoriales con pleno derecho. Esto es lo
que justifica realmente una descentralización.
Ampliar las fronteras fiscales, revisar mecanismos de cofinan-ciación
para que, entre otras cosas, los cupos de redescuento no sean
para los territorios más grandes o para los que más capacidad técnica
y conocimiento tienen. Si se revisa el importantísimo cupo de redes-cuento
que tiene el gobierno nacional en el Banco de Comercio Exte-
351

rior (Bancoldex), el Fondo para el Financiamiento del Sector Agrope-cuario
352
(Finagro) o la Financiera de Desarrollo Territorial (Findeter),
se encontrará que en los últimos 10 años, lamentablemente, sólo los
municipios con mejor estructura en el área de planeación y con mayor
conocimiento acceden a estos cupos; esto ahonda la brecha frente a los
pequeños municipios.
El problema de la equidad ha sido tratado con profundidad, se
considera que 40 municipios o ciudades concentran la mayoría de los
recursos mientras que el resto, 1.050, enfrentan grandes dificultades.
Se ha llegado a proponer aquí, con gran sensatez, que existan fondos
de compensación intermunicipales e interdepartamentales, como ocu-rre
con la sobretasa a la gasolina. Municipios como los de la Orinoquía
o Amazonía, que no pueden establecer la sobretasa en su territorio,
reciben por medio de un fondo un porcentaje de la que recogen los
municipios que contaminan. Lo anterior debido a que en calidad de
reservas ambientales se hacen merecedoras de la mayor atención del
Estado.
Igualmente durante estas reflexiones, con inteligencia, han sido
mencionados los riesgos de corrupción, se ha tratado el tema de las rega-lías,
se ha mencionado la grave dificultad política de algunos municipios
del país que han sido doblegados por el paramilitarismo o por la guerri-lla.
Materia de especial preocupación ha sido el secuestro de entidades
territoriales por grupos alzados al margen de la ley, frente a ello se ha
planteado la necesidad de salirles al paso a ese tipo de amenazas y a ese
tipo de riesgos.
Finalmente, se considera de la mayor importancia la competitivi-dad,
el que los municipios sean motores del desarrollo y no simples gen-darmes,
que sean capaces de asumir el reto de la globalización, que tengan
mayor producción de riqueza en bienes y servicios. Eso se logra cuando
los municipios incorporan a su agenda la importancia de un Estado que
acompañe al empresario, que fomente la inversión y que permita que su
municipio sea competitivo frente a los desafíos del país y de la región
andina. Esa nueva visión de la competitividad y de la descentralización
ha sido tema para los autores presentes en este libro.

La descentralización soñada
Ministro del Interior y de Justicia
No sé si estoy hablando como ministro o como un fervoroso de
la descentralización, como una persona que sigue pensando que este
proceso puede tener todavía muchos desarrollos. Desde hace tiempo
tengo criterios y posturas frente a este tema y quisiera verlos reflejados
a mi paso por el Ministerio; sin embargo, también sé que en el gobierno
uno no puede hacer todo lo que desearía. De todos modos, en este
momento, hablaré más con el deseo que con la mentalidad de funcio-nario
de gobierno, calidad de la cual estoy investido.
Tenemos que reconocer que Colombia ha avanzado prodigiosa-mente
en el campo de la descentralización; es indudablemente el país
más descentralizado de América Latina, sobre todo si lo comparamos
con Estados de regímenes unitarios. Incluso comparado con países
federales como Venezuela, México, Brasil o Argentina, resultamos
iguales o más descentralizados.
Desde el punto de vista de recursos, el 45% del gasto público
nacional es descentralizado, mientras que en países como Perú sola-mente
lo es el 20% y en Chile, con un grado de desarrollo mayor que el
de Colombia, apenas alcanza el 15%. En Colombia, los ingresos tribu-tarios
territoriales representan cerca del 20% de los nacionales y crecie-

ron durante los últimos años en mayor proporción que los del gobierno
nacional; en México solamente alcanza el 5%, y en Chile, el 9%.
354
No obstante, debe recordarse que el margen de maniobra de
departamentos y municipios fue muy amplio, lo cual permitió abusos
especialmente en el manejo del crédito público. El resultado fue una
crisis fiscal tan profunda que hubo necesidad de dictar la Ley 617, con
la que prácticamente se regresó a un sistema bastante rígido y centrali-zado
para el manejo de crédito como instrumento del desarrollo nacio-nal.
Esta ley ha servido enormemente para la recuperación fiscal de
departamentos y municipios. Con contadas excepciones, los departa-mentos
tienen ya una situación relativamente saneada que permite pen-sar
en alternativas diferentes a la de continuar constreñidos por normas
tan duras y rígidas, aunque plenamente justificadas en su momento.
Valdría la pena estudiar cómo damos más capacidad fiscal a los
departamentos y municipios en la generación de nuevas rentas, en la
posibilidad de imponer sobretasas. Si un departamento quiere desa-rrollar,
por ejemplo, un macroproyecto de infraestructura, es sano que
tenga la posibilidad de generar recursos con una sobretasa al IVA, un
impuesto de renta o de cualquier otro tipo. Esto es una especulación,
para señalar que tenemos que caminar hacia esa posibilidad, pero den-tro
de unos límites que impidan alterar la política macroeconómica del
Estado. Sería muy importante que la Red de Iniciativas para la Gober-nabilidad
ayudara a estudiar propuestas concretas.
Es claro que no podemos seguir diciendo que los departamentos
y municipios no tienen capacidad fiscal, y que las rentas departamen-tales
son obsoletas, anacrónicas e inflexibles; todo eso lo sabemos de
sobra. Deberíamos llegar a un esquema donde la nación, que tiene a
cargo cuidar la soberanía y construir la alta infraestructura, viva de lo
que produce la soberanía, es decir, de la renta nacional (única y exclu-sivamente
del impuesto de renta y de aduanas); donde los departa-mentos,
que podrían tener como función fundamental el cuidado y la
explotación del medio, vivan de lo que produce el medio, básicamente
de los impuestos prediales, de los catastrales, y donde los municipios,
que tienen por finalidad la atención de las personas y de sus necesi-dades
básicas, vivan de lo que producen las personas, es decir, de los
impuestos al valor agregado y al consumo.
Este planteamiento teórico implica descargar a la nación de muchas
responsabilidades y definir también el sistema de competencias y por
supuesto un fondo de compensación para esos municipios que recau-

dan un IVA mínimo, para que no se quede en un 70% en las ciudades
grandes. Ese sería un esquema teóricamente ideal para Colombia y en
muchos países ya se vive así política y fiscalmente.
Desde el punto de vista académico, por ejemplo, el debate del acto
legislativo de las transferencias debe servir para hacer conciencia de
que el problema no es simplemente un punto más o un punto menos, o
si perdimos mil o seis mil millones, ¿de dónde va a sacar la nación para
pagarles a los municipios las transferencias si eventualmente volve-mos
al régimen de la Constitución de 1991? Eso si es imposible desde el
punto de vista fiscal y político. No hay ninguna posibilidad de que en
el año 2008 podamos hacer una reforma tributaria cuatro veces mayor
de la que rige hoy para poder financiar ese volumen de transferencias
a departamentos y municipios.
Tampoco nos podemos quedar en el statu quo, sería injusto con
los departamentos y los municipios anclarnos en la fórmula del acto
legislativo transitorio, aunque durante estos cinco años de vigencia
haya mostrado grandes ventajas sobre el régimen anterior, entre ellas
la estabilidad económica, el crecimiento constante de los ingresos y
la protección a los departamentos y municipios de los vaivenes de la
economía. No podemos exponer a los municipios y departamentos
a correr el riesgo de responder por la cobertura total en educación y
salud en medio de una crisis económica como la pasada, en un solo año
perdieron 10 puntos en el régimen anterior.
El sistema de derivar las transferencias de un crecimiento atado
al Índice de Precios al Consumidor (IPC), más un plus que está por
definirse, debe garantizar que departamentos y municipios lleguen en
1010 a la cobertura total en educación y en salud, y que tengan una
capacidad para empezar a atender otros frentes: saneamiento básico,
vías terciarias intermunicipales, cuidado del medio ambiente, plantas
de tratamiento de aguas residuales, conservación de cuencas hidrográ-ficas
y nacimientos de agua.
Antes todo el mundo pedía el profesor para la escuela, el puesto
de salud o el médico, ahora piden el arreglo de las carreteras, ni siquiera
la construcción. Es ahí donde se nota que el país sigue teniendo una
composición rural significativa. Una de las causas de la pobreza es que
los campesinos no tienen cómo sacar los productos al mercado por la
falta o el mal estado de las vías. El país no puede seguir dándose el lujo
de empezar la educación a los cinco años, el país tiene que mirar como
una prioridad fundamental la educación preescolar. Es de inmensa
355

prioridad que nos planteemos ese horizonte y con base en éste defi-namos
356
cuál es la proporción por encima del IPC para determinar el
crecimiento de las transferencias en los próximos años.
El papel de las entidades territoriales es un tema que habla mucho
de ordenamiento territorial. No dejo de soñar con que el gobernador
sea el gerente del desarrollo y el supervisor de los servicios que presten
los municipios; esas deben ser sus dos únicas funciones. Suficientes le
serían cinco personas que estén pensando con mentalidad gerencial
en proyectos de infraestructura para la competitividad, en programas
para desarrollar una política social regional que obedezca a propósitos
con metas medibles, en atención al ciudadano, y verificando, con una
herramienta de gerencia social, que las acciones de los municipios res-pondan
a esas metas de política.
Este esquema supone también acabar con esa monstruosidad de las
superintendencias; son organismos centralistas y absorbentes pero muy
poco eficientes. El servicio de salud, por ejemplo, debería estar regla-mentado
y regido claramente por una política nacional, prestado por
los municipios y supervisado por los gobernadores, bajo los parámetros
de cobertura y calidad definidos por la política nacional. Esa supervi-sión
de los gobernadores no puede quedar al vaivén de si el alcalde es
o no su amigo, como ocurre actualmente. En ejercicio de su gerencia
social deben indagar sin descanso a los alcaldes por el cumplimiento de
la cobertura y de la calidad.
En relación con el aspecto cultural, Colombia tiene una riqueza
enorme, pero los municipios y los departamentos no tienen política
cultural. No se trata de crearles un ministerio de Cultura, se trata de
acrecentar el patrimonio cultural de los departamentos, explotarlo,
presentarlo y llevarlo al conocimiento nacional. Hemos hecho mucho
en Colombia con todos estos festivales folclóricos, pero la cultura no es
una forma de generar empleos construyendo obras de infraestructura.
El gobernador debe ser gerente del desarrollo económico, social, cultu-ral
y de infraestructuras, en su respectivo departamento.
Dentro de ese esquema teórico, quizá demasiado idealista, se trata
de avanzar en el proceso descentralizador. Actualmente se está estu-diando
un nuevo código de régimen departamental, se intenta desde
la ley hacer girar la concepción de departamento y el rol del goberna-dor.
Como vemos el código está rebasado, más que por la Constitu-ción
misma, por los hechos. Nos quedó en el departamento un com-ponente
intermedio en el aire, sin funciones, que duplica la acción de

la nación o del municipio, e interfiere indebidamente a los municipios.
Sería importante, en este mismo sentido, darles más contenido a las
funciones de las asambleas como directoras de la acción gerencial del
gobernador en cada departamento.
Para terminar, quiero recordar que el Ministerio del Interior ha
desarrollado una tarea importante en el fortalecimiento de las juntas
de acción comunal y en la participación ciudadana, tratando de hacer
que se vuelque sobre la acción de la administración, sobre el control a
la gestión fiscal, pero con criterios objetivos y no politiqueros, que le
den respetabilidad al mismo movimiento comunal frente a la adminis-tración
pública.
En el Ministerio del Interior hay un amigo de la descentraliza-ción.
Este es un ministerio, que de ser simple testigo de la vida de los
entes territoriales, empieza, gracias a la Corte Constitucional, a tener
más acción frente a las entidades territoriales.
357

Paradojas de la descentralización
Darío I. Restrepo
Profesor de la Universidad Nacional de Colombia, presidente
de la Fundación para la Participación Comunitaria (Parcomún)
y secretario técnico de la Red de Iniciativas para la Gobernabi-lidad,
En el primer artículo de este libro y bajo el título “20 años no
son nada” se introducen las principales polémicas alrededor de la eva-luación
de la descentralización del Estado y el momento por el que
atraviesa, amenazado por el gran peligro de la toma paramilitar a las
instituciones territoriales y las fortalecidas tendencias centralistas de
los últimos cuatrienios. También se sustentan variadas propuestas de
reformas futuras. En estas notas finales vamos a hacer algo diferente:
ofrecer una lectura conclusiva de 20 años de reformas a partir de gran-des
paradojas y dilemas que atraviesan el proceso.
Paradoja 1. Diversidad de resultados en un contexto de alta
vulnerabilidad
La primera de ellas se descubre a través de múltiples apreciacio-nes
de las agencias de cooperación internacional, así como de inves-tigadores
y consultores con una amplia experiencia en multiplicidad
de procesos similares en América Latina. Desde afuera, la reforma
colombiana es vista como la más radical entre todos los países unita-rios
del subcontinente latino, e incluso los federales, con excepción de

Brasil. Además, el carácter integral de la experiencia es positivamente
resaltado; la combinación entre transferencia de recursos para unas
funciones descentralizadas con responsabilidad política y cuantiosos
mecanismos de control y participación social estarían en la base de los
logros más importantes alcanzados. Por ejemplo, las ampliaciones de
cobertura en salud y educación pública para sectores sociales y territo-rios
362
antes carentes de tales servicios, la creación de un sistema político
más pluralista, el fortalecimiento de la presión ciudadana y de la opi-nión
pública como factores definitorios de mayorías electorales y de
prioridades de la administración.
Lo anterior sorprende aún más porque se trata de un país que
padece de varias confrontaciones armadas sucesivas desde la década
del 40 del siglo XX. La paradoja es que no sólo las reformas política,
fiscal y administrativa colombiana se han llevado a cabo a pesar del
conflicto armado, las mafias del narcotráfico y los ejércitos paramili-tares,
sino que no han aminorado los mecanismos que reproducen las
confrontaciones y, más bien, todas sus conquistas se sostienen en vilo
ante los poderes ilegales de facto.
Paradoja 2. El carácter centralista de la descentralización
colombiana
La admiración del extranjero contrasta con un lote de críticas
internas que provienen de los flancos más disímiles. Para los hacendis-tas,
que han acompañado la dirección de la política económica desde
los albores del proceso de descentralización en la década del 80, pre-ocupan
los cuantiosos giros cedidos por la nación a unas entidades
territoriales con precaria disciplina fiscal. Temen, además, la presión
que genera sobre el equilibrio macroeconómico la transferencia auto-mática
de crecientes recursos no condicionados a una disponibilidad
presupuestal nacional.
Los analistas de la administración pública no cesan de advertir
la inconveniencia de un modelo de descentralización que transfiere
idénticas obligaciones y derechos a unas entidades territoriales supre-mamente
dispares en sus capacidades institucionales. Mientras unos
gobiernos no pueden cumplir las obligaciones mínimas descentraliza-das,
otros poseen la capacidad de asumir mayores funciones y autono-mía
fiscal.

Los simpatizantes de una mayor autonomía territorial llaman la
atención sobre la contradicción que existe entre un llamado a la respon-sabilidad
fiscal y política local y el hecho de que la inmensa mayoría
de recursos posean una destinación específica y más de un centenar de
normas regulen el manejo de las funciones transferidas. ¿Cómo puede
exigirse responsabilidad a quien no tiene la libertad de asumir los ries-gos
sobre las implicaciones de sus propios actos?
Desde la ciencia política se crítica un proceso que aumenta el plu-ralismo
político, a tiempo que fragmenta la administración pública en
una constelación de microrrepresentaciones. Un mejor equilibrio de
poder entre las entidades territoriales difícilmente resulta de una “des-centralización
municipalista”, que no encuentra el camino para fomen-tar
la agremiación territorial en provincias supramunicipales, nuevos
363
departamentos o regiones.
Desde la preocupación por el orden público se defiende una nece-saria
centralización de todos los instrumentos que requiere el Estado
para enfrentar múltiples conflictos armados. La elección popular de
mandatarios locales dotados de recursos y competencias son presa
fácil de presiones armadas ilegales; por lo cual el gobierno nacional
encuentra obstáculos en dirigir la confrontación armada en todos los
territorios y es difícil consolidar una democracia local sometida a la
lógica de las armas.
El conjunto de las críticas anteriores se mueve entre los extremos
de un péndulo, en uno de cuyos lados se encuentran los argumentos
que reclaman una mayor centralización para asegurar el equilibrio
macroeconómico, la moralidad pública, la eficiencia de la administra-ción
y la defensa de las instituciones. En el otro extremo del péndulo
se sitúan aquellos que quisieran profundizar la descentralización para
alcanzar el desarrollo económico local, un sistema político más demo-crático
y una ciudadanía más activa sobre los asuntos públicos. Una
sola paradoja parece contener esta dicotomía: el carácter centralista de
la descentralización colombiana.
Paradoja 3. Difusión de medios y persistencia de las inequidades
No hay duda de que la descentralización de recursos y funciones
ha logrado difuminar por el territorio nacional el gasto público; en par-ticular
aquel que financia la salud y educación pública en sus niveles
básicos. La oferta de puestos de salud se ha incrementado, así como el

acceso de una decena de millones de personas al régimen subsidiado
de salud. Lo mismo ha pasado con la cobertura del sistema educativo.
Sin embargo, en la distribución de recursos y la extensión de la malla
de prestación de servicios básicos sobreviven grandes inequidades. El
Estado sigue ensanchándose más en las áreas urbanas y en los territo-rios
364
con un previo mayor desarrollo económico que en las rurales y en
aquellos que padecen un significativo retraso.
De la misma manera ocurre con el sistema político. La elección
de los mandatarios locales abrió el mapa político por abajo, es decir,
existe un mayor pluralismo político territorial. Sin embargo, no todas
las entidades territoriales tienen una capacidad equivalente de repre-sentación
política ante las instancias nacionales. El poder político y,
por lo tanto, la capacidad de hacer elegir presidentes, nombrar minis-tros,
directores de entidades públicas, definir el modelo de desarrollo
y distribuir el presupuesto nacional sigue altamente centralizado. Así
las cosas, la descentralización no logra contrariar la tendencia hacia
la concentración del ingreso, la apropiación territorial de la inversión
pública y privada y la captura del sistema político por algunas regio-nes
del país. Algunos recuerdan que no se puede pedir peras al olmo;
en este caso la frontera de la descentralización es la democracia local y
no la nacional, ni los equilibrios territoriales en la nación. Sin embargo,
la paradoja se configura en una reforma política empujada por la lucha
hacia la equidad territorial, pero que, al no afectar la representación de
lo territorial en lo nacional, carece de capacidad de subvertir el orden
que reproduce la inequidad de oportunidades y potencias entre los
espacios internos de la nación.
Paradoja 4. Exigencia de autonomía sin capacidad de
autodeterminación
Muchos son los voceros de una mayor autonomía territorial aun-que
no todos promocionan lo mismo con este reclamo. Para algunos, una
mayor autonomía significa incrementar la capacidad de los ciudadanos,
las organizaciones sociales, las fuerzas vivas locales y las mayorías elec-torales
de decidir plenamente la asignación de los recursos públicos y
los modelos de gestión de las empresas locales. Desde esta frontera se
reclama disminuir los condicionantes y las múltiples regulaciones cen-trales
que coartan la libre determinación local. Para otros, una mayor
autonomía implica reducir los giros centrales para financiar necesidades
locales y exigir mayor esfuerzo propio de cada nivel territorial respecto

a sus expectativas de desarrollo. Los primeros demandan más apoyo
de la nación con menores condiciones sobre las decisiones locales y los
segundos esperan mayores compromisos locales con menores apoyos
nacionales.
La disputa por el significado de la autonomía se trenza alrededor
de lo que cada uno entiende por el concepto de la responsabilidad fiscal,
política y administrativa en la función pública. O bien corresponde a la
nación la responsabilidad de proveer las condiciones para el desarrollo
de todas las regiones, o bien se estima que la responsabilidad se alcanza
cuando cada cual asuma los costos de su propio desarrollo. A nuestro
juicio, alcanzar grados superiores de desarrollo y bienestar en todo el
territorio nacional implica tanto una mayor responsabilidad fiscal local
como una reforma al sistema tributario que reparta mejor los recursos
nacionales entre los niveles territoriales. Además, para consolidar una
verdadera autonomía es indispensable contribuir a la generación de
su propia riqueza, pero lo anterior supone una descentralización de la
política económica como complemento de la política y administrativa.
La paradoja cobija las dos posiciones confrontadas sobre el camino que
lleva a la autonomía territorial. Ambas estarían negando el complemento
inevitable que las realiza: no parece posible la libertad sin responsabili-dad,
365
ni la responsabilidad sin los medios para ejercerla.
Paradoja 5. Descentralizar para la paz y centralizar para la guerra
¿El proceso de descentralización contribuye a abrir caminos a la
solución política del conflicto y a crear una más adecuada arquitectura
institucional para consolidar la paz? O, por el contrario, ¿disuelve la uni-dad
de mando sobre el conjunto de variables que se necesitan para enfren-tar
las guerras internas que comprometen la institucionalidad del Estado?
En una frase, ¿la descentralización sirve a la paz o a la guerra?
Pocas preguntas son tan difíciles de obtener una respuesta uní-voca
y desprovista de suscitar álgidas polémicas. La duda no es sólo
teórica. De un gobierno a otro, e incluso al interior de ellos, pareciera
oscilarse entre las alternativas de respuesta. A mediados de la década
del 80, en el gobierno de Belisario Betancur, la descentralización fue
explícitamente promovida para abrir las compuertas de la legalidad a
la insubordinación social y a la insurgencia armada.
A finales de la década del 80, el presidente Virgilio Barco concretó
el malestar que genera avanzar en la descentralización en medio de la

guerra, y ello mediante la propuesta de abolir la elección popular de
alcaldes en zonas de conflicto para ser reemplazados por delegados
militares. A la vez, múltiples estructuras guerrilleras pactaron la cesión
de las armas con un gobierno que les abrió las compuertas de la partici-pación
366
política legal a través de la pugna por los gobiernos locales.
A principios de la década del 90, bajo el gobierno de César Gavi-ria,
la Asamblea Constituyente profundizó los aspectos políticos, fis-cales
y administrativos de la descentralización colombiana. A tiempo
que las reformas sellaron un importante pacto de paz entre “el estable-cimiento”
y varios movimientos insurgentes, el ministro de Defensa
declaraba la guerra total contra las FARC. En otro frente, la descen-tralización,
que parecía cedida a los movimientos sociales y políticos
alternativos, trataba de ser un instrumento del neoliberalismo para
debilitar el peso de lo estatal ante el mercado y sus empresarios.
Sucedió después el gobierno de Ernesto Samper a mediados de
los años 90, el cual se caracterizó por una relativa pausa en las reformas
del Estado como producto de que la crisis política se posó directamente
sobre la figura del presidente. Lo anterior no impidió el comienzo de
una legislación nacional restrictiva de la autonomía fiscal local, a pesar
de que la elección de los mandatarios seccionales fue importante para
la estabilidad del sistema político y el apoyo político de provincia al
presidente pesó en impedir el derrumbe del gobierno nacional.
El gobierno de Andrés Pastrana, al final de la década de los 90,
estuvo marcado por la exacerbación de dos tendencias contradictorias
respecto a los gobiernos locales. Por una parte, alcaldes y gobernado-res
desplegaron múltiples iniciativas autónomas del gobierno nacional
en cuanto al manejo del conflicto armado; incluso rivalizaron sobre el
papel de los gobiernos extranjeros en la guerra y la paz colombianas.
Por la otra, el Congreso de la época modificó la Constitución para ami-norar
de manera considerable la transferencia de recursos a las entida-des
territoriales y suspender así transitoriamente el pacto político de la
Constitución de 1991.
A principios del presente siglo, el gobierno de Álvaro Uribe se
empeñó en continuar la ruptura del acuerdo político mediante el cual
la nación repartiría el total de sus riquezas de manera más equili-brada
entre el centro y las periferias. Una clara recentralización del
gasto público social, mayores condicionantes a los giros descentrali-zados
y el liderazgo político presidencial directamente en cada una de
las municipalidades de Colombia son los componentes más claros de

una tendencia que revierte la descentralización a nombre de la gue-rra,
la moralidad pública y la eficiencia de un estilo de gobierno. Las
circunstancias parecen darle razón al presidente debido a la toma de
los gobiernos locales por las mafias de la droga, los paramilitares y, en
menor medida, por la presión guerrillera. No es fácil advertir que tal
realidad no es el resultado de la descentralización, sino de un debilita-miento
de las instituciones muchas veces tolerado y auspiciado por las
367
más importantes fuerzas económicas y políticas del país.
¿Es la descentralización culpable o víctima de los ataques contra
las instituciones locales? Cualquiera sea el énfasis de dicha respuesta se
debe reconocer que, de todas maneras, todavía son muchos los defen-sores
de la descentralización. La opinión pública sigue creyendo que
ésta es una conquista histórica de la democracia y de las aspiraciones
de equidad después de un centenario de centralismo. Así las cosas,
incluso los ataques contra la autonomía local se hacen a nombre de
la defensa de los beneficios del proceso. La paradoja es que el pleno
ejercicio de la autoridad de los mandatarios locales está supeditado
a la capacidad del gobierno nacional de garantizar las condiciones de
seguridad en todo el territorio nacional. Esto evita la tentación de que
tal indelegable facultad no lo tiente a devorar la criatura local que debe
cuidar. A la descentralización en medio del conflicto sólo la defiende
un fuerte centralismo, si este no disuelve la autonomía local en nombre
de su defensa.
Paradoja 6. El debate fiscal a un proceso político
Una de las grandes victorias de la llamada ideología neoliberal
es haber erguido el equilibrio macroeconómico de corto plazo y la
censura en contra del déficit fiscal como principios incuestionables de
una sana política económica. La insistencia y la fuerza de los argu-mentos
es tal que a las mayorías ilustradas les parece normal sustraer
a la democracia, sus instancias y actores, de toda posibilidad de inter-venir
este precepto económico. Desde finales de la década del 90 los
gobiernos justifican cualquier reforma al proceso de descentralización
colombiano a partir de argumentos fiscales. La intención no es otra que
expulsar el debate político a cambio de una discusión entre técnicos, e
intentar nublar la modificación a las relaciones de poder entre centro y
periferia que resultan de los cambios constitucionales y normativos.
A la primacía tecnocrática sobre las opciones democráticas la com-pleta
una infaltable apelación a la moralidad pública. El cuidado de los

recursos públicos contra la corrupción y de la sana inversión contra el
despilfarro son el complemento moral y la inspiración ética de la fría
racionalidad económica. Aquí tampoco cabe la contienda política como
abanico de posibilidades múltiples y optativas. El arsenal de regulacio-nes,
368
los mecanismos oficiales de control, las decisiones de mercado y
la vigilancia ciudadana establecen la otra frontera de los límites a la
democracia representativa. La tecnocracia moral es tan fuerte que los
contradictores se ven a gatas sólo para que sean consideradas sus críti-cas
y propuestas como distantes del oportunismo, la inmoralidad o la
irracionalidad de intereses inconfesables. La paradoja entonces se con-figura
cuando un proceso netamente político como aquel que reparte
recursos o mando sobre funciones y liderazgo político es gobernado
como un arreglo fiscal, técnico y administrativo.
Paradoja 7. Fortalecer la democracia debilitándola
Una paradoja de paradojas está constituida por un conjunto
de inconsistencias alrededor de la relación entre descentralización y
democracia. Desde todos los bandos se saluda el fortalecimiento de
la democracia local. Los pobladores pueden elegir a sus mandatarios
y optar por diferentes prioridades de política pública. Los políticos
de provincia ganan en legitimidad y acrecientan su visibilidad y lide-razgo.
En virtud de la elección popular y directa de los mandatarios
locales se fortalece el sentido de la responsabilidad política local sobre
sus propios asuntos. Sin embargo, el tutelaje central ahoga las innova-ciones
locales y dirige el destino y el manejo de recursos y funciones.
La paradoja es que, a tiempo que se convoca más actores a las decisio-nes
públicas y se abren abanicos de opciones múltiples, se teme a la
libertad invocada y se le somete, dosifica y conduce.
De la misma manera, poco discurso tiene tanta simpatía en la opi-nión
pública como aquel que insiste en la capacidad de la descentrali-zación
para acercar la administración, los programas y las decisiones
políticas al alcance de ciudadanos y comunidades. Es virtud promo-vida
de la llamada democracia por contacto el achicar la distancia entre
la administración y los administrados, las empresas y los usuarios, las
políticas y sus beneficiarios. Sin embargo, al tiempo se adelanta una
gigantesca campaña para extraer las grandes decisiones públicas del
terreno de la política. El mercado y sus agentes, los oferentes y los con-sumidores
de bienes y servicios refrendan las buenas decisiones sobre
la producción de los bienes públicos, a la vez que pueden sancionar a

los ineficientes, los costosos, los abusivos y los corruptos. Las relaciones
en el mercado —y no la política— garantizarían el mayor poder a los
consumidores y ciudadanos. La paradoja, entonces, es que se invoca
al ciudadano como soberano en la determinación de grandes y peque-ños
intereses públicos, a la vez que se debilita la capacidad de tomar
decisiones trascendentales en los escenarios de la representación y la
participación política.
Remata esta paradoja una defensa de la responsabilidad política
local que pretende fortalecerse, al tiempo que se debilita la función
estratégica de los consejos municipales y las asambleas departamen-tales.
El poder Legislativo ha sido desprovisto de tantas prerrogativas,
de capacidad de decisión política y del manejo más operativo de las
funciones públicas, que los votantes empiezan a considerar los órga-nos
representativos como instancias intrascendentes y quizá prescin-dibles
para la democracia.
369
Paradoja 8. Descentralización del Estado y centralismo cultural
Hemos dejado para el final la paradoja más etérea y subjetiva.
Aquella que no es aprensible en un monto de recursos, una directriz
presidencial, un cambio de norma o en la creación o desaparición de
una institución. Se trata de la persistencia de una mentalidad centra-lista
a todo nivel de gobierno que pende como una espada de Damo-cles
contra la legitimidad del proceso y justifica, una y otra vez ante
la opinión pública, el ejercicio de la dominación nacional contra las
autonomías locales. Es más fácil cambiar una constitución que la cul-tura
política. Y esta lo que nos dice es que en los niveles centrales del
Estado se concentra el altruismo, la mayor capacidad técnica, la eficien-cia
fiscal y administrativa y la moralidad pública. El centro racionaliza
y representa el proyecto de modernidad y civilización. En cambio, los
gobiernos locales son sinónimos de corrupción, clientelismo, incapaci-dad
técnica, despilfarro, ineficiencia y el reino de pequeños intereses
mezquinos, intrascendentes y de poco alcance. Lo local es lo atrasado
y premoderno que requiere la vigilancia tutelar de la Presidencia, sus
ministerios y órganos administrativos para que “hagan bien la tarea”.
Claro que también lo local es lo auténtico, las raíces de las bue-nas
tradiciones y escala privilegiada en la que se podría realizar una
ciudadanía activa que participa de la administración y las políticas
públicas cercanas a los habitantes. Precisamente, en defensa de esta
potencialidad, que anida lo local, se justifica una y otra vez el necesario

centralismo cultural. De esta manera, hemos construido un proceso de
descentralización que se ha acostumbrado a que la nación considere
que los recursos transferidos son dádivas del centro a la periferia y
que tal acto de generosidad la autoriza para mandar, vigilar y castigar.
Y, cuando lo anterior no es suficiente, se legitima un severo recorte de
recursos y liderazgo local trocado por el mando central de la tecno-cracia,
370
los hacendistas y los banqueros. Por otra parte, desde las loca-lidades
se continúa con la costumbre de quejarse por el abandono y
el maltrato del centro, a la vez que se le pide mayor consideración,
socorro y protección.
En la arena nacional se carece de una concepción de nación como
unidad en cuya construcción participan el conjunto de sus territorios y
poblados. En Colombia, la nación es el patrimonio y usufructo de los
aparatos centrales que anidan en Bogotá. En el terreno local, la nación
es un manto escaso que se aprecia según la capacidad de cada cual de
halar la cubierta para su lado. Desde abajo, la mirada se refunde en
los asuntos y mentalidades provinciales sin participación en la cons-trucción
de los grandes temas nacionales, a menos que se compita por
abrirse un lugar en los artefactos burocráticos nacionales.
Veinte años de descentralización no han sido todavía suficien-tes
para generar el vuelco de mentalidad que asegure un cierto punto
de no retorno hacia una lógica más descentrada de la democracia y el
desarrollo.

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