El documento trata sobre el concepto de patrimonio público y medios de la actividad pública en el derecho administrativo ecuatoriano. Explica que los bienes públicos incluyen dominios públicos, bienes sobre los que el estado ejerce potestades y fondos públicos. También analiza las características jurídicas de los bienes del estado como su inalienabilidad e imprescriptibilidad, y cómo la constitución ecuatoriana establece que el estado garantice la prestación eficiente de servicios públicos.

1. Derecho Administrativo II
Docente: Ab. Milton Eduardo Castro Intriago, MSc

2. Patrimonio Público – Medios
de la Actividad Pública
Los dominios públicos y los bienes públicos.- Se denomina medios de
la Administración a los bienes con los que esta cuenta para desarrollar
sus finalidades.
Esto incluye los bienes de su propiedad y aquellos sobre los que ejerce
diferentes tipos de potestades y regímenes administrativos
(patrimonio cultural, patrimonio de áreas protegidas, bosque y
vegetación protectores, patrimonio forestal, patrimonio de tierras).
Además se incluyen los bienes dinerarios que ingresan a la
Administración y que son considerados fondos públicos.

3. Patrimonio Público – Medios
de la Actividad Pública
El derecho administrativo se inclina por estudiar los bienes del estado, dentro de
los cuales se encuentra el dominio del estado, porque existe una serie de bienes
públicos que no pertenecen exactamente ni al dominio público ni al dominio
privado del Estado, pero sobre los cuales ejerce una creciente potestad, como
sobre los bienes del patrimonio cultural de la nación, aunque sean de propiedad
de los particulares.
Se puede considerar un aspecto objetivo y un aspecto subjetivo para el estudio de
los bienes públicos.
Objetivo.- Son bienes públicos aquellos que pertenecen al estado.
Subjetivo.- Los bienes públicos se identifican por su propia naturaleza, el dominio
público natural.
Pero el criterio final que prevalece es legal: son bienes públicos aquellos así
designados en la norma jurídica.

4. Los bienes públicos en la
legislación Ecuatoriana
1. Disposiciones legales del dominio público (Arts. 317 y 408 de la CRE)
2. La concepción civil del dominio público del Estado (Código Civil)
3. Legislación sobre dominio público (Ley Orgánica de Hidrocarburos)
4. Los bienes de dominio público municipal (COOTAD)
5. Los bienes públicos en derecho internacional
6. Los bienes patrimoniales (Código Orgánico del Ambiente y Ley Orgánica
de Cultura)

5. Las características jurídica de
los bienes del Estado
La más sencilla de las clasificaciones es la del Código Civil, que desde el punto de
vista de la propiedad del Estado divide sus bienes en: dominio público y dominio
privado. No obstante, el Estado no es propietario del dominio público en un sentido
tradicional, porque en general carece de la facultad de disposición (jus abutendi)
sobre tales bienes, que es una de las principales características del derecho de
propiedad.
1.- Creación y desafectación del dominio público.- La creación del dominio público,
así como su desafectación, se determinan solamente en virtud de una declaratoria
constitucional, legal o normativa municipal. Pero, la desafectación de la playa de mar,
en la normativa ecuatoriana, constante en el Código Civil, ocurre de una manera
virtual, con el retiro del mar, exponiendo el aluvión a la accesión del propietario
ribereño.
Asimismo, por Ley se pueden declarar como bienes públicos otros bienes
considerados hasta entonces bienes de dominio particular o bienes del Estado. Tal
fue el caso de la declaratoria legal que se hizo de los terrenos por encima de los
cuatro mil quinientos metros como bienes públicos, que consta en la actualidad en el
Código Civil.

6. Las características jurídica de
los bienes del Estado
2.- Inalienables e imprescriptibles.- La principal característica jurídica del dominio público
es que resulta inalienable e imprescriptible. La inalienabilidad se traduce en la imposibilidad
jurídica de transferir los bienes del Estado y consiste en una incapacidad administrativa de
vender.
La imprescriptibilidad del dominio público es, entonces, una consecuencia de la noción de
inalienabilidad. La imposibilidad de que los particulares adquieran bienes del dominio
público, necesariamente excluye que ellos puedan adquirir su propiedad válidamente a
través de la prescripción.
Ninguno de estos bienes, incluyendo aquellos otros determinados por la doctrina
como inalienables, podría ser enajenado en su calidad de tal, es decir, como bienes del
dominio público. Pero muchos de ellos pueden ser desafectados de su calidad de
bienes públicos y enajenados posteriormente.
El ejemplo mas común es el de las calles y plazas, para cuya venta se requiere una
desafectación sujeta a las normas municipales. Al contrario, también se pueden
afectar bienes del Estado y bienes particulares para convertirlos en calles y plazas.

7. Las características jurídica de
los bienes del Estado
3.- Disposición del dominio privado del Estado.- Tradicionalmente, el derecho constitucional
ecuatoriano atribuye al Congreso Nacional la "enajenación" o ''aplicación a usos públicos" de los
bienes nacionales y "arreglar" su administración. En sucesivas constituciones se facultó al
Congreso para ''decretar'' o "autorizar" la enajenación o hipoteca de los bienes del Estado. Sobre
los bienes muebles dispuso la Constitución de 1946 que su venta se debería someter a lo
dispuesto por la Ley. La ultima Constitución que trató de este tema dispuso que correspondía al
Senado autorizar "la enajenación o gravamen de los inmuebles".
Las constituciones recientes suprimieron las atribuciones del Legislativo en este trámite y
encargaron a la Contraloría General del Estado su regulación. La Constitución vigente le atribuye
"el control de la utilización de los recursos estatales" (art. 211), en consecuencia de lo cual la
Contraloría ha dictado el Reglamento de Administración y Control de Bienes del Sector Público.
La Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública determina la normativa para
compraventa de instituciones públicas de inmuebles con los particulares y entre instituciones
públicas. En todos los temas de la transferencia de los bienes fiscales del Estado, como en los
demás aspectos de la competencia administrativa, se requiere de una norma expresa.

8. Ocupación temporánea, venta
forzosa y otras figuras ablatorias
• La doctrina y el derecho comparado también se ocupan de distintas
figuras jurídicas que afectan el derecho de propiedad, pero que
responden a otros conceptos que las distinguen de la expropiación e
incluso de la limitación y delimitación de derechos, como por ejemplo la
"venta forzosa" de géneros, principalmente alimenticios, como es el caso
del arroz, que no se agota como la expropiación, una vez aplicada, sino
que continua vigente indefinidamente mientras no se derogue la ley que
la establezca.
• Otros conceptos existentes en todas las legislaciones, diferentes
también de la expropiación, son la requisición, el comiso e incluso la
confiscación. Aunque debe recordarse que esta última se encuentra
expresamente prohibida en la Constitución (art. 323).
• Otros casos son los de destrucción de comestibles en estado de
descomposición por parte de las autoridades sanitarias o con plagas o
algún tipo de contaminación.

9. Ocupación temporánea, venta
forzosa y otras figuras ablatorias
• La derogada Ley de Reforma Agraria y Colonización también con
templaba la figura de la “reversión”, consistente en el despojo
confiscatorio de la propiedad sin compensación alguna, alegando
causales que asumían un retorno a la nación del bien revertido.
• La Ley de Patrimonio Cultural contemplaba la "confiscación" de
un bien particular perteneciente al patrimonio cultural de la
nación, aunque la última codificación modificó el término de
confiscación por el de expropiación, pero conservó la disposición
de pagar el 25 % de su valor en tales casos, que era una medida
definitivamente confiscatoria. Tal disposición no consta en la
actual Ley de Cultura, que atribuye la competencia para expropiar
bienes culturales en peligro a Gobiernos Autónomos
Descentralizados y de Régimen Especial.

10. El Servicio Público
Antecedentes jurídicos de la noción del servicio público.- La doctrina del derecho
público en Francia en el siglo XIX distingue las actividades del Estado de potestad
pública (o de autoridad) y de gestión. La teoría de los actos de autoridad y de los
actos de gestión del Estado es una de las ideas fundamentales de los principales
autores de siglo XlX en Francia.
No obstante, la creciente participación del Estado en actividades de beneficio de la
colectividad determina la reducción del campo de aplicación del derecho
administrativo y, además, demuestra que resulta difícil en la practica realizar este
desglose de la actividad del Estado entre actos de autoridad y actos de gestión.
La doctrina y la jurisprudencia francesas se inclinaron hacia el fin del siglo XIX
hacia la noción del servicio público como susceptible de establecer el campo de
aplicación del régimen administrativo; y, en consecuencia, el dominio de la
competencia del juez administrativo. De esta noción también se deriva el
principio del contrato administrativo, que se definía como aquel en que la
actividad del contratante se vincula con un "servicio público". Posteriormente
se acudió también a la noción de "utilidad pública" para incluir las llamadas
"clausulas exorbitantes del derecho común" en el contrato administrativo.

11. El Servicio Público
El servicio público actual en Europa y América Latina.- Los esquemas de la
modernización del Estado actuales y de las corrientes privatizadoras, que
revierten las nacionalizaciones vigentes desde el segundo lustro de los años
cuarenta del pasado siglo XX, crearon en los años 80 y 90 una apertura doctrinal
para el retorno del concepto del servicio público y sus principales instrumentos de
gestión a cargo de los particulares: la concesión y la desnacionalización, con un
creciente desarrollo doctrinal de los esquema reguladores - la normativa,
regulación y control estatal.
A inicios del siglo XXI, en países sudamericanos determinados, entre los que se
cuenta el Ecuador, se contempló una tendencia de vuelta a la prestación directa
por parte del Estado de los servicios públicos y la reciente aparición de un
enfoque mixto. Este esquema ha sido especialmente cierto en la Argentina del
sistema anterior. En la actualidad se revierte nuevamente la corriente,
acentuándose la tendencia que se perfilaba a fines del régimen anterior con las
asociaciones público-privadas, como en otros países de Sudamérica.

12. El Servicio Público
Elementos jurídicos del servicio público.- Todos los autores están de acuerdo en que
existen tres reglas que son comunes a todos los servicios públicos:
1. Continuidad del servicio.
2. Igualdad de los usuarios.
3. Adaptación del servicio a las necesidades del público.
Según el texto constitucional vigente, corresponde al Estado garantizar que la
prestación de los servicios públicos enunciados en la Carta Suprema, "respondan a
principios de eficiencia, responsabilidad, universalidad, accesibilidad, continuidad y
calidad".
El antecedente jurídico mas importante del servicio público es la exclusividad que
ostenta el Estado para su prestación directa o a través de concesionarios, sujetos a
reglas determinadas. Por tratarse de un impedimento para el libre desarrollo de los
particulares de tales actividades, la calidad de servicio público se debe declarar por
una norma constitucional o legal, la publicatio.

13. El Servicio Público
Para la prestación del servicio por parte de los particulares se requiere la adjudicación de la
concesión, contrato administrativo sometido a reglas generales, como son:
1. El ius variandi (potestad administrativa de modificar unilateralmente las condiciones).
2. La limitación en el tiempo (plazos).
3. La reversión de las instalaciones al Estado al final de la concesión.
4. La caducidad porincumplimiento.
5. La posibilidad delrescate.
6. El requisito de la autorización para la modificación de las tarifas.
7. La posibilidad de la reversión anticipada (siempre que exista pacto expreso).
8. La necesidad de autorización administrativa para la transferencia de la concesión.
Condiciones todas estas que, evidentemente, deben constar expresamente en el contrato, con
antecedentes en la ley y no se pueden presumir o aplicar sin una base legal.
Existen otras actividades que guardan ciertas características del servicio público, llamadas servicios
públicos virtuales o impropios, que se caracterizan por desempeñar actividades de interés público
especial pero fundamentalmente privadas, dirigida al público, como por ejemplo el transporte público,
los servicios hospitalarios, las farmacias.
En razón de su relación con el interés público, estos servidos públicos virtuales o impropios se
desarrollan en un régimen de autorización, incluso de reglamentación En cambio, los servicios
públicos solo pueden ser prestados por los particulares mediando un contrato de concesión.

14. El Servicio Público
Se ha ensayado la formulación de nuevos principios y criterios de interpretación del
servicio público actual, que serían:
1. Subsistencia de la gestión privada, derivado del principio de subsidiaridad, que
impide la reversión.
2. Flexibilidad interpretativa a favor de la estabilidad de la concesión y su finalidad
especifica.
3. Mutabilidad consensuada del contrato.
4. Potestad tarifaria con basecontractual.
5. Eliminación del poder discrecional de la autoridad concedente
6. Proporcionalidad de las sanciones
7. Procedimientos de regulación consensuada o negociada entre el concedente y el
concesionario.
8. Establecimiento de un régimen de responsabilidad contractual
frente al Estado y de cara a los usuarios. (CASSAGNE)

15. El Servicio Público
Las realidades económicas actuales imponen el modelo del Estado regulador
y del llamado nuevo servicio público europeo. El enfoque tradicional
monopólico, igualitario, de mínimos, uniforme se presta cada vez más a
sectores restringidos de la población. Se sustituye tal enfoque tradicional por
una prestación mínima, que hoy se denomina en Europa el "servicio
universal", que equivale de una manera general al servicio público en sentido
amplio, incluyendo los servicios públicos impropios y sociales.
La Unión Europea subordina la sustancia de aspectos afianzados en el
derecho, como por ejemplo del derecho ambiental y, por supuesto del
derecho administrativo, al requerimiento de igualdad de condiciones en la
apertura del mercado común, principalmente la competencia. Así el avance
tecnológico y la realidad del mercado ampliado, la moneda común y la
imposibilidad de manejar instrumentos arancelarios por parte de los Estados
miembros, determina el requerimiento de la liberalización de los mercados.

16. EL SERVICIO PÚBLICO EN LA
CONSTITUCIÓN ECUATORIANA
Si bien se determina que el Estado constituya empresas públicas, que se encuentran
entre las entidades creadas "por la Constitución o la ley para la prestación de servicios
públicos", el Estado puede prestar directamente estos servicios públicos o participar en
empresas mixtas con mayoría accionaria, para su prestación. El Estado podrá, "de forma
excepcional", delegar a la iniciativa privada y a la economía popular y solidaria, el
ejercicio de estas actividades, en los casos que establezca la ley.
Son indelegables los servicios públicos de saneamiento, abastecimiento de agua potable
y riego, los cuales serán prestados únicamente por personas jurídicas estatales o
comunitarias. La ley también incluye la educación y la atención de salud como servicios
públicos. En ambos casos se contempla la prestación por parte de los sectores públicos y
privados, sin necesidad de delegación (arts. 252, 316, 318, 345 y 362, Constitución) .
La posición constitucional ecuatoriana, que contempla tanto la prestación de los
servicios públicos como el ejercicio de las potestades públicas, es cercana a la clásica
alternativa contra las tesis de DUGUIT propuesta por HAURIOU, quien desarrolló
posiciones más matizadas: según HAURIOU, todavía resultaba útil distinguir entre actos
de "potestad pública" y actos de "gestión pública". Los servicios públicos determinados
se pueden "delegar" mediante concesión, lo que se confirma al describirlos la ley que
norma las asociaciones público- privadas.

17. EL SERVICIO PÚBLICO EN LA
CONSTITUCIÓN ECUATORIANA
La noción laboral del servicio público en la Constitución y en el Código del Trabajo.- La
Constitución "prohíbe la paralización de los servicios públicos de salud y saneamiento
ambiental, educación, justicia, bomberos, seguridad social, energía eléctrica, agua
potable y alcantarillado, producción hidrocarburífera, procesamiento, transporte y
distribución de combustibles, transportación pública, correos y telecomunicaciones".
Determina que "La ley establecerá limites que aseguren el funcionamiento de dichos
servicios " (art. 326, 15, Constitución).
El Código del Trabajo ecuatoriano, al tratar del concepto de empleador (art . 10), dice que el
Estado, los consejos provinciales, las municipalidades y demás personas jurídicas de
derecho público tienen la calidad de empleadores respecto de los obreros de las obras
públicas nacionales o locales, "no sólo las construcciones, sino también el mantenimiento
de las mismas y, en general, la realización de todo trabajo material relacionado con la
prestación de servicio público".
También es el concepto de "servicio público" criterio para la de terminación de un régimen
especial de huelga en "las empresas de energía eléctrica, agua potable, distribución de gas y
otros combustibles, hotelería, bancos privados, asociaciones de ahorro y crédito para la
vivienda y entidades financieras, transportes, provisión de artículos alimenticios, hospitales,
clínicas, asilos y, en general, de los servicios de salubridad y de asistencia social, empresas
ganaderas, agropecuarias y agrícolas, dedicadas a actividades que por su naturaleza
demandan cuidados permanentes". (Art. 514, Código del Trabajo).

18. EL SERVICIO PÚBLICO EN LA
CONSTITUCIÓN ECUATORIANA
Además de las actividades de servicio público, el Código del Trabajo incluye una vasta serie de labores que mas
bien se pueden llamar de interés social y de interés publico, que son prestadas principalmente por entidades
privadas.
En consecuencia, la legislación ecuatoriana vigente si acoge el criterio de que existen cierto tipo de actividades
que son de servicio público (impropios) que, cuando son desempeñadas por personas privadas, requieren la
aplicación de ciertas normas de derecho público diferentes de las que se emplean con las demás personas
privadas, con la finalidad de defender los derechos de los usuarios a recibir servicios considerados
indispensables. En la legislación ecuatoriana este régimen especial regula el derecho de huelga.
Pero, la mayor parte de estos casos tratan de servicios públicos o, mas bien, de tareas de interés social o de
interés público prestadas por empresas privadas. En el sector público no se encuentra más diferencia que la
que hay en el sector privado; también en el sector público la única diferencia entre una actividad de servicio
público o interés social o público y cualquier otra actividad pública, es un trato diferente para el caso de huelga.
La actividad del Estado moderno sobrepasa el mero servicio público, aunque este continua ostentando una
gran importancia por su alcance social y para el desarrollo de las actividades productivas. La Administración de
hoy protagoniza el concreto proceso productivo en el que participa a través de unidades operativas de carácter
empresarial directamente dependientes de los entes públicos: es el mundo específico de los sectores
nacionalizados y de las empresas públicas.

19. LA EMPRESA PÚBLICA
Introducción.- El concepto de empresa surge principalmente de la economía,
caracterizado por multiplicidad de elementos existentes: materiales,
inmateriales e incluso espirituales, que no constituyen una individualidad,
sino que mantienen su peculiar naturaleza.
La empresa es un conjunto de elementos patrimoniales (cosas, derechos) y de
relaciones de puro hecho. Pero, como empresa, carece de autonomía jurídica.
En la empresa se consideran:
a) Los factores de la producción;
b) La organización;
c) El empresario; y,
d) El afán de lucro.

20. LA EMPRESA PÚBLICA
Se ha debatido últimamente si el lucro es o no un elemento esencial de la definición de empresa, pero en cambio
no hay discusión acerca de que el requisito esencial de la existencia de la empresa es el ejercicio de la actividad
empresarial en forma profesional. Por lo que se concluye que el concepto de empresa cuenta con los siguientes
elementos indispensables: empresario, capital, patrimonio, trabajadores, utilidades, intercambio mercantil y
clientela.
Estos elementos surgen del ámbito tanto del derecho público como del derecho privado: en el primero, el derecho
fiscal, laboral, de seguridad social, la legislación de defensa del consumidor. En el derecho constitucional
ecuatoriano se encuentra la garantía de la defensa del medio ambiente, que las empresas deben observar. En el
derecho privado aplican el derecho mercantil, societario, financiero, civil, intelectual e industrial.
Una vez definida la "empresa", se requiere entrar al concepto de "empresa pública". En principio, desde la
perspectiva jurídica, la empresa pública sería la empresa sometida al derecho publico. Pero la realidad de todos los
países muestra grandes empresas del Estado que funcionan como sociedades anónimas y otras figuras del derecho
civil y mercantil, además de las llamadas "de economía mixta" en las que participan tanto instituciones públicas
como personas naturales y jurídicas de derecho privado.
En el caso de empresas del Estado que estén sometidas al derecho privado, el manejo y la caracterización de sus
fondos continúan rigiéndose por el derecho público. Esto se manifiesta en el Ecuador en las leyes orgánicas de la
Procuraduría General del Estado, Contraloría General del Estado y de Planificación y Finanzas Públicas, que son
competentes para controlar el manejo y utilización de los fondos de las instituciones y empresas del Estado que
funcionan como sociedades de economía mixta.

21. LA EMPRESA PÚBLICA
Según la Ley Orgánica de Empresas Públicas, todas las empresas de derecho privado y de derecho público
del Estado se convierten en empresas públicas de derecho público sometidas a la normativa de esta ley,
con excepciones determinadas.
Algunas legislaciones disponen la obligatoriedad de asegurar el control del Estado, aunque sea de
fiscalización, para autorizar la participación minoritaria del Estado en tales compañías. Cuando este control
no existe, la participación del Estado en una compañía de derecho privado generalmente se produce con
fines de inversión y créditos exclusivamente; es el llamado "accionariado fiscal", el cual también permite
actividades públicas de subvención.
La ley de incentivos para las asociaciones público - privadas, contempla la empresa "mixta".
Teniendo en cuenta lo expresado, se denominan empresas públicas las empresas sometidas al derecho
público, tengan o no personalidad jurídica de derecho publico.
Las empresas de propiedad del Estado o de capitales mixtos, sometidas a la Ley de Compañías o a sus leyes
de origen que les atribuyan esa calidad, se denominan compañías de economía mixta y compañías
anónimas de capitales públicos o públicos y privados conjuntamente. Según la Ley Orgánica de Empresas
Públicas, estas compañías se convierten automáticamente en empresas públicas, sin perjuicio de que se
autorice la creación de nuevas empresas mixtas. El término compañía para todas estas empresas es de
empresas estatales.

22. LA EMPRESA PÚBLICA
Se debate hoy si el lucro es parte esencial de la empresa. En el caso de la
empresa pública debe primar razonablemente el principio denominado de
economicidad, que incluye referencias a los costos reales y precios de
mercado, atendiendo siempre al interés general. La Ley Orgánica de
Empresas Públicas se refiere apropiadamente a excedentes antes que a
utilidades. La participación en el mercado si es un requisito esencial del
concepto de empresa.
En la Administración Pública ecuatoriana han existido y existen "unidades
de producción", desde una impresora y una imprenta nacional para libros
escolares, hasta una fábrica de estructuras metálicas que, sin embargo, son
de consumo interno de las instituciones y no para el mercado. Pero el
concepto de empresa incluye el requisito de prestar sus servicios, por lo
menos en una parte significativa de su producción para el mercado.