1. Del contrato social al pacto fiscal
Taller sobre los Consejos Económicos
y Sociales
21 y 22 de febrero de 2013
República Dominicana
Jose Luis Machinea

2. El contenido del contrato social
• Del contrato social derivan un conjunto de derechos y
obligaciones aceptados por los ciudadanos y por el Estado
• Derechos humanos universales: derechos civiles y
políticos, y los económicos, sociales y culturales (igualdad
de oportunidades, calidad de vida, solidaridad y no discriminación)
• El respeto de los derechos económicos, sociales y
culturales plantea problemas que no se presentan en el
caso de los derechos civiles y políticos, pues el tránsito del
de iure al de facto exige disponibilidad de recursos

3. El cumplimiento de los derechos
económicos, sociales y culturales
• Hay que determinar si debe partirse de “un mínimo
viable” o de “un óptimo proyectable”, o sea, del piso o
del techo.
• El nivel mínimo garantizable universalmente se fija
conforme al grado de desarrollo de la sociedad y se
acuerda incrementarlo gradualmente: en eso consiste la
progresividad de los derechos económicos y sociales
• Para el mínimo garantizable no puede tomarse como un
dato la mala distribución de l ingreso y la riqueza: esa
debe ser la variable a modificar

4. Los distintos aspectos del pacto social
• Aspectos sustantivos (contenido): pisos mínimos,
formas concretas de solidaridad y transferencias,
progresividad de la cobertura y calidad de las
prestaciones
• Aspectos metodológicos:convocar al pacto,
quiénes participan, cuáles son los procedimientos
de deliberación y representación, cómo se
fiscalizan los acuerdos y se comprueba su
aplicación y de qué manera desempeña el Estado
su papel regulador.

5. Posibles contenidos del pacto social
• Piso de protección social con acceso universal
• Ritmo de expansión de ese piso
• Formas concretas de solidaridad
• Una institucionalidad social con suficiente
autoridad y legitimidad para aplicar las políticas
• Formas establecidas de regulación que permitan
garantizar la solidaridad
• Esquema progresivo, tanto en materia de gasto
social como de carga tributaria, a fin de producir
efectos positivos en la universalización de la
ciudadanía social.

6. Componentes del acuerdo social
• Estabilidad de ciertas políticas sociales en el
mediano y largo plazo
• Gastos e ingresos públicos deben priorizar la
equidad
• Pacto fiscal:
– recursos fiscales necesarios para financiar los
programas prioritarios
– Mejorar la calidad del gasto
– Sostenibilidad de la deuda

7. La reciprocidad como base del pacto fiscal
• La relación entre el buen gobierno y los
impuestos
– Predisposición a pagar
– Predisposición a participar en monitoreo y control
– En busca del circulo virtuoso
• Dificultades para aplicar la reciprocidad
– La reciprocidad excluyente: la informalidad
– La reciprocidad innecesaria: los recursos naturales
– La reciprocidad asimétrica: los factores de poder

8. ¿Qué esta pasando en AL respecto de
la reciprocidad?
• Respecto del gasto
– Aumento del gasto social (6 puntos del PBI desde 1990)
– Leyes de libre acceso a la información y
presupuestos plurianuales en varios países
– Aumento del gasto en infraestructura
– Pero la transparencia y las evaluaciones siguen
siendo insuficientes y en varios países no hay
avances en estas áreas

9. ¿Qué esta pasando en AL respecto de
la reciprocidad?
• Respecto al déficit fiscal y la deuda
– Comportamiento contracíclico en varios países
durante la crisis del 2009, pero en la recuperación
posterior el déficit fue bastante procíclico , lo que
deja a la región menos preparada ante un
eventual shock externo
• es difícil implementar políticas contracílicas en el auge
por presiones políticas y en las recesiones por falta de
recursos: la importancia de la institucionalidad
– Fuerte reducción de la deuda pública en los
últimos diez años (leve aumento desde 2009)

10. ¿Qué esta pasando en AL respecto
de la reciprocidad?
• Respecto de los ingresos tributarios
– Fuerte aumento desde 1990 (seis puntos del PBI)

11. La presión tributaria en América Latina33,0
13,4
16,1
28,2
18,5
9,0
16,1
9,3
17,0
9,7
10,2
14,7
11,8
9,0
12,9
10,5
8,1
9,0
12,3
18,7
33,8
19,1
33,5
32,4
25,2
22,9
20,5
20,2
19,6
19,6
17,9
17,7
17,4
17,3
15,7
14,9
12,8
12,3
11,8
11,4
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
30,0
35,0
OCDE(34)
Am.Latina(18)
Argentina
Brasil
Uruguay
Nicaragua
CostaRica
Bolivia
Chile
Ecuador
Paraguay
Panamá
Perú
Colombia
Honduras
ElSalvador
Rep.Dominicana
Guatemala
México
Venezuela
1990 2010

12. ¿Qué esta pasando en AL respecto
de la reciprocidad?
• Respecto de los ingresos tributarios
– Fuerte aumento desde 1990
– Algunos avances a impuestos más progresivos
• Renta y patrimonio
• Imposición dual

13. La estructura tributaria en América Latina
Tipo de impuestos 1990 2010 Var.(1) % (2) 1990 2010
Renta y ganancias de capital 2,9 4,8 1,9 33,3 21,6 25,0
Seguridad Social 2,3 3,4 1,1 19,2 17,3 17,8
Nómina salarial 0,1 0,1 0,0 0,3 0,7 0,6
Propiedad 0,5 0,7 0,2 4,1 3,8 3,9
Generales s/ Bs. y Ss. 3,4 6,8 3,4 59,3 25,3 35,4
Sobre el Valor Agregado 2,9 6,1 3,2 55,8 21,8 31,9
Sobre las Ventas y Otros 0,5 0,7 0,2 3,5 3,5 3,5
Específicos s/ Bs. y Ss. 3,5 2,9 -0,6 -10,6 26,3 15,3
Selectivos 1,6 1,7 0,1 1,8 11,8 8,8
Comercio internacional 1,7 1,1 -0,6 -11,4 12,7 5,6
Resto Específicos (3) 0,2 0,2 -0,1 -1,0 1,7 0,9
Otros Impuestos (4) 0,7 0,4 -0,3 -5,6 5,1 1,9
Ingresos Tributarios Totales 13,4 19,1 5,7 100,0 100,0 100,0
(en % del total)(en % del PIB)

14. ¿Qué esta pasando en AL respecto de
la reciprocidad?
• Respecto de los ingresos tributarios
– Fuerte aumento desde 1990
– Algunos avances -insuficientes- en impuestos más progresivos
• Renta
• Imposición dual
• Menos avances en el impuesto al patrimonio
– En cuanto a las empresas
• Necesidad de reducir los incentivos tributarios o, al menos necesidad
de evaluar su impacto
• Renta mundial (avances en varios países)
– Avances en algunos países en el gravamen a la transmisión
gratuita de bienes
– Necesidad de lograr mayores progresos en el financiamiento
de la protección social universal
– La percepción de inequidad y su impacto en la cohesión social

15. La necesidad de mejorar la
institucionalidad social
• En gran parte de la región no existe un núcleo de
instituciones y programas sociales articulados por un
conjunto estratégico de medios y metas sociales a largo
plazo.
• La mayoría de las instituciones encargadas de la política
social tienen un nivel jerárquico bajo y, por ende:
– fragilidad institucional
– falta de correspondencia entre los objetivos y los
instrumentos pertinentes
– resultados mediocres y relativa inestabilidad de las
iniciativas a lo largo del tiempo.

16. Atributos de la instituciones encargadas
de la institucionalidad social
• Reglas claras, objetivos concretos y
continuidad de la política social
• Gestión eficaz, transparencia y evaluación
• Recursos humanos capaces
• Institucionalizar la información en todas las áreas
• Publicación de padrones y de indicadores de gestión
• Evaluación externa
• Conocimiento de los beneficios por eventuales
destinatarios

17. Atributos de la instituciones encargadas
de la institucionalidad social (II)
• Articulación y coordinación
• superar duplicaciones, rivalidades presupuestarias e intereses
sectoriales (coherencia intertemporal e intersectorial)
• ¿Gabinete social?
• Participación y reclamo
– Permite exigir la provisión de los servicios ofrecidos y velar por
su calidad,
– Mayor interlocución (más empoderamiento o “voz”)
– Obliga a mayor transparencia y rendición de cuentas
– Estimula incorporación de la sociedad civil a los procesos de
asignación de recursos y definición de prioridades
– Permite que la sociedad civil puede erigirse en la voz de la
continuidad y la garante de los objetivos a largo plazo.

18. • Dimensión territorial
– Tomar en consideración las características y
preferencias locales,
– La incorporación de la dimensión territorial no debe
confundirse con la aplicación de procesos de
descentralización (que son bienvenidos en la medida en
que haya recursos humanos e instituciones adecuadas)
Los reclamos de la sociedad civil por reciprocidad
ayudan a mejorar la institucionalidad de las
política públicas
Atributos de la instituciones encargadas de
la institucionalidad social (III)