1. estion Publica Democrática
n Colombia en el nivel nacional
Los casos de los Ministerios

2. Contenido
Págs.
Introducción 5
Capítulo 1
Enfoque y perspectivas para un estudio desde la gestión pública
democrática 11
Capítulo 2
Ministerio de Educación Nacional 33
Capítulo 3
Ministerio de la Protección Social 63
Capítulo 4
Ministerio del Interior y de Justicia 89
Capítulo 5
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural 117
Capítulo 6
Conclusiones y retos en el conjunto de los ministerios 139
Bibliografía 171
DocumeTitos oficiales Y75
Entrevistas citadas 177

3. INTRODUCCIÓN
N
o cabe duda que en Colombia, al igual que en Latino-
américa, se ha avanzado en el estudio y promoción de la
gestión pública democrática, especialmente en su com-
ponente de participación ciudadana en el nivel local.
Sin embargo, aunque los estudios existentes recogen
los espacios, la efectividad y el funcionamiento de la incidencia
ciudadana y otros elementos de la gestión democrática en muni-
cipios y ciudades, son escasos, por no decir inexistentes, los que
se ocupan de divisar cómo se lleva a cabo en el orden nacional. Se
evidencia entonces ausencia de estudios donde se visibilice y ana-
lice cómo se posiciona la democratización del Estado no solo en sus
ámbitos periféricos, sino en el corazón mismo de aquel, en su nivel
central. A este respecto, se hace necesario saber qué ha pasado
con las instituciones con mayor peso en la definición de directri-
ces de política pública, la apropiación de presupuestos públicos, la
prestación de bienes y servicios y la regulación de sectores en un
país, tal como lo son, las de tipo nacional.
Un propósito que orienta esta investigación es el de auscultar esa
especie de silencio académico y político que en Colombia existe sobre
el nivel central de su administración pública, cuyo estudio, o bien, se
ve supeditado por los temas del régimen y de la coyuntura política, o
bien, por el campo de lo local. Por cierto, lo ignorado por dicho silen-
eiamiento, es lo trascendente que se vuelve para los destinos ciuda-
danos el estudio en detalle de instituciones de alcance nacional como
lo son los ministerios. Es por esto que esta investigación a través del
estudio de cuatro de ellos, pretende contribuir a la conquista de un
campo estratégico para la democracia y, cuyo horizonte, es aportar a
que lo estatal se convierta cada vez más en público. Indagar el tema
de la gestión pública democrática a dicho nivel es, entonces, hacerse
a un campo de estudio e intervención desde el cual buscar y pensar
salidas a los desafíos éticos, políticos y sociales del país, evidenciados
estos, entre otros, en los continuos escándalos de corrupción, clien-
telismo y captura significativa del Estado, así como también, en las

4. |)rofim<l:i,H exclusiones y m a r g i n a l i d m l o H < ! < > MH proporciones de l ' l l i ' l i i n i i i l'onniiles por las i p i e se or¡',ani/,an y rigen las
l;i población. • i ' i i den OH muy poco el avance en la promoción de los
. 1 I i l i i c i o n n l e s de ser el Kstado colombiano uno de carác-
Kl horizonte de la investigación es el de establecer una serie de ele p u l iripativo.
mentos conceptuales, de dimensiones, do problemas y de casos, para
pensar y proyectar la gestión pública democrática en Colombia en su es halla/.gos investigativos reportaron déficits
nivel nacional, en concreto, en la órbita de sus ministerios. Para ello u l í i i'.eMl.ión de los ministerios, hay otros que merecen
se indagan varios ministerios, con lo cual se espera recoger rasgos re- i v reconocidos por sus positivos aportes a la democra-
presentativos no solo de cada uno de ellos, sino de la vida ministerial i i K n t r e esl-os están: la experiencia de planeación
en su conjunto en Colombia. El estudio sin renunciar a un esfuerzo i i m u í de :;UH ministerios donde se evidencia que si se
interpretativo y crítico que apunte a identificar elementos de fondo, I n i í n r referentes sectoriales de política pública con la
entra en el detalle de revisar cada uno de los ministerios, con la es- ile m i l . .. (le ciudadanos; el avance en la construcción
peranza de aportar a la identificación de puntos o experiencias espe- hi un 11ue insisten en posicionar en relación al servicio
cíficas que permitan proceder a alentar, corregir o enfrentar fallas en . u n i ó la transparencia, la honestidad, la participa-
relación a la democratización en sus componentes de administración p n i i M i i h i l i d m l social; la creación de alianzas o asociacio-
y de gestión pública, o así mismo, de ser el caso, sirvan como referen- . 1 n i . i l n l Kstado con actores sociales y privados para con
te de innovación administrativa. vnlor público y enfrentar nuevos desafíos sociales;
n de K'nrantías al posicionamiento de la participación
Como un anticipo que incite a la lectura de esta investigación, se 11 i n t e leyes que la obligan y le confieren un lugar sig-
encontró que en la realidad ministerial se evidencia la ausencia de i i . m u ' i edad en el trazado de las decisiones y acciones de
políticas públicas con envergadura, coherencia y permanencia para limen oficiales; la promoción de una cultura buena y res-
cada uno y para el conjunto de los ministerios, que en verdad, con- l l i i o u IOH ciudadanos por parte de los funcionarios en la
cedan un papel estratégico y protagonice a la ciudadanía. Se halló, i ' en situarlos como el centro de su accionar y la razón
además, particularización, fragmentación y desconexión de los espa- i u .l"Mcmpoño.
cios y mecanismos de participación que permite prever limitaciones
en sus alcances y capacidades para encauzar las iniciativas y volun- .. mu los momentos y ámbitos que componen esta investi-
tades provenientes de la sociedad. Se sumó el hecho, de que en gran
parte de los ministerios se presenta una concepción recortada de la
participación ciudadana donde se le asimila antes que con influencia > • 11 n l i i lo caracteriza qué se entiende por gestión pública
efectiva y trascendente de la ciudadanía en decisiones y políticas pú- li n v revela algunos enfoques que la estudian y potencian.
blicas de alto impacto, más bien, con servicios de atención a quejas . . 1 1 - m í e constituirse en un referente conceptual del estudio,
del cliente o con acceso a todo tipo de información por intermedio de i i i i i in ir; iele como un marco rígido a ser seguido al pie déla le-
su publicación en las páginas web. i 11 ii I ni; ación es que se hace de cada uno de los ministerios. Si
H u l e capítulo puede leerse como una guía o modelo en don-
Un dato preocupante, de acuerdo a lo recolectado en encuestas prac- i ' H ' M i m los criterios y mecanismos de una institucionalidad
ticadas por este estudio, es que existe una percepción negativa de la . i h v a i|ue podría llegarse a considerar democratizada en
ciudadanía acerca de las oportunidades brindadas por los ministe- II 11ue ha llegado a entender la naturaleza política y pro-
rios para influir de parte de ella en sus diroccionamientos, como así | (ll « M u . Los capítulos II, III, IV y V presentan en detalle y poi
mismo, respecto a las calidades y potencias de los espacios o herra- Illn lo hallado en cada uno de los ministerios estudiados, pre-
mientas brindados para participar. Como si fuera poco, se evidencia . lliln mostrar los diferentes elementos de gestión pública demo-

5. , n ,|e mve,Mli|',:iMon en términos de número de
(•rática (pie han incorporado en MU i i i v i o n n r , I I M I n m m los prohlemnn M
i . ( , , himiirmmiento del proyecto.
los desafíos que presentan respecto a la I I I Í H I I I I I . l'ueden ontondnt'M
estos capítulos como una evaluación soctorinli/ada do la gestión i " i
•I u l n m m r esta corta introducción. Agrade-
blica democrática que mediante una mirada detallada y comparativa
n ,, n puyo, n I Ititf» Salinas, Jeimy Vargas y
aliente a potenciar o corregir los aciertos o desaciertos en los PIINIIH | n , j ú n i o r y a 11 xi lia ros de investigación (2007-
recorridos por los ministerios de Educación, de la Protección SoHnl,
, i ,i h u b i e r a sido posible esta investigación;
del Interior y de Justicia y de Agricultura; también, como exponen , IIIH Hugeroncias de redacción, y de nuevo
cias concretas y aplicables de lo que se debe hacer o no en el dini'Hii
lirios de los ministerios que prestaron su
de procesos y prácticas de democratización de la gestión. El capítulo
VI recoge las conclusiones del trabajo y contiene una síntesis genenil mimarse .-i esta tarea.
de lo hallado en el conjunto de ministerios estudiados, además, i||]
valoraciones críticas acerca de vacíos y características transversa Iti|
a ellos. A parte del valor diagnóstico y evaluativo general que puedn
tener, pretende constituirse en un camino global para avan/ar eil
una propuesta estratégica de democratización de los ministerios.
La investigación recurrió a distintas fuentes de estudio para doHHi
rrollarse. En primer lugar, revisó las disposiciones jurídicas <|UW
rigen las estructuras formales de los ministerios así como otras do
distinta naturaleza que los orientan tales como planes, misionoN,
visiones y códigos de ética o de buen gobierno. En segundo lugai 1 ,
realizó cincuenta entrevistas y cuestionarios a funcionarios de todow
los ministerios estudiados y en las cuales se recabaron elemcntoH
en relación con la entidad en su conjunto y de cada dependencia olí
particular. Finalmente, recurrió a la realización de ciento cincuon»
ta y seis encuestas para conocer la percepción de los ciudadanoH
sobre la gestión democrática en los ministerios interrogando sobro
calidades, oportunidades y alcances de espacios y mecanismos de
incidencia ciudadana.
Aunque el estudio hubiera querido contar con un número mayor do
entrevistas para profundizar la indagación, algunos ministerios y
dependencias se mostraron renuentes a suministrar información, al
punto, que, en determinado momento el equipo debió hacer uso de
derechos de petición para obtener respuesta a los cuestionarios en-
viados. No obstante, en otros casos, mostraron la mejor disposición,
por lo que expresamos nuestro agradecimiento. Por su parte, en rela-
ción con las encuestas, su número, si bien se pretendió fuera signifi-
cativo y permitiera percibir ciertos indicios, no aspiró en ningún mo-
mento a ser estadísticamente representativo. Lo anterior atendiendo

6. Capítulo I ENFOQUE Y PERSPECTIVAS
PARA UN ESTUDIO DESDE
LA GESTIÓN PÚBLICA
DEMOCRÁTICA
• El enfoque de la gestión pública
E
n el lenguaje común no es difícil encontrar términos que
suelen utilizarse como equivalentes, tal como sucede, en
el caso de los de gestión pública y administración pú-
blica. Aunque dicha equivalencia ha terminado por im-
ponerse en la jerga cotidiana, siendo posible constatar
tal asimilación en una simple búsqueda en la web o en la revisión
desprevenida de publicaciones de diverso tipo, un acercamiento de
carácter académico o disciplinar, avanza en encontrar una serie de
diferencias y singularidades que imprimen un sello particular a uno
u otro. Para el caso, la gestión pública, se trata de una particular co-
rriente de pensamiento donde se privilegia cierto tipo de fenómenos
y abordajes, al igual que ciertas propuestas y estrategias de manejo
administrativo en el campo de lo público. Un primer elemento a te-
ner en cuenta, es que a la gestión pública se asocia con vertientes
de pensamiento y de acción emergentes en la década de los 70 cuyos
propósitos consisten, o bien, en trasladar prácticas y modelos del sec-
tor privado al público, o así mismo, privilegiar determinados fenó-
menos tales como el de las políticas públicas o el de la alta dirección
(Bozeman, 1998). Vertientes cuyo denominador común es su reac-
ción frente al modelo burocrático y/o tradicional de administración
pública y a los enfoques de estudio que privilegiaban el análisis y la
proyección de la acción administrativa, básicamente, en su ajuste a

7. diminuí I'lililí, i |||i |iiirii|MM'l,ívMH inii'ii un i'iiiuiliii (leudo la llniímu r
los reglamentos a d m i n i s t r a t i v o s o n i campo interno do las orgaillllH 1
i ..... 1 1 ln¡ i del manaj'vmeiil, n gestión empresarial al campo
ciónos. Kl reclamo subyacente frente al modelo burocrático, oni «||j 1
énfasis en los procedimientos o normativas antes que en la oM.'iii'irtÉ
de resultados, el rendimiento de las organizaciones o los propon i I < • m i | i i > r t a n t e señalar que el concepto de "gestión" es una
lograr con sus acciones (Echabarria, 1991). u i l ' ' u n t é r m i n o del sector privado al campo de lo público.
i . M M i ' . i i i a r i a de "nniiid^c inc.nl,", trasladada al sector públi-
Por ello, la gestión pública, plantea un nuevo acercamiento al cniii|ii| lli ' / M / / I / / C iiiiiiiiijtt'ni.c.nl,", connotaba las significaciones de
administrativo donde se hará énfasis antes que en los regla un -ni un u ..... , manejo, pero también, de dirección y gerencia de la
en las líneas de jerarquía, más bien, en los programas o las polil H'iiN] || mliar^o, con la traducción del inglés al francés, y de
|
públicas donde se haga posible evidenciar los nortes o pretensión, ...... I p e r d i ó l a fuerte connotación de dirección y gerencia
finales de la acción pública (Kettil, 1998). Suma a lo anterior, mi t|fl II i j i i e ne la caracterizó, para referirse a sus acepciones
satisfacción respecto al abordaje tradicional, en tanto la acusa <le un I I I I I M en particular, a la gestión en general. Al respecto
prestar atención a los contextos de complejidad y de incertidiiinlii'H •'fiiliim /¡iihlii'ii proviene de la palabra latina gestión-
donde se desenvolvía cada vez más la acción pública, y donde de lililí] • iii. ¡'I ,';<'.';/<>;• c.s un. procesador, es un hacedor de acciones.
ñera más periódica, debían desempeñarse las organizaciones, l'uni'lild I i '.n -iililn 1',1'tíli.ón ha sido usado generalmente como sinó-
narios y decisores públicos. Dada su expansión y diversificar ion n|y •iininlnifiíiii. ( ¡cslionar significa conducir los asuntos de
mayor número de sectores de la vida pública, el enfoque de la gosl luB ihn'ii r/rmT autoridad o mando sobre una determinada
pública señala que la administración está obligaba a prestar niayfl inl«>:i significados se podrían aplicar al concepto de
atención a las relaciones intergubernamentales e interorgani/.ni'liM i , /i//M///f,s'/mr /OH asuntos de un tercero y administrar
nales, como también, a las relaciones con los actores e institurin- i tic una organización"1.
nes políticas que la influencian (Bozeman, 1998). La gestión público
como enfoque, es entonces una alternativa donde se pretende reco^t» i 'le l a i i controversias de si la gestión pública podía obe-
una más avizorada complejidad y desde la cual se busca imprimir mi ¡ n l i n | i i i ' propio del mundo empresarial o uno sin dicho
nuevo dinamismo a la acción y estudio de la administración pnblirii, j I I 1 1 1 1 e apuntó a colocar sobre el tapete nuevas realida-
•. ilraal'ioa con los cuales tenía que vérselas los directi-
Sonia Ospina, citada por Juan José Sánchez (2006), revisando h ..... publicos. Ahora bien, el reto no solo iba dirigido a
singularidad de la gestión pública, afirma que mientras la a d i n i m n .!, u a los una listas y estudiosos de la administración
tración pública tradicional tenía un accionar pasivo limitado a npllii una metodología particular para su estudio.
car funciones administrativas y preocupada por conservar el si a l l í el método privilegiado se constituyó en el estudio
quo, aquella otra, se caracteriza por una orientación más agrosivilJ i|iie en análisis globales, toda vez que a su entender
preocupada por la búsqueda de soluciones creativas a p roble mu I n m p r e i u l o r y aprehender la realidad con profundidad,
presentados. En ese sentido, la gestión pública se plantea como 111114} illln n l | M i n i ) H actores u organizaciones habían llegado o
propuesta innovadora donde se pretende responder a desafíos públi- l i i i n l n i i resultados. Dicho método lo asumían como una
cos, teniendo como agregado, su búsqueda por motivar y hacer ron» j .1 1 1 ni i l a d a " n la cual no había que pedirle más de lo que
ponsables a los funcionarios, directivos y decisores por salidas a ION ..... l i » ) H ) ya que aunque mediante los casos permitía
mismos (Albi, 2000). Aunque se comparta aquí la intencionalidad du • un i i l m i de información y conocer una realidad en de-
este enfoque en tanto su norte hace hincapié en la búsqueda de so I U* I
cienes y no solamente en el ajuste a reglamentos, no avala por ello el
instrumentario propuesto por algunas de sus tendencias dominante* lllcn y Govornanco. Instituto de Administración Pública Mexicana. 2006
que insisten en plantear como fórmula de salvación la transposición

8. talle, no se arriesgaba ;i hacer prediccitmoa ni modelos por can •ni pinto de decisiones o normas previamente
1
do In acumulación suficiente de estiidins o experiencias que ;ivnlnl'lll| i uní mirlan MU per ¡ores. Tal concepción, puede pea
sus conclusiones o prescripciones (Kel.tl; lí)i)H)- ! . AHÍ, HU propncnln << i liien, en el modelo weberíano según el cna
investigación fue básicamente la confección y colección de canon, i|l|H i| u M| le aplicar un conjunto de; normas hnper
en un momento posterior, asumían, servirían de base para ostahlenii|i i i l i | i n l n ; i en la cúspide del aparato estatal, o bien.
un conocimiento con pretensión de universalidad para la totaliiliiij li u n í e n t r e política y administración proclamadc
del campo de la administración pública. un el cual, se les postada como campos sepa-
i I i .1 c u n d a Me le concibe supeditada a la primera.
Por el camino de los estudios de caso, no era raro encontrar en las i IN iloM concepciones podría asumirse a la adminis-
textos de la gestión pública, un compendio de experiencias (lol.iillf u n i m p l e bra/,o neutral ejecutor de los órganos
das sobre situaciones o sectores diversos de la administración p u h l i i i l e i m i M , divisárselo, como un mero ejercicio me-
ca. La gestión pública se constituye en una apuesta metodológica iln li n Je Mi'i'.uumenl.o impardal de programas de acción
investigación, que partiendo de cierta modestia y limitación, propnni¡ .• iilon por a u t o r ¡dados políticas.
avanzar mediante la recolección en detalle ciertas experiencias, IIIM
cuales acumuladas en el tiempo, abonen el terreno para un trabajo] I u ' u ríe de ejercicio técnico y neutral bajo la cual
de mediano y largo plazo que permita edificar una ciencia de la Mili] i • i i l i i i i n i H t n i c i ó n pública, autorizó propuestas que no
ción administrativa pública y de sus estructuras organizado na 11 l a r l a con la privada, en tanto en una y otra
Renunciaba por este camino a ciertos enfoques propios del campo • l u í u n í de ser apéndices de otras instancias orien-
administrativo tales como el de las "doctrinas administrativas", IIIN upueMl.oM, podía asimilarse fácilmente a un ad-
cuales aspiran a partir de prescripciones universales o de unas pociiN i II • i ' l m i n i M l ración pública con otro/otra privada en el
experiencias exitosas establecer principios genéricos para todo tipil "i, Ira les correspondía sobre todo cuidar de unos
1
de situaciones y contextos administrativos. También, puede pensari] u ni ni parte y velar por el adecuado manejo de los
se, evitaba la trampa común de algunos abordajes en ciencias soda- • "I m i n e Mus. Sin embargo, lo que no asumían dichos
1
les los cuales mediante acabados marco teóricos -en algunos cautín paralia a una y otra administración, era la es-
más bien ideológicos-, pretenden de antemano generar un conjnnl.i) 1 i de In de tipo público. Dada esta naturaleza política,
de explicaciones que aunque carentes de soportes empíricos dóndti u ' l u m í n i c a y accionar un carácter particular, toda vez
validarse, encuentran su validación en intrincadas concatenado i mu p u l ' l n u dehe llevarse a cabo en un entramado singular y
conceptuales, que dicho sea de paso, donde se suelen hipostasiar < i u Minea ile poder; en una intrincada y amplia escala de
los conceptos para hacerlos pasar por realidades. r.ani/adonales, jurídicas, procedimentales, acto-
i diversidad de temporalidades de corto, mediano y
• La dimensión política de la gestión pública in en momentos y encrucijadas históricas disímiles;
l.recru/ada de procesos de legitimación política y
Desde antaño, a la administración pública se le ha querido reducir los apoyos, recursos, decisiones, etc.
a un conjunto neutro de principio, técnicas y organizaciones al ser
ricio de un tercero. Bajo dicha valoración se le pretendió reducir a o i m i l i ir;i lleva a una complicación más, cual es, insertar
li'iHlciiM ile competencia, conflictos de interés y rivalidad
(^pación políticos (Sánchez, 2006). Como efecto de dicha
• l i l i ' ¡i, la labor de un funcionario o de una organización
"En ocasiones, los investigadores de la gestión pública afirman que no sabemos lo suficiente para hacer prcd/i
dones o crear modelos; en cambio, debemos limitarnos a observar lo que funciona y no funciona, y de ese exa/nni
11 le | de explicarse y proyectarse como una simple
sacar algunas proposiciones que puedan ser útiles a los administradores". Pag. 104. l ú e requiere más bien ser avizorada cumpliendo un

9. papel más activo y discrecional, In ciinl, Hiendo |il;i|';;id:i por eompl. i . i nir|oren resultados y man capacidades en
lógicas de confrontación, negociación y articulación entre actoren m Tur ello o,s importante c i t a r la reflexión de
veles dispares, le resulta definitivo su iijnsl-e a las m a r a ñ a s j u r í d i c . i " . i i / i i i r i i l i i i l <lc ,',>'r.s/íó//. /)úhllcít: dHtraitígica no w.
interorganizacionales, así como también, la consecución de apoyo n • a l,i fH>l(ti.c(i" tín.nl.il,iiy(''ii:(lola por algún tipo de
ciales y políticos para el apalancamiento, movilización, apropiación y lti ,1/ilinni <li'<iHÍ.f^ii.(ici.ón o utilización de los recur-
destinación de recursos y productos públicos. La gestión públirn roiiui • /, V / i / r i T /)/<•//. la política", combinando la buena
enfoque, en algunas de sus tendencias, se propone estudiar e impnlMMB • i i ' i i c n i l con la consolidación de una cultura
administradores y organizaciones que asuman y reconozcan dicho it||> i'iii In <¡:i iimtitucionales correspondientes". La po-
rácter complejo y singular del mundo administrativo público, todn V(H i . • • i ion pública pero no implica ello que se deje
que de su manejo político depende, que se pueda o no responder < m i u y enfoques de otras latitudes que permitan
eficacia a los desafíos y problemas presentados. • d ! n d n ; i y conseguir sus propósitos. Es entonces,
h u l e i'.dlnenio, pero sobre el soporte del complejo
Sin embargo, no se limita a lo anterior. Hay también en su seno pnn< im/,Hcion<>H y actores que integran la administra-
turas que insisten en los propósitos, valores e intereses radica I meilda
diferentes que persiguen la gestión pública frente a la de tipo p r i v i u j
do. Así, se llega a plantear, la administración pública no solo dolía Hl i micepto de la gestión pública democrática
conseguir resultados, sino, más importante, lograr su compromlní|
con lo público. En otros términos, su papel radica no solo en coiiMrtil || Ir l . i ¡'.estión pública, introduce el tema central
guir propósitos con eficiencia o eficacia, sino en dar forma y promover l»n cuino es su dimensión democrática. Bajo esta
una nueva moral y orden político para el conjunto de la sociedad. Mil i ndio y promoción se ha ubicado sobre todo desde
ese sentido, se le exige su compromiso con responder a las necesidul • i|i | u mi u i miento con predominio en América Latina,
des colectivas, como también, en velar por proteger y crear el inl.oi'éí i l i l i ! i l u í Mido el Centro Latinoamericano de Adminis-
y el valor público haciendo que los de tipo privado se supediten n i i '• i r r o l l o (CLAD), organismo que asocia en torno a
ellos (Sánchez, 2006). En tanto encargada de la construcción de In ni i ' i i U i c í i a académicos y representantes del gobier-
público, y dada su naturaleza política, la administración públicn Ng] i A n l.oros que convergen en dicho organismo, des-
enmarca y se debe entender, entonces, como un ejercicio de gobierno, i . i i r ; i | . n n y haciendo énfasis en la dimensión política,
Y esto desde tres acepciones. Primero, como sistema de dirección (|i|H me pura superar problemas de ineficiencia por efecto
conduce a una sociedad a determinados fines teniendo como base uní i ml.ismo o capturas de élites de los aparatos de
institucionalidad en que se soporta; segundo, como una apuesta a u n n i Molo debe precederse a generar procesos signi-
"buen gobierno" en donde se busca la edificación de lo público y nuil iioutilización de núcleos de funcionarios y avanzar
civilidad en que se respeten las libertades civiles y políticas; tercero, u ion por resultados (Bresser; 2001), sino también,
como una capacidad que permite atender necesidades de distinta ín- til i ' i poHibilidad de controles frente a la gestión, entre
dole y afrontar una serie de tendencias y cambios que acontecen a ni- u n . , , ni ral, os el de tipo social y democrático que involu-
vel global. (Sánchez, 2006). Ahora bien, dicho ejercicio se hace en un i I , A I ) , 2003) .
contexto donde la efectividad y eficiencia tan reclamadas y perseguí- i
das por el mundo privado, necesariamente no deben quedar de ladn leí (!LAD es encarnada por la propuesta de Nuria
i i i c n i i I plantea constituir a la ciudadanía en un actor
Pero aún así, no se trata de negar la política buscando sustituirln ini'Kiire mediante su presión o incidencia, de una
por la técnica o las fórmulas privadas, sino más bien, de ser posiblo, Hl'li'iinii on las actividades de la administración y, de
agregándola como complemento para que sus acciones públicas cuen ui« i'li ln profesionalización de la burocracia. Desde su

10. 18 ( I c i l l . í l P I I l'lllllll'M llrllllirnillril i'll I 'llllllllliln u rl i I i .il 1 • líníoquc y |ii'rK|)('cl.iv¡iM puní un ciiLiiiliüdruili' In (ícnl,ión l'úlilicn DtiinomUini
perspectiva, se trata que la participación ciudadana contrabalancee piirl.icipativo donde se permita el trámite democrático a los conflictos
1
el poder de la burocracia, para lo cual, debe contar con los medios a las rivalidades por los recursos y oportunidades sociales, y que se
necesarios para influirla. Dicha mirada de Cunill se amplía en una incc posible, en la apertura de mecanismos institucionales para que
concepción más genérica, aquí compartida, según la cual, la gestión I I I H distintas fuerzas sociales, las comunidades y los grupos sociales
pública democrática se relaciona o se inscribe en lo que se ha dado in(luyan y concerten, y donde sus reivindicaciones cuenten en con-
en llamar la democratización del Estado. Por esta, se entiende la diciones de igualdad en la formulación y evaluación de las políticas
ganancia de influencia de las instituciones, prácticas, valores y pro- públicas, los planes, los presupuestos, los proyectos y las decisiones
cedimientos democráticos dentro de las estructuras, relaciones y do alto impacto.
actuaciones del Estado (Garnier, 1997). Lo anterior se materializa
en una acción pública que en su seno y en relación con la sociedad Un camino importante para avanzar en la democratización del Es-
prolongue la soberanía popular en todos los niveles y agentes, en tado y la sociedad es el de la descentralización porque al redistri-
tanto la titularidad del poder político en los regímenes democrá- buirse competencias y recursos entre el nivel nacional y el local, se
ticos reside en cada uno de sus ciudadanos y estos lo delegan al nbron oportunidades a la ciudadanía y sus organizaciones para in-
Estado (Gonzalo, 1998). cidir en las agendas y desempeños públicos. Posible la descentrali-
zación, si se lleva a cabo el empoderamiento de las localidades y sus
Como condiciones previas de dicha democratización, se requiere que asociaciones para que cuenten con mayores recursos y apoyos con
el régimen político, en el cual se inscribe la administración, cuente Ion cuales hacer frente a sus responsabilidades y desafíos. El paso
con elecciones libres, respeto a los derechos ciudadanos y responsabi- de lo nacional a lo local, en un marco de democratización, expresa
lidad de los gobernantes frente a los gobernados. Por esta vía, la de- Una redistribución de poder entre niveles y actores que conlleve
mocratización de la gestión pública es impensable sin la del régimen finalmente a un efecto de empoderamiento de los actores e inicia-
político de la cual participa y reproduce (Cunill, 2003), por lo cual, tivas provenientes de la sociedad (Garnier, 1997). Sin embargo, la
es también importante promover la adopción de medidas para que el democratización del Estado y su gestión implica trascender el nivel
Estado deje de estar dominado por élites u oligarquías que subordi- localista con el que se ha asociado la participación, para ubicarla
nan los intereses del conjunto de la sociedad a los propios. Se trata •en los niveles centrales del aparato público estatal, relacionados
de una gestión donde hace presencia una acción pública que toma con ministerios, establecimientos públicos y grandes empresas del
distancia y se desmarca en sus fines y trayectorias de los intereses y nivel nacional.
las voluntades de los grupos dominantes de poder económico, políti-
co, burocrático o social, y donde se opta, por una gestión que sitúa en Se trata de asegurar que en los centros de decisión o las cúpulas esta-
el centro de su accionar las demandas y necesidades del conjunto de tales exista influencia de representantes de la sociedad, para que con
la población. olio, las políticas, planes y presupuestos de las entidades de alcance
nacional, en su formulación, implementación y seguimiento, consul-
La democratización del Estado, y con ello la de su gestión, supone así ten y sigan directrices provenientes de la ciudadanía. Un punto cen-
mismo el de la sociedad, para lo cual, deben existir condiciones para tral, está dado por el diseño de políticas públicas con componentes
que se haga presente una amplia vida pública de los ciudadanos. participativos, que lleven a que el carácter público de los programas
En dicho escenario, se promueve una adecuada dosis de influencia oficiales esté dado, no tanto por el carácter coactivo y obligatorio de
de la sociedad civil y la ciudadanía en los asuntos públicos (Harris, su acción sobre el conjunto de la población, sino más bien, por la
2000), en el que se posibilita el empoderamiento de organizaciones construcción colectiva de referentes comunes en donde se integran
sociales, comunitarias o cívicas que presionen al Estado para asegu- los diversos intereses y puntos de vista de la sociedad (Roth, 2003).
rar la protección de sus derechos o la ampliación de la democracia. En este sentido, la democratización de la gestión, existe en tanto se
I m p l i c a asimismo, la construcción de arenas políticas con carácter llegue : Ion programan públicos neurálgicos para una sociedad, para

11. (¡üHtióll l'úhlini Di'MiomUitiH cu (!ii!iinilii:i m i'l iim<l iiiii'liiuill I Mullique y pompodiviiH puní un muidlo ilrmlc In (IcHiión l'úhliwi Doniocrál.icii 2!
que estos sean objeto de conocimiento, deliberación y decisión demo- A i'stas perspectivas de democratización primaria y secundaria del
crática compartida. lÍHtado, se suma otra donde se le exige a la gestión contribuir al for-
l.ulocimiento del régimen democrático del cual participa. Si se asu-
La democratización del Estado y con ello su gestión pública, impli- mí' a la democracia no solamente como un medio, sino un fin y un
ca dar pasos para que la democracia deje de presentarse solamente valor deseable por sí mismo para los regímenes políticos, a la ges-
como una democracia primaria y se estructure también como una i u ni pública, se le exige que como un ingrediente fundamental de
de tipo secundaria. Es decir, como una cultura o software social que CHI.OH, exprese valores y prácticas democráticas donde los ámbitos
"incluye las consideraciones subjetivas, los valores, los modales, las Conquistados por la labor administrativa se orienten a finalidades
costumbres, las sutilezas y las reglas del juego que determinan como n valores coincidentes con ella (Sánchez, 2005). La gestión pública,
la gente se comporta cotidianamente" (Harris, 2000). Alude enton- debería entonces en su propio despliegue reflejar el interés y el valor
ces esta democratización, a la orientada a afectar las dinámicas in- publico y, no como sucede en un número significativo de casos en la
tragrupales y a las relaciones entre los responsables de lo público ilcl.ualidad, en lógicas de tipo privado que la socavan tales como la co-
estatal y los ciudadanos, posicionando entre ellos, la confianza, la rrupción, el corporativismo o el clientelismo (Molina, 2003). Por esta
comunicación abierta, la autogestión y la honestidad en un marco de vía, la gestión en el manejo y conducción de los asuntos públicos debe
autonomía, interés público y pluralismo. Supone dicha democracia contribuir a alimentar la legitimidad del régimen, bien, desde los
secundaria, lograr consensos sobre las reglas en el buen trato a los procesos de inclusión de la ciudadanía en el diseño e impacto de sus
ciudadanos sobre la base de la idea de servicio público. Por esa vía, políticas públicas, o bien, desde la validación obtenida por parte de la
se trata de promover el servicio a favor de los intereses de la mayo- sociedad por la eficiencia y eficacia observada en la prestación de sus
ría, en donde los servidores y representantes públicos se ponen en bienes y servicios; o así mismo, aunque parezca obvio, devolviendo el
el lugar y papel de los ciudadanos y asumen respetar sus derechos y poder a la ciudadanía y sus organizaciones para que el poder público
alentar su participación. no caiga en manos de un número reducido de sectores o actores que
concentran sus beneficios.
Además, supone un cambio en las rutinas y los- desempeños de las
funciones administrativas. Si en el modelo burocrático la responsa- Todos estos propósitos de la gestión pública, para el caso, democrá-
bilidad del funcionario se centraba sobre todo en el ajuste de sus tica, implican una serie de apuestas y oportunidades para la admi-
acciones con la normatividad legal y la experticia técnica, empieza a nistración pública, que a continuación, se plasman en una serie de
desplegarse un paradigma que asume que la valoración y realización concepciones, estrategias o dimensiones construidas desde distintos
de su acción no debe realizarse sin dejar de tenerse en cuenta los enfoques.
desempeños y los beneficios que reporta a quienes son sus usuarios,
sean estos externos o internos (Barzelay, 1998). Para ello, propone • Corrientes afines con la gestión
la rendición de cuentas a lo largo y ancho de las dependencias, en el pública democrática
sentido, de brindar información y permitir evaluaciones acerca de
lo hecho por los funcionarios y agencias, como de igual manera, de Una arista novedosa de corrientes de pensamiento en relación con la
la forma en que se hizo y de los logros obtenidos. A esto se agrega la democratización de la gestión pública está dada por la perspectiva de,
promoción de sistemas físicos y virtuales de publicidad que permitan lo público. Esta enfatiza la necesidad de mostrar cómo la acción del
un proceso continuado de acceso a los resultados, insumos, prácticas Estado debe pasar de una perspectiva "estadocéntrica" fundada en la
y procesos administrativos. Se trata de hacer visible la acción de los burocracia, los gobiernos o los funcionarios, a otra de carácter "públi-
funcionarios y gobiernos y permitir el control de sus actuaciones por co" en donde se da un acceso, uso y visibilidad común y compartida
parte de otros integrantes de la organización o de usuarios externos al conjunto de la ciudadanía. Desde dicha corriente, la gestión no es
(Barzelay, 1998). monopolio del Estado, ni corresponde solamente a él y sus agentes

12. diminuí l'iililicn Di'imimil.icn i>n Üoliiinliin cu i<| invi'l iiiicíimiil 1 - Enfoque y perspectivas para un estudio desde lu Gestión Pública Democrática.
su d c l i i i i .inicción (Molina, 2003), sino que debe existir ración o agregación de valor público desde una perspectiva que in-
un;i m i i v i I n ;i l.-i sociedad civil y los actores privados en cluya criterios democráticos (Moore, 2006), es decir, donde el papel
su prny.'. . i..,, ( ' u n í («lio, propone la creación de espacios públicos que los privados cumplen en lo público no solo les parezca conve-
( C u n i l l , M I I I M I 1 1 I v i i l l d , 2001), entendidos estos como esferas donde niente a las autoridades estatales o a los empresarios sino, más im-
la sociednd c i v i l , IOH ciudadanos y el Estado tematizan, problemati- portante, al conjunto de la ciudadanía. De considerarse importante
zan y deciden MC, IIIH, recursos y rumbos. En esta perspectiva, la esto, se debe proceder a la construcción de arreglos administrativos
acción i l r I / , ; , M u l n n d ; i d e s y del aparato del Estado se divisa siendo que aunque logren la eficacia en la provisión de bienes o servicios
el resull.mlo de n m u í convergencia, correspondencia y tensión entre mediante el apoyo de los sectores privados, a su turno, garanticen
múltiples onpiicinii y m:l;ores estatales y no estatales, al igual, que la equidad, la universalidad y la redistribución en el acceso a ellos,
como un procedo de consensos y tensiones entre grupos de la socie- conforme lo ordenan los postulados y principios de los regímenes
dad e insl.imcinM del listado. En ellas, cada vez gana mayor peso democráticos; tal garantía suele instaurarse cuando los propios ciu-
la opinión, juicio y deliberación de los ciudadanos y sus distintos dadanos cuentan con oportunidades para expresar y decidir lo que
grupos. le es conveniente.
En la perspectiva aludida, se habla así mismo de lo "Público No Dejando atrás la perspectiva de lo público, otra corriente de pen-
Estatal" como un campo que sin ser privado ni estatal reclama cum- samiento que aporta a la democratización de la gestión, está dada
plir una "función pública social", expresada en la capacidad de ac- por las reflexiones que apuestan por la. participación ciudadana. Al
tores venidos de la sociedad de prestar servicios públicos y realizar respecto, esta propende por rescatar la universalidad a la acción
actividades de control social que garanticen el uso adecuado la cosa política, donde ella, ya no es un derecho sólo de aquellos que hacen
pública (Bresser,1998). Sin orientarse por el lucro ni los poderes parte de las organizaciones partidistas, sino más bien, del conjun-
oficiales, lo Público No Estatal reclama su lugar por las mejores dis- to de la ciudadanía. La participación ciudadana invita a instaurar
posiciones y capacidades que frente al Estado tienen las ONG, las un nuevo referente o mapa de coordenadas simbólicas, en tanto se
comunidades organizadas, las organizaciones sociales, las univer- trata de posicionar en el imaginario de la política y de la adminis-
sidades, etc., para prestar servicios como la educación, la salud, la tración pública, que la práctica concerniente a la construcción del
promoción de la participación. Su cercanía a la sociedad, su ánimo bien común o la buena vida de la comunidad política, ya no solo
solidario, su horizontalidad, su autoorganización, estarían entre es patrimonio de alguna de sus partes, grupos o integrantes, sino
las razones de concedérsele un papel más significativo en la gestión del pleno de la sociedad. Por demás, con ocasión de las crisis de la
de los asuntos públicos. En el control social, fundamentan su lugar democracia cuyas manifestaciones son el clientelismo, la corrup-
en el derecho a velar por el buen uso de los recursos y poderes pú- ción y el particularismo de los partidos y la clase política (Cunill;
blicos y, por tanto, su incidencia en la vigilancia y acompañamiento 1998), la participación ciudadana apuesta a una nueva inscripción
de la gestión. política de los sujetos en el campo de lo político. Así propende a
la construcción de un nuevo tipo de incidencia ciudadana, que no
Se añade a lo Público No Estatal, las antiguas y nuevas alianzas espera solamente las jornadas electorales o la intervención prose-
ontre lo público estatal y lo privado, donde se observa que ni al mer- litista de políticos profesionales para influir en los derroteros de
endó le es posible actuar sin el Estado, así como a este tampoco le sus instituciones político-administrativas, sino que busca hacerlo,
«u posible sin los ingresos y los apoyos de aquel (Domenech, 2006). de forma directa cuando las necesidades o demandas sociales así lo
Ante los fallos de uno y otro, un camino es la interdependencia en- ameriten (Molina; 2004). Se trata de la instauración de espacios de
tre la asociación y correspondencia entre ambos. En términos de participación ciudadana de mediación entre el Estado y la Socie-
;;e:;|,ión pública democrática uno de los problemas centrales, está dad, en donde con la presencia de representantes de ambos polos,
« I n d o por cómo su encuentro y colaboración mutua permite la gene- se busca intcractuar para la decisión, concertación, la gestión, la

13. Gestión Pública Democrática en (lolomhiii en el nivel nacional 1 - Enfoque y perspectivas para un estudio desde la Gestión Pública Democrática
fiscalización, la información o la evaluación de fines y medios de de La perspectiva de la participación ciudadana, si bien puede enten-
la acción pública. En términos básicos, se apunta a introducir en derse como una apuesta por construir democracia, así mismo, se la
el seno del aparato administrativo del Estado a representantes de puede asumir orientada a edificar la igualdad y la inclusión que esta
diferentes sectores o niveles territoriales de la sociedad para que propone. Dicha perspectiva, que ha tenido varios desarrollos en la
con su participación al lado de otros de carácter oficial, se definan gerencia social, ha señalado la importancia que puede tener para
problemas, iniciativas, valoraciones y ejecuciones en relación a los la gestión una acción con participación y corresponsabilidad de los
asuntos públicos. ciudadanos y las comunidades para corregir las asimetrías sociales
y potencializar las capacidades de los individuos. En términos de
Otra vía de la democracia participativa, sumada a los espacios de re- equidad, la participación permite, de una parte, que las acciones de
presentación social, son los mecanismos de participación ciudadana. los gobiernos se acerquen más, focalicen mejor las necesidades de la
Se trata de lo que se ha llamado la democracia directa. Dichos meca- gente o, y de otra, que los recursos y su ejecución lleguen en mayor
nismos hay que caracterizarlos como vías paralelas a las instancias proporción a la población. Bernardo Kliksberg ha insistido en la co-
de representación política, toda vez que mediante las mismas a la rrelación entre participación y disminución de la pobreza y desigual-
ciudadanía, se le permite inscribir iniciativas hasta antaño resorte dad. Al respecto señala que:
exclusivo de los poderes legislativos o gubernamentales anclados en
autoridades provenientes de los partidos políticos. Presentar o dero- "la participación se mostró como una estrategia maestra para reducir
gar leyes, o así mismo, revocar los poderes a los actores gubernamen- la desigualdad"... "los profundos desequilibrios de poder económico,
tales, generar consultas a gran escala, etc., se cuentan entre las po- discriminación y asimetría política, desaparecieron al interior de las
sibilidades que abren. Ganan en ventaja estos mecanismos respecto experiencias fparticipativas] por la integración igualitaria a través
a los espacios de representación social en el hecho que permiten una de la participación"... El resultado fue políticas democratizadoras a
inclusión ampliada de la ciudadanía, ya que cuentan con el potencial favor de los más débiles4.
de, mediante votaciones, llegar e incluir a cientos, miles y millones
de personas. Para hacerse una idea concreta de lo que abarcan, se Otra corriente de pensamiento diferentes a las de lo público y a la de
presenta la siguiente lista de ellos: la participación ciudadana está dada por los desarrollos respecto a
la corriente teórica de la nueva gestión, la cual tienen como terreno
"Plebiscito Consultivo: donde la rama ejecutiva o legislativa del Esta- común, el plantearse como alternativa al modelo racional burocrá-
do consulta la opinión de los ciudadanos con respecto a ciertas temá- tico de administración estatal dominante a lo largo del siglo veinte.
ticas...; Plebiscito: el cual tiene lugar cuando el poder ejecutivo somete Esta que tenderá a buscar una gestión que supere la centralización,
una propuesta a la ciudadanía y la resultante tiene fuerza de ley...; verticalidad, jerarquización y división del trabajo propio de las ad-
Iniciativa Popular: se refiere al clásico poder proactivo en manos de ministraciones burocráticas inspiradas en el modelo de dominación
los ciudadanos...; reúnen firmas y proponen una alteración del sta- racional weberiano, se bifurcará en dos grandes orillas, unas con én-
tu quo; Referéndum: es el clásico poder reactivo en manos de los ciu- fasis en la repolitización de la administración pública y otras con pre-
dadanos que les permite vetar una política adoptada... Referéndum dominio de los modelos empresariales. Aunque la perspectiva de la
revocatorio: es el mecanismo de democracia directa que permite a la nueva gestión centrada en la empresa insiste en la desregulación, la
ciudadanía destituir y reemplazar a un funcionario electo"3. privatización o la atención centrada en el cliente, la relativa a la re-
politización, insiste en el papel central que debe cumplir la dudada-
3
ATMAN, David. Democracia directa en el continente americano: ¿Autolegitimación gub»rnnm»ntal o KLIKSBERG, Bornardo, jCómo avanzar la participación en Amárica Latina, el continente más desigual?
censura ciudadana? Contenida en Revisto Po//t/co y Gobierno. 2005. Pag. 2 1 1 . Anotaciones «itrnCéglCRi, Rsv/ita Reformo y Democracia No. 37, CLAD. 2007.

14. (¡OHlión l'úlilicH DiMiioiTiHicn ni ('uluiiiliÍH cu el nívi'l niicininal y |)(:i'K|)(!ctivas para un enl,iidin desde la (¡estinn l'úlilic» DumocriUicii í'l
nía como fin último y propietario de la cosa pública del Estado. Esta sición. No se trata de un simple ejercicio técnico, sino que en ella
última perspectiva es la relevante, en tanto coloca sobre el tapete la se pone en juego el vínculo de legitimidad que instaura el sistema
propuesta de una gestión que insiste en elementos consustanciales a democrático entre Estado y ciudadanos. En tanto que los titulare»
la democracia y su fortalecimiento al interior del Estado. del poder político son estos últimos y lo delegan en sus agentes para
cumplir unos propósitos colectivos, los gobernantes y funcionarios se
Apuestas tales como el posicionamiento de la ciudadanía, la defensa encuentran en la responsabilidad de someter a escrutinio y dar expli-
de lo público, la cultura pública, como de igual forma, la importan- caciones sobre sus actuaciones para mantener o renovar la confian/a
cia de la mayor cobertura, equidad y universalidad de los servicios en ellos depositada. Conforme a lo precedente, se puede traer una
públicos se cuentan entre sus prioridades (Ramio, 2001). Se suma a definición de rendición de cuentas que la entiende como:
esto el componente de la rendición de cuentas, la transparencia y la
visibilidad de las actuaciones del Estado, que llevan a buscar una ad- "un mecanismo de control vertical de las autoridades políticas basado
ministración pública sujeta y subordinada a la ciudadanía a la cual en las acciones de un amplio espectro de asociaciones y movimientos
debe informar. Vale destacar entre estas propuestas, la primera, la ciudadanos, así como también en acciones mediáticas (...). Se activa
rendición de cuentas, término este que en inglés se ha acuñado bajo 'a pedido'y puede dirigirse hacia el control de temas, políticas o fun-
la palabra accountability y el cual se utiliza para referir al deber de cionarios particulares"5.
los responsables del Estado de dar cuenta de sus actuaciones en rela-
ción al destino y uso de los recursos públicos como respecto a los fines A las tres corrientes de lo público, la participación ciudadana y la
e impactos de la acción pública. El tipo más conocido de la rendición nueva gestión se suma una más que aporta a la promoción de la ges-
de cuentas tiene que ver con la presentación y evaluación periódica y tión democrática y que alude a la inserción de las tecnologías infor-
pública de los resultados realizada por los encargados de una organi- máticas en el accionar administrativo. Se trata fundamentalmente
zación, dependencia, sector o instancia de gobierno. En este sentido, de la web, la cual ha permitido colocar a disposición del público no
se le suele entender como el abrir a un público en general un espacio solamente el conocimiento de los distintos bienes y servicios pres-
para que se hagan visibles y discutibles los desempeños y resultados tados por una organización, sino de igual manera, ha posibilitado
obtenidos por una administración durante un período dado. la realización de trámites, reclamos o consultas, y así mismo, que
puedan ejecutarse consultas y diálogos con la ciudadanía en relación
Posturas han insistido en que la rendición de cuentas es más que una con iniciativas o medidas a tomar dentro de las instituciones. Va-
exposición ocasional de resultados. En divergencia con la perspectiva rios frentes ocupan la promoción de las nuevas tecnologías (Sancho,
tradicional de rendir cuentas, estas otras la ubican no solo como un 2003). Mejora en el acceso a la prestación de servicios por parte de
ritual o rutina propiciada desde el Estado hacia la sociedad, sino más la ciudadanía por efecto del acceso telemático a las bases de datos
bien, como la instauración de contrapesos a los actores estatales. La públicas; servicios administrativos ONLINE e identificación per-
rendición de cuentas, supone entonces, alimentar una dinámica de sonal electrónica; nuevas formas de participación democrática me-
construcción de sociedad civil y ciudadanía que exija y escudriñe al diante discusión, debate informado y participación en las decisiones
Estado en sus actuaciones y rendimientos. De igual forma, que for- mediante chats y foros virtuales; incentivos para la transparencia
talezca la capacidad de presionar a la ciudadanía para generar cam- pública a través de publicación de su información y convocatorias;
bios administrativos y políticos en caso de no coincidir con las valo- potenciación de redes sociales y capital social a través de internet;
raciones presentadas por los funcionarios de turno. Por este camino,
la rendición de cuentas no puede ser pensada sin un fortalecimiento
de las organizaciones sociales, o de igual manera, sin la introducción
FOX, Jonathan. La relación recíproca entre la participación ciudadana y la rendición de cuentas: La
de oportunidades para que los múltiples actores privados o civiles experiencia de los fondos municipales en el México rural. Contenido en Revista Política y Gobierno. 2002.
interesados en determinadas acciones del Estado manifionton HU po- Pag. 18.

15. Gestión Pública Democrática en Colombia en el nivel nacional I - Knrnqm' y |X'i'ii|ii'i:üvnn para un estudio desde la (¡estión l'úlilica Democrática H!)
comunicación intergubernamental, reorganización interna, sistemas • Recapitulación y delimitación de elementos
de control e información. para adelantar una investigación
Lo interesante es que las nuevas tecnologías informáticas han o pue- Del recorrido hasta aquí realizado puede señalarse que la gestión
den ayudar a una gestión pública democrática. Al respecto de cómo pública refiere a un campo de realidades y propósitos administrati-
las TIC pueden ayudar se señala que: vos, como también, a un enfoque investigativo en torno a la admi-
nistración pública. Insiste en los nuevos contextos de complejidad
"Vinculado directamente con el tema anterior, encontramos el prin- a que se enfrenta el gestor y la organización pública, donde las po-
cipio de transparencia, que implica el escrutinio público del diseño, líticas públicas, las relaciones interorganizacionales e interguber-
implementación y la evaluación de la acción gubernamental. Las TIC namentales y las propias con los actores políticos cobran un lugar
podrían constituirse en utilidad estratégica en este campo, facilitando importante. Se trata de una perspectiva donde la práctica de la
información en tiempo real a los ciudadanos ... Como ejemplo de ello administración pública se valida antes que por la adecuación a ruti-
podemos citar el acceso telemático a los planes de los órganos guberna- nas administrativas o por la defensa del statu quo, por la búsqueda
mentales, la puesta a disposición de la ciudadanía de las referencias de soluciones creativas a problemas presentados. Desde una de sus
técnicas que han servido para sustentar las decisiones administra- vertientes, la gestión pública, pretende atender la especificidad po-
tivas, o la utilización de Internet como sistemas para la difusión de lítica de la administración pública con sus fines y lógicas complcjnw
posiciones de los distintos agentes sociales vinculados a un tema de que implica. Además, dicho enfoque propone un abordaje investiga-
política pública"6. tivo cuya estrategia centr&l es el estudio de casos en el cual, aunque
se reconocen sus limitaciones para universalizar sus conclusiones,
Sin embargo, un aporte a la democratización mediante las nuevas busca ganar en profundizar en conocer segmentos de la realidad
tecnologías implica asumir medidas en diferentes frentes. Entre es- administrativa (Cabrero, 1998)7. La gestión pública no pretende re-
tas se cuentan las acciones destinadas a la facilitación del acceso nunciar a hacer teoría o ciencia sino que asume que para llegar a
a los ciudadanos para lo cual se debe promover la extensión de las ella, debe contarse con un bagaje amplio de conocimiento que las
redes de telecomunicaciones, puntos de acceso gratuitos, facilidades autorice.
para el acceso a los ordenadores, reducción en los costos de internet e
impulso al comercio electrónico. Se suma acciones encaminadas a ob- Dados tales elementos, se propone aquí una investigación que me-
tener mejoras de las habilidades en su uso que apunten a capacitar diante estudios de casos y tomando en cuenta las realidades comple-
al profesorado, desarrollar pedagogías virtuales, fomentar redes y jas, avance en estudiar hasta dónde en los ministerios como organi-
escuelas de educación no formal e incentivar la generación de progra- zaciones del poder central se ha avanzado en implementar elementos
mas virtuales de formación universitaria. Se suma el promover pro- afines con la gestión pública democrática. A este respecto, haciendo
gramas de acción pública que intentan introducir el uso intensivo de caso al recorrido conceptual y a los enfoques aludidos en el ítem pre-
TIC en los distintos procesos de diseño, implementación y evaluación cedente, se trata de revelar si ha ganado terreno la estructuración
de la acción pública, ámbito en el que se encuadrarían las estrategias de esferas públicas para el debate y la toma de decisiones; si se ha
de gobierno electrónico. posicionado de forma significativa la participación ciudadana en la
7
"La naturaleza del origen de la gestión pública explica en parte las carencias teóricas en su desarrollo: parecería
que la disciplina se ha tenido que desarrollar más rápidamente en el seguimiento de la realidad, el análisis de
las experiencias de (¡ostión y el estatuó de casos, que en la conceptualización y clarificación de categorías pura lu
6 interpretación de dlc luí irn/Mud. A ln Inij'o de este texto y de otros similares, se reconoce que este campo es nids
SANCHO, David. Gobierno electrónico y participación. Factores de éxito para su desarrollo, Reforma
y Democracia 25. CLAD 2002. Pag. 216. intuitivo, mi/>lil«> y <lr;t i l p t i v n ¡li- In i/ue afila deseable desde la perspectiva de una ciencia social". Pag. 25.

16. Gestión Pública Democrática en Colombia en el nivel nacional 1 - Enfoque y perspectivas para un estudio desde la Gestión Pública Democrática _ 3]
elaboración de agendas, políticas y decisiones públicas; si se ha avan- Con los anteriores registros documentales se apunta a diagnosticar
zado en la asunción de valores, sensibilidades y actitudes propias de los avances en cuatro ministerios respecto a la democratización de
ambientes organizacionales democráticos; si se han promovido aso- nú gestión. Para esto no se hacen juicios globales de valor, sino que
ciaciones y alianzas con actores sociales del tercer sector o privados HC revisa y se detiene en detalle en describir múltiples elementos que
para ganar en valor o interés público; si se han creado oportunidades hacen parte de la vida organizacional de los ministerios. Por esto, el
en las estructuras y funciones formales de las entidades para po- método es el estudio de casos, en tanto que atiende uno a uno a los
sibilitar la incidencia ciudadana, el control social y la rendición de ministerios, abordando una caracterización detallada de cada cual.
cuentas; si se han acopiado tecnologías informáticas para acercar la Se asume el riesgo de la casuística y anecdótica que puede volverse
sociedad a la administración. Además, atendiendo a las realidades a esta estrategia, pero se hace, en el entendido de que la singularidad
que presta atención la gestión pública, busca la investigación explo- de cada uno de los ministerios y su posterior contraste, puede permi-
rar cómo se juegan las relaciones interorganizacionales e interguber- tir valorar qué tanto se ha avanzado en la democratización en cada
namentales en la construcción de gestión pública democrática a nivel uno de los ministerios y en su conjunto. Una mirada general que los
de los ministerios, e igualmente, atiende a las políticas públicas y las englobara en un solo relato analítico a todos, corría el peligro de per-
relaciones que con la ciudadanía las soportan. der la riqueza de lo hallado y allegar ser leído como unas valoracio-
nes sin soporte. Sin embargo, no se renuncia a una visión global, toda
Para alcanzar lo propuesto en esta investigación, se consideró impor- vez que en el último capítulo de las conclusiones se hace un recorrido
tante acudir a los siguientes registros documentales o de fuentes. En general con base a las evidencias recogidas en cada uno de los casos.
primer lugar, revisar los decretos que rigen las estructuras formales
legales de los ministerios para evidenciar hasta dónde quedan insti- Para terminar, se reconocen-algunas posibles inconsistencias de la
tucionalizados elementos democráticos en sus funciones y misiones, investigación. Debe señalarse, la investigación, a pesar de tratarse
lo anterior, en el entendido que dan cuenta de propósitos obligan- de estudios de caso, solo alcanza a retratar algunos de los muchos
tes para la organización. En segundo lugar, estudiar los documen- rasgos de las organizaciones ministeriales y que se considera que con
tos relativos a la planeación de las entidades, toda vez que, a través nuevos estudios y técnicas de investigación deberían profundizarse
de ellos se puede dar cuenta o no de procesos de estructuración de (la anterior falencia, se justifica, en parte, si se entiende el tamaño
esferas públicas y participación en el diseño o implementación de de las organizaciones a que se está haciendo referencia, las volunta-
políticas públicas. En tercer lugar, abordar los códigos de ética o de des políticas existentes para permitir sean escudriñadas y el tamaño
buen gobierno de los ministerios, toda vez, que dan cuenta de los del equipo de investigación que pretendió abordarlas). Así mismo, se
avances o no en la dimensión secundaria de la democracia atinente acepta que este estudio no parte de un marco conceptual riguroso
a los valores y principios propios de la cultura organizacional. En inscrito en determinada concepción teórica, en el entendido, que el
cuarto lugar, se revisan las visiones y misiones de los ministerios, en enfoque de estudio, a saber, la gestión pública democrática, es un
el entendido que dan cuenta de los propósitos globales a los que pre- campo en construcción donde hasta ahora se están dando pasos en
tende apuntar una entidad, y en dicho marco, visualizar pasos dados su elaboración.
en el compromiso o no con pautas democráticas. En quinto lugar, se
cuentan las valoraciones de los funcionarios las cuales son recolecta-
das para evidenciar hasta dónde se ha apropiado o no de actitudes y
procesos relativos a la gestión democrática. En sexto y último lugar,
se recogen percepciones de los ciudadanos mediante encuestas para
que pueda visualizarse si desde la sociedad se divisan o no avances
y oportunidades en la democratización de la gestión en las orgnni'/,;i-
cioiHi.s ministon.-ilrs.

17. Capítulo MINISTERIO
DE AGRICULTURA
Y DESARROLLO RURAL
Pasos hacia la gestión
pública democrática
E
n la Misión que orienta al Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural se lee cómo en la formulación, coordi-
nación y evaluación de las políticas públicas trazadas
por él, uno de los criterios rectores que deben tenerse en
cuenta en su construcción es el de la participación. En la
propia Misión se leen otros atributos referidos a la gestión pública
democrática, en tanto que al principio de participación se le suman
el de concertación y descentralización como criterios para tenerse en
"cuenta en el diseño de sus políticas públicas. Para constatar lo prece-
dente, a continuación la Misión:
"Formular, Coordinar y Evaluar las políticas que promuevan el desa-
rrollo competitivo, equitativo y sostenible de los procesos agropecua-
rios forestales, pesqueros y de desarrollo rural, con criterios de descen-
tralización, concertación y participación, que contribuyan a mejorar el
nivel y la calidad de vida de la población colombiana"103.
109
http://www.minagricultura.gov.co/01 ministerio/O I quienes.aspx

18. lis (li'Hl.ic'iii l'úlilícn DcniíicnilH'n i<n ('oliiinlilil i'll i'l une I I
Miuinl,i'ri(i ilc Afíriculturii y DwiiiTollo Kiirnl
La Misión, carta de presentación de la institución, evidencia que los
no incluida en la Misión, a saber: la participación ciudadana en >
rasgos distintivos por los cuales desea ser reconocida, aparte de la
ejecución. De ser así, se trató de remediar un vacío y taponar un ba-
búsqueda del desarrollo del agro, es el que ella se haga con elementos
che para que quedara completo el ciclo de la política pública, de tal
propios de la gestión pública democrática. Esta se ratifica en la Vi-
forma que si se llegaran a unir sus enunciados quedaría formular,
sión, ya que allí, aparte de verse en el futuro al Ministerio como una coordinar, ejecutar y evaluar.
entidad líder en el sector, se ratifican los tres criterios ya señalados.
Hecho importante, ya que se evidencia que en la proyección hacia
Dejando de lado la Misión y la Visión, y pasando al Código tlol Buen
donde quiere orientarse al Ministerio, se pretende que sea una ins-
Gobierno, cuya finalidad es la "autorregulación" en el día a día do
titución cada vez más democrática en su interior y en sus relaciones
las conductas de directivos y funcionarios del Ministerio, se apuesto
con la sociedad y con otros niveles. Dice la Visión:
a la estructuración de una gestión pública democrática. En él, se da
un posicionamiento central de la incidencia de la ciudadanía en su
"Entidad líder en la formulación, gestión y coordinación de las políti-
gestión, como igualmente la disposición de procesos y elementos que-
cas agropecuarias, pesqueras, forestales y de desarrollo social rural,
permitan mantener informada a la ciudadanía de lo acontecido en
que propendan por su armonización con la política macroeconómica y
el Ministerio. Aparece expresamente reconocida la participación al
por una ejecución descentralizada, concertada y participativa".
nombrársele como uno de los principios que deben regirla junto a
otros como la transparencia e imparcialidad. Este papel se redobln
Sin embargo, llama la atención una diferencia entre la Misión y
cuando su alcance ya no solo se circunscribe al campo del conjunto de
la Visión. Se trata de que en esta última dichos criterios de "par-
conductas de los integrantes de la entidad, sino también de la toma
ticipación", "concertación" y "descentralización" solo son aplicables
de decisiones110. De igual manera, cuando es asociada a la calidad en
a un momento o ciclo de la política pública, a saber: la "ejecución", la gestión111.
mientras se dejan de lado las otras etapas referidas en la Misión
tales como la "formulación, la coordinación y la evaluación". Aunque
puede parecer una nimiedad o una disputa lexicológica, para un co- Un campo concreto por donde se propone la incidencia ciudadana
está dado porque, acorde con lo planteado en el Código, el Ministerio
nocedor del tema, dicha diferencia no es difícil de reconocer en sus
será sujeto de control no solo de instituciones como la Contralorín, l;i
consecuencias, ya que si bien en ambos casos se está posibilitando la
Procuraduría o el Congreso, sino de la misma ciudadanía112. Otro d(>
incidencia ciudadana, en uno y otro no, se está haciendo de la misma
los puntales por donde se abre una gestión pública democrática esta
manera. En el caso de la Visión, queda por fuera la incidencia ciuda-
dado por el reconocimiento de los medios electrónicos como mecanis-
dana en la etapa de la formulación de la política, momento central,
mos para colocar en relación al Estado con la ciudadanía. Se trata de
ya que en ella se deciden los objetivos, los beneficiarios, los recursos,
lo denominado en el propio Código como "Gobierno en Línea", para
las focalizaciones, las cargas, etc. Igualmente, en la evaluación, don-
hacer referencia no solo al uso de la web, sino a toda la información
de se decide si lo prometido coincidió con lo realizado, como de igual
que en ella se pueda hacer circular y dar a conocer sobre los dife-
manera, si fueron correctos y pertinentes los beneficios y beneficia- rentes procesos113. Aunque menos relacionado con la participación y
rios de aquella.
más con los ciudadanos, se expresa en el Código la instauración de
una "Oficina de Atención y Servicio al Cliente" en la cual estos pue-
El cambio entre la Misión y la Visión posiblemente lo que evidencia
es un recorte y mutilación en las posibilidades de incidir la ciudada-
nía en los derroteros y trayectos de la institución. Difícil creer que se 110
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Código del Buen Gobierno 2007 Art 4
trató de un olvido. Sin embargo, se pudo haber dado otra situación "' Ibíd. Art. 24.
que permite otra interpretación. En un propósito noble, pero mal 112
Ibíd. Art. 10.
l>lanl,o;ulo, so buscó incluir en la Visión la etapa de pnlíl.iui pública 113
Ibld. Art. 23,

19. Gestión Pública Democrática en Colombia en el nivel nacional 5 - Ministerio de Agricultura y Desarrollo liunil
den hacer consultas e interponer sus quejas y reclamos114. Relacio- Así, en el campo de las relaciones Estado-sociedad, se ubica y se vn-
nada con la incidencia ciudadana, pero más directamente vinculada lora en el centro de su gestión al ciudadano, toda vez que so seña la
con otro de los principios mencionados, se señala que la formulación que tiene derecho a recibir un buen trato y atención e información
de las políticas se realizará con "integridad y transparencia", entre oportuna122.
cuyas prácticas se ubica la rendición de cuentas115. Al respecto, se
señala, deben realizarse rendiciones a los grupos de interés acome- • Otras alternativas para el posicionamiento
tiéndolos de manera periódica para evidenciar cómo se ha avanzado de la gestión pública democrática
en las metas estipuladas en el Plan de Desarrollo Sectorial116. Impor-
tante destacar la alusión directa a buscar una gestión integral que En el caso del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en per-
vaya "contra la corrupción"117. Uno de los mecanismos planteados, de cepción de sus servidores, si bien se puede considerar una entidad de
acuerdo al Código, son los pactos de integridad, donde se invita a los puertas abiertas donde cualquier actor social o privado puedo poner
privados y a la comunidad a incidir mediante su compromiso de no de presente sus puntos de vista mediante reuniones esporádicas, o
realizar prácticas indebidas en su relación con la entidad118. donde se dan algunos espacios en los que se cuenta con la inicial.iva
de la población, no existen dispositivos institucionales para promo-
Otro de los mecanismos por donde se posicionan elementos de la ver una efectiva incidencia de la ciudadanía en la formulación de HUM
gestión pública democrática son la información y la comunicación determinaciones más importantes como lo son sus políticas publican.
al reconocerlas el Ministerio como bienes públicos119. La entidad se El problema pasa no solo por la ausencia de procedimientos, tiempos
compromete con el mejoramiento de sus sistemas de información y y espacios para que se lleve a cabo con incidencia ciudadana la elabo-
comunicaciones como puntales para combatir la corrupción; con ello ración de las directrices que rigen el sector, sino también, al parecer,
permite mantener informados de manera integral, oportuna, actua- por la debilidad de liderazgos en el sector donde los actores miran
lizada, clara y veraz a los grupos de interés -comunidad, servidores más sus intereses que los del conjunto del sector.
públicos, entidades, contratistas, gremios-120. Además, señala de ma-
nera puntual que los informes de la entidad no solo deben estar a "Bueno, realmente es bastante pobre [la incidencia de los procesos de
disposición de los entes de control, sino también de la comunidad121. participación ciudadana] en la orientación del sector del Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural en nuektro país; hay que decirlo con
Para terminar este recorrido por el Código, valga anotar lo siguiente toda sinceridad. Obviamente, es una opinión personal que espero que
sobre cómo desde él se posicionan elementos democráticos. Por la no comprometa al Ministerio, ni más faltaba, pero no hay unapolílica
vía de la defensa de los derechos de los ciudadanos en la prestación a nivel nacional que convoque y que diga este espacio, este escenario es
de servicios e interacciones con la Administración, el Código asume para quienes estén interesados en generar pensamiento o en hacer po-
la finalidad última del Ministerio, debe centrarse en los ciudadanos. lítica pública en torno al sector agropecuario. Venga y lo discutimos,
qué está proponiendo usted"123.
"Ahora, frente a la percepción de la incidencia ciudadana al interior
114
Ibíd. Art. 28. de los procesos de gestión del Ministerio, pues mire que a pesar de que
115
Ibíd. Art. 7. se les da mucha posibilidad de participar, no es tanta, sí. La gente se
116
Ibíd. Art. 27.
'" Ibíd. Art. 14.
1111
Ibíd. Art. 15.
m
Ibíd. Art, 2.
"'' Ibíd. Art. 19.
'"MlnlstiiHii tln A(ji'li;iill:uríi y Dosarrollo Rural. Dirección de Cadenas Productivas. Entrevista realizada
"" Ibíd. Art. 16.
Gni| !'• '', I ' . A l -
'" Ibíd. Art, 26,