La finalidad de esta entrada es acercarme a los aspectos competenciales en materia de política de empleo y los debates jurídicos suscitados tras la aprobación del Dictamen de la Comisión deEmpleo del Parlament el 29 de abril, texto que fue sometido a Dictamen delConsejo de Garantías Estatutarias por varios grupos parlamentarios y que fue emitido el 4 de junio.

1. 1
Sobre las competencias de la Generalitat de Cataluña en materia de política de
empleo. Notas sobre la nueva ley de ordenación del sistema de empleo y del
Servicio de Empleo de Cataluña (SOC), y el Dictamen 9/2015 de 4 de junio del
Consejo de Garantías Estatutarias.
Eduardo Rojo Torrecilla. Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social
de la Universidad Autónoma de Barcelona.
23 de julio de 2015.
Texto publicado en el blog del autor http://www.eduardorojotorrecilla.es/
1. El Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña publicó el 16 de julio el texto de la
Ley13/2015, de 9 de julio, de ordenación del sistema de empleo y del ServicioPúblico
de Empleo de Cataluña, aprobada por el Pleno del Parlament en su sesiónde 18 de junio.
La norma entró en vigor al día siguiente de su publicación.
La tramitación parlamentaria se inició el 22 de septiembre de 2014 con la publicación
del proyecto de ley en el Boletín Oficial del Parlament, tras su aprobación por el
Consejo de Gobierno de la Generalitat el día 9 del mismo mes. Remito a las personas
interesadas en el seguimiento de dicha (compleja) tramitación a la página web del
Parlament. La finalidad de esta entrada es acercarme a los aspectos competenciales en
materia de política de empleo y los debates jurídicos suscitados tras la aprobación del
Dictamen de la Comisión deEmpleo del Parlament el 29 de abril, texto que fue sometido
a Dictamen delConsejo de Garantías Estatutarias por varios grupos parlamentarios y que
fue emitido el 4 de junio. Tras el Dictamen, los grupos parlamentarios presentaron sus
enmiendas para adecuar el texto del proyecto al contenido de aquel, y finalmente, y con
el voto favorable de CiU y de ERC y el contrario del resto de los grupos de la Cámara el
proyecto fue definitivamente aprobado.
2. Tuve oportunidad de comparecer ante la Comisión de empresa y empleo del
Parlament de Cataluña el día 10 de febrero para exponer mi parecer sobre el proyecto de
ley, de la que recupero ahora algunos de los contenidos que siguen teniendo interés, a
mi parecer, tras su aprobación por el Pleno y conversión en ley.
“¿Qué preguntas debemos hacernos con ocasión del debate sobre el proyecto de ley?:
A) ¿Cuál es el marco competencial de las políticas de empleo, tanto el estatal como el
autonómico?
¿Cuál es la interpretación que de estas competencias ha efectuado el Tribunal
Constitucional?
¿Qué importancia tiene actualmente la conferencia sectorial de empleo y asuntos
laborales como mecanismo de recentralización de las competencias en materia de
política de empleo? Es visible esta recentralización en la Estrategia Española de
Activación para el Empleo, el Plan anual de políticas de empleo 2014 y el Real Decreto
que regula la cartera común de servicios del sistema nacional de empleo?
En definitiva, ¿cuáles son los condicionamientos jurídicos de la propuesta nueva ley del
sistema de empleo y del Servicio de Ocupación de Cataluña? Limitadas competencias

2. 2
pero que no excluyen una intervención activa y propia en el ámbito de las políticas de
empleo. ¿Está interviniendo de forma
activa, y con carácter propio, actualmente la Generalitat en el ámbito de las políticas de
empleo?
B) ¿Qué debe aportar la nueva ley con relación al marco normativo (legal y
reglamentario) vigente en Cataluña, es decir la Ley 17/2002 de 5 de julio? ¿Qué aporta?
En mi opinión, como eje fundamental, debe reconocer el derecho subjetivo de toda
persona demandante de empleo a una cartera de servicios permanentemente actualizada
y no condicionada por la disponibilidad presupuestaria, ya que de lo contrario no
podríamos hablar de un verdadero derecho.
Y para que esto sea posible es necesario plantearse estas cuestiones:
¿De qué recursos económicos se dispone para llevar a cabo todos los compromisos
alcanzados en el proyecto de ley? ¿Cómo afecta la disminución de las partidas
presupuestarias de los presupuestos estatales desde el año 2012, y cómo afectan las
decisiones presupuestarias adoptadas en Cataluña en el marco de sus propias
competencias?
¿De qué personal se dispone en el Servicio de Empleo de Cataluña para llevar a cabo las
funciones asignadas ? ¿Cómo ha evolucionado la plantilla en los últimos años y cómo
ha afectado a su actividad el aumento importante del desempleo y del número de
demandantes de empleo? ¿Tenemos en Cataluña el mismo problema de sobresaturación
del Servicio Público de Empleo que han denunciado los sindicatos del Servicio Público
de Empleo Estatal? ¿Cómo afectará la tramitación del recientemente puesto en marcha
Programa de activación para el empleo, ya que hay que recordar que la disposición
adicional segunda del Real Decreto Ley 16/2014 de 19 de diciembre dispone que "2.
Las comunidades autónomas, que han asumido el traspaso de la gestión efectuada por el
antiguo Instituto Nacional de Empleo, el actual Servicio Público de Empleo Estatal, en
el ámbito del trabajo, el empleo y la formación, son competentes para asignar el
itinerario individual y personalizado de empleo y las acciones de mejora de la
empleabilidad para la realización de este programa, de conformidad con lo previsto en
los reales decretos de traspaso "?
¿En qué términos se desarrollará la relación entre el servicio público de empleo y las
entidades privadas colaboradoras? ¿Qué papel jugarán en el nuevo marco normativo las
agencias de colocación? Como se garantizará en serio el rol prioritario que deben jugar
los servicios público de empleo de acuerdo con la normativa internacional y europea?
¿Cuál será el alcance de la intervención de las Administraciones locales, las más
cercanas a los ciudadanos? ¿Habrá verdadera descentralización autonómica
competencial por la vía de una estrecha colaboración y cooperación de las diferentes
Administraciones?
… Por último, cabe preguntarse lo siguiente:
Con la propuesta reforma normativa, ¿qué actuaciones que no se están haciendo en la
actualidad se podrían desarrollar dentro del sistema de empleo de Cataluña?

3. 3
¿La reforma normativa garantizará efectivamente el derecho de las personas
demandantes de empleo, de las personas en paro, de las empresas que buscan personal,
o será simplemente una norma organizadora, o mejor decir reorganizadora de los
diferentes programas que ya se están llevando a cabo?
… Y para finalizar:
Hay que subrayar que las reformas normativas de las políticas laborales y de empleo (he
vivido 53 reformas desde la aprobación de la Ley del Estatuto de los trabajadores en
1980) no son las que generan el empleo. Pueden ciertamente contribuir si fortalecen la
cohesión social y mejoran la empleabilidad de las personas trabajadoras, pero al fin y al
cabo son decisiones de qué modelo económico y de qué sectores productivos y
actividades se deben potenciar las que pueden crear dicha empleo. No conviene, pues,
olvidar esta premisa en el debate del proyecto de ley del sistema de empleo y del
Servicio de Ocupación de Cataluña”.
3. Antes de adentrarme en la cuestión que deseo abordar con detalle en esta entrada,
formulo algunas reflexiones generales, desde esa misma perspectiva, que me sugirió el
texto del Dictamen aprobado por la Comisión el 29 de abril, que en algunos casos han
sido parcialmente corregidas o matizadas por el texto definitivamente aprobado.
A) La argumentación que pretende justificar la nueva ley puede ser válida para
cualquier cambio normativo de contenido laboral, y no justifica fehacientemente en mi
opinión cuáles son las razones que en el ámbito concreto de las políticas de empleo, y
de acuerdo con las competencias autonómicas en la materia, justifican el cambio
legislativo. Tengo la sensación más bien de estar ante una obligación política que hay
que había que cumplir. Por otra parte, no encuentro en ninguna parte de qué manera esta
nueva norma "refuerza a la vez el marco catalán de relaciones laborales".
También sería muy necesaria, y jurídicamente oportuno, explicar en el preámbulo los
contenidos más importantes que encontraremos en los preceptos de la ley, y no
simplemente hacer un resumen, y nada más, de su contenido. Es decir, podemos
conocer los grandes objetivos políticos que persigue la norma, pero en absoluto cuál es
su contenido concreto más importante y que, vuelvo a repetir, se debería explicar en
dicho preámbulo.
B) El título I regula las disposiciones generales, y el artículo 1 b) nos dice que tiene por
objeto "Establecer el marco de ordenación de las políticas públicas de empleo en
Cataluña ...". Quien no conozca el marco competencial estatal y autonómico en materia
laboral, así como la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, podría pensar que la
Generalitat tiene competencias tanto legislativas como ejecutivas en materia de PAOs.
La realidad es que solo tiene competencias ejecutivas, y sorprende que en este precepto
no se haga ninguna referencia al marco competencial cuando a lo largo de muchos otros
preceptos de la norma sí se menciona, directa o indirectamente, el techo competencial
autonómico.
Suscita muchas dudas de respeto al marco constitucional (art. 149. 1. 7ª CE) y de las
competencias autonómicas (art. 170.1 EAC), la disposición adicional (segunda)
incorporada en la tramitación parlamentaria de la norma, que dispone que el Servicio

4. 4
Público de Empleo de Cataluña "debe asumir, de acuerdo con la normativa vigente, la
gestión integral de las políticas de empleo, incluyendo aquellas competencias ejercidas
por el Estado, estableciendo una vinculación eficiente y corresponsable de los recursos
destinados a la políticas activas y pasivas de empleo que suponga un modelo referente a
nivel europeo en relación con la mejora de la empleabilidad de las personas y de la
competitividad de las empresas ".
C) El mismo artículo 1 dispone en su letra d) que la ley tiene por objeto "garantizar el
derecho subjetivo a la empleabilidad de las personas ... en los términos establecidos por
esta ley", y también encontramos este reconocimiento en el apartado b) del artículo 18,
que regula los "Derechos de las personas usuarias". Sin embargo, la garantía se
corrompe, y muy probablemente vacía de contenido, si no hay mecanismos que
garanticen su cobertura económica, cobertura que no encontramos a lo largo de toda la
norma.
D) La misma sensación que he puesto de relieve sobre el artículo 1 b) puede tenerla una
persona no suficientemente conocedora del marco jurídico cuando lea otros artículos, ya
que a modo de ejemplo podemos fijar en el artículo 2, regulador las finalidades del
Sistema de Empleo de Cataluña, que se llevarán a cabo "mediante la gestión integral de
todas las políticas de empleo que competencialmente le puedan corresponder". Hay que
recordar una vez más que las competencias son únicamente en la actualidad de carácter
ejecutivo y que las competencias legislativas pertenecen al Estado.
En esta misma línea, se podría pensar que la Generalitat tiene competencias en materia
de protección económica en supuestos de desempleo, ya que, por ejemplo, el artículo 4
b) menciona "las prestaciones y subsidios de los que pueda ser beneficiaria" la persona
usuaria. Es cierto que no se hace ninguna referencia concreta a las competencias
autonómicas, pero la redacción de la norma introduce, en mi opinión, claros elementos
de incertidumbre sobre cuál es el título competencial.
Otro ejemplo de lo que acabo de mencionar lo podemos encontrar en el artículo 23,
regulador de la misión y finalidad del Servicio Público de Empleo de Cataluña, ya que
el apartado 2 incluye en dicha misión "ofrecer protección a las personas en situación de
desempleo". Ciertamente no se habla de protección económica, pero nuevamente
aparece un punto de incertidumbre sobre las competencias autonómicas. Quizás la duda
se desvanece en el artículo 24 b bis, cuando incluye entre las funciones del Servicio
"gestionar las prestaciones y subsidios que tenga en el marco de sus competencias".
Quizás sea un precepto que mira, políticamente hablando, hacia el futuro, porque en
estos momentos las prestaciones (contributivas) y subsidios (asistenciales) son
competencia del Estado. Esta falta de competencias actuales se reconoce plenamente en
el apartado 24 t) quater, donde se habla de "complementación de las prestaciones y
subsidios por desempleo e integración laboral en el marco de competencias propias de
la Generalidad de Cataluña", y en el mismo sentido del artículo 27 t bis sobre las
funciones de la dirección del Servicio. Es decir, la incorporación de varias enmiendas al
texto inicial ha provocado, en mi opinión, claras incoherencias entre la redacción de
algunos preceptos que tratan del mismo contenido.
E) Una de las enmiendas propuestas por el grupo socialista al proyecto de ley
incorporaba la correcta ubicación, a mi parecer, de las competencias autonómicas
teniendo en consideración la normativa internacional, europea y estatal en la materia.

5. 5
Dicha enmienda fue rechazada por la mención al ámbito estatal y sorprende ciertamente
este rechazo cuando en otros preceptos se mencionan las directrices estratégicas
europeas y estatales que debe tener presente la Estrategia catalana para el Empleo
(artículo 6).
F) Sobre la relación entre la nueva ley, o dicho de otro modo las competencias del
Servicio Público de Empleo de Cataluña, y las competencias de las administraciones
locales, es de especial interés el artículo 15, que regula la concertación territorial. En mi
opinión la regulación es tan detallada que deja muy poco margen de actuación para que
cada ámbito territorial regule la concertación en los términos que considere más
adecuados a su realidad. Se puede pensar, ciertamente, que en algún momento la norma
entra en competencias propias de los entes territoriales.
G) Habría que plantearse cuál es la verdadera voluntad de concertación por parte del
gobierno autonómico con los agentes sociales y las administraciones locales cuando el
artículo 20, que regula el funcionamiento del Consejo de Dirección del Servicio prevé
que todo acuerdo adoptado "debe incluir el voto favorable de los representantes de la
Administración de la Generalitat".
H). En alguna ocasión, el texto dice cosas que son completamente válidas y que
deberían llevar plenamente a la práctica, pero el problema viene después cuando no hay
partida presupuestaria suficiente o el número de personas que deben llevar las tareas
previstas en la norma son claramente insuficientes. Es desde esta análisis previo como
se evaluará el artículo 34, regulador de los recursos humanos del Servicio, cuando dice
que su personal "Debe ser el adecuado y lo necesario para garantizar el cumplimiento de
la carta de servicios y para desarrollar las funciones que le encarga esta Ley ... ".
I) Por último, se trata de una norma que, a pesar de tener prevista su entrada en vigor al
día siguiente de su publicación en el DOGC, no se pondrá en práctica inmediatamente
porque necesita de un amplio desarrollo reglamentario para al que se concede un plazo
de seis meses. La importancia del desarrollo reglamentario se pone claramente cuando
se comprueba la importancia de los asuntos pendientes y que son referenciados en la
disposición final primera: "la colaboración público-privada, el ámbito de la concertación
territorial y los órganos de participación, y la coordinación con el sistema de formación
y cualificación profesional". Cabe aquí recordar que con anterioridad a la aprobación
definitiva de la Ley se aprobó el Decreto 71/2015, de 12 de mayo, de reestructuración
del servicioautonómico de empleo, pero que aún están pendiente de desarrollo práctico
en muchos de sus contenidos.
4. ¿Qué contenido del Dictamen de la Comisión de Empresa y Empleo es el que suscitó
dudas jurídicas sobre las competencias autonómicas y mereció el Dictamen delCGE?
A) El art. 1 c), que establecía como objeto de la norma “Regular el Servicio Público de
Empleo de Cataluña como organismo autónomo de la Generalidad, que ejerce las
competencias en materia de políticas de empleo y que, como centro de gobernanza del
sistema de empleo de Cataluña, busca procedimientos más cooperativos y
participativos”. El texto se ha mantenido inalterado en la Ley.
B) El art. 2, que regulaba las finalidades del sistema de empleo de Cataluña, que son
“promover el pleno desarrollo del derecho al empleo estable y de calidad, y favorecer la

6. 6
configuración de un mercado de trabajo que contribuya de forma eficiente a garantizar
la empleabilidad de las personas, cubrir las necesidades de personal adaptado a los
requerimientos de las empresas, así como favorecer la cohesión social y territorial,
mediante la gestión integral de todas las políticas de empleo que competencialmente
puedan corresponderle”. En la redacción definitiva se ha incorporado la referencia al
trabajo “digno” junto al de “estable y de calidad”.
C) El art. 4 trataba sobre la planificación, coordinación y ejecución de las políticas de
empleo. En su apartado 2 se regula qué deben garantizar los instrumentos estratégicos y
operativos del Servicio Público de Empleo de Cataluña, y entre ellos está “b) El
tratamiento individualizado del usuario mediante un expediente único y común en todo
el sistema de empleo de Cataluña, que integre la información personal y profesional
relacionada con las políticas de empleo, así como las prestaciones y los subsidios de los
que pueda ser beneficiario, dentro del marco de la normativa en materia de protección
de datos”. El texto no ha sido modificado en la Ley.
D) El art. 23 regulaba las misiones y finalidades del SPE, y entre estas últimas se
encuentran (apartado b) las de “mejorar la ocupabilidad de las personas y apoyar a las
empresas para mejorar su competitividad mediante la planificación, la organización, la
gestión y la integración del conjunto de servicios y programas ocupacionales: la
finalidad es mantener y fomentar el empleo estable y de calidad y el autoempleo:
prevenir y reducir el desempleo y ofrecer protección a las personas en situación de
desempleo; garantizar una atención especializada a las personas y los colectivos con
especiales dificultades de acceso al mercado de trabajo y dar oportunidades a la
población activa que busca mejorar su empleo”, Salvo mejoras puramente formales, el
texto se ha mantenido inalterado en la Ley.
E) El art. 24 incluía entre las funciones del SPE “Gestionar las prestaciones y subsidios
que tenga en el marco de sus competencias”. Tras el Dictamen, la redacción se ha
modificado en estos términos “Gestionar las prestaciones y los subsidios de que sea
responsable en el marco de sus competencias”.
De mucha importancia, y fue el resultado de una enmienda introducida en el trámite
parlamentario, era una de las funciones asignadas, en concreto “el reconocimiento,
control, gestión y complementación de las prestaciones y subsidios por desempleo e
integración laboral en el marco de competencias propias de la Generalitat de
Catalunya”. El texto ha desaparecido de la nueva Ley después de que el CGE
dictaminara que era contrario a la distribución competencial fijada por el art. 149.1.7ª de
la CE.
F) Entre las funciones atribuidas a la dirección del SPE se encontraban, en virtud de otra
enmienda introducida en el trámite parlamentario, “el reconocimiento de las
prestaciones y subsidios en el marco de las competencias que le correspondan a la
Generalitat de Catalunya”. Al igual que en el supuesto anterior, el texto ha desaparecido
de la nueva Ley después de que el CGE dictaminara que era contrario a la distribución
competencial fijada por el art. 149.1.7ª de la CE.

7. 7
G) De especial importancia, tanto jurídica como de estrategia política, era una nueva
disposición adicional dedicada a la gestión integral de las políticas de empleo y en la
que se disponía lo siguiente: “De acuerdo con el objeto de la presente ley de establecer
el marco de ordenación de las políticas de empleo en Cataluña, el Servicio Público de
Empleo de Cataluña, como centro de gobernanza del nuevo sistema de empleo, debe
asumir, de acuerdo con la normativa vigente, la gestión integral de las políticas de
empleo, incluyendo aquellas competencias ejercidas por el Estado, estableciendo una
vinculación eficiente y corresponsable de los recursos destinados a las políticas activas
y pasivas de empleo y de erigir un modelo de referencia en el ámbito europeo en
relación con la mejora de la empleabilidad de las personas y la competitividad de las
empresas”. En la redacción definitiva de la norma, la referencia a “las competencias
ejercidas por el Estado” ha sido transformada en una mucha más ajustada derecho a mi
entender, cual es la asunción de la gestión integral de las políticas de empleo “que le
sean transferidas por el Estado”.
La justificación política del cambio se encuentra en el preámbulo de la ley, con la
incorporación de una amplia explicación de las “limitaciones competenciales” que tiene
la Generalitat y la necesidad de superarlas si se pretende lograr el pleno desarrollo de la
nueva ley. Para el legislador, y más concretamente para quienes han sido los artífices de
la norma, el gobierno y los grupos parlamentarios de CiU y ERC, ante tales limitaciones
ha sido necesario introducir la nueva disposición adicional (tercera) “… que establece el
mandato de trabajar para asumir la gestión integral de las políticas de empleo, la
regulación del mercado laboral, la ordenación general de la actividad económica y
fiscal, y trabajar asimismo, si procede, para que sean transferidas las competencias
ejercidas actualmente por el Estado”. Es decir, buena parte de los objetivos y finalidades
fijadas por la norma se condicionan a la asunción de más competencias y más recursos
(humanos y económicos) y cuando se disponga de ellos el SPE “debe tener un número
de orientadores y tutores proporcional a la población desempleada, estableciéndose por
reglamento; debe ofrecer un tutor ocupacional de referencia para cada persona
desempleada, que debe velar por mejorar su empleabilidad y por ayudarla en la
consecución de los derechos y el cumplimiento de los deberes establecidos por la
presente ley, y debe tender a obtener una proporción de recursos a políticas activas
sobre políticas pasivas similar a los estándares europeos”.
La queja del gobierno autonómico sobre la disminución de recursos económicos que
provienen del Estado para las políticas activas de empleo ha quedado recogida en un
Informe recientemente publicado por el gobierno autonómico con el nada aséptico título
de “Crònica d’unaofensiva premeditada. Les conseqüències sobre les persones de
Catalunya”, en el que se reúnen todos los incumplimientos que el gobierno catalán
considera que ha tenido el gobierno español respecto a sus obligaciones con Cataluña.
Sobre las citadas cuantías se afirma que desde 2012 “el Estado ha disminuido un 61 %
las transferencias a la Generalitat para las políticas activas de empleo”. Respecto de
2011 hubo una disminución del 56,2 % el año 2012, del 57,3 % en 2013, y del 61,2 %
en 2014”, enfatizando que estos recortes se produjeron “en el período en el que la crisis
ha tenido una impacto mayor en las personas (con tasas de desempleo superiores al 20
%).
Sobre las políticas pasivas hay una referencia en el preámbulo de la ley pero que afecta
únicamente a las competencias propias de la Generalitat, las prestaciones de asistencia

8. 8
social como por ejemplo la renta mínima de inserción, disponiendo que para garantizar
el derecho subjetivo a la empleabilidad de las personas “…. es necesario aglutinar, en la
tarea de orientación y en la carta de servicios que le da sentido, las políticas pasivas que
son propias de la Generalidad, como herramienta para concentrar, en un único espacio,
todo el esfuerzo público para luchar contra el desempleo, la no inserción y, en
definitiva, la pobreza acaecidas por la falta de acceso al mercado de trabajo,
especialmente por parte de los colectivos más desfavorecidos”.
5. Buena parte de las modificaciones operadas en el texto definitivo de la ley derivan,
como ya he indicado, del Dictamen núm.9/2015, de 4 de junio, emitido como
consecuencia de dos solicitudes, acumuladas por tratar de contenidos semejantes,
presentadas el 6 de mayo, por una parte por el grupo parlamentario del Partido Popular
de Cataluña, y por otra de los grupos socialista, ICV-EUiA, Ciudadanos y Mixto (si
bien en esta segunda petición las cuestiones relativas a las competencias autonómicas en
materia de empleo sólo fueron presentadas por los grupos socialista y Ciudadanos).
A) La solicitud de Dictamen del grupo popular versó fundamentalmente sobre la
disposición adicional tercera del Dictamen, analizada con anterioridad, y sobre algunas
enmiendas del grupo de ERC mantenidas para su defensa en el Pleno que debía aprobar
la norma, y en ambos caso el CGE otorgó la razón a los solicitantes del Dictamen. La
argumentación del grupo popular era que la citada disposición excedía las competencias
autonómicas en materia de empleo recogidas en el art. 170 del Estatuto de Autonomía, y
que acuerdo tanto a la CE como al EAC es el Estado quien asume competencias
exclusivas en materia de prestaciones y subsidios por desempleo al amparo del art.
149.1.17 CE, por formar parte del régimen económico de la Seguridad Social, por lo
que “en ningún caso la gestión integral de las políticas de empleo puede incluir las
competencias que hasta ahora son ejercidas por el Estado…”, ya que “… ninguna
Comunidad Autónoma puede asumir unilateralmente estas competencias”.
La argumentación del CGE va en la misma línea que la tesis de los solicitantes del
Dictamen, ya que de acuerdo a la normativa constitucional y estatutaria vigente, afirma
con corrección jurídica el CGE, el proyecto de ley preveía la asunción por la Generalitat
de la integridad de las políticas estatales en materia de trabajo, empleo y Seguridad
Social, las cuales “… únicamente podrían ser transferidas o delegadas a la institución
catalana mediante los mecanismos que prevé el ordenamiento constitucional”. Es la
redacción imperativa del texto del Dictamen de la Comisión (“ha de asumir…) la que
sitúa el texto fuera del marco constitucional y estatutario, ya que no se remite a un
futuro proceso de transferencia o delegación de competencias, sino que “… asume
como premisa cierta que el conjunto de las políticas de empleo, tanto activas como
pasivas, han de ser competencia de la Generalitat”.
No cuestiona el CGE que puede transferirse la gestión de las políticas pasivas de
empleo al amparo del art. 165. 1 b) del EAC, y es una tesis que comparto y a la que me
he referido en más de una ocasión en artículos sobre políticas de empleo (y también
recientemente la responsable de empleo del PSOE Mari Luz Rodríguez ha defendido la
misma tesis, tanto desde el plano de la conformidad a derecho como de mejora en
gestión integral de las políticas de empleo al ser una sola Administración la que
gestione conjuntamente las políticas activas y pasivas de empleo), pero también
recuerda con acierto que esta asunción de competencias requeriría de modificaciones de

9. 9
la normativa estatal, en concreto de la Ley General de Seguridad Social y de la Ley de
Empleo, “y la articulación, si procede, de los correspondientes instrumentos de
colaboración como son los convenios bilaterales”. Al no haberse producido tales
modificaciones hasta este momento, la fórmula de la disposición adicional tercera queda
vacía de contenido y no encaja en el marco constitucional y estatutario vigente, siendo
importante recordar que las disposiciones adicionales tienen el mismo valor normativo
que los restantes preceptos de una norma, y por consiguiente la citada disposición “..no
puede ser considerada como un simple mandato de contenido político que carece de
consecuencias jurídicas, como es el caso de otras iniciativas parlamentarias de
naturaleza no legislativa”. Y esta misma tesis es la que va a servir al CGE para
dictaminar que las enmiendas mantenidas por ERC para el Pleno, y que son
cuestionadas por el PPC, “no encuentran adecuación constitucional en el actual marco
de distribución de competencias”.
B) La solicitud de los grupos socialista y deCiudadanos, a la que sumaron parcialmente
ICV-EUiA y el grupo mixto, tuvo un contenido mucho más amplio, incluyendo en el
mismo también la disposición adicional tercera, por lo que baste ahora referirse sobre
esta a la explicación realizada en el párrafo anterior. La solicitud incluía también la
petición de dictamen sobre el art. 1 b) “por posible vulneración de los art. 170 EAC y
149.1.7 CE”; del artículo 2 en su inciso “mediante la gestión integral de todas las
políticas de empleo que le puedan corresponder competencialmente”, cuestionando el
grupo solicitante si era conforme con los anteriores preceptos; el art. 4 b, art. 24 t
quater, y art. 27 bis, igualmente por posible vulneración de los citados preceptos
constitucional y estatutario. La solicitud de dictamen también versaba sobre preceptos
que no afectaban directamente (aunque es obvio que sí lo hacían de forma indirecta al
abordar la disponibilidad de recursos y los sujetos legitimados para llevar cabo las
políticas de empleo), como era el art. 35 a) “por posible vulneración de los arts. 97 y
149.1.3ª CE” (que no es objeto de esta entrada), y del art. 15 y de la disposición
transitoria única “por posible vulneración de los artículos 83, 84, 86 i 87.2 del EAC y
por atentar contra el principio de autonomía local”, más exactamente por “minimizar” el
papel de los municipios en la puesta en marcha de las políticas de empleo y atribuirlas
en gran medida a las comarcas.
El CGE acogerá parcialmente las tesis de los solicitantes y declarará que los arts. 24 t
quater y 27 t bis son contrarios a la distribución constitucional de competencias fijada
en el art. 149.1.7ª CE. Por el contrario, considerará “no contrarios a la Constitución y al
Estatuto” los arts. 1 b), 2, 4.2 b), 15, 35.1 a), y la disposición transitoria única.
a) El CGE dedica su primer fundamento jurídico a exponer las líneas básicas del
(entonces) proyecto de ley, y también el contexto normativo en el que se inserta, con
recordatorio de la normativa legal estatal y autonómica, de los planes y estrategias de
empleo de la AGE y de la autonómica, y de los acuerdos adoptados por el Parlament
sobre la tramitación de un ley que sustituyera a la vigente desde 2002 del Servicio de
Empleo de Cataluña. Justamente a esos acuerdos se refiere el preámbulo de la ley al
afirmar que “La iniciativa legislativa es un compromiso del acuerdo de la décima
legislatura entre los grupos parlamentarios de Convergència i Unió y Esquerra
Republicana, así como del Plan de Gobierno 2013-2016. La obligación de la presente
ley viene avalada también por distintas iniciativas parlamentarias aprobadas en 2013 por

10. 10
el Parlamento de Cataluña, que instan al Gobierno a presentar ante el Parlamento un
proyecto de ley de ordenación del sistema de empleo e iniciar un programa de reformas
del Servicio Público de Empleo de Cataluña”.
A continuación, procede a realizar una breve síntesis de las peticiones formuladas y de
sus fundamentaciones, que serán resueltas jurídicamente en el fundamento jurídico
tercero. Respecto a la solicitud formulada por los grupos socialista y Ciudadanos
destaca que en términos generales entienden que la norma no sería conforme a derecho
por atribuir a la Generalitat “unas facultades que exceden sus competencias ejecutivas
en materia de trabajo y empleo según el modelo establecido por el bloque de
constitucionalidad”.
b) El fundamento de derecho segundo es de alcance teórico, como paso necesario para
abordar la resolución de las peticiones concretas formuladas, y versa sobre el modelo de
distribución de competencias en materia de trabajo y empleo (es decir, la interpretación
de los art. 149.1.7 CE y 170 EAC) y del régimen económico de la Seguridad Social (art.
149.1.17 CE y 165 EAC); es decir, se trata de identificar y describir “el canon de
constitucionalidad y de estatutariedad que corresponde ser aplicado por razón de la
materia”. A tal efecto, el CGE repasa los anteriores dictámenes en que ha debido de
pronunciarse sobre la distribución de tales competencias, tomando siempre como punto
obligado de referencia los marcos constitucional y estatutario de competencias y la
doctrina sentada por el TC desde su primera sentencia de 5 de noviembre de 1981 sobre
los conceptos de “legislación laboral” y “régimen económico de la Seguridad Social”,
poniendo de manifiesto como el TC ha ampliado en sus sentencias más recientes el
ámbito competencial estatal, al acogerlo en materia de “espacios vinculados a las
políticas de dinamización del mercado de trabajo y la implementación de determinadas
políticas activas de empleo, específicamente en el ámbito de los programas formativos”.
Sobre dicha ampliación de las competencias estatales me detuve con detalle en una
entrada publicada hace ya varios meses y que sigue teniendo plena vigencia. En dicha
entrada me refería a “…la recentralización de competencias en materia de políticas
activas de empleo (por parte del gobierno) , con apoyo ciertamente en una determinada
jurisprudencia del TC (véase la sentencia núm. 22/2014 de 13 de febrero, con ocasión
del Recurso de inconstitucionalidad interpuesto el 18 de marzo de 2004 por el
Parlamento de Cataluña en relación con diversos preceptos de la Ley 56/2003, de 16 de
diciembre, de empleo). Me pregunto si no corremos el riesgo de un vaciamiento de las
competencias ejecutivas de las Comunidades Autónomas, y también qué margen de
actuación les queda para la elaboración de políticas propias que atiendan a su realidad
territorial…. La cuestión jurídica, en efecto, se centra en determinar qué debe
entenderse por competencias en materia de ejecución que las Comunidades Autónomas
tienen asumidas en materia de política de empleo. De forma gradual, en especial en dos
sentencias del año 2014, y justamente una de ellas (la citada número 22/2014), el TC ha
ido restringiendo, siempre a mi parecer, el ámbito competencial autonómico, dejando
muy poco espacio para su actuación propia. Por esta vía, y también por la de los
acuerdos adoptados en la conferencia sectorial de empleo y relaciones laborales, las CC
AA corren el riesgo de pasar a ser poco más que estructuras administrativas de
ejecución de decisiones estatales…”.

11. 11
Desde la perspectiva de las competencias en materia de Seguridad Social, y más
exactamente de su régimen económico, el CGE repasa la doctrina del TC desde su
importante sentencia de 7 de julio de 1989, constatando la inclusión en el ámbito
competencial del Estado no sólo de las potestades normativas sino también de las
funciones ejecutivas en cuanto que afecten a la unidad económica y gestión del sistema,
señalando más concretamente que “.. estas se proyectan sobre las denominadas políticas
pasivas de empleo, y de manera destacada sobre las prestaciones y los subsidios
económicos en situación de desempleo, que son consideradas expresa y explícitamente
como elementos integrantes del sistema de la Seguridad Social”, tesis acogida en la
sentencia 195/1996, que no obsta según el CGE, y concuerda con la tesis que he
defendido anteriormente, a la posible participación de la Generalitat en la gestión de las
políticas pasivas (prestaciones y subsidios por desempleo) “.. siempre y cuando la
legislación estatal lo previera de manera expresa porque considerara que su atribución
ejecutiva es compatible con los requerimientos de unidad y uniformidad del sistema”.
c) Una vez analizado el marco teórico competencial, llega el momento de abordar el
encaje en el mismo de los preceptos cuestionados, siendo clara su no encaje para la
disposición adicional tercera, y también para las enmiendas que se reservaba ERC para
defender en el Pleno, tal como he explicado con anterioridad.
Los dos primeros preceptos analizados son el art. 1 b), que fija como uno de los
objetivos de la norma “establecer el marco de ordenación de las políticas públicas de
empleo en Cataluña”, y el art. 2, que recordemos que fijaba las finalidades del sistema
de empleo de Cataluña, y todas ellas “mediante la gestión integral de las políticas de
empleo que competencialmente puedan corresponderle”. Los solicitantes vinculaban
estos preceptos con la disposición adicional tercera y concluían que podría deducirse de
ambos preceptos que la Generalitat disponía de competencias legislativas y ejecutivas
en materia de empleo cuando en realidad sólo dispone de potestades ejecutivas.
Esta argumentación es rechazada por el CGE que entiende que los mismos se limitan a
hacer referencia a las actuaciones que puede desarrollar en el ámbito de sus
competencias en materia de política de empleo, sin que la genérica mención a las
políticas de empleo que puedan corresponderle afecte en modo alguno a la distribución
competencial de acuerdo a lo dispuesto en la CE y en el EAC y a su interpretación por
el TC. El CGE no encuentra, pues, ninguna razón para considerar contrario a los
preceptos constitucionales y estatutarios el art. 1 b) y 2, en la medida en que sólo se
refieren a las competencias que ya tiene la Generalitat, es decir “las funciones ejecutivas
de organización y prestación de servicios que le son atribuidas por el marco
constitucional y estatutario”, si bien sugiere, acertadamente a mi entender, sustituir en el
art. 2 el tiempo subjuntivo del verbo (“que puedan corresponderles”) por el más preciso
del tiempo presente de indicativo (“que competencialmente le corresponden” o que
“competencialmente tiene atribuidas”), sugerencia que no ha sido tomada en
consideración en el texto legislativo finalmente aprobado el 18 de junio.
A continuación, el CGE se centra en el art. 4.2 b), referente a los instrumentos
estratégicos y operativos del SOC, en donde se hace referencia, en el marco de la
existencia de un expediente único y común a todo el sistema de empleo, debidamente

12. 12
individualizado para cada usuario, a “las prestaciones y subsidios de las que pueda ser
beneficiario”, frase que podría llevar a pensar o sugerir, según los dos grupos
solicitantes del Dictamen, que la Generalitat tendría competencias en materia de
políticas pasivas, es decir de protección económica de las persas que se encuentren en
situación de desempleo.
Nuevamente el rechazo por el CGE radica en que es del parecer que no estamos en
modo alguno ante una atribución competencial a la Generalitat, sino que únicamente se
refiere y trata de “la mera organización del sistema de relaciones del SOC con los
usuarios”, organización que podrá llevarse a cabo con la intervención de las dos
Administraciones, ya que el convenio de 14 de noviembre de 2011 suscrito entre ambas,
como bien recuerda el Dictamen, “ya prevé la colaboración entre ambas instituciones en
el ámbito del suministro de información relacionada con la coordinación de la gestión
del empleo y de la formación profesional, del empleo y la gestión de las prestaciones
por desempleo”. Se trata, pues, de una actividad meramente informativa y que además
está suficientemente protegida a los efectos de la protección de datos de los sujetos
afectados.
El CGE examina el art. 15 del proyecto y la disposición transitoria única, y rechaza que
la norma vulnere el principio de autonomía local, ya que las competencias de los
municipios no incluyen en la normativa estatal reguladora del régimen local las políticas
de empleo ni “entre los servicios mínimos obligatorios del art. 26 ni entre las
capacidades propias de los municipios previstas en el art. 25.2”, y tampoco está incluida
en el art. 27 en el listado de competencias que pueden delegarse por parte del Estado o
de las Comunidades Autónomas, mientras que en la normativa autonómica el EAC
incluye la posibilidad por parte de los gobiernos locales municipales de llevar a cabo “i)
La regulación del establecimiento de autorizaciones y promociones de todo tipo de
actividades económicas, especialmente las de carácter comercial, artesanal y turístico y
fomento de la ocupación”, en el bien entendido que tales competencias pueden ejercerse
“en los términos que determinen las leyes” y “sujetas a control de constitucionalidad y
legalidad”. Y si nos fijamos en la normativa autonómica de régimen local el art. 71.1 del
Decreto legislativo 2/2003 de 28 de abril dispone que los municipios, para la gestión de
sus intereses, “también puede ejercer actividades complementarias de las propias de
otras administraciones públicas”, entre ellas “la ocupación y la lucha contra el
desempleo”. Partiendo del análisis de tales preceptos, y poniéndolos en relación con los
preceptos constitucionales (art. 149.17) y estatutarios (art. 170 y 152, ya que este último
regula los términos en que puede llevarse a cabo la “planificación, ordenación y
promoción de la actividad económica” por parte de la Generalitat) concluye que la
atribución de mayores competencias a las comarcas en materia de ámbito de referencia
para las políticas territoriales de empleo es respetuosa con la normativa vigente en tanto
que aquello que pone en marcha la ley es “un marco de relaciones en el espacio
territorial, comarcal y municipal que es compatible y coherente con el sistema de
reparto de competencias, y al mismo tiempo, de cooperación entre las diversas
administraciones catalanas concernidas, así como con los operadores económicos
implicados en las políticas públicas de empleo”, sin que por otra parte se cierre la vía a
que las políticas territoriales, o más exactamente la concertación territorial, se lleve a
cabo en un ámbito diferente a la comarca, posibilidad permitida por el art. 15.2 bis del
proyecto (ahora art. 15.3 de la ley) “siempre que se justifique la realidad económica y
ocupacional diferenciada”.

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Más adelante, el CGE examina la conformidad al orden y distribución de competencias
en materia de empleo y Seguridad Social de los arts. 24 t.quater y 27 t,bis, en cuanto
que ambos tienen un contenido sustancialmente idéntico ya que el primero se refiere a
las competencias del SPE en materia de prestaciones por desempleo, mientras que el
segundo atribuye al director del SPE la función de reconocimiento de tales prestaciones,
y en ambos casos todo debe llevarse a cabo “en el marco de las competencias que le
corresponden a la Generalitat de Catalunya”.
La argumentación para aceptar el CGE que tales preceptos no respetan el orden de
distribución competencial es prácticamente la misma que la expuesta para la disposición
adicional tercera, es decir que de acuerdo a la jurisprudencia constitucional la gestión de
las prestaciones y subsidios por desempleo, que son elementos nucleares del régimen
económico de la Seguridad Social como integrantes de su caja única, corresponde en la
actualidad al SPEE de conformidad con lo dispuesto en los art. 226 a 299 de la Ley
General de Seguridad Social y el art. 13 de la Ley de Empleo, “sin perjuicio del
correspondiente marco de colaboración con los organismos autonómicos que hayan
asumido competencias en el ámbito de las políticas activas”, y el actual marco de
colaboración no prevé el ejercicio de las competencias de gestión de las políticas
pasivas de empleo por parte de las autoridades autonómicas, sino que sólo le atribuye
funciones básicamente informativas, por lo que aquellos preceptos del proyecto de ley
serían contrarios a la Constitución “en la medida que atribuyen funciones ejecutivas de
gestión y control sobre prestaciones y subsidios de desempleo al Servicio Público de
Empleo de Cataluña y a la Dirección del Servicio Público de Empleo de Cataluña”. No
olvida el CGE que la Generalitat tiene competencia en materia de servicios sociales y
que puede establecer prestaciones como la actual renta mínima de inserción, pero al
objeto de evitar confusiones con las prestaciones estatales sugiere que la redacción de
los preceptos que regulen aquella ha de ser precisa. Entiendo que dicha sugerencia ha
sido acogida por el legislador en el preámbulo de la nueva ley.
6. Concluyo mi comentario pero en modo alguno queda cerrado el debate competencial,
y tampoco el de conocer en la práctica el grado de aplicación efectiva y de eficacia en
su desarrollo y puesta en marcha de la nueva norma. Mientras tanto, buena lectura de la
ley y del Dictamen del CGE… además de recomendar, por su estrecha relación con la
nueva ley de empleo, la Ley 10/2015 de 19 de junio, de formación y cualificación
profesionales, cuyo art. 1 dispone que su objeto es “establecer y regular el sistema de
formación y cualificación profesionales de Cataluña y crear la Agencia Pública de
Formación y Cualificación Profesionales de Cataluña”, siendo el sistema de formación
y cualificación profesionales de Cataluña “el marco integrado de la formación
profesional y de los servicios inherentes al mismo de información, de orientación y de
acreditación de las competencias profesionales”. Por otra parte, también cabe destacar el
art. 6, que reconoce el derecho de las personas a “la formación profesional a lo largo de
la vida y a la promoción profesional, de acuerdo con lo establecido por los artículos
21.5 y 25.1 del Estatuto de autonomía de Cataluña”.