La ley 26.331 de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos fue sancionada en 2007 luego de un proceso que incluyó: 1) Campañas de ONGs para denunciar la deforestación, 2) Apoyo de la sociedad civil a un proyecto de ley presentado por un diputado, 3) Debate parlamentario y presión a senadores para su sanción. La ley estableció un sistema basado en prohibir desmontes sin autorización y ordenar las masas forestales.

2. GÉNESIS DE LA LEY DE BOSQUES
Carlos MERENSON

3. Tanto en la administración del Estado, como en las
distintas expresiones de la sociedad civil, o en las
relaciones de los habitantes entre sí, se registran
con excesiva frecuencia conductas alejadas de las
leyes. Estas pueden ser dictadas en forma
correcta, pero suelen quedar como letra muerta.
¿Puede esperarse entonces que la legislación y las
normas relacionadas con el medio ambiente sean
realmente eficaces? Sabemos, por ejemplo, que
países poseedores de una legislación clara para la
protección de bosques siguen siendo testigos
mudos de la frecuente violación de estas leyes
Papa FRANCISCO - Encíclica Laudato´si

4. ¿Cuáles fueron los antecedentes,
hechos y factores relevantes que
influyeron para la sanción y
promulgación de la Ley 26.331?
De acuerdo a la participación que cada actor tuvo en
el proceso que llevó a la sanción de la ley de
bosques, diferentes serán los puntos de partida
mediante los que se intente dar respuesta a tal
interrogante, cabe entonces señalar que, en mi caso,
optaré por centrarme en los siguientes dos hechos:

5. El punto de partida
El cambio de paradigma
El Plan Forestal
Argentina

6. El cambio de paradigmaEl punto de partida
Del bosque
maderero…
al ecosistema
vital

7. El cambio de paradigma
El primer antecedente lo tenemos en el Congreso Internacional de
Silvicultura celebrado en París en el año 1900. Fue el germen de los
Congresos Forestales Mundiales y se convocó a fin de discutir un
estudio sobre las tendencias de la demanda mundial de madera
El punto de partida
La evolución del pensamiento
forestal contemporáneo

8. El cambio de paradigma
El Séptimo Congreso Forestal Mundial, celebrado en Buenos Aires en
1972 fue influenciado por la Cumbre de Estocolmo. Su lema fue: El
Bosque y el Desarrollo Económico y Social y su Declaración Final
señala, entre otros conceptos:
El punto de partida
La evolución del pensamiento
forestal contemporáneo

9. El cambio de paradigma
Los bosques contrarrestan la erosión, protegen la agricultura, palían las
consecuencias de las inundaciones, aseguran la existencia de aguas
límpidas. Reducen la contaminación, proporcionan lugares de
recreación y entretenimiento, protegen la vida silvestre y constituyen
una importante defensa contra el deterioro del ambiente
El punto de partida
La evolución del pensamiento
forestal contemporáneo

10. El cambio de paradigma
El congreso cree que el Plan de Acción formulado por la Conferencia de
las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, celebrada en Estocolmo
en 1972, influirá en la evolución de la silvicultura en todo el mundo en
los próximos años.
El punto de partida
La evolución del pensamiento
forestal contemporáneo

11. El cambio de paradigma
Llegamos así al Décimo Congreso Forestal Mundial celebrado en París,
en 1991, en el que 2500 participantes procedentes de 115 países
deliberaron bajo un lema ciertamente significativo: Los Bosques,
patrimonio del futuro. París marca entonces un siglo de evolución en el
pensamiento forestal contemporáneo
El punto de partida
La evolución del pensamiento
forestal contemporáneo

12. El cambio de paradigma
En París se reunieron los forestales en el año 1900 para debatir sobre
las tendencias en la demanda mundial de madera y allí, 91 años más
tarde, convocados al décimo Congreso Forestal Mundial se reunieron,
consientes de la gravedad, urgencia y globalidad de los problemas de
desarrollo y ambiente y reconociendo la responsabilidad de nuestra
generación para con la generaciones futuras y con respecto al
patrimonio natural del paneta
El punto de partida
La evolución del pensamiento
forestal contemporáneo

13. El punto de partida
El cambio de paradigma
El Plan Forestal
Argentina

14. En julio de 1992 ,el equipo de la
Dirección de Recursos
Forestales Nativos de la
Secretaría de Recursos
Naturales y Ambiente Humano
de la Presidencia de la Nación
publicaba el Plan Forestal
Argentino en el que, entre otros
aspectos, se definían las tareas
prioritarias que era necesario
resolver para desarrollar una
política activa destinada a la
conservación y uso sostenible
de los bosques nativos
El punto de partida
El Plan Forestal
Argentina

15. • SISTEMA NACIONAL DE INFORMACIÓN FORESTAL
• INVENTARIO FORESTAL NACIONAL PERMANENTE
• PLAN NACIONAL DE EDUCACIÓN AMBIENTAL

16. Con el objeto
de avanzar en
el
cumplimiento
del Plan
Forestal
Argentino se
acordó con el
Banco Mundial
el Proyecto:

17. Fue así que se
pudo concretar
el Primer
Inventario
Nacional de
Bosques
Nativos

19. Los resultados
del inventario
permitieron,
por vez
primera en
nuestro país,
establecer la
superficie
territorial
ocupada por
bosques
nativos
El inventario
también
permitió
estimar la
cuantía de los
procesos de
degradación,
deforestación
y conversión

20. Masas forestales nativas
existentes en 1810

21. En tiempos de la Colonia, los
bosques, selvas, parques,
montes y arbustales se
extendían generosamente sobre
nuestro actual territorio,
llegando a cubrir más del 50%
del área continental
STB
Mte
BAP
SM
PCh
E
Con el objeto de calcular el área
total cubierta por masas
forestales nativas para el año
1810, tomaremos la sumatoria
de las superficies
correspondientes a cada una de
las seis regiones forestales de la
República Argentina, tal como
fueran medidas y consignadas
en el Informe Nacional del
mencionado inventario,
aplicando una corrección
mediante el descuento de
aquellas áreas que, por su
naturaleza, no podían contener
masas forestales nativas

22. PARQUE CHAQUEÑO 67.641.108 16.643.690 50.997.418
TOTALES
SUPERFICIE TOTAL
(HA)
CORRECCIÓN (HA)
MASAS FORESTALES
NATIVAS (HA)
MONTE 47.191.093 1.661.265 45.529.828
ESPINAL 32.939.454 714.178 32.225.276
YUNGAS 5.476.394 761.073 4.715.321
BOSQUES ANDINO
PATAGÓNICOS 7.599.816 3.439.142 4.160.674
SELVA MISIONERA 2.960.857 14.468 2.946.389
163.808.722 23.233.816 140.574.906
REGIONES
FORESTALES

23. Masas forestales nativas
existentes en 1997/98

24. PARQUE CHAQUEÑO 13.221.252 16.070.660 21.705.506
TOTALES
Masas Forestales
Nativas Degradadas
Áreas Convertidas
Masas Forestales
Nativas Remanentes
MONTE 42.995.495 2.534.333 0
ESPINAL 6.157.475 23.411.054 2.656.747
YUNGAS 325.075 657.261 3.732.985
BOSQUES ANDINO
PATAGÓNICOS 2.223.892 41.528 1.895.254
SELVA MISIONERA 52.329 1.440.679 1.453.381
64.975.518 44.155.515 31.443.873
REGIONES
FORESTALES

25. 1997/98
Masas Forestales
Nativas Degradadas
64.975.518
Áreas
Convertidas
44.155.515
Masas Forestales
Nativas Remanentes
31.443.873
140.574.906
En los dos siglos transcurridos desde 1810, hemos degradado 65
millones de hectáreas de masas forestales nativas y convertido
a otros usos del suelo 44 millones de hectáreas. Del patrimonio
forestal original hoy solo restan 31 millones de hectáreas de
masas forestales nativas (22% del área original) habiéndose
reducido la cobertura forestal territorial al 11,3%
1810

26. De acuerdo a los datos finales del Inventario basado en imágenes
satelitales de 1997/98, Argentina mostraba una significativa
reducción de su cobertura forestal en relación a su superficie
continental, cayendo del arriba mencionado 50% a un 11,26%

27. Superficie B.N.: 31.443.873 haSuperficie B.N.: 140.000.000 ha
Sup Continental:
279.181.000 ha
11,26%50%

28. ARGENTINA
Este dato cobra relevancia, cuando consideramos
que la Organización para la Agricultura y la
Alimentación (FAO) define como “cubierta forestal
reducida”, toda cubierta forestal inferior al 10% de
la superficie continental de un país determinado
País con
Cubierta
Forestal
Reducida

29. ARGENTINA
76% de la superficie
territorial de nuestro país
se encuentra bajo
condiciones de aridez y
semiaridez

30. Hemos llegado a un punto en el
que ya no bastarán nuestras
masas forestales nativas para
garantizar la sostenibilidad de
los componentes y procesos
fundamentales imprescindibles
para la supervivencia y el
desarrollo, razón por la cual y
en forma creciente, deberemos
enfrentar graves consecuencias
sociales, económicas y
ecológicas. Consecuencias que
se verán agravadas por las
condiciones de aridez y
semiaridez que predominan en
el 76% de la superficie
territorial de nuestro país

31. Principales problemas a los
que se deben enfrentar los
países con cubierta forestal
reducida:
Insuficiente protección de las
cuencas hidrográficas

32. Aluviones y torrentes

33. Disminución del potencial
hidro-energético

34. Disminución de la
disponibilidad de agua

35. Degradación de las tierras por
pérdida de fertilidad y erosión

36. Pérdida de diversidad
biológica

37. Escasez de productos
madereros y no madereros

38. Disminución del atractivo
turístico del área y pérdida del
paisaje forestal

39. Pobreza en zonas rurales y
vacíos territoriales por
migración forzada

43. El sentido de la naturaleza y fin general del sistema ecológico,
responde al esquema sucesional:

44. ROCA
LIQUEN
HERBÁCEA
ARBUSTIVA
ARBOREA

45. Nuestras conductas
impactan sobre las
masas forestales nativas
desatando procesos de
regresión sucesional

60. Un ejemplo paradigmático
de deforestación lo tenemos
en el Estado de San Pablo,
en Brasil

62. Podemos preguntarnos si la complejidad del modelo causal de la
deforestación, con los múltiples e interrelacionados factores
intervinientes , puede ser resuelto mediante la aplicación de una
legislación específica como lo es la ley 26.331

64. El estado de conservación de los
ecosistemas forestales es
consecuencia de nuestras
complejas interacciones con el
ambiente. Estas interacciones,
que registran numerosos
antecedentes durante la
colonización y aún antes, se
acentuaron dramáticamente en
los últimos doscientos años,
particularmente durante dos
períodos de nuestra historia
El primero de ellos entre
mediados del siglo XIX y
principios del siglo XX
El segundo entre fin del siglo XX
y hasta nuestros días

82. Comienza a gestarse la
Ley 26.331
La ex Secretaría de Ambiente y
Desarrollo Sustentable (SAyDS)
de la Nación inició en la década
del año 1990 una tarea de
monitoreo de la deforestación
en las áreas críticas y dio a
conocer datos que demostraron
en forma incuestionable, que en
las áreas chaqueñas, donde se
expandía el boom sojero, la tasa
de deforestación superaba
entre 1,4 y 14 veces la tasa
promedio mundial. A mediados
de la década del año 2000
diferentes Organizaciones no
Gubernamentales (ONG´s),
particularmente Greenpeace,
FARN y Vida Silvestre inician
una intensa campaña para
denunciar el proceso de
degradación y pérdida de las
masas forestales nativas

83. En esa reunión hago presente mi opinión sobre las ventajas que
tenía reglamentar con carácter sistémico la Ley 13.273 antes de
pensar en impulsar la probación de una nueva ley para los bosques
nativos

84. La Ley 13.273 - adelantándose a su tiempo - incluía un verdadero
sistema de presupuestos mínimos, en sus capítulos II; III; IV y V.
Resultando de particular interés la figura de Bosques Protectores y
el Régimen Forestal Especial

86. Un grupo de Organizaciones No Gubernamentales toma la decisión
de impulsar un proyecto de ley de presupuestos mínimos para los
bosques nativos

87. Las ONG´s deciden apoyar la sanción del proyecto de ley
presentado por el Diputado Nacional Miguel Bonasso

88. Ante la demora para su tratamiento y con el apoyo de una amplia
movilización de la sociedad civil y una intensa campaña en los
medios, el oficialismo decide dar tratamiento al proyecto

89. Con el firme respaldo de los datos disponibles,
constatada la falla de mercado y de políticas,
legislaciones e instituciones capaces de detener y
revertir el proceso, y con una opinión pública que
crecientemente se hacía eco de la campaña de las
ONG´s, en 2007, se inició un intenso debate
parlamentario que culminó con la promulgación de
la Ley 26.331 de Presupuestos Mínimos de
Protección Ambiental de los Bosques Nativos.

95. Ante la dilación para su tratamiento en la Cámara de Senadores,
Greenpeace lidera una campaña de firmas para exigir al
parlamento la pronta sanción del proyecto de ley

99. La figura de presupuestos
mínimos establecida por el
artículo 41 de la Constitución
Nacional y definida en la ley
25.675 (Ley General del
Ambiente) quedó plasmada
para los bosques nativos
mediante un sistema basado en
prohibir los desmontes o
aprovechamientos sin previa
autorización y la obligación
para las diferentes
jurisdicciones de efectuar un
ordenamiento de sus masas
forestales nativas, como
condición necesaria para poder
otorgar las mencionadas
autorizaciones, sumando a tal
condición, la de someter los
proyectos a un proceso de
evaluación del impacto
ambiental
Para facilitar los objetivos de
conservación y protección de
las masas forestales nativas, la
mencionada ley creó un Fondo
Nacional, integrado -
fundamentalmente - por una
partida presupuestaria
anualmente asignada que no
podrá ser inferior al 0,3% del
presupuesto nacional, más el
dos por ciento (2%) del total de
la retenciones a las
exportaciones de productos
primarios y secundarios
provenientes de la agricultura,
ganadería y sector forestal
correspondientes al año
anterior del ejercicio en
consideración

100. PRAXIS

101. Comienza a gestarse la
reglamentación de la
Ley 26.331
A poco de promulgarse la Ley
26.331 y con el objeto de su
reglamentación, durante el año
2008, la SAyDS desarrolló un
proceso ampliamente
participativo y de consulta,
tanto entre las distintas áreas
sustantivas de la Autoridad
Nacional de Aplicación, como
entre las Autoridades Locales
de Aplicación las cuales
participaron a través del
Consejo Federal de Medio
Ambiente (COFEMA), así como a
través de consultas y aportes
realizados por las provincias
individualmente.
En el proceso también tuvieron
una intervención destacable
distintas organizaciones de la
sociedad civil, entre ellas la
Fundación de Historia Natural
Félix de Azara, Greenpeace, la
Fundación Centro de Derechos
Humanos y Ambiente (CEDHA),
la Fundación Vida Silvestre
Argentina y la Fundación
Ambiente y Recursos Naturales
(FARN).
El proyecto elaborado – entre
otros temas – incluía un
conjunto completo de
definiciones de los distintos
términos técnicos que utiliza la
Ley, incorporaba definiciones
propias de la técnica forestal,
contemplaba mecanismos de
participación y consulta,
establecía contenidos mínimos
para los diferentes planes
involucrados, desarrollaba en
detalle todo lo concerniente a la
administración conjunta con las
jurisdicciones provinciales del
Fondo Nacional y detallaba los
coeficientes y aspectos
vinculados al cálculo de la
distribución anual de los
fondos.

102. Iniciado el trámite para la firma del decreto reglamentario, la
provincia del Chaco formula una objeción sobre los datos de
superficie de bosques nativos que se le habían consignado, con el
objeto de posibilitar los cálculos de prorrateo del Fondo Nacional
hasta tanto se hicieran los ordenamientos territoriales de los BN

103. Dejando de lado el proyecto de reglamentación que se encontraba
en trámite, mediante el Decreto 91/2009 se reglamentó la Ley y
con la Resolución SAyDS Nº 256/2009 se creó un “Programa
Experimental de Manejo y Conservación de los Bosques Nativos”.

104. El Decreto 91/2009 no contempló mecanismos de
participación para representantes de la sociedad civil,
sectores empresariales, gremiales y académicos; no
estableció contenidos mínimos para los diferentes planes
involucrados; otorgó un confuso tratamiento para los
bosques de jurisdicción Nacional que se encuentren el
ámbito de otra jurisdicción; definió en forma técnicamente
incorrecta dos términos clave para la aplicación de la
normativa: “restauración” y “conservación” y no avanzó en
cuanto a la instrumentación y reglamentación del Fondo
Nacional para el Enriquecimiento y la Conservación de los
Bosques Nativos, derivando estos temas al ámbito del
COFEMA

110. A todo lo anterior se agrega el cuantioso déficit en cuanto a la
constitución del Fondo Nacional en relación a lo previsto por la ley
26.331, déficit que se incrementa con el correr del tiempo y que al
año 2014 alcanzaba una cifra de aproximadamente $12.710
millones, tal como se detalla en el siguiente gráfico

111. En el documento de la Dirección de Bosques de la SAyDS:
Monitoreo de la Superficie de Bosques Nativos de la
República Argentina: Período 2011-2013 publicado en
noviembre 2014 se consignan los datos de pérdida anual de
bosques nativos para diferentes provincias y períodos. Al
analizar los datos de las cuatro provincias que conforman el
núcleo más importante en cuanto a superficie de bosques
nativos de Argentina (Santiago del estero; Salta; Chaco y
Formosa), se pueden constatar que las cuatro registran un
pico de deforestación previo a la sanción de la Ley 26.331, a
partir de lo cual comienza a disminuir la perdida, pero
siempre manteniéndose por encima de las tasas
porcentuales que se registraban en el periodo previo a la
sanción de la Ley

113. En el periodo comprendido entre la aprobación de los
Ordenamientos Territoriales de Bosques Nativos (efectuados
por las referidas provincias) y el año 2013, se registró una
pérdida total de 1.063.188 hectáreas según el siguiente
detalle:

114. Pérdida de Bosques Nativos desde los OTBN hasta 2013 (Ha)
Roja Amarilla Verde Sin Clasificar TOTAL
CHACO 438 49122 80157 16166 145883
FORMOSA 1323 1554 82297 43980 129154
SALTA 18017 113180 198554 4434 334185
Sgo DEL ESTERO 8437 311794 76853 56882 453966
28215 475650 437861 121462 1063188

115. De los datos anteriores se desprende que la mitad de la
superficie deforestada en el periodo analizado se registró en
las Categorías de Conservación I (roja) y II (amarilla), donde
la ley no lo permite
Según los datos publicados en la Web de la SAyDS, al 20 de
febrero de 2011, las provincias de Santiago del Estero; Salta;
San Luis; Chaco; Catamarca; Formosa; Tucumán y Misiones
concentraban el 80% de las órdenes de pago en concepto de
Fondo Nacional Ley 26.331, Resolución SAyDS Nº 256/09 y
contribuciones para los OTBN, tal como se puede apreciar en
la siguiente tabla

116. Órdenes de Pago ($)
SGO. DEL ESTERO 45.895.747
SALTA 29.690.389
SAN LUIS 9.728.107
CHACO 9.397.660
CATAMARCA 7.411.214
FORMOSA 5.276.215
TUCUMAN 4.285.714
MISIONES 2.814.484
114.499.530
No obstante lo anterior, esas ocho
provincias experimentaron en
conjunto – desde la promulgación de
la ley 26.331 y hasta 2011 – el
desmonte de 1 millón de hectáreas de
bosques nativos

117. El detalle se puede apreciar en esta
tabla en la que se diferencian dos
períodos: entre la promulgación de la
ley 26.331 y la aprobación de los
OTBN y entre tal aprobación y el año
2011
DESMONTES TF Y OTF
LEY-OTBN (Ha) OTBN-2011 (Ha) TOTAL (Ha)
SGO. DEL ESTERO 169.882 283.669 453.551
SALTA 115.203 121.043 236.246
SAN LUIS 27.801 9.682 37.483
CHACO 72.151 38.738 110.889
CATAMARCA 8.031 4.133 12.164
FORMOSA 92.602 37.001 129.603
TUCUMAN 11.075 7.403 18.478
MISIONES 16.072 5.334 21.406
512.817 507.003 1.019.820

118. Resulta además preocupante que en las provincias consideradas, al
analizar el periodo comprendido entre la aprobación de los OTBN y el
2011, se hayan registrado 274.245 ha de desmontes en las zonas
pertenecientes a categorías de conservación calificadas como “Rojas”
y “Amarillas” en las que dicha actividad se encuentra prohibida. El
documento “Monitoreo de la Superficie de Bosques Nativos de la
República Argentina: Período 2006-2011” de la Dirección de Bosques
de la SAyDS publica los datos que así lo certifican
DESMONTES ENTRE OTBN Y 2011
ROJO (Ha) AMARILLO (Ha) R+A (Ha)
SGO. DEL ESTERO 6.719 195.001 201.720
SALTA 8.080 31.749 39.829
SAN LUIS 228 3.649 3.877
CHACO 3 21.749 21.752
CATAMARCA 0 678 678
FORMOSA 898 1.029 1.927
TUCUMAN 19 813 832
MISIONES 0 3.630 3.630
15.947 258.298 274.245