Ponencia xxi congreso aedtss. texto revisado. agosto 2010.

EL NUEVO MARCO DE RELACIONES LABORALES EN EL RENOVADO
ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS. (LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE
CATALUÑA COMO PUNTO DE REFERENCIA)
Eduardo Rojo Torrecilla1
I. Introducción.
La celebración del XXI Congreso nacional de la Asociación Española de Derecho del
Trabajo y de la Seguridad Social (AEDTSS) ha sido una excelente oportunidad, y así lo
consideró la Junta directiva al seleccionar la temática del mismo, para reflexionar sobre
cómo ha cambiado el marco de relaciones laborales en el estado autonómico español, a
partir del hecho que las Comunidades Autónomas (CC AA) han ido asumiendo
competencias legislativas, reglamentarias y ejecutivas que inciden sobre la vida laboral
de empresarios, trabajadores y de sus respectivas organizaciones empresariales y
sindicales. Más exactamente, el renovado interés por esta temática, y creo que no puede
ser de otra forma, deriva de la puesta en marcha del proceso de reforma de los Estatutos
de Autonomía (EA) por varias CC AA a partir de mediados de la década que estamos a
punto de dar por finalizada, proceso que ha tenido una importante incidencia en el
ámbito de las relaciones laborales, tanto desde una perspectiva estrictamente jurídica
como desde el mayor reconocimiento de aquello que implican las relaciones de trabajo
para la mayor parte de la población.
En 1991 se celebró en Barcelona el II Congreso nacional de nuestra AEDTSS, y
también estuvo dedicado al estudio, debate y análisis del marco competencial en el
Estado de las autonomías. En ese momento histórico ya disponíamos de varia sentencias
del Tribunal Constitucional (TC) que habían abordado la cuestión y delimitado, al
menos hasta aquel momento, cuál era la posibilidad de actuación autonómica para llevar
a cabo una política propia de relaciones laborales que tuviera en consideración, e hiciera
uso de ellas, todas las posibilidades abiertas por la Constitución (CE) y concretadas
después en los EA (ya fueran de mayor o menor importancia según que el precepto
constitucional de referencia fuera el artículo 151 o el artículo 143). Las ponencias de
aquel Congreso dieron debida cuenta de cómo se iba desarrollando el todavía incipiente
Estado autonómico y como algunas CC AA ya eran las portaestandartes de las
demandas de marcos autonómicos propios de relaciones laborales, marcos que en modo
alguno debían entenderse entonces, y ya adelanto que tampoco en la actualidad, como
contrapuestos al diseño constitucional del marco laboral y señaladamente la atribución
al Estado de la competencia exclusiva en materia de legislación laboral “sin perjuicio de
su ejecución por las Comunidades Autónomas”.
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La aportación que he pretendido realizar en la ponencia general del XXI Congreso tiene
mucho que ver, lógicamente, con todo aquello que se ha hecho, y no es poco, para ir
desarrollando el Estado autonómico en el ámbito laboral desde su puesta en
funcionamiento, en especial a partir de los pronunciamientos del alto tribunal y de las
posibilidades ofrecidas desde sus inicios en materia de políticas de empleo y de la
1
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad Autónoma de Barcelona.
El presente texto es una versión revisada de la ponencia presentada con el mismo título en el XXI
Congreso de la AEDTSS. Fecha de finalización: 26 de agosto de 2010.
1

propia organización institucional. Ahora bien, mi interés principal se centra, y creo que
no puede ser de otra forma, en el análisis de aquello que se ha puesto en marcha con la
reforma de varios EA, y la importante ampliación competencial que han operado
algunos de ellos en materia laboral. En especial, Cataluña ha sido la pionera, a partir de
la aprobación de su reformado Estatuto, y su entrada en vigor en julio de 2006, en la
puesta en marcha de este proceso de ampliación competencial, y a ello me referiré con
todo detalle más adelante, en el ámbito de la asunción de competencias en materia de
Inspección de Trabajo y Seguridad Social (ITSS), y de tramitación y resolución de
autorizaciones iniciales de trabajo para extranjeros, y está por ver como la siguen otras
autonomías que en sus Estatutos han asumido competencias en los mismos, o muy
parecidos, términos que el catalán.
Por consiguiente, mi atención se centrará en el estudio de los EA y de su encaje en el
marco constitucional, partiendo de una triple constatación previa: en primer lugar, que
ya hay un amplísimo cuerpo de doctrina que se ha pronunciado sobre los contenidos de
los Estatutos en todos sus ámbitos jurídicos y es de obligada atención por parte de todos
aquellos y aquellas que deseen profundizar en la materia, a la que me remito para
quienes deseen profundizar en la temática del Congreso2; en segundo lugar, que mi
ponencia sólo pretendía ser una aproximación marco al contenido general del Congreso
y abrir el camino a la mayor concreción de los distintos ámbitos temáticos objeto de
atención en el mismo, es decir las relaciones laborales stricto senso, las políticas de
empleo y los marcos de protección social, aún cuando es obvio que me refiero a cada
uno de ellos en mi intervención cuando lo considero necesario (y ya avanzo que en
algunas ocasiones así es y con intensidad); en fin, último pero no menos importante, mis
reflexiones toman como punto de referencia en buena parte de las ocasiones, y de ahí el
subtítulo de la ponencia, el desarrollo en materia sociolaboral del Estatuto de
Autonomía de Cataluña (EAC)3.
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Mi acercamiento a la temática objeto del Congreso data de hace muchos años, pero es
especialmente intenso a partir del año 2006 con el inicio de los debates sobre el marco
competencial autonómico catalán, su adecuación al texto constitucional y su impacto
sobre los restantes EA aprobados a partir de esa fecha. En la presente ponencia trataré
de reordenar algunas de las tesis ya expuestas en intervenciones públicas en congresos,
seminarios y reuniones de trabajo, así como profundizar en los desarrollos más
recientemente operados. El nuevo marco de relaciones laborales bebe tanto de los
cambios normativos autonómicos como del impacto que en el desarrollo interpretativo
constitucional ha tenido el TC. Sin olvidar, y esta es una consideración que a buen
seguro se reflejará con más detenimiento en algunos apartados de mi exposición, que el
propio marco competencial “per se” ha influenciado extraordinariamente normas
estatales de contenido laboral, aún cuando sobre cuál sea el grado de influencia real y

2
Me permito remitir al excelente fondo documental del Institut d’Estudis Autonòmics de la Generalitat
de Catalunya. http://bit.ly/b5HEwC

3
http://www.boe.es/boe/dias/2006/07/20/pdfs/A27269-27310.pdf

http://www.gencat.cat/eadop/imatges/4680/06187147.pdf
2

efectiva haya un amplio debate; me refiero, por citar ahora un ejemplo significativo, a la
Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo4.
En definitiva, no voy a reiterar todo lo que ya ha sido objeto de estudio detallado en
numerosas monografías y artículos doctrinales, sino que me voy a concentrar en aquello
que aportan de nuevo los EA (señaladamente el de Cataluña) a esta nueva realidad de
los marcos, espacios o ámbitos propios de actuación en materia laboral de las CC AA.
El texto se nutre, deseo destacarlo, de la participación en algunos grupos de trabajo que
abordaron la nueva normativa catalana de inmigración, de mi condición de director del
comité científico del Plan de Empleo de Cataluña 2006-20085, y de la elaboración de un
dictamen sobre un anteproyecto de ley (que hasta ahora no se ha convertido en
proyecto) de participación institucional, y más en general de todas las reuniones y
conversaciones que he mantenido desde hace muchos años con personas que han
ocupado cargos de responsabilidad en el ámbito autonómico catalán en materia de
relaciones laborales.
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Finalicé la redacción del texto original de la ponencia a principios del mes de mayo.
Dado que el TC dictó su sentencia sobre la adecuación del EAC a la Constitución a
finales de junio (STC 31/2010 de 28 de junio)6, era necesario proceder a la revisión del
texto para incorporar las obligadas referencias a los contenidos de la sentencia que
afectan a las relaciones laborales y de protección social, en el bien entendido que sólo se
trata de una primera y muy sumaria aproximación, ya que su importancia merece de un
análisis mucho más amplio que desborda claramente los objetivos de mi trabajo, que no
se olvide que son analizar los nuevos marcos de relaciones laborales de los EA7.
II. Los nuevos marcos autonómicos y su encaje en el diseño constitucional.
1. La nueva realidad social.
Que España ha cambiado profundamente desde que se aprobó la CE de 1978 es algo
que nos parece una obviedad. Que hay un nuevo marco territorial, las CC AA, como
consecuencia de la opción del constituyente y del desarrollo constitucional en las
décadas de los ochenta y noventa del siglo XX también parece ser un dato que no
requiere de mayor análisis y precisión. Ahora bien, que todo ello ha de comportar una
redistribución de las competencias atribuidas a las distintas Administraciones Públicas,
4

5
http://www.oficinadetreball.cat/socweb/export/sites/default/socweb_ca/web_institucional/_fitxers/P
GOC_2006.pdf

6
http://www.tribunalconstitucional.es/es/jurisprudencia/Paginas/Sentencia.aspx?cod=9873

7
La STC 31/2010 no ha sido la primera ocasión en que el alto tribunal se ha pronunciado sobre los
nuevos EA. En la sentencia núm. 247/2007, de 12 de diciembre, el TC se pronunció sobre el EA de la
Comunidad Valenciana a partir de un recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el gobierno
aragonés. La importancia de dicha sentencia radica en que, antes de la resolución propiamente dicha del
conflicto, se formularon una serie de “consideraciones generales” sobre la relevancia de los EA en el
sistema constitucional español, de las que cabe destacar ahora la reafirmación de que la CE prevé un
Estado “compuesto” o complejo”, “pues en él las Comunidades Autónomas participan con el Estado del
poder político, configurándose así nuestro Estado autonómico”.
http://www.tribunalconstitucional.es/es/jurisprudencia/Paginas/Sentencia.aspx?cod=9408
3

y ahora estoy pensando básicamente en el ámbito del empleo, la protección social y la
inmigración, básicamente, ya no es algo tan pacíficamente asumido por buena parte del
mundo político y jurídico, como lo demuestran los debate surgidos con ocasión de las
reformas de los EA aprobados hasta la fecha, en especial el de Cataluña.
Las CC AA han ido desarrollando sus propios espacios o ámbitos de actuación en
materia laboral desde que tuvieron competencias para ello, en concreto a partir de 1979,
y no puede negarse que algunas las ejercieron mucho más rápidamente que otras, ya que
el marco jurídico en el que se movían así se lo permitía, y ese fue el caso de Cataluña,
País Vasco y Galicia. La Comunidad Valenciana y Canarias les seguirían en virtud de la
utilización del artículo 150.2 de la CE para ampliar los títulos competenciales.
En la actualidad puede afirmarse sin temor a error que todas las CC AA han asumido, o
han podido asumir (y si alguna no lo ha hecho ha sido, a mi parecer, por razones
básicamente políticas, como ocurre en el País Vasco, si bien parece que en poco tiempo
se corregirá esta “anomalía”) la mayor parte de las competencias en materia de
ejecución de la normativa laboral y que también han puesto en marcha políticas de
protección social en su ámbito competencial, dirigidas en unos casos a la protección de
los sujetos más desfavorecidos y en otras a la ampliación de las prestaciones concedidas
desde la Administración General del Estado (AGE), así como también han desarrollado
amplios espacios de intervención en el ámbito de la política de integración de los
inmigrantes, aún cuando en este último punto no se ha tocado ni una coma, al menos
hasta la entrada en vigor del EAC, de las competencias del Estado en materia laboral.
Igualmente, han creado sus propias instituciones de autogobierno, como los Consejos
Económicos y Sociales y los Consejos de Relaciones Laborales, desde las que llevar a
cabo las políticas de concertación social con los agentes sociales en aras a poner en
marcha medidas sociales y económicas que permitan aprovechar al máximo el capital
económico y humano de cada CC AA.
2. ¿Nuevos derechos, nuevas competencias?
Mi tesis es que los seis nuevos EA, o más en concreto la reforma de los anteriores, no
regulan de forma totalmente nueva los derechos sociales y laborales, sino que
incorporan a una ley orgánica todas aquellas competencias que se han ido asumiendo
con el paso de los años, pero que ciertamente también incorporan nuevas competencias,
algunas de las cuáles son novedosas y pueden provocar (de hecho ya las han provocado)
conflictos de distribución de competencias con el Estado, tanto en el terreno
estrictamente jurídico como en el más práctico del modelo de organización de Estado y
en la discusión de cuáles son las competencias que deben ejercerse desde la AGE y
cuáles deben poder serlo por las CC AA y, en su caso, por las Administraciones
Locales.
Al finalizar el mes de agosto de 2010 nos encontramos con seis EA que ya han visto la
luz pública del Boletín Oficial del Estado y que han entrado en vigor, como son el
valenciano8, el catalán, el de las Islas Baleares9, el andaluz10, el aragonés11 y el
8
http://www.congreso.es/constitucion/ficheros/leyes_espa/lo_001_2006.pdf

9

10

11
4

castellano - leonés12 (Leyes orgánicas 1/2006, de 10 de abril, 6/2006, de 19 de julio,
1/2007 de 28 de febrero, 2/2007 de 19 de marzo, 5/2007, de 20 de abril, y 14/2007, de
30 de noviembre, respectivamente)13. En fase de tramitación se encuentra el EA de
Extremadura, mientras que el de Castilla- La Mancha fue retirado por el Parlamento
autonómico el pasado 26 de abril ante la falta de acuerdo entre los grupos socialista y
popular a causa del llamado “problema del agua”. Respecto al proyecto de reforma del
EA de Canarias, aprobado por el Parlamento autonómico el 13 de septiembre de 2006,
decayó con la finalización de la anterior legislatura, y no se ha vuelto a presentar el
proyecto ante las Cortes Generales. Todos ellos se estructuran de forma similar, aún
cuando el orden de los títulos puede variar, de tal manera que tras el preámbulo o
exposición de motivos encontramos la denominada parte dogmática, es decir los
derechos y deberes que se atribuyen a los ciudadanos en cada territorio autonómico;
después se aborda la regulación de las competencias asumidas por las CC AA y, en
algunos casos, su financiación, para seguir con la organización de los poderes de cada
territorio y de las instituciones de autogobierno; los últimos bloques de los EA suelen
estar dedicados a las relaciones bilaterales entre la AGE y la autonomía, y las relaciones
multilaterales con las restantes CC AA, y al procedimiento de la reforma estatutaria.
Es sin duda el EAC el que más ha llamado la atención y ha generado un mayor debate
político-social, ya que el primer texto autonómico aprobado, el valenciano, no introdujo
a mi parecer sustanciales modificaciones con respecto al marco jurídico anteriormente
vigente. Y además, el EAC ha sido el espejo de referencia donde se han mirado otros
proyectos autonómicos para conseguir alcanzar el mismo techo competencial.
Andalucía ha ido por el mismo camino que Cataluña, aunque la redacción de su Estatuto
incorpora algunas referencias al respeto al marco constitucional que parece que han sido
suficientes para acercar al Partido Popular al resto de fuerzas políticas en la valoración
positiva de aquel. Por su parte, el texto de propuesta de reforma del Estatuto canario
también incorporaba artículos de contenido idéntico al catalán, entre los que quiero
destacar algunos de los que fueron impugnados por el grupo popular del Congreso de
los Diputados, y por el Defensor del Pueblo, ante el TC: se trataba del artículo 66, que
regulaba las competencias ejecutivas de la autonomía, el artículo 111 sobre
competencias autonómicas en materia de inmigración, y el artículo 113.2, que atribuía a
la CC AA la titularidad de la dependencia orgánica y funcional de los miembros de la
ITSS que desempeñan la función pública inspectora.
La nueva realidad autonómica tendrá, no me cabe duda, diferentes grados de intensidad
como los tuvo el desarrollo autonómico post-constitucional. En algunas ocasiones, los
derechos sociales y laborales que se recojan en los textos estatutarios serán simplemente
una puesta al día y adaptación de la normativa ya vigente, pero en otras no es así y por
ello significa un cambio sustancial con respecto al marco jurídico anterior.
Las CC AA han avanzado en el desarrollo de sus EA, siempre teniendo como punto de
referencia ineludible que el Estado garantiza la igualdad del ejercicio de los derechos y
libertades básicas en todo el territorio español, pero también que igualdad no significa

12

13
Una comparación de los distintos EA por razón de las materias acogidas se encuentra en dos informes
del MAP y del Institut d’Estudis Autonòmics. http://www.mpt.es/documentacion/politica_autonomica/
Estatutos_Autonomia/estatutos_materias.html

http://www10.gencat.cat/drep/binaris/leyes_autonomicas_SEP05_tcm112-30714.pdf
5

uniformidad, tal como ha declarado en numerosas ocasiones el TC, y que las
autonomías tienen, afirmo y defiendo, un amplio espacio de intervención propia en el
ámbito de las relaciones sociales y laborales.
3. Las cuestiones de mayor interés en el desarrollo de los EA.
Desde una perspectiva general, ¿cuáles son algunas de las cuestiones que mayor interés
pueden tener en el desarrollo de los EA? Permítanme que desde dicha perspectiva, que
concretaré en apartados posteriores de la ponencia, haga algunas referencias concretas al
Estatuto más polémico jurídicamente hablando, es decir el de Cataluña, ya que como he
dicho antes ha inspirado a varios de los que le han seguido.
3.1. Competencias en materia de inmigración14.
En primer lugar, nos encontramos con que la CC AA de Cataluña ha asumido
competencias ejecutivas en materia de tramitación de autorizaciones de trabajo para
extranjeros que obtengan autorización de residencia y deseen trabajar en España y en
concreto en territorio catalán, y en idéntico sentido se pronuncia el Estatuto andaluz . El
artículo 138.2 le atribuye dicha competencia “en estrecha coordinación con la que
corresponde al Estado en materia de entrada y residencia de extranjeros”, e incluye tanto
la tramitación y resolución de las autorizaciones de trabajo por cuenta propia o ajena,
como “la tramitación y la resolución de los recursos presentados con relación a los
expedientes a que se refiere el apartado anterior y la aplicación del régimen de
inspección y sanción”.
La nueva atribución competencial implica una mayor presencia autonómica, de los
órganos de dirección competentes, en la toma de decisiones que afectan a la vida laboral
de miles de personas, y al mismo tiempo un replanteamiento o reestructuración de las
competencias de las autoridades estatales en el ámbito territorial autonómico. Cuando
varias CC AA hayan asumido esta competencia, será necesaria una mayor y mejor
articulación entre las distintas administraciones competentes para que los ciudadanos
afectados, en este caso los extranjeros extracomunitarios, puedan ejercer con plena
eficacia los derechos que la normativa de extranjería les confiere.
3.1.1. La STC 31/2010.
El TC ha debido pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo 138 del EAC,
dada la petición de declaración de inconstitucionalidad solicitada en los recursos del
grupo popular del Congreso de los Diputados y del Defensor del Pueblo.
A) En efecto, el recurso del grupo popular consideraba inconstitucional todo el artículo,
y en especial los números 1 y 2, y se argumentaba que la atribución de competencias a
la Generalidad en materia de “inmigración” vulnera el artículo 149.1.2ª de la CE.
A mi parecer, la tesis del recurso era más formalista que otra cosa, dado que los
recurrentes no tenían inconveniente en reconocer que la CC AA puede tener
competencias en materias que afectan directamente a la inmigración (salud, servicios
sociales, educación, etc.), pero ello, se afirmaba “si acaso, podrá justificar la inclusión
de un precepto que así lo prevea en el lugar oportuno, y no nunca la asunción por la

14
Vid Pérez Domínguez F. “Comunidades Autónomas y movilidad de trabajadores extranjeros: el
tratamiento de la inmigración en los nuevos Estatutos de Autonomía”. Relaciones Laborales 15-16/2009,
Págs. 203 – 218.
6

Generalidad de competencias que se presentan formalmente como competencias en
materia de inmigración”.
También se impugnaba la competencia ejecutiva atribuida por el EAC en el ámbito de
tramitación de autorizaciones iniciales de trabajo de extranjeros en su ámbito territorial,
por considerar que esta competencia, calificada por el Consejo Consultivo de la
Generalitat de Cataluña y por un sector de la doctrina laboralista como de ejecución de
la legislación laboral “no se trata de ejecución… no afecta realmente a ese marco”,
fundamentalmente “porque esto nunca ha estado regulado ni aquí ni en ningún lugar en
la legislación laboral, sino en la de extranjería”, aduciéndose que con las autorizaciones
de trabajo “no se pretende tanto ordenar las relaciones laborales ni el mercado de trabajo
como racionalizar el flujo migratorio”.
B) En el recurso interpuesto por el Defensor del Pueblo, se argumentaba, con carácter
general, que el contenido abstracto y general de las materias cuya competencia se
atribuye a las autonomías y/o al Estado sólo pueden ser definidas por el propio
constituyente y en su caso por el TC, y que el legislador reformador del Estatuto de
Autonomía (ahora de Cataluña) puede decidir, dentro del marco previsto en la
Constitución, “cuáles son las competencias de la Comunidad Autónoma cuya norma
institucional básica es objeto de reforma, pero no tiene competencia para determinar
cuál es el contenido concreto de cada una de esas materias, labor que sólo corresponde
al constituyente e, interpretando su voluntad, al Tribunal Constitucional”. Desde este
planteamiento general del recurso, se solicitaba la declaración de inconstitucionalidad
del artículo 138 del EAC en su integridad, “porque interpreta la competencia exclusiva
del Estado en esta materia del artículo 149.1.2ª”.
C) Por parte del Parlamento de Cataluña, y en parecidos términos se formularon las
alegaciones del gobierno autonómico, se admitió expresamente que el contenido de ese
precepto “no constituyen el núcleo de lo que se entiende por inmigración,
ordinariamente entendida como intento de circulación de personas por razones
económicas o políticas y con voluntad de permanencia prolongada”. Por consiguiente,
no parece haber duda de que ambas partes coincidían en que el Estado sigue
manteniendo competencia exclusiva ex artículo 149.1.2ª sobre la inmigración.
La argumentación del Parlamento para defender las competencias autonómicas era
básicamente de índole reinterpretativa de aquello que se entendía por inmigración en el
año 1978 y aquello que se debía entender en el año 2006, y el cambio experimentado
desde la “España de la emigración” de los años 70 y 80 del pasado siglo hasta la
“España de la inmigración” de la pasada década y muy especialmente de los últimos
años. Delante de esta nueva realidad difícilmente puede entenderse que la inmigración
sólo abarque el control de fronteras y servicio exterior, dado que afecta
transversalmente a muchos ámbitos de actuación en los que las CC AA asumen
competencias propias (ya sean exclusivas, compartidas o de ejecución) en materia de
sanidad, educación, vivienda, servicios sociales, o las más recientes (y cuestionadas
también en los recursos) competencias ejecutivas en materia de tramitación de
autorizaciones de trabajo. De ahí que el Parlamento, y también el gobierno autonómico,
se apoyara en esta tesis para defender la constitucionalidad del artículo 138.1, por
entender que las competencias asumidas guardaban relación con títulos competenciales
propios, y además en ámbitos en los que el Estado no actúa, y que por ello en modo
alguno se atentaba o cuestiona el núcleo duro de la materia inmigración “reservada al
Estado”, esto es “el control de fronteras y la entrada y residencia de extranjeros”.
7

D) Por parte de la abogacía del Estado se puso el acento en que las competencias
ejercidas por la Generalitat no afectaban en modo alguno al artículo 149.1.2ª CE, sino
que se trataría de una serie de competencias de naturaleza social y que guardan relación
con la incidencia que tiene la inmigración en diferentes ámbitos de la vida social
(educación, sanidad, etc.). Por consiguiente, se acepta que la CE no reconoce
competencia alguna a las CC AA en materia de inmigración stricto senso, pero se
solicitaba una interpretación del precepto (más concretamente de su apartado 1) “que
respete los títulos autonómicos de carácter social con incidencia en el fenómeno
migratorio”. Respecto a la competencia en materia de autorizaciones iniciales de trabajo
se alegaba su consideración de “específica manifestación competencial del ámbito
laboral”, una competencia ya asumida por el EAC de 1979 (artículo 11.2) y ahora
recogida en el EAC de 2006 (artículo 170.1), y que debe necesariamente coordinarse
con la estatal de autorización de entrada de los extranjeros en España.
E) La STC 31/2010 ha declarado la constitucionalidad del artículo 138, con varios votos
particulares en sentido contrario15 siempre que se interprete de acuerdo con lo dispuesto
en el fundamento jurídico núm. 83, es decir que el precepto ha de interpretarse en el
sentido de que la referencia a la inmigración “no se corresponde con esta materia
constitucional, competencia exclusiva del Estado (art. 149.1.2ª CE) sino con otras
materias sobre las que puede asumir competencias la Comunidad Autónoma”16.
Mientras que el TC enfatiza la imposibilidad de asunción de competencias por las
autonomías en materia de inmigración (referidas a la regulación del acceso a territorio
español y la regulación jurídica de la condición de extranjero-inmigrante), coincide por
otra con la abogacía del Estado en valorar la evolución del fenómeno migratorio durante
el período postconstitucional y su impacto en diferentes ámbitos competenciales
autonómicos, y de ahí que no pueda configurarse el precepto constitucional referenciado
“como un título horizontal de alcance limitado que enerve los títulos competenciales de
las Comunidades Autónomas de carácter sectorial con evidente incidencia en la
población migratoria”. Desde este planteamiento, también se acepta que la CC AA
catalán haga uso de sus competencias ejecutivas en materia laboral respecto a las
autorizaciones de trabajo de los inmigrantes cuya relación laboral se desarrolla en
Cataluña, ya que si el Estado tiene la competencia “en cuya virtud se disciplina el
régimen jurídico que hace del extranjero un inmigrante….”a la Generalitat puede
corresponderle aquella que, operando sobre el extranjero así cualificado, se refiere
estrictamente a su condición como trabajador en Cataluña”17. Sobre la participación de
la Generalitat en las decisiones estatales que tengan especial trascendencia sobre
Cataluña en materia de inmigración, la sentencia no ve obstáculo jurídico para que ello
15
Para el magistrado Vicente Conde Martín de Hijas el artículo 138 sí se refiere a la inmigración y
considera que el legislador no erró al calificar la materia, argumentando que al Estado le corresponde la
competencia exclusiva en la materia y que ello “la contradicción entre el art. 138 EAC, en todos sus
apartados, y dicho precepto constitucional, me resulta absolutamente notoria; por lo que creo que el
precepto debió ser declarado inconstitucional y nulo”. De inconstitucional lo califica el magistrado Javier
Delgado Barrio por invadir el campo de las competencias exclusivas del Estado, tesis también
compartida por el magistrado Ramón Rodríguez Arribas, que destaca que hubiera sido del todo punto
necesaria declarar la inconstitucionalidad del art. 138.2.
16
Tesis que recibe una acogida favorable en el informe elaborado por un grupo de expertos a petición
del Presidente de la Generalitat, argumentándose que la interpretación del artículo “coincide
plenamente con la interpretación o comprensión del contenido de la materia defendido por las
instituciones catalanes”. “Informe sobre la STC que resol el recurs d’inconstitucionalitat presentat per 50
diputats i senadors del Partido Popular contra l’Estatut d’Autonomia de Catalunya”. Barcelona, juliol
2010, pág. 32. http://www.3cat24.cat/multimedia/pdf/2/6/1279183979262.pdf
8

se lleve a cabo siempre y cuando sea la legislación estatal la que concrete los términos,
formas y condiciones de participación autonómica, “debiendo quedar a salvo la
titularidad de las competencias estatales eventualmente implicadas y la perfecta libertad
que en su ejercicio corresponde a los órganos e instituciones del Estado”.
3.2. Competencias en materia de empleo18.
En segundo término, piénsese que la competencia ejecutiva en materia de gestión de las
políticas de empleo, y la apertura de un espacio normativo para llevar a cabo políticas
propias en este ámbito, puede llevar a muchas autonomías, y Cataluña sigue siendo un
punto de referencia, a la puesta en marcha de normas específicas para el territorio y que
complementen las dictadas desde el Estado19.
A título de ejemplo significativo, cada territorio puede acordar aquellas acciones de
apoyo al empleo que considere más adecuadas en razón de las características de su
población ocupada y desempleada, y además pactar en el seno de la Conferencia
Sectorial de Empleo y Asuntos laborales las medidas que sean más adecuada para el
conjunto del Estado. Ciertamente, esta última posibilidad ya existe en la actualidad y ha
sido utilizada fundamentalmente desde la llegada al poder en el año 2004 del gobierno
socialista, pero la ampliación competencial en materia de empleo que puede producirse
en los ámbitos autonómicos puede llevar también a una ampliación de las competencias
de las autonomías y a un adelgazamiento de la actuación de las autoridades estatales en
este ámbito. Por ejemplo, pueden establecerse medidas propias autonómicas de
incentivación a la contratación como trabajadores asalariados, o al apoyo a su
establecimiento por cuenta propia, de colectivos de difícil acceso al mercado de trabajo,
cuyas líneas generales fijadas por el Fondo Social Europeo y por el Programa Nacional
de Reformas deben coincidir pero que no tiene que ser necesariamente idénticas.
Por referirme al último texto autonómico aprobado hasta el momento, el EA de Castilla
y León, por lo que respecta al ámbito laboral se reconocen competencias autonómicas
de ejecución (artículo 76.1º) en materia de “Empleo y relaciones laborales. Políticas
activas de ocupación. Prevención de riesgos laborales, promoción de la salud y
seguridad laboral”. Dicha función ejecutiva se ejercerá, y me parece importante
destacarlo porque la redacción del texto es sensiblemente diferente a la del Estatuto
catalán, “en los términos que establezcan las leyes y las normas reglamentarias que en
su desarrollo dicte el Estado”. Junto a este precepto conviene también indicar que el art.
13. 4 reconoce como “derechos sociales” de los ciudadanos de la CC AA los derechos
laborales, con cita expresa del acceso en condiciones de igualdad y de forma gratuita a

17
El profesor Marco Aparicio argumenta que la decisión del TC “alberga una orientación marcadamente
restrictiva del alcance de la previsión estatutaria interpretada”, y critica la “visión limitada” del concepto
de integración social que utilizan tanto la sentencia como la abogacía del Estado. Por su parte, el
profesor David Moya cree que la sentencia no tendrá incidencia sobre las reformas adoptadas en los
últimos años para desarrollar el mandato estatutario, en especial el traspaso de la competencia en
materia de autorizaciones iniciales de trabajo. Vid. “Las decisiones sobre las competencias relacionadas
con la inmigración” y “Competències en matèria d’immigració”. Revista Catalana de Dret Públic, número
especial STC sobre l’Estatut, juliol 2010. http://bit.ly/dmWRRL http://bit.ly/bKOP7C
18
Vid. Navarro Nieto F. “Empleo, inmigración y marco autonómico de relaciones laborales”. Aranzadi
Social 7-8/2008, Págs. 63-95.

19
Vid. Alemán Páez F. “Políticas de empleo y constitucionalización territorial del Estado: un análisis
cualitativo·. Documentación Laboral, núm. 88/2010, págs. 11-68.
9

los Servicios Públicos de Empleo, así como también a la formación y promoción
profesional, y al desarrollo de sus tareas y actividad profesional “de modo que se les
garantice la salud, la seguridad y la dignidad”. Sin olvidar que entre los principios
rectores de las políticas públicas que deben guiar la actuación de los poderes públicos
(art. 16.3, 4, 5, 12 y 13) se encuentra el fomento del diálogo social “como factor de
cohesión social y progreso económico” y se prevé la posible creación de un Consejo de
Diálogo Social en el ámbito autonómico; de forma reiterativa con aquello ya recogido
en el apartado de los derechos, se menciona la creación de empleo estable y de calidad
así como también “la garantía de la seguridad y salud laboral de los trabajadores, así
como de su formación permanente”; igualmente, se apuesta por la potenciación de la
economía social, la adopción de medidas que faciliten la incorporación de los jóvenes al
empleo, y las que faciliten la conciliación de la vida laboral y familiar.
3.3. Competencias en materia de función pública inspectora laboral20.
¿Qué decirles, en tercer lugar, de la nueva articulación competencial de la ITSS,
organismo garante del cumplimiento de la normativa laboral y de protección social? A
partir del EAC, y en la misma línea se pronuncia el Estatuto andaluz, por no referirnos
ya al de Aragón que menciona expresamente que para el ejercicio de sus competencias
laborales la autonomía “dispondrá de una función pública inspectora propia”, la ITSS
tendrá dependencia orgánica y funcional del ámbito político autonómico, sin perjuicio
de la necesaria colaboración y cooperación entre el Estado y las autonomías, ya que hay
competencias en materia de protección social que siguen siendo competencia exclusiva
del Estado y que no se han visto modificadas en la nueva normativa autonómica. En el
EAC se dispone que a través de los mecanismos de cooperación previstos en cada uno
de ellos, respectivamente, “se establecerán las fórmulas de garantía del ejercicio eficaz
de la función inspectora en el ámbito social”, mientras que el Estatuto andaluz añade
que las competencias estatales y autonómicas se ejercerán de forma coordinada,
“conforme a los planes de actuación que se determinen a través de los indicados
mecanismos”. Por lo demás, recuérdese que el TC ha defendido en reiteradas ocasiones
que “la atribución de la competencia ejecutiva comprende la de la potestad sancionadora
en la materia sobre la que se ejerce”, siendo conveniente destacar la Sentencia número
51/2006 de 16 de febrero. Volveré sobre esta cuestión al analizar la STC 31/2010 en lo
relativo a la constitucionalidad del art. 1702 EAC.
3.4. Competencias en materia de protección social21.
Por último, cabe decir que el EAC ha atribuido competencias a la autonomía para que
regule prestaciones sociales que complementen las cuantías percibidas por los
pensionistas del ámbito estatal, aún cuando no se trate en puridad de una prestación no
contributiva. Por ello, el primer conflicto planteado, no propiamente sobre el Estatuto
sino sobre la ley de prestaciones económicas para situaciones de necesidad y cuyo texto
encuentra plena cobertura a mi parecer en el nuevo EAC, versó sobre la conformidad de
20
Vid. Rodríguez Sañudo F. “Sobre la transferencia del sistema de Inspección de Trabajo a las
Comunidades Autónomas”. Prados de Reyes F.J. (coordinador) Políticas laborales y de protección social
y marco competencial en el nuevo Estatuto de Autonomía de Andalucía. XXVI Jornadas Universitarias
Andaluzas de Derecho del Trabajo y Relaciones Laborales. Mergablum, CARL, 2008.
21
Vid. Palomeque López M.C. “La dimensión competencial. El posible reparto de competencias en el
Estado autonómico”. Monereo J. L. Molina C y Moreno N. (coordinadores), La Seguridad Social a la luz
de sus reformas pasadas, presentes y futuras: homenaje al profesor José Vida Soria con motivo de su
jubilación. Ed. Comares, 2008, Págs. 135-160.
10

las actuaciones autonómicas que pretenden complementar, por ejemplo, las prestaciones
de viudedad siempre y cuando la persona afectada cumpla los requisitos previstos por la
norma.
El artículo 24 del EAC regula los derechos en el ámbito de los servicios sociales, y
dispone en su número 3 que las personas o las familias que se encuentran en situación
de pobreza “tienen derecho a acceder a una renta garantizada de ciudadanía que les
asegure los mínimos de una vida digna, de acuerdo con las condiciones que legalmente
se establecen”. Hay que recordar que este derecho, al igual que los restantes
reconocidos en los capítulos I, II y III del Título, vincula a los poderes públicos, de tal
forma que las disposiciones que dicten estos “deben respetar estos derechos y deben
interpretarse y aplicarse en el sentido más favorable para su plena efectividad.”
(Artículo 37), si bien también el propio precepto en su apartado 4 deja claro que la
regulación referenciada no supone alteración alguna del régimen ya establecido de
distribución de competencias, y que tampoco implica “la creación de títulos
competenciales nuevos o la modificación de los ya existentes”. A mi parecer, debemos
relacionar este precepto con las competencias que asume la Generalitat en materia de
Servicios Sociales en el artículo 166. El EAC atribuye competencia exclusiva a la
Generalidad, con inclusión expresa de “la regulación y la ordenación de la actividad de
servicios sociales, las prestaciones técnicas y las prestaciones económicas con finalidad
asistencial o complementarias de otros sistemas de previsión pública” (letra a), y
también “de los planes y los programas específicos dirigidos a personas y colectivos en
situación de pobreza o de necesidad social” (letra c). Un texto casi idéntico, con ligeras
variaciones que no afectan en absoluto a su contenido, se encuentra en el artículo 61.1
a) del Estatuto andaluz.
Nuevamente con referencia al último EA aprobado, el de Castilla y León, desde la
perspectiva de la protección social cabe destacar (art. 71.1.3º) que la autonomía asume
competencias de desarrollo normativo y de ejecución de la legislación estatal, que
deberá poner en práctica “en el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso,
en los términos que ella establezca, en materia de Seguridad Social, si bien la dicción de
la nueva norma es clara en cuanto a sus objetivos y finalidades, dado que se exceptúa el
régimen económico de la Seguridad Social y, además, la actuación autonómica deberá
respetar “los principios de unidad económico-patrimonial y de solidaridad financiera”.
Sin olvidar en cualquier caso, y sin ahora entrar en la polémica jurídica de qué debe
entenderse por protección social, que el nuevo Estatuto atribuye competencia exclusiva
a la autonomía (art. 70.10º) en materia de “asistencia social, servicios sociales y
desarrollo comunitario”. En el ámbito de las políticas de inclusión social me interesa
destacar la atribución de competencias exclusivas (en el último precepto citado) en
materia de prevención, atención e inserción social “de los colectivos afectados por la
discapacidad, la dependencia o la exclusión social”. Debemos relacionar este precepto
con el reconocimiento (art. 13.9) de un derecho a una renta garantizada de ciudadanía
para aquellos ciudadanos que se encuentren en situación de exclusión social, remitiendo
lógicamente el Estatuto a la normativa que en su día se dicte para determinar y concretar
“las condiciones para el disfrute de esta prestación”, si bien la propia norma ya se cuida
de reconocer que los poderes públicos “promoverán la integración social de las personas
en situación de exclusión”.
3.4.1. La STC 31/2010.

11

A) En el recurso interpuesto por el grupo popular ante el TC, se argumentaba la
inconstitucionalidad del artículo 166. 1 a) in fine que atribuía a su parecer “una
competencia autonómica exclusiva para establecer libremente prestaciones
complementaria de las de Seguridad Social”, vulnerando el artículo 149.1.17ª CE y
yendo mucho más allá de lo permitido por la STC 239/2002 de 11 de diciembre. Se
exponía que la norma iba más allá de la materia de asistencia social o servicios sociales,
y que entraba dentro del ámbito de la Seguridad Social, y que de esta forma “se puede
llegar a un sistema en el que, sobre la base de unas prestaciones mínimas y garantizadas
en toda España por la Seguridad Social, cada Comunidad Autónoma las eleve a su
antojo, lo que, huelga decirlo, no es lo previsto ni lo querido por la Constitución”.

B) Por su parte, la defensa de la constitucionalidad del artículo 166.1 a) sobre la
atribución de las competencias exclusivas a la autonomía para la regulación y
ordenación de “las prestaciones económicas o complementarias de otros sistemas de
previsión pública”, se basaba según el Parlamento catalán, según se recogía en el escrito
de alegaciones al recurso del grupo popular, y en parecidos términos se formulaba por el
gobierno autonómico, en el rechazo de la tesis del recurso de la imposibilidad de entrar
por la autonomía en el ámbito de la Seguridad Social, ya que al parecer del Parlamento
de ningún precepto constitucional se deriva que las únicas prestaciones que las CC AA
puedan establecer tengan que ser de carácter asistencial, “no pudiendo existir otras
prestaciones complementarias, pues estas también se incluirían dentro del título
competencial autonómico de servicios sociales”. Según el Parlamento, las prestaciones
autonómicas deben responder a las finalidades propias de los servicios sociales, y se
afirmaba enfáticamente que de haber sido de otra forma “la mención a estas
prestaciones se hubiera realizado en el artículo 165, donde se reconocen a la Generalitat
competencias compartidas en materia de Seguridad Social”. El Parlamento no acepta la
crítica del recurso de los diputados del grupo popular sobre la hipótesis de una
desigualdad entre autonomías cuando unas superen los mínimos estatales y otras no,
considerando que se trata de una hipotética inconstitucionalidad potencial o futura y que
ahora “es de imposible planteamiento”.

C) La abogacía del Estado se opuso al recurso por entender que la normativa
autonómica respetaba el marco constitucional así como también la doctrina del TC
plasmada en la sentencia núm. 239/2002 de 11 de diciembre (recuérdese que se trataba
de dos conflictos positivos de competencia promovidos por el Gobierno frente a los
Decretos de la Junta de Andalucía por los que se establecían ayudas económicas
complementarias, de carácter extraordinario, a favor de los pensionistas por jubilación e
invalidez en sus modalidades no contributivas).

D) EL TC desestima el recurso y acoge la tesis del gobierno autonómico de
encuadramiento de la materia impugnada “en el ámbito material de la asistencia y
servicios sociales, y no en el de la Seguridad Social”, ya que, de tener cabida en esta, la
referencia a las prestaciones debería hacerse en el artículo anterior del EAC, justamente
el referido a la Seguridad Social. Pero, en su fundamentación jurídica el TC añade otra
argumentación que no puedo dejar de destacar por su importancia, aunque no afecte
sólo al artículo 166 EAC sino a todos los que regulan competencias exclusivas de la
autonomía catalana. Dado que en el recurso uno de los puntos principales de conflicto
era determinar qué debe entenderse por la exclusividad en el ámbito competencial, el
TC se remite al fundamento jurídico núm. 59, que aborda justamente la conformidad a
la CE del art. 110 EAC, para desestimar el recurso, e interpreta, o reinterpreta según los
12

votos particulares, este precepto para que no tenga tacha de inconstitucionalidad,
entendiendo que su redacción no puede impedir el ejercicio de las competencias
exclusivas del Estado a las que se refiere el art. 149.1 CE, “sea cuando éstas concurren
con las autonómicas sobre el mismo espacio físico u objeto jurídico, sea cuando se trate
de materias de competencia compartida, cualquiera que sea la utilización de los
términos “competencia exclusiva” o “competencias exclusivas” en los restantes
preceptos del Estatuto, sin que tampoco la expresión “en todo caso”, reiterada en el
Estatuto respecto de ámbitos competenciales autonómicos, tenga otra virtualidad que la
meramente descriptiva ni impida, por sí sola, el pleno y efectivo ejercicio de las
competencias estatales”.

III. El bloque competencial de la política de empleo.
1. El marco competencial y la distribución de competencias entre las distintas
Administraciones Públicas.
La política de empleo ha de partir del marco competencial constitucional en la materia y
del reparto existente entre las diferentes administraciones públicas, ya que no debe
olvidarse que las administraciones autonómicas y locales disponen cada vez más de
competencias, en ocasiones jurídicamente formalizada y en algunas ocasiones por la vía
de la intervención fáctica, en esta materia. Como he puesto de manifiesto en otras
ocasiones, la coordinación de las diferentes administraciones es necesaria, y para que
sea eficaz se requiere también que haya la transferencia de los recursos apropiados y
que exista la coordinación administrativa adecuada. Se han de tener en consideración
por el Estado las propuestas que formulen las CC AA, y se ha de garantizar un
suficiente protagonismo de la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales.

La coordinación de las políticas de empleo, tanto en su vertiente ascendente como
descendente, se configura como una pieza central y necesaria para dar debida respuesta
a los nuevos retos que se plantean en el mercado de trabajo, adquiriendo capital
importancia el correcto y adecuado conocimiento de la realidad territorial en la que
operan las diferentes políticas de empleo. Además, la mayor participación femenina en
el mercado de trabajo, la mayor presencia ordenada de la inmigración y el
mantenimiento en el mundo laboral de los trabajadores de edad madura (de 55 a 64
años) son ejes de la política social de la Unión Europea (UE) que España debe
incorporar a sus programas de reforma en materia de empleo.

Desde una perspectiva más general, podemos afirmar que para alcanzar los objetivos de
una buena política activa de empleo, consistente en gestionar correctamente la oferta y
la demanda de trabajo, hay básicamente tres vías de actuación: las políticas de
formación, las políticas de creación de empleo (ej.: subvenciones a la contratación), y
las políticas de funcionamiento del mercado laboral (ej.: unos buenos y eficaces
Servicios Públicos de Empleo). Ahora bien, cualquier análisis de las políticas de empleo
debe realizarse teniendo en consideración la situación económica y social, dado que sus
objetivos de posibilitar el acceso al empleo y de garantizar una protección social
adecuada en caso de no disponer del mismo deben tratar de conseguirse de una forma u
otra según cuál sea aquella situación. Y ciertamente, el mercado de trabajo español no
pasa precisamente por una buena situación y se requiere el esfuerzo reforzado de todos
los poderes públicos y de las organizaciones representativas de trabajadores y

13

empresarios para modificarla, al objeto de evitar el incremento del número de personas
desempleadas y volver a la creación de empleo con garantías de estabilidad.

Una vez transferidas las competencias de gestión de las políticas activas del empleo y
creados todos los sistemas públicos de empleo autonómicos, se ha abierto un amplio
camino en España para que las CC AA, aprovechando el marco constitucional,
estatutario y legal vigente, así como la interpretación judicial de sus preceptos por el
TC, tengan y desarrollen una política propia de empleo, y que al mismo tiempo puedan
plantearse que una parte de sus competencias sean asumidas por las autoridades locales.
En el ámbito local las políticas de empleo deberán ponerse en marcha de forma
estrechamente coordinada con otras políticas que inciden sobre el mercado de trabajo,
como son las de formación, educación o asistencia social.

Se constata la existencia de un importante vínculo entre las políticas de empleo y de
inmigración, tanto por el objetivo común de garantizar la igualdad de trato y no
discriminación como por la toma en consideración en numerosas normas de los
inmigrantes (en general en algunas ocasiones, y de aquellos que tienen dificultades para
acceder al mercado laboral en otras) como colectivo con especiales dificultades de
acceso al mercado de trabajo. Por ello debe apostarse por garantizar a todos los
inmigrantes regulares el acceso a las políticas de empleo y de formación en idénticas
condiciones que los autóctonos, y explorar otras vías, en estrecha colaboración con las
Administraciones Locales, para que todos los inmigrantes, incluyendo aquellos que se
encuentren empadronados en algún municipio, puedan acceder a las actividades
formativas.

La importancia de los Servicios de Empleo autonómicos en la gestión de la integración
laboral de los inmigrantes es fundamental, tanto por las competencias de que disponen
en materia de gestión de las políticas activas de empleo como por las numerosas vías
que la normativa de extranjería, el Real Decreto 2393/2004 de 30 de diciembre, abrió
para que las CC AA asuman un papel más importante en la gestión de todas las políticas
de inmigración, incluida por consiguiente la de empleo. Repárese en la intervención
autonómica en la elaboración del contingente y del catálogo de ocupaciones de difícil
cobertura, así como en su intervención como controladora de la inexistencia de
demandantes de empleo autóctonos como requisito previo para que un empleador pueda
contratar a un trabajador extranjero no residente en España.

En definitiva, la normativa de extranjería ha reforzado considerablemente los vínculos
que deben existir entre la situación de regularidad administrativa y el acceso al trabajo.
Además, el proceso de normalización del año 2005 ha significado un importante
incremento de ciudadanos extranjeros que tienen derecho a acceder a los servicios y
prestaciones de los servicios públicos de empleo, y para ello tales servicios han de
disponer de los recursos económicos y humanos necesarios para poder desarrollar
eficazmente su actividad.

Hay que seguir apostando, en definitiva, por políticas activas de empleo que tiendan a la
mejora del conocimiento, al logro de una mayor cohesión e inclusión social, y a la
mejora de la calidad. El problema del empleo en España es tanto de cantidad como de
calidad, y por ello necesitamos personas más preparadas y competentes.

Los Servicios Públicos de Empleo, que según la Organización Internacional del Trabajo
(OIT) y al amparo del Convenio número 88 sobre el servicio de empleo, pueden
14

conceptuarse como entidades gubernamentales específicas que desempeñan funciones
tendentes al apoyo del fomento de empleo, siempre con arreglo a la política nacional de
empleo y a las competencias que les hayan legalmente atribuido, y que proporcionan
“información sobre el mercado de trabajo, ofrecen asistencia en la búsqueda de empleo
y servicios de colocación, administran las prestaciones del seguro de desempleo y
gestionan diversos programas del mercado de trabajo (asistencia al desplazamiento de
trabajadores, readaptación profesional, empleo en la administración pública, etc.)”22,
deben adaptarse a los cambios tecnológicos para mejorar su funcionamiento y poder
cumplir con sus objetivos. La importancia de los avances tecnológicos en esta época de
crisis del empleo es crucial según la OIT para mejorar la rapidez del contacto de tales
servicios con los usuarios, remodelar las funciones de buena parte del personal de los
mismos y dedicarlos precisamente a la búsqueda de empleo y a tareas de orientación y
asesoramiento a las personas desempleadas, ya que habrá un menor número de personas
desempleadas que se dirigirán a las oficinas para realizar la tramitación de
documentación si ya pueden hacerla por vía electrónica.

2. La coordinación de las políticas de empleo.

El desarrollo del Estado de las Autonomías y el fortalecimiento del papel que muchas
Corporaciones Locales juegan en el ámbito de las políticas de promoción económica y
de empleo y de formación en su territorio ha implicado un cambio sustancial en el
diseño, elaboración y aplicación de las políticas de empleo desde que se aprobó el texto
constitucional. Se ha producido la transferencia de la gestión de las políticas activas de
empleo desde el Estado a las CC AA, siendo únicamente el País Vasco quien tiene
pendiente la misma, aunque ya se ha alcanzado el acuerdo político para hacerla efectiva
el año 2010. Es decir, ha cambiado el mapa territorial del empleo y la gestión de las
políticas se aproxima cada vez más a las realidades específicas de cada CC AA, sin
merma obviamente de la intervención de los poderes públicos estatales en sus ámbitos
(cada vez más reducidos) competenciales.

La política de empleo debe estar adecuadamente coordinada en las intervenciones de las
autoridades estatales, autonómicas y locales. Es importante señalar que si bien la
competencia en materia de política de empleo es del Gobierno del Estado, que la ejerce
actualmente a través del Ministerio de Trabajo e Inmigración (MTIN), dicha
competencia se pone en marcha en el marco de los acuerdos adoptados por la
Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales. En efecto, la citada Conferencia
tiene un papel relevante en el diseño y aplicación de las políticas de empleo, en cuanto
que se configura por la Ley de Empleo como el instrumento de colaboración
coordinación y cooperación entre la Administración del Estado y las CC AA en materia
de empleo. No sólo es el Estado, sino muy especialmente las CC AA, que son las que
tienen las competencias de gestión en materia de políticas activas de empleo, quienes
estarán especialmente interesadas en que exista dicha coordinación y cooperación. Se
trata, a mi parecer, de impulsar políticas de empleo articuladas y coordinadas en sede
estatal y autonómica, con estricto respeto a las estrategias comunitarias, por la parte
superior, y con atribución de competencias al ámbito local, por la parte inferior.

3. La distribución competencial y la aportación jurisprudencial del TC.

22
http://bit.ly/cPxSot
15

Es necesario prestar atención al diseño constitucional del reparto de competencias en
materia laboral, así como a la interpretación que de algunos preceptos de nuestra Carta
Magna ha efectuado el TC, en cuanto que condiciona sin duda el marco normativo
regulador de los organismos encargados de la gestión del empleo, pues no se olvide que
la Ley 51/1980 de 8 de octubre, Básica de Empleo se dicta en un momento histórico en
que aún no se habían desarrollado los mandatos constitucionales.

La CE atribuye la competencia exclusiva al Estado en materia de “legislación laboral”
pero no en “materia laboral”, algo que después tendrá una importancia más que
relevante como se encargará de manifestar el TC a partir de la sentencia núm. 35/1982
de 14 de mayo. En cuanto a qué deba entenderse por el adjetivo “laboral”, cuando nos
referimos a legislación laboral, este merece una conceptuación concreta y restringida
por parte del Alto Tribunal, que lo refiere sólo al trabajo por cuenta ajena, entendiendo
por consiguiente como legislación laboral “aquella que regule directamente la relación
entre trabajadores por cuenta ajena” y que es objeto de atribución exclusiva en su
regulación al Estado, considerando el TC en su Sentencia número 195/1996 de 28 de
noviembre que en este ámbito “ningún espacio de regulación externa les resta a las
Comunidades Autónomas, las cuales únicamente pueden disponer de una competencia
de mera ejecución”.
Más adelante, el Tribunal referirá la calificación de “laboral” al conjunto de institutos
jurídicos referentes al trabajo por cuenta ajena, por lo que quedan fuera de este concepto
la actividad intervencionista de la Administración, es decir la organización, control y
dirección de los servicios, instituciones u organismos creados para un más correcto y
ordenado desarrollo de las relaciones laborales. A partir de estos planteamientos cabe
afirmar que las normas de política social y económica no son Derecho Laboral en
sentido estricto pero que sí pueden incluirse dentro de la “materia laboral” y de lo que
más genéricamente podría denominarse marco de relaciones laborales de una CC AA.
Tesis que entiendo que queda reforzada por la doctrina del Alto Tribunal cuando afirma
que se pueden incluir dentro del título competencial del artículo 149.1.7 “las acciones
de estímulo a la contratación temporal en sus distintas modalidades, que se insertan sin
dificultad en dicho título, el cual ha de tenerse asimismo por prevalente en lo que atañe
a los incentivos a la formación profesional ocupacional”.
Desde este planteamiento constitucional que comparto es posible una política de empleo
propia de una CC AA, con un amplio margen de competencias para ésta en orden a su
articulación territorial con los ámbitos locales a fin de maximizar los resultados
positivos, y en el caso de Cataluña el EA permite profundizar en este terreno, con un
mandato expreso en el artículo 45 a la Generalidad para promover “la creación de un
espacio catalán de relaciones laborales establecido en función de la realidad productiva
y empresarial específica de Cataluña y sus agentes sociales”, marco en el que los
poderes públicos deberán fomentar “una práctica propia de diálogo social, de
concertación, de negociación colectiva, de resolución extrajudicial de conflictos
laborales y de participación en el desarrollo y la mejora del entramado productivo”.
Ahora bien, esta posibilidad no obvia, de acuerdo con el marco constitucional al que
antes he hecho referencia, a que cualquier instrumento de gestión de política de empleo
que se cree en sede autonómica (y por derivación local) deba actuar en estrecha
coordinación con el organismo gestor estatal de la política de empleo y con el
responsable equivalente en el ámbito comunitario europeo. Las CC AA pueden actuar
en el ámbito que ahora estoy examinando a partir de una interpretación amplia de dos
preceptos constitucionales: el artículo 148.1.13, que les permite asumir competencias
16

sobre el fomento del desarrollo económico, “dentro de los objetivos marcados por la
política económica nacional”, y el artículo 149.1.13, que atribuye la competencia
exclusiva al Estado sólo “sobre las bases y coordinación de la política de planificación
económica”; es decir, tendrían cabida dentro de la interpretación que propugno todas las
actuaciones públicas autonómicas dirigidas a generar directa o indirectamente empleo.
Igualmente, las posibilidades autonómicas de desarrollar y ejecutar planes estatales para
la reestructuración de sectores industriales, de conformar un sector público empresarial
propio y de adoptar medidas tendentes a optimizar sus recursos económicos, posibilita
a mi entender que se puede efectuar una política incisiva en materia económica y social,
en estrecha colaboración con las autoridades locales y con las fuerzas sociales presentes
en el territorio, y no limitarse a reproducir miméticamente normas estatales de
subvenciones a empresas que contraten a trabajadores pertenecientes a los colectivos
más desfavorecidos, o a quienes pretenden incorporarse al proceso productivo.
En suma, las CC AA no intervienen en las relaciones de trabajo por vía de la legislación
laboral al ser inaccesible la misma en virtud de lo dispuesto en el texto constitucional, o
dicho más correctamente en puridad jurídica, de acuerdo a la interpretación que ha
efectuado el TC del artículo 149.1.7 de la CE. Pero sí puede configurarse un espacio
autonómico propio a partir de la utilización de sus competencias (piénsese en los
servicios públicos autonómicos de empleo que tienen por objetivo básico gestionar las
políticas activas de empleo, en virtud del traspaso de competencias en esta materia
operado con anterioridad), y además por la existencia de instancias de concertación que
permitan el establecimiento de un diálogo y negociación fluida y eficaz entre los
agentes sociales y los poderes públicos (entre los que obviamente deben incluirse los
locales) para la resolución de los problemas planteados; instancias cuya
constitucionalidad fue aceptada por el Alto Tribunal en la sentencia, lejana en el tiempo
pero que sigue siendo importante, núm. 35/1982 de 14 de julio al referirse al Consejo de
Relaciones Laborales del País Vasco; frente al argumento de la parte recurrente de que
no existía ningún organismo del Estado que tuviera funciones similares a las que se le
atribuían, el Tribunal sostuvo que no por ello su creación tiene tacha de
inconstitucionalidad, ya que las CC AA pueden asumir competencias en la materia
laboral y orientar su acción de gobierno en función de una política propia sobre ella, y
esto les permite crear instituciones de autogobierno al amparo del artículo. 148.1.1 de la
Constitución, “cuyo fin sea el de lograr la armonía de las relaciones laborales y
disminuir los conflictos a que éstas pueden dar lugar”.
Ese espacio propio autonómico es el que también puede inferirse de la referencia
contenida en el Dictamen 1199/2006, de 27 de julio, del Consejo de Estado23, sobre el
Proyecto de Real Decreto por el que se ordenaban los programas de políticas activas de
empleo y se actualizaban las subvenciones de los mismos, en el que se afirma que la
Ley de Empleo trató de armonizar el nuevo modelo legal “con la distribución de
competencias estatal y autonómica en materia de empleo y de asegurar la cooperación y
coordinación entre ambas administraciones”, y que las CC AA han asumido en los
últimos años la gestión y control de las políticas activas de empleo..... convirtiéndose
“en las principales protagonistas de la gestión de la política de empleo”.
4. La Ley de Empleo de 2003 y su adecuación al marco constitucional.
La Ley 56/2003 de 16 de diciembre, de Empleo, se dicta en un momento en que el
marco político, económico y social es sensiblemente diferente del que existía cuando se
aprobó la Ley Básica de Empleo de 1980. Ya se ha desarrollado el marco político
23
http://www.boe.es/aeboe/consultas/bases_datos_ce/doc.php?coleccion=ce&id=2006-1199
17

constitucional y estatutario, con la transferencia de la gestión de las políticas activas de
empleo desde el Estado a las CC AA durante la pasada década y la presente. Es decir,
ha cambiado el mapa territorial del empleo. Por otra parte, hay una creciente
implicación de las Administraciones Locales en la aplicación, ejecución y desarrollo de
políticas de empleo, aunque no estuvieran dotadas del marco legal propio para llevar a
cabo dicha actividad. Es decir, las Administraciones Locales cada vez tienen más que
hacer y decir sobre las políticas de empleo. También la incorporación de España a la
UE a partir de 1986 y la adaptación gradual y paulatina de nuestro marco jurídico, con
la obligación, a partir de la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam, en 1997, de
adecuar nuestra política de empleo a las orientaciones generales de la política
económica comunitaria, a la Estrategia Europea de Empleo y a las directrices anuales
para el empleo, implica que la política de empleo española no puede concebirse sin el
seguimiento de las líneas básicas y de las directrices comunitarias. Por fin, la apertura
de las tareas anteriormente reservadas de forma exclusiva al Instituto Nacional de
Empleo (INEM) a las entidades colaboradoras, públicas o privadas, tales como las de
información, orientación e intermediación, ha implicado la desaparición del monopolio
público de la colocación y que cada vez haya más sujetos que intermedian en el
mercado de trabajo.
A mi parecer, los objetivos de las nuevas políticas de empleo que se han de poner en
marcha con la Ley de Empleo son básicamente dos: en primer lugar, dar debida
respuesta a los nuevos retos de los mercados de trabajo, combinando adecuadamente
todos los instrumentos jurídicos disponibles desde el ámbito comunitario hasta el local,
con una aplicación estricta del principio de subsidiariedad y con una coordinación
adecuada y eficaz de todos los servicios públicos de empleo (comunitario, Servicio
Público de Empleo estatal, el de cada de cada autonomía y los de aquellos ámbitos
locales que los hayan puesto en marcha). Se trata de conseguir que los instrumentos
jurídicos permitan hacer la política de empleo más eficaz y más cercana a la ciudadanía.
En segundo término, la búsqueda del pleno empleo estable y de calidad, mediante la
adecuada combinación de políticas activas de acceso al mercado de trabajo y de
políticas de protección económica para las personas que se encuentran en situación de
desempleo. Atención especial, tanto en políticas “de cantidad” como “de calidad”, a los
colectivos con más dificultades, como son las mujeres, los desempleados de larga
duración, los jóvenes, los discapacitados, y buena parte de los inmigrantes incorporados
al mercado de trabajo español Se trata, en definitiva, de prestar atención a un mercado
de trabajo cada vez más diversificado y con instrumentos adecuados que permitan hacer
frente a esa diversidad, y para ello los nuevos EA han de otorgar, y así lo hacen a mi
parecer, el apoyo necesario para llevar a cabo esas nuevas políticas.
5. La gestión de las políticas activas de empleo por las CC AA.
En la actualidad una cuestión de capital importancia es la gestión de las políticas activas
de empleo por las CC AA. Estas han ido creando sus servicios públicos de empleo,
configurándolos en la mayor parte de las ocasiones como organismos autónomos de
carácter administrativo adscritos al Departamento o Consejería competente en materia
de empleo, que gestionan las políticas activas de empleo e intermedian en el mercado de
trabajo, de acuerdo a los traspasos de competencia del Estado a las autonomías en este
ámbito.
Por otra parte, los EA de segunda generación, es decir los aprobados a partir de 2006,
siendo Cataluña la comunidad que abre camino en las reformas, reconocen de forma

18

expresa entre las competencias autonómicas dicha gestión e intermediación. En efecto,
el artículo 170. 1 b) del EAC atribuye la competencia ejecutiva en materia empleo a la
Generalitat, con mención expresa de “las políticas activas de ocupación, que incluyen la
formación de los demandantes de ocupación y de los trabajadores en activo, así como la
gestión de las subvenciones correspondientes”, al mismo tiempo que se prevé la
participación autonómica en los planes o actividades de formación que superen el
ámbito territorial autonómico.
Referirse a la gestión de las políticas activas de empleo significa hablar, obviamente,
tanto del marco jurídico existente que la posibilita como de los recursos presupuestarios
disponibles para ello. Los datos disponibles constatan el acelerado proceso de
descentralización de tales políticas, y la conveniencia a mi parecer de adopción de
medidas genéricas en el ámbito estatal sobre las mismas que dejen un amplio espacio de
actuación a las CC AA, y en dicha línea se orienta a mi parecer el proyecto de Real
Decreto sobre ordenación de políticas de empleo presentado el 29 de abril a la
Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales24, sobre el que el Consejo de
estado ha emitido ya dictamen el 29 de julio, aún cuando no se comparta la bondad de
este planteamiento por algunas fuerzas sociales que critican los riesgos que para los
principios de unidad de mercado y de igualdad de trato supone introducir normas
estatales deliberadamente amplias en cuanto al ámbito competencial que permiten
asumir a las CC AA.
Por su importancia, hago mención de algunos preceptos del futuro Real Decreto que
potencian y refuerzan de forma relevante la vertiente autonómica de las políticas de
empleo. En su introducción se afirma que la norma tiene por objeto regular los
contenidos comunes de determinados programas de políticas activas de empleo de
ámbito estatal, que se respeta la distribución constitucional de competencias, se refuerza
la coordinación del Servicio público de empleo estatal y los de las CC AA, y que se les
posibilita aprobar “en sus respectivos ámbitos de gestión, las disposiciones necesarias
para la ejecución de los programas estatales regulados en el Real Decreto y su
adecuación a sus peculiaridades organizativas”, flexibilizándose de esta manera la
gestión de los programas por las administraciones públicas competentes.
De acuerdo con el marco constitucional y legal, las CC AA gestionarán las políticas
activas de empleo, pudiendo ejercer tanto la potestad reglamentaria como la ejecutiva, y
si esta es la tesis que se desprende del texto, por ejemplo, del EAC, no es menos
importante que en una norma estatal se afirme de forma expresa, si finalmente aparece
en el BOE con su contenido actual, que en la gestión de las políticas activas de empleo
les corresponde a las CC AA “la potestad reglamentaria que comprende la aprobación
disposiciones para la ejecución de la normativa del Estado y la potestad organizativa de
sus servicios y actuaciones”(art.3.3). Por otra parte, se prevé la necesaria coordinación
entre los programas que se pongan en marcha por la AGE al amparo de sus
competencias con los de las CC AA que se dicten “al amparo de sus competencias y con
fondos propios” (art. 5.1). Por fin, no menos importante es la previsión de que las CC
AA y la AGE dictarán, en sus respectivos ámbitos de gestión y en desarrollo y
ejecución de las previsiones de la futura norma ahora examinada, “las correspondientes
normas de procedimiento y bases reguladoras, o el instrumento jurídico
correspondiente, en las que se establecerán los tipos de acción, los instrumentos, los
destinatarios finales, selección y obligaciones de los destinatarios finales y

24
http://www.tt.mtin.es/periodico/Laboral/201004/LAB20100429.htm
19

beneficiarios, cuantía cuando proceda, duración y contenidos específicos que se
consideren adecuados y necesarios para la ejecución territorializada de cada uno de los
programas de las políticas activas de empleo y cuantos otros aspectos sean necesarios
para la correcta ejecución de los programas”.
Los datos son claramente significativos y avalan el proceso de descentralización: según
el Informe anual del año 2008 del Servicio público de empleo estatal25 las CC AA
gestionaron el 82 % de los programas de empleo llevados a cabo, el 13,5 % se dedicó a
proyectos plurirregionales y el 4,5 % restante a territorios con competencias no
transferidas. Las autonomías gestionaron el 87 % del presupuesto para formación de las
personas desempleadas, el 11, 3 % se dedicó a proyectos plurirregionales y el 1,7 % a
territorios no transferidos. En fin, las CC AA gestionaron el 41,5 % del presupuesto de
formación para trabajadores ocupados, las organizaciones sociales el 43 %, el 13,25 %
se dedicó a proyectos plurirregionales y el 2,25 % a territorios no transferidos.
Datos más recientes referidos a la Ley 26/2009 de 23 de diciembre, de aprobación de
los presupuestos generales del Estado de 2010, ponen de manifiesto que la cantidad
total a gestionar por las CC AA asciende a 3.223,78 millones de euros, como suma de
sus actuaciones en programas de fomento de empleo (1.836,55 millones de euros;
84,5% del total sin bonificaciones a la contratación), formación (1.137,31 millones de
euros; 46,7% del total) y la cantidad que pueden elegir entre ambos tipos de programa
(249,91 millones de euros); o lo que es lo mismo, las CC AA gestionarán el 72,6 % del
total. En las políticas de formación para desempleados, las CC AA gestionan el 81,8 %
y en relación con los empleados el 36,8 %, dado que el presupuesto de la formación
para personas ocupadas se reparte entre las CC AA, las empresas que se bonifican por
sus actividades formativas, y los agentes sociales a través de la Fundación tripartita para
la formación en el empleo.
Es necesaria una reforma y modernización de los Servicios Públicos de Empleo, con
incremento de la dotación de sus recursos humanos, la revisión de las políticas activas
de empleo, y la revisión de cuáles son y puede ser los agentes (públicos y privados)
responsables de la intermediación laboral. Una vez culminado el proceso de traspaso de
competencias a las CC AA (sólo pendiente aún la del País Vasco) cabe pensar en un
nuevo mapa competencial y organizativo. Competencial, porque la regulación de las
medidas de política activa de empleo debería ser suficientemente amplia y flexible para
que las CC AA puedan tener amplios espacios de actuación para desarrollar las suyas de
acuerdo con las realidades territoriales y sectoriales en las que operan; organizativo,
porque cada vez es más necesaria una buena y eficaz coordinación de los diferentes
servicios de empleo que garantice la unidad de mercado en todo el territorio español y la
igualdad de todos los ciudadanos a los servicios públicos de empleo de todos los
Estados de la UE. A partir de todas estas premisas, cabe pensar en la elaboración de un
nuevo marco normativo que adecue el vigente a la nueva realidad competencial,
organizativa y sectorial del mercado de trabajo, en estrecha coordinación con la política
de la UE.
Dado que la gestión de las políticas de empleo está transferida a las CC AA, la política
de empleo del gobierno español ha de hacerse en estrecha relación con las autonomías,
con una participación activa de la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos laborales.
Hay que sumar esfuerzos, y nunca restar, en la tarea de creación de empleo y de
25
https://www.redtrabaja.es/es/portaltrabaja/resources/pdf/informacion/publicaciones/periodicas/pdf
_memoria/Informe_Anual_08_SPEE_web.pdf
20

reducción del desempleo. También debe haber una implicación activa de las
Administraciones Locales, ya que son las que conocen de primera mano la realidad del
empleo en su territorio. Y una participación muy estrecha de los agentes sociales. Por
ello, debe valorarse de forma positiva el acuerdo alcanzado en el Senado el día 29 de
octubre de 2009, a partir de una previa proposición no de ley del grupo popular, sobre
los retos y objetivos de la política de empleo para el próximo futuro en España , que
deberá realizarse por el gobierno de forma coordinada con las CC AA y los agentes
sociales, “para que el empleo sea la prioridad de todas las administraciones y para que
de esta situación de dificultad se salga sin perder calidad en el trabajo”. En el mismo
texto, se insta al gobierno a que plantee, en el ámbito del diálogo social, “nuevas
medidas destinadas a favorecer el empleo, el reciclaje y la formación para lograr que la
política de empleo alcance el mayor de los éxitos posibles, teniendo en cuenta el
conjunto de propuestas aprobadas por el Parlamento en la presente legislatura”.
6. El traspaso, aún pendiente, de la gestión de las políticas activas de empleo a la
CC AA del País Vasco.
Concluyo el análisis de la política de empleo y el encaje estatutario dentro del marco
constitucional con unas breves referencias a la CC AA que aún no ha asumido las
competencias en esta materia, el País Vasco, y lo hago por la reciente aprobación del
Servicio Vasco de Empleo que ha de ser quien se encargue de gestionar la competencia
una vez que se haga efectiva durante este año.
El Boletín Oficial autonómico publicó el último día del pasado año la Ley 2/2009 de 23
de diciembre, de presupuestos generales para 201026. En su disposición adicional
segunda se dispone la creación de Lambide-Servicio Vasco de Empleo. La creación del
servicio autonómico guarda estrecha relación con el futuro traspaso de las políticas
activas de empleo, y digo futuro porque aún no se conoce la fecha exacta del traspaso,
que no parece estar condicionada sólo a los acuerdos entre los gobiernos español y
vasco, sino también a los existentes entre los grupos socialista y nacionalista vasco del
Congreso de los Diputados.

En efecto, la ley presupuestaria de 2010 crea el servicio autonómico de empleo,
configurándolo como “un ente público de derecho privado, dotado con personalidad
jurídica propia y plena capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines, adscrito al
departamento del Gobierno Vasco competente en materia de empleo”, que ejercerá su
actividad sometido a las normas de Derecho civil mercantil y laboral que le sean
aplicables, excepto cuando ejerza potestades administrativas, en cuyo caso le será de
aplicación la Ley 30/1992 , y demás normativa general y sectorial de carácter público.

La hoja de ruta del servicio autonómico, su razón de ser o finalidad, es según el texto
ahora examinado “contribuir al pleno desarrollo del derecho al empleo, estable y de
calidad, y favorecer la configuración de un mercado de trabajo que contribuya de forma
eficiente a garantizar la empleabilidad de las personas trabajadoras, y a cubrir las
necesidades de personal adaptado a los requerimientos de las empresas, así como a
favorecer la cohesión social y territorial, a través de la gestión de las políticas de empleo
que le sean encomendadas en el ámbito de las competencias de la Comunidad
Autónoma de Euskadi”. En cuanto a sus funciones, se incluyen las siguientes:

26
http://www.euskadi.net/cgi-bin_k54/bopv_20?c&f=20091231&a=200906808
21

“a) Gestionar programas de empleo y de formación para el empleo con una atención
especial a los colectivos con mayor riesgo de exclusión social, incluyendo la aprobación
y tramitación de las correspondientes convocatorias subvencionales.

b) Gestionar la orientación laboral, la prospección y la información de las variables del
mercado de trabajo, la evolución de los perfiles ocupacionales y los requerimientos
profesionales.

c) Gestionar la intermediación laboral y llevar el registro de demandantes de empleo, así
como la recepción de la comunicación de contratos laborales, sus prórrogas y
terminaciones.

d) Autorizar y ejercer las demás competencias relativas a las agencias de colocación que
actúen en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Euskadi.

e) Articular la coordinación con las entidades que participan en la ejecución de
programas de empleo y de formación para el empleo.

f) Ejecutar las funciones relativas a la Red Eures (Servicios Europeos de Empleo) de la
Unión Europea.

g) Ejercer la potestad sancionadora en materias relativas al empleo y desempleo, en los
términos establecidos en la legislación específica.

h) Impulsar activamente el diseño y ejecución de planes específicos de promoción del
empleo en aquellos ámbitos locales y/o sectoriales en que resulte prioritario,
impulsando el consenso de los agentes afectados y desarrollando operaciones integrales
de diagnóstico y ejecución de actuaciones de apoyo al empleo.

i) Gestionar proyectos experimentales, especialmente de ámbito europeo, que permitan
desarrollar nuevos enfoques y soluciones en la prestación de servicios de empleo.

j) Desarrollar cualesquiera otras funciones que, en materia de política de empleo o de
inserción, le atribuyan las leyes y sus estatutos o le encomiende el Consejo de Gobierno
o el departamento competente en materia de empleo en el ámbito de sus competencias”.

La norma remite a un futuro desarrollo reglamentario la forma de integración “de los
medios personales y materiales de los órganos de la Administración General de la
Comunidad Autónoma de Euskadi que vinieran desempeñando las funciones que asume
Lanbide-Servicio Vasco de Empleo, de Egailan, S.A., Sociedad de Promoción de la
Formación y el Empleo, y de los medios que se traspasen del Servicio Público de
Empleo estatal en el marco de la transferencia de las políticas activas de empleo”.
Igualmente se remite al desarrollo reglamentario la especificación de las condiciones
“en las que se producirá el inicio de las actividades de Lanbide-Servicio Vasco de
Empleo y la subrogación de éste en los bienes, derechos y obligaciones vinculados o
derivados del ejercicio de las funciones que pasen a ser desempeñadas por el ente”.

En definitiva, ya hay regulación normativa del nuevo servicio autonómico de empleo,
pero no hay competencias transferidas en materia de gestión de políticas activas de
empleo. Sin las segundas será difícil que el primero tenga virtualidad, y de ahí la
22

importancia del acuerdo político sobre el traspaso. De todas formas, recordemos cuánto
tardó, por ejemplo, el gobierno andaluz en la transferencia; podrá argumentarse que se
trataba de de dos gobiernos de diferente color político y que ahora tienen uno sólo, pero
nadie puede asegurar que aún y tratándose del mismo color político tengan los mismos
intereses estratégicos.

IV. La asunción de competencias en materia de ITSS por las CC AA. El traspaso
ya realizado a Cataluña.

1. Consideraciones previas.

Es objeto de análisis “el traspaso de funciones y servicios en materia de Función
Pública Inspectora de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social” a la Generalidad de
Cataluña, aprobado por el Consejo de Ministros del 26 de febrero de 201027 y que entró
en vigor el 1 de marzo, una vez publicados en el BOE y en el DOGC28 el Real Decreto
206/2010 de 26 de febrero. Más concretamente, según dispone el apartado B) 2 del
Acuerdo de traspaso, “se traspasan a la Generalitat las funciones y los servicios que, en
el ámbito territorial de Cataluña, ejerce la Administración del Estado en relación con los
funcionarios que, integrando el Cuerpo Superior de Inspectores de Trabajo y Seguridad
Social y el Cuerpo de Subinspectores de Empleo y Seguridad Social, pasen a depender
orgánica y funcionalmente de la Generalitat de Cataluña, garantizándose los principios
de ingreso único y convocatoria única en ambos cuerpos y de movilidad entre
Administraciones”. Cataluña abre el camino, de esta manera, para que la ITSS pueda ser
transferida a otras autonomías que así lo tengan también previsto en sus EA.

He preparado este texto, en primer lugar con materiales sobre el EAC que he ido
elaborando desde su entrada en vigor en julio de 2006 y que siguen siendo muy útiles
para situar el debate del traspaso en términos constitucionales y estatutarios; en segundo
término, con la lectura y atento examen de toda la documentación que he podido
conocer sobre el traspaso propiamente dicho desde que se alcanzaron los primeros
acuerdos en la materia en la Comisión Bilateral de transferencias Estado –Generalidad
de Cataluña; en tercer lugar, he hablado directamente con las personas afectadas por el
traspaso para conocer “en vivo y en directo” como se ha producido; por último, y desde
luego son los documentos más importantes, he analizado el texto del Real Decreto
206/2010 y del convenio de colaboración suscrito entre la administración central y la
autonómica el 5 de marzo29.
Tuve oportunidad de abordar la cuestión en un artículo publicado en el Diari de Girona
el 10 de abril de 2006. En dicho artículo puse de manifiesto que me parecía necesario y
conveniente destacar un cambio de trascendental importancia operado en el (entonces
todavía proyecto de reforma del) EAC, referido a la dependencia orgánica de la ITSS,
cuerpo nacional encargado de velar por el cumplimiento de la normativa laboral y de
Seguridad Social, y apuntaba que el nuevo artículo 170. 2 del EAC llevaba a la
necesidad, y conveniencia, de una adecuada articulación de las relaciones entre las
autoridades del Estado y de la CC AA para garantizar la actuación coordinada y eficaz

27
http://www.boe.es/boe/dias/2010/03/01/pdfs/BOE-A-2010-3238.pdf

28
http://www.gencat.cat/eadop/imatges/5577/10056075.pdf

29
23

de la ITSS. Dicha articulación, decía entonces, “puede llevarse a cabo a través de
diversas técnicas jurídicas previstas por la normativa administrativa, muy especialmente
los convenios de colaboración regulados en el artículo 6 de la Ley 30/1992 de 26 de
noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común30. Avala esta interpretación el artículo 175.1 del EAC, que
dispone que la Generalitat y el Estado, en el ámbito de sus competencias respectivas,
"pueden suscribir convenios de colaboración y hacer uso de los otros medios de
colaboración que consideren adecuados para cumplir los objetivos de interés común".
Ya entonces apuntaba que esta nueva regulación provocaría una buena dosis de
polémica, y que se manifestaba en los debates parlamentarios que tuvieron lugar en la
Comisión Constitucional del Congreso el día 15 de marzo del mismo año31. Por
ejemplo, por el grupo popular se destacó que el nuevo EA implicaba la transferencia de
la ITSS al territorio de la Generalidad, avanzando de esta forma en “la sustitución de la
Administración General del Estado en el territorio de Cataluña”, y se criticó la reforma
por entender que perjudicaría la eficacia del funcionamiento del Estado. La diputada
popular Sra. Sáenz de Santamaría sostuvo que, de prosperar el nuevo texto estatutario,
“se va a producir la paradoja de que para ejercitar competencias estatales en materia de
inspección de trabajo, el Estado, el Sr. Caldera, tendrá que dirigirse a la Generalitat para
que le ceda su funcionarios a fin de que le auxilien para ejecutar competencias
estatales”. Por el contrario, por parte del grupo socialista se destacó que la mayor parte
de las funciones que desempeñan los miembros de la ITSS ya están atribuidas, a través
de la competencia ejecutiva en materia de trabajo y relaciones laborales, a las CC AA, y
por ello es por lo que se explica que se les pase a atribuir la dependencia orgánica. No
obstante, el diputado socialista Sr. Jáuregui tuvo especial interés en destacar que, si bien
los funcionarios dependerían orgánicamente de la comunidad autónoma a la que
prestaran sus servicios, el acto de la inspección se mantendría unido, es decir que se
garantizaría la unidad en la prestación de servicio.
En fin, concluía mi artículo enfatizando que “más allá del debate competencial, la
cuestión que ninguna Administración deberá perder de vista cuando deba ponerse en
marcha el texto que se apruebe es cómo garantizar el funcionamiento eficaz y eficiente
de un servicio público que interesa a gran parte de la ciudadanía en su vida cotidiana, y
cómo garantizar que los miembros de la ITSS puedan desarrollar su actividad con todos
los medios técnicos, económicos y humanos que refuercen la eficacia de cada
actuación”. Releído el texto publicado hace ya más de cuatro años, creo que sigue
teniendo valor y por ello lo he incorporado parcialmente al texto de esta ponencia.
Por último, formulo una observación referida a la aceptación por parte estatal del
traspaso de la ITSS; ésta, se manifiesta claramente en la norma por la que se crea la
escuela de la ITSS, en concreto el Real Decreto 1223/2009, de 17 de julio 32, que prevé
la participación de las CC AA, en cumplimiento de lo previsto en la Ley 42/1997 en los
procesos de selección, formación y perfeccionamiento de los funcionarios de la ITSS,
tareas justamente encomendadas a la nueva escuela, que deberán llevarse además a cabo
en coordinación con las que efectúen las CC AA con ámbito territorial. En la
introducción de la norma se enfatiza que la participación y colaboración no sólo debe
30

31
http://www.congreso.es/public_oficiales/L8/CONG/DS/CO/CO_510.PDF

32
24

mantenerse sino también intensificarse en la situación actual, “en la que, como
consecuencia de las reformas operadas en los Estatutos de Autonomía, puede producirse
el traspaso orgánico de los Cuerpos de Inspección”.
2. El proceso de reformas estatutarias y la asunción de competencias en materia de
ITSS.
Paso a realizar, a continuación, algunas consideraciones generales sobre el proceso de
reformas estatutarias y la asunción de competencias en materia de ITSS por algunas
autonomías.
A) ¿Qué decir, de la nueva articulación competencial de la ITSS, organismo garante del
cumplimiento de la normativa laboral y de protección social? Veamos el contenido de
varios preceptos de diversos EA que se pronuncian sobre esta materia, y también la
normativa aprobada por alguna autonomía y que incide sobre el marco normativo de la
ITSS.
a) En el EAC, el artículo 170 dispone que le corresponde a la Generalidad la
competencia ejecutiva en materia de trabajo y relaciones laborales y que dicha
competencia (número 2) se extiende a la función pública inspectora en todo lo previsto
en el artículo, y que a tal efecto, “los funcionarios de los Cuerpos que realicen dicha
función dependerán orgánica y funcionalmente de la Generalitat. A través de los
mecanismos de cooperación previstos en el Título V se establecerán las fórmulas de
garantía del ejercicio eficaz de la función inspectora en el ámbito social”·
b) En el Estatuto de Andalucía, el artículo 63.2 dispone que le corresponde a la Junta de
Andalucía la competencia ejecutiva sobre la función pública inspectora en todo lo
previsto en el apartado anterior, y que a tal efecto “los funcionarios de los cuerpos que
realicen dicha función dependerán orgánica y funcionalmente de la Junta de Andalucía.
A través de los mecanismos de cooperación previstos en el presente Estatuto se
establecerán las fórmulas de garantía del ejercicio eficaz de la función inspectora en el
ámbito social, ejerciéndose las competencias del Estado y de la Junta de Andalucía de
forma coordinada, conforme a los Planes de actuación que se determinen a través de los
indicados mecanismos”.
c) En el Estatuto de Aragón, su artículo 77 regula las competencias ejecutivas e incluye
en su apartado 2º las de trabajo y relaciones laborales, disponiendo que también le
corresponde la competencia ejecutiva sobre la función pública inspectora propia en todo
lo previsto en el mismo y que a tal efecto, “los funcionarios de los cuerpos que realicen
dicha función dependerán orgánica y funcionalmente de la Comunidad Autónoma. A
través de los mecanismos de cooperación previstos en el presente Estatuto se
establecerán las fórmulas de garantía del ejercicio eficaz de la función inspectora en el
ámbito social, ejerciéndose las competencias del Estado y de la Comunidad Autónoma
de forma coordinada, conforme a los Planes de actuación que se determinen a través de
los indicados mecanismos”.
d) Con respecto al País Vasco, hemos de referirnos al Decreto 17/2008, de 29 de enero,
por el que se aprueba el Reglamento de la Inspección de Seguridad y Salud Laborales,
el Decreto 18/2008, de 29 de enero33, por el que se aprueba el Reglamento del
procedimiento para la imposición de sanciones por infracciones en materia de
prevención de riesgos laborales en el ámbito de las cooperativas, y el Decreto 19/2008,
33
http://www.euskadi.net/cgi-bin_k54/bopv_20?c&f=20080220&a=200801048
25

de 29 de enero, por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento para la
imposición de sanciones por infracciones en materia de prevención de riesgos laborales
en el ámbito de minas, canteras y túneles.
La primera norma, que paso brevemente a examinar, se dicta por el gobierno
autonómico para reforzar el control del cumplimiento de la normativa de seguridad y de
salud laborales, un ámbito en el que la CC AA ostenta competencias exclusivas en todo
aquello que afecte a las cooperativas, minas, canteras y túneles, y administraciones
públicas vascas. De ahí que esta norma sea de carácter general y deba integrarse con las
otras normas publicadas el mismo día en el BOPV y que se refieren a los ámbitos
específicos de actuación de la autonomía. El gobierno vasco se apoya para dictar esta
norma en las competencias que le atribuye el EA.
El capítulo I regula el sistema de seguridad y salud laborales de la CC AA, de sus
funciones y ámbito. Es decir, se trata de poner en marcha “el conjunto de principios
legales, normas, órganos, medios materiales y personales que contribuyen al adecuado
cumplimiento de las normas sobre prevención de riesgos laborales”, en los ámbitos
enumerados con competencia exclusiva autonómica. Dado que la nueva norma tiene una
identidad sustancial en muchos de sus contenidos con la normativa estatal sobre ITSS,
no sorprende que se hayan incorporado a la norma autonómica preceptos recogidos en
la Ley 42/1997 de 14 de noviembre, de ordenación de la ITSS, ya que el objetivo
claramente señalado por las autoridades autonómicas es el de evitar confusiones
normativas y garantizar la seguridad jurídica y la claridad interpretativa a favor de los
destinatarios.
El capítulo II regula la organización del sistema de inspección de seguridad y salud
laborales. La Inspección se adscribe a la Subdirección Técnica de Osalan, la cual se
configura como la autoridad central de dicha Inspección en los términos previstos en el
Convenio número 81 de la OIT. En fin, conviene recordar que la norma no puede
invadir los espacios de actuación reservados a la ITSS, y de ello son muy conscientes
sus redactores, ya que entre las medidas derivadas de la actividad investigadora se
encuentra (art.7.10) “informar a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social cuando las
irregularidades sean de su competencia”, y cuando las denuncias se refieran a
competencias de la ITSS la nueva Inspección autonómica “dará traslado de los hechos
denunciados a aquélla a los efectos oportunos”.
En principio, podría hablarse, a mi parecer, de una norma que, junto con las restantes
aprobadas y publicadas el mismo día en el BOPV, sienta las bases para la creación de
una Inspección propia de la autonomía en aquellos ámbitos sociolaborales en los que la
normativa estatutaria le ha atribuido competencia exclusiva. Pero no lo entendió así la
Sala de lo Contencioso – Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País
Vasco, que en su sentencia de 7 de mayo de 2009 (núm. de recurso 991/2008) estimó el
recurso interpuesto por la Abogacía del Estado contra el Decreto 18/2008 y declaró su
nulidad de pleno derecho, con la excepción (y sólo parcial) del artículo relativo a las
competencias sancionadoras.
En el mismo sentido que otras sentencias que se han dictado contra los restantes
Decretos, el Tribunal acoge la tesis de la Abogacía del Estado de que el Gobierno vasco
carece de competencia normativa para dictar el Decreto 18/2008 (y también los
restantes sobre la actuación inspectora), y que con dichos preceptos se va más allá de las
facultades organizativas de que dispone una autonomía respecto a sus competencias en

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Ponencia xxi congreso aedtss. texto revisado. agosto 2010.

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