El documento describe el Programa Nacional de Reparación Histórica para Jubilados y Pensionados en Argentina. El programa busca reajustar los haberes jubilatorios de personas que se jubilaron antes de que se actualizaran los índices de cálculo, lo que generó una pérdida del poder adquisitivo. Explica los detalles del programa como los requisitos, cálculo de haberes, financiamiento y cómo un beneficiario puede adherirse de forma voluntaria a través de la página web de ANSES.

1. UNIVERSIDAD NACIONAL DE RÍO CUARTO
FACULTAD DE CIENCIAS HUMANAS
DPTO. DE CIENCIAS JURÍDICAS, POLÍTICAS Y SOCIALES
LIC. EN CIENCIA POLÍTICA
ORIENTACIÓN ADMINISTRACIÓN Y PLANIFICACIÓN PÚBLICA
ASIGNATURA ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS
PROGRAMA NACIONAL DE
REPARACIÓN HISTÓRICA PARA
JUBILADOS Y PENSIONADOS
Año 2017
Martín Garay

2. 1
INTRODUCCIÓN
En Junio de 2016 fue creado por Ley n° 27.260 el “Programa Nacional de
Reparación Histórica para Jubilados y Pensionados”, bajo la órbita de la Administración
Nacional de la Seguridad Social (ANSES).
El mismo consiste en el reajuste de los haberes jubilatorios de aquellas personas
que han sido jubiladas y/o pensionadas con anterioridad a la creación del programa y que
su haber no se corresponda con la actualización efectuada por los fallos la Corte Suprema
de Justicia de la Nación y las Cámaras Federales. Esta situación generó cuantiosos juicios,
extensos en el tiempo, que incluso los adultos mayores no lograban cobrar en vida.
Surgió como promesa de campaña del actual gobierno. El Presidente Mauricio
Macri envió al Congreso de la Nación para su aprobación el proyecto del Programa de la
Reparación Histórica, en conjunto con una batería de leyes que lo apuntalaron, tendientes
a lograr su financiamiento y realizar otras reformas del sistema previsional, como la
pensión universal para adultos mayores y el régimen de sinceramiento fiscal.
Finalmente, el acuerdo para incorporarse al programa es voluntario: el
beneficiario de la jubilación o pensión podrá optar, en un límite de tiempo, si acepta la
actualización de su haber o no, obligándose a no iniciar un juicio si no estuviera iniciado,
o a finalizarlo si ya estuviera en marcha en los casos que aceptara la propuesta de reajuste.
En el primer capítulo hablaremos sobre el Programa: en qué consiste, cuál es su
espíritu, el marco normativo, procedimiento de adhesión, requisitos de ingreso y su
inserción en el contexto del sistema previsional argentino.
En una segunda parte, abordaremos el análisis teórico del mismo: por qué
consideramos que es una política pública, su implementación, el proceso de las políticas
y su criterio de asignación.
Como tercera y última sección, se pretenden esbozar algunas reflexiones finales
en torno al programa, y hacer una evaluación parcial del mismo teniendo en cuenta que
se encuentra aún implementándose hasta octubre de 2017, basándonos en un informe de
avance realizado por la ANSES.

3. 2
I. EL PROGRAMA
Como se mencionó, el programa tiene su inicio en la voluntad política del Poder
Ejecutivo Nacional como promesa de campaña.
Sancionada la ley, se pueden conocer los pormenores del programa. Si bien no
contempla el 82% móvil que se pedía desde el sector previsional, es decir, que el haber
jubilatorio sea el equivalente al 82% del salario de un trabajador activo, reconoce deudas
previsionales a aquellos jubilados y pensionados que suscribieron sus retiros con los
índices establecidos en las leyes 18.037 y 18.038 de seguridad social y que, según la Corte
Suprema de Justicia de la Nación, diversas Cámaras Federales y la Cámara de Seguridad
Social no se condicen con lo que le corresponde a los beneficiarios y no se han reajustado
con las variaciones que impone el paso del tiempo, sobre todo producto de la inflación,
generando una pérdida del poder adquisitivo. Como consecuencia de esta situación, una
gran cantidad de juicios fueron iniciados por jubilados y pensionados que entendieron
que sus derechos estaban siendo vulnerados por el Estado. Entre enero y noviembre de
2014, se dictaron diez mil sentencias en este sentido (Ventura & Stang, 2014).
Para terminar con los juicios en contra de la ANSES, el Estado declaró la
emergencia en litigiosidad previsional e instrumentó este programa con el objeto de
implementar acuerdos voluntarios que permitan reajustar los haberes y cancelar las
deudas previsionales con respecto a aquellos beneficiarios que reúnan los requisitos
establecidos en la ley 27.260 (del Programa) y con los parámetros y la metodología que
establecieron los fallos judiciales más importantes.
Los acuerdos son voluntarios y se celebrarán entre la ANSES, por una parte, y los
beneficiarios que establece dicha Ley en los casos que hubieran iniciado juicio, con o sin
sentencia firme, y también en los que no lo hubieran iniciado. Dichos acuerdos deberán
ser homologados por el Poder Judicial para que tengan validez, motivo por el cual el
beneficiario necesita contratar un abogado, que será pagado por la ANSES si no hubiera
juicio iniciado.
En fin, la Ley de Reparación Histórica para Jubilados y Pensionados tiene
como fin reajustar los haberes y cancelar las deudas previsionales, brindar
una respuesta a la emergencia en materia de litigiosidad previsional,
evidenciada en el prolongado tiempo que se ven obligados a litigar los adultos
mayores en pos del cumplimiento de sus derechos (ANSES, 2017).

4. 3
LA LEY 27.260
Es sancionada el 29 de Junio de 2016 en el Congreso de la Nación, habiendo sido
ingresada por el Poder Ejecutivo Nacional el día 27 de Mayo de 2016.
En el texto de la misma, se desprenden dos libros: del Programa Nacional de
Reparación Histórica para Jubilados y Pensionados, y el segundo el Régimen de
Sinceramiento Fiscal.
El primer libro se divide en tres partes, relativas a la previsión social:
1. Juicios Previsionales
2. Actualización de haberes
3. Pensiones universales
1. Juicios Previsionales
La medida alcanza a quienes iniciaron juicio y tienen sentencia firme con
anterioridad al 30 de mayo de 2016. Cobran el 50% una vez homologado el acuerdo y el
otro 50% en cuotas, que se ajustarán de acuerdo a la Ley de Movilidad1
; quienes hicieron
juicio pero no tienen sentencia firme con anterioridad al 30 de mayo de 2016 se les
actualizará el haber a partir de la homologación del acuerdo y se les reconocerá hasta un
tope de 4 años de retroactividad; quienes no hayan iniciado juicio con anterioridad al 30
de mayo de 2016 se les reajustará el haber mensual desde la fecha de ingreso al programa.
2. Actualización de Haberes para jubilados y pensionados
Para calcular el haber jubilatorio inicial se computan las últimas 120
remuneraciones de cada trabajador. Como esas remuneraciones no se actualizan
adecuadamente al momento del cálculo, el haber jubilatorio inicial se ve reducido
injustamente, como lo afirma la Corte Suprema de Justicia de la Nación. En este punto
es pertinente hacer un paréntesis para contextualizar este nuevo cálculo de haberes que
establece la ley.
1 Por ley N° 26.417 de 2009 todas las prestaciones previsionales a cargo del Sistema Integrado
Previsional Argentino (SIPA) se actualizan automáticamente dos veces al año, en marzo y
septiembre, de acuerdo a un índice establecido en esta ley.

5. 4
La génesis de los juicios previsionales viene dada porque hasta entonces para el
cálculo del primer haber, las últimas 120 remuneraciones que se deben tomar eran
actualizadas sólo a partir de marzo de 2009 con los índices de la ley de movilidad
sancionada ese año, sin hacerse esa actualización hacia atrás, viéndose reducidos los
haberes hasta en un 70%. La Corte en sus fallos introduce el índice de salarios básicos de
la industria y la construcción (ISBIC) para hacer ese cálculo en las remuneraciones
anteriores a 2009, lo que provoca un aumento del haber inicial y obliga a la ANSES a
reajustarlo y pagar los retroactivos.
A partir de la firma del Decreto 807/2016, el haber inicial de las jubilaciones que
se otorguen a partir de agosto de 2016 se va a calcular de una manera diferente,
introduciéndose el índice de remuneraciones imponibles promedio de los trabajadores
estables (RIPTE) en contraposición del ISBIC empleado por la Justicia. De esta forma, el
jubilado ya no va a tener que iniciar un juicio para que se le calcule en forma correcta el
haber inicial porque ya existe una metodología para calcularlo.
En fin, la actualización de las 120 remuneraciones para el cálculo del haber inicial
a partir de este nuevo decreto deberán actualizarse del siguiente modo:
 Hasta el 31 de marzo de 1995 por el Índice Nivel General de las
Remuneraciones;
 Entre el 1° de abril de 1995 y el 30 de junio de 2008, por las variaciones
de la Remuneración Imponible Promedio de los Trabajadores Estables (RIPTE);
 Posteriormente, por la Ley de Movilidad que empezó a aplicarse en marzo
de 2009 y que ajusta los haberes dos veces por año, en marzo y septiembre.
Esta nueva forma de cálculo, si bien es un avance, no está exenta de críticas: la
diferencia entre los índices (ISBIC, el que utiliza la Justicia; y RIPTE, el que se crea por
decreto) no es menor. Entre 1995 y febrero de 2009 el incremento del ISBIC es del 435%;
mientras el RIPTE da un incremento del 178%. Esa diferencia altera los cálculos de los
retroactivos y los reajustes de los haberes, en especial para los que se jubilaron a partir de
mediados de 2003 (Bermúdez, 2016). Esto significa que si un jubilado o pensionado
recurriera a la Justicia, según el cálculo que ésta empleó en los fallos previsionales, el
haber inicial sería mayor que el calculado por ANSES.
Con la Reparación Histórica, para quienes ya están jubilados y no iniciaron juicio
para recalcular el haber inicial, pero tienen el mismo derecho, se les propondrá un ajuste

6. 5
de la jubilación siguiendo los mismos parámetros (con el índice RIPTE), reajustándose el
haber mensual y pagando retroactivo desde la fecha de ingreso al programa2
(y no al
primer haber como lo hace la Justicia).
Independientemente de los plazos establecidos, se adelantó durante septiembre los
reajustes de haberes jubilatorios a beneficiarios del Programa de Reparación Histórica,
en aquellos casos en que el haber recalculado no supere las 2,5 jubilaciones mínimas
($14.152,50), no hubieran iniciado juicio contra la ANSES y además cumplan alguno de
los siguientes requisitos:
 Tengan 80 años o más;
 Padezcan una enfermedad grave;
 El aumento del haber no supere el 30% de la jubilación mínima.
En alrededor de 500 mil casos (casi la mitad de los beneficios otorgados), la
aplicación del reajuste fue automática, casos en que el jubilado o pensionado podría
recurrir a la Justicia al no haber aceptado expresamente el acuerdo y reclamar que se
realice nuevamente el cálculo (Jubilarnos, 2017).
3. Pensión universal para el Adulto Mayor
La ley 27.260 crea una prestación vitalicia para personas que tengan 65 años o
más. Se requiere que sean argentinos naturalizados con 10 años de residencia en el país
anteriores a la solicitud, o 20 en caso de ser extranjeros. Además de ello no se puede tener
otro beneficio previsional o retiro en el país o en el Exterior, ni cobrar la asignación por
Desempleo.
El monto de la pensión equivale a un 80% del valor de una jubilación mínima. Se
actualizará por la Ley de Movilidad junto a las demás pensiones y jubilaciones. Además
de la movilidad, el beneficiario tendrá derecho a los servicios de PAMI3
y podrá acceder
2
Se entiende por fecha de ingreso al programa aquella en la que el beneficiario firma el acuerdo
con su huella digital en la ANSES en presencia de su abogado.
3 Programa de Atención Médica Integral, es una obra social de jubilados y pensionados, de
personas mayores de 70 años sin jubilación y de ex combatientes de Malvinas que opera
en Argentina bajo el control estatal federal.

7. 6
a las mismas asignaciones familiares que tienen los jubilados contributivos (por hijo, por
hijo con discapacidad, cónyuge, ayuda escolar anual).
El segundo libro de la Ley 27.260 crea el Régimen de Sinceramiento Fiscal,
entendido éste como el “sistema voluntario y excepcional de declaración de tenencia de
moneda nacional, extranjera y demás bienes en el país y en el exterior” (Ley Nacional n°
27.260, 2016).
Consiste en un sistema por el cual quienes sean propietarios de activos sin declarar
en el exterior, ingresen a un régimen de “blanqueo” de los mismos ante la Administración
Federal de Ingresos Públicos (AFIP) pagando una multa cuyos montos se establecen en
la ley y su reglamentación. Así mismo, cuenta con una fecha límite para ingresar a este
beneficio hasta el 31 de Marzo de 2017.
La importancia para el Programa de Reparación Histórica reside en su
financiamiento: lo recaudado producto de las multas del blanqueo, será destinado a
financiar los reajustes de haberes. Al 30 de Diciembre de 2016, fueron transferidos
producto de las multas $62.500 millones para costear la Reparación Histórica (télam,
2016).
¿Cómo un beneficiario del Programa puede manifestar su voluntad para
acceder?
Todo jubilado y pensionado puede conocer si está incluido en el Programa de
Reparación Histórica, y si la ANSES ya le ha hecho una propuesta de reajuste puede
manifestar su conformidad y adherirse, o no, directamente y sin necesidad de gestores o
intermediarios.
Para esto es necesario un procedimiento web, para el cual el beneficiario deberá
conocer aspectos básicos de manejo de una computadora y de internet, o deberá requerir
ayuda de otra persona.
Los puntos centrales del procedimiento son los siguientes:
1. A través de la plataforma personal en la página de la ANSES, ingresando con su clave
de seguridad social, los interesados podrán consultar si son alcanzados por el
Programa, y en su caso, cuál es la propuesta económica que se les realiza, cuáles son

8. 7
las pautas aplicadas, y cuáles son las cláusulas sujetas a aceptación, en el supuesto de
estar de acuerdo.
2. El beneficiario deberá actualizar sus datos personales si aún no lo ha hecho, e
informar los datos de su abogado, quien también deberá ingresar a la página web,
para ver los casos que tiene asignados y analizar los términos de cada uno de ellos.
3. Los abogados intervinientes deberán encontrarse con matricula federal habilitada e
inscriptos en las notificaciones electrónicas del Poder Judicial de la Nación.
4. La exteriorización de la voluntad de los beneficiarios y los letrados actuantes se
realizará a través de la solapa "Reparación Histórica".
5. Luego deberán concurrir al lugar que se designe -se asigna la UDAI (Unidad de
Atención Integral de la ANSES) más cercana al domicilio del beneficiario-, para la
incorporación de la huella digital a través de un sistema de identificación biométrica
en el documento que reproduzca el acuerdo transaccional. En los casos que el
beneficiario ya esté enrolado debido a que sus datos biométricos ya fueron tomados
por el Banco en el que certifica la supervivencia, no será necesario acudir a la UDAI
para registrar su huella.
6. Necesariamente deberá el beneficiario que manifestó su acuerdo, recurrir con un
abogado a la delegación de la ANSES designada para firmar el acuerdo con su huella
digital. El costo del abogado es abonado por la ANSES, con una tarifa que ésta
previamente fijó.
7. Como último paso, la ANSES remite el acuerdo firmado a la Justicia para que lo
homologue, y produzca así efectos jurídicos. A este respecto, la ley 27.260 generó un
mecanismo electrónico de homologación para agilizar los procesos. Al 27 de Abril
de 2017, existen unos 200 mil pedidos de homologación, de los cuales se han hecho
efectivos unos 29.800 (Dalto, 2017), lo que generó críticas por las demoras. A
excepción de los casos previamente detallados, el pago del reajuste y retroactivo se
realiza una vez completada la homologación.

9. 8
EL SIPA –SISTEMA INTEGRADO PREVISIONAL ARGENTINO
En el marco de la Reparación Histórica, vale hacer referencia al Sistema
Previsional argentino, que engloba a todas las políticas públicas referidas a la seguridad
social del país.
Desde el 1° de enero de 2009 entró en vigencia la Ley N° 26.425, que crea el
nuevo modelo previsional argentino, denominado SIPA, poniendo fin a la etapa de las
Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP) que se habían
introducido con la reforma previsional de 1994 y sostenían un modelo de capitalización
individual4
privado, en contraposición del sistema estatal de reparto, solidario y
equitativo.
La Administración privada de las jubilaciones y pensiones acabó siendo un
excelente negocio para el sector financiero local e internacional, y no tanto para sus
beneficiarios que pagaban altas comisiones a pesar de que luego las prestaciones para los
pasivos no llegaban a cubrir ni las necesidades básicas (Basualdo, 2009).
A partir del SIPA en 2009, se garantiza a los afiliados y beneficiarios del Régimen
de Capitalización idéntica cobertura y tratamiento que la brindada por el Régimen de
Reparto, agrupándolos a todos bajo la exclusiva administración estatal, de manera que el
sistema previsional vuelva a concebirse como un régimen solidario financiado a través de
la transferencia intergeneracional, en el que los trabajadores del presente financian las
jubilaciones de los trabajadores del pasado.
Además, en la misma norma se instaura la Movilidad Jubilatoria, disposición por
la cual los aumentos de las jubilaciones y pensiones (incluyendo las asignaciones
familiares) ya no dependen de la voluntad discrecional del Poder Ejecutivo, sino que se
garantizan al menos en dos incrementos al año (marzo y septiembre), con un índice
establecido por Ley y sin perjuicio de otros aumentos que pudieran otorgarse. Esto, según
Basualdo (2009), aunque generó un debate en torno al índice que se estableció para los
4
Sistema por el cual un trabajador realizaba sus aportes jubilatorios a una compañía privada
(AFJP) a modo de ahorro, para cuando tenga edad de jubilarse y retirarlos, en contraposición del
sistema público solidario de reparto.

10. 9
incrementos, significó sin duda un avance en materia previsional al garantizar un mínimo
que, independiente de la voluntad del Ejecutivo, incrementa los haberes.
Como se mencionó anteriormente, este índice de movilidad es utilizado para el
cálculo del reajuste jubilatorio tanto por la Justicia como por la ANSES en el Programa
de Reparación Histórica y las nuevas jubilaciones y pensiones otorgadas a partir de agosto
de 2016, quedando en debate el índice para el cálculo de períodos anteriores al de la
sanción de esta Ley.
Así mismo, para quienes estuvieron afiliados a las AFJP, también se los incluyó
en el beneficio de la Reparación Histórica, siempre y cuando sus haberes no hayan sido
calculados correctamente.

11. 10
II. ANÁLISIS TEÓRICO
Cuando hablamos de la Reparación Histórica, decimos que es un “Programa”. En
este punto, caben hacer algunas distinciones conceptuales.
Definimos como políticas públicas a los “proyectos y actividades que un estado
diseña y gestiona a través de un gobierno y una administración a los fines de satisfacer
necesidades de una sociedad” (Graglia, 2007). Con este criterio, podemos identificar dos
componentes de las políticas públicas: un ser, descriptivo, lo que las políticas públicas
son, es decir, programas y proyectos gubernamentales y, por otro lado, un deber ser,
prescriptivo, es decir, satisfacer las necesidades de una sociedad.
Una definición alternativa aunque en la misma línea teórica, podemos encontrarla
en Tamayo Sáez (1997), que entiende a las políticas públicas como “el conjunto de
objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno para solucionar los
problemas que, en un momento determinado, tanto los ciudadanos como el propio
gobierno consideran prioritarios”. Es un proceso social y político que involucra
multiplicidad de actores, sectores o niveles de gobierno.
Desde esta visión general que son las políticas públicas, bajamos a los programas
y los proyectos. Estos son la cristalización de las políticas públicas, su nivel operativo,
cuando se les asigna presupuesto y se le establecen objetivos específicos. Mientras las
políticas públicas son los procesos políticos y sociales, los programas son la construcción
técnica de esas voluntades, que a su vez están formados por un conjunto de proyectos con
el máximo nivel de especificidad que persiguen los mismos objetivos, son la unidad
mínima de asignación de recursos (Fernández Arroyo & Schejtman, 2012). Gráficamente:
POLÍTICA PÚBLICA
PROGRAMAS PROGRAMAS
PROYECTOS PROYECTOS
PROYECTOS
PROYECTOS
PROYECTOS

12. 11
En la política pública de previsión social definida por la Administración nacional,
en el marco de su concepción del mundo y de la definición de una sociedad deseada que
contiene una ideología particular, hallamos los lineamientos generales establecidos por el
Estado y que tienden a la satisfacción de necesidades de un sector específico de la
población. En este sentido, la política pública del gobierno que construyó la Reparación
Histórica se orienta a la devolución o, mejor dicho, el reajuste de los haberes jubilatorios
según los índices establecidos por la Justicia en base a su consideración de lo que es justo.
El segmento de la población que se tiende a satisfacer es el universo de jubilados y
pensionados que forman parte del sistema previsional argentino, argumentando que en
este sector “fueron muchos años de estafa y ausencia del Estado, de angustia y resignación
de más de 2 millones de jubilados” (Macri, 2016).
Para llevarlo a cabo, se instituyó por ley y se le asignó un presupuesto (Régimen
de Sinceramiento Fiscal), lo que conformó el Programa de Reparación Histórica.
Establecidos los lineamientos generales, se instruyó un mecanismo técnico de
construcción de índices, requisitos para acceder al programa, los procedimientos
administrativos necesarios, etc.
Dicho lo anterior, estamos en condiciones de afirmar la existencia de una política
pública de previsión social clara que contiene el Programa de Reparación Histórica.
Teniendo en cuenta la tipología de políticas públicas realizada por Lowi, en
Fernández (1996), podemos identificar el programa como una política redistributiva “a
través de las cuales se dictan los criterios de acceso de determinados grupos de individuos
al disfrute de ciertas ventajas”, donde los actores beneficiados son un colectivo y no
individuos particularmente, esto porque se identifica como objetivo de la política al
colectivo de jubilados y pensionados abarcados en los criterios que establece la Ley
27.260.
Proceso de las políticas públicas
Toda política pública tiene su proceso de desarrollo desde que se encuentra un
problema a solucionar hasta que se ejecuta que, aplicado en cada uno de sus pasos, de
manera ordenada o no, nos brinda la posibilidad de identificar cómo se origina la política,
cómo se ejecuta, cómo influyen los distintos actores y si ha obtenido un buen rendimiento.
Este proceso es una construcción teórica que puede darse en la realidad o no, pero que

13. 12
sirve a los fines del análisis de la política. En Fernández (1996), encontramos este
proceso, que identifica los siguientes pasos:
1. Identificación del problema, donde se estructura y define el problema a
solucionar. En nuestro caso, es el exceso de juicios en contra de la ANSES provocado por
el mal cálculo de los haberes.
2. Formulación de una solución, donde se analizan las diferentes alternativas
de respuesta al problema y se anticipan los efectos que tendrá.
3. Toma de la decisión, donde se emite una recomendación o prescripción de
acuerdo a la alternativa elegida. En este caso es el reajuste de los haberes en base a un
índice establecido.
4. Aplicación de la acción, donde se reduce a niveles operativos la alternativa
elegida, cuando se ponen manos a la obra. Es la aplicación concreta del Programa de
Reparación Histórica, cada vez que se celebra un acuerdo.
5. Evaluación de los resultados, atravesando todas las etapas del proceso,
donde se analizan los diferentes aspectos trabajados para corregir el rumbo de ser
necesario, finalizar la política o continuar su aplicación. En este caso el Informe de
Avance que periódicamente se realiza permite rediseñar partes del programa, como por
ejemplo la situación que se describió de las demoras en las homologaciones.
El proceso de implementación del Programa de Reparación Histórica
Esta es la fase por la cual las políticas son ejecutadas o puestas en práctica. Es una
etapa clave teniendo en cuenta que se pone en práctica todo lo diseñado y planificado
anteriormente, y como tal debe ser cuidadosamente aplicada, pues muchos proyectos no
han pasado de buenas intenciones o no han logrado sus objetivos debido a la existencia
de déficits de implementación (Fernández, 1996).
Un aspecto clave en este punto es la burocracia, que mirada desde la lógica de
Weber debe ser el brazo técnico del proceso de decisión político, de naturaleza apática y
neutral, respetuosa de las órdenes que se le imparten porque sólo en el ámbito político es
donde se desarrolla la pelea por el poder y se juega la suerte de las políticas. Sin embargo,
esto dista de la realidad.

14. 13
Por una parte, Argentina desarrolló un proceso de burocratización incompleto en
las décadas de 1960 y 1970, por lo que los burócratas de carrera, capacitados, conviven
con otros que ingresaron al sector público fruto del clientelismo y el patrimonialismo
políticos. Como resultado de esto, la Administración Pública no se asemeja al ideal de
burocracia que planteaba Weber.
Por otra parte, la burocracia, por más perfecta que sea, incluso en los países muy
burocratizados, no es apolítica y no se limita a aplicar las decisiones de los funcionarios
políticos electos. Actúa corporativamente, tienen intereses propios, ejerce influencia
sobre los decisores e, incluso, la suerte de muchas políticas públicas depende de este
sector, el último eslabón de la cadena, los encargados de aplicarlas por ser quienes hacen
el trabajo de campo directo de las políticas públicas. Y esto sucede en el proceso de
implementación, por lo que su poder de influencia es un aspecto a tener en cuenta.
Existen dos enfoques a la hora de la implementación de las políticas públicas: top
down y bottom up (Fernández, 1996). Cada uno de estos enfoques tiene en cuenta si la
política pública viene desde los decisores hacia los beneficiarios o si ésta surge en las
bases de la comunidad.
La implementación de tipo top down es un “proceso que va desde arriba (nivel
político) hacia abajo (nivel técnico)” (Fernández, 1996). Se le llama también
administrativista, y es criticado por ser más ideal que real, debido a que difícilmente en
la realidad se den las condiciones que permitan su perfecta implementación, sin
considerar que hay diferentes actores sociales involucrados que harán lo posible para que
se implemente o para que no se haga, utilizando la capacidad de influencia que posean
(lobby). También puede ser un factor el límite de recursos, la distorsión de los objetivos,
la resistencia administrativa, el cambio de funcionarios, etc.
El otro tipo de método de implementación es el bottom up, alternativa que parte
“desde abajo, desde los impactos de la política sobre la realidad, para ascender en el
análisis desde abajo hacia arriba, situando el énfasis en los actores, sus relaciones,
objetivos, negociaciones y fuerza” (Fernández, 1996). Desde esta perspectiva se tienen
más en cuenta los intereses de los actores sociales involucrados, directa o indirectamente,
en la política. Se privilegian los acuerdos negociados, aspecto que le es criticado, por
desestimar la legitimidad jerárquica, aunque sus defensores sostienen que las

15. 14
negociaciones son un “proceso anterior a la implementación” y que asegura su aplicación
efectiva.
Con esta base teórica, podemos afirmar que la Reparación Histórica es un
programa del tipo top down, considerando que es fruto de la decisión unilateral de las
esferas más altas del gobierno y la ANSES, quienes deciden la política y establecen todos
sus mecanismos de aplicación, requisitos, metodologías, etc. No fue abierta en su diseño
o formulación de alternativas a quienes se vieran afectados por la política, ni se
establecieron mecanismos de consulta o participación en torno a la misma.
De la misma manera, lo que se le critica a este enfoque administrativista es el
hecho de no tener en cuenta que muy probablemente su aplicación no va a ser exacta a la
planificación y el diseño: en este sentido, el problema de implementación en la
Reparación Histórica surgió con las homologaciones judiciales, que se demoraron en el
tiempo más de lo previsto impidiendo cobrar a muchos beneficiarios del programa, hecho
que le valió muchas críticas, viéndose obligado el gobierno a implementar un sistema de
homologación electrónico para agilizar el proceso.
Criterio de Asignación del Beneficio
Al momento de diseñar un política pública, se opta entre dos alternativas en su
aplicación: que todos sean beneficiarios de la misma, o que sólo un grupo selecto acorde
a determinados criterios puede acceder a la misma. Es decir, se debate entre
universalización vs. focalización.
A este respecto, se entiende que “los programas focalizados están dirigidos a
beneficiarios específicos, vinculados en general con los sectores más vulnerables de la
población; en cambio, los programas universales se orientan a la población en general”
(Bertranou & Bonari, 2003).
En cuanto a los beneficiarios de la Reparación Histórica, están claramente
limitados, como se puede extraer del artículo 3° de la Ley del programa:
ARTÍCULO 3° — Podrán ingresar al Programa:
a) Los titulares de un beneficio previsional cuyo haber inicial se hubiera calculado
por los métodos previstos en el artículo 49 de la ley 18.037 (t.o. 1976) y sus

16. 15
modificatorias, o en los artículos 24, 97, o 98 de la ley 24.241 y sus
complementarias y modificatorias;
b) Los titulares de un beneficio previsional adquirido con anterioridad al 1° de
diciembre de 2006, cuya movilidad se rigiera por el artículo 53 de la ley 18.037
(t.o. 1976) y sus modificatorias, o por el artículo 38 de la ley 18.038, hasta el 31
de marzo de 1995, y/o por el artículo 7° inciso 2 de la ley 24.463 entre el 1° de
enero de 2002 y el 31 de diciembre de 2006;
c) Los titulares de un beneficio previsional derivado de los individualizados en los
puntos a) y b).
En el caso de los beneficiarios enunciados en el artículo 1° de la presente ley que
hayan iniciado una acción judicial y tengan sentencia firme y no adhirieran al
Programa implementado en la presente ley, la Administración Nacional de la
Seguridad Social (ANSES) continuará dando cumplimiento a las mismas, conforme
a lo establecido en la ley 24.463 y en el orden de prelación establecido en el artículo
9° de la presente ley.
Claramente podemos clasificar a dicho programa como focalizado, ya que
identifica en forma precisa al conjunto de beneficiarios potenciales, buscando
compensar desajustes distributivos en este caso producidos en el cálculos de los
haberes jubilatorios. Los costos de la focalización, que suelen ser la causa de renunciar
a ella y adoptar un criterio universal, en el caso estudiado si bien son altos ya que se
debe analizar cada acuerdo en particular, no lo son más de lo que hubiera significado
universalizar.

17. 16
III. REFLEXIONES FINALES
En el informe de avance del programa al 10 de julio de 2017, la ANSES detalla
que de las casi dos millones de personas que se esperan alcanzar con la Reparación
Histórica, 1.268.116 ya tenían una propuesta de actualización de haberes realizada, de las
cuales 651.860 la aceptaron dando inicio al proceso de suscripción y homologación. En
el otro extremo, 49.409 rechazaron la propuesta.
En cuanto a las homologaciones, proceso que se vio demorado y que
posteriormente se implementaron otros mecanismos para agilizarlo (expediente
electrónico), de las 63.799 enviadas al Poder Judicial para ese fin, fueron homologados
117.066 acuerdos.
Como resultado del reajuste de haberes, se aumentó en un 31% el haber medio
dentro del universo de beneficiarios del programa: se pasó de $9.697 a $12.753. El 41%
de los beneficiarios dejó de percibir el haber mínimo producto de la aplicación del reajuste
(ANSES, 2017).
Como apreciación final podemos sostener que el Programa de Reparación
Histórica para Jubilados y Pensionados forma parte de una política pública en el ámbito
del sistema de previsión social que tuvo una buena aceptación entre sus beneficiarios,
aunque no fue exenta de críticas, sobre todo del sector del Derecho Previsional que
sostiene que este programa otorga un reajuste entre un 50% y 200% inferior al que
correspondería por la vía judicial (Jubilarnos, 2017). Si bien hay una porción de esta
población que rechazó el acuerdo, hay una gran mayoría que decidió aceptarlo, logrando
un incremento en sus haberes mensuales.
En cuanto al debate focalización vs. universalización, además de tener en cuenta
que el costo de focalizar en este caso no es mayor al que hubiera representado
universalizar, no hubiera sido tampoco una alternativa esta última ya que el sentido de la
política es reajustar a quienes percibían en sus haberes una cantidad menor a la que
correspondía y lo contrario no hubiera sido justo para ese sector de jubilados y
pensionados.
Finalmente, esta política pone fin a la generación de cada vez más juicios en contra
de la ANSES para reclamar un reajuste de haberes, al haber incluido en su normativa una

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nueva forma de calcularlos a partir de agosto de 2016 según las recomendaciones que
hicieron la Corte Suprema de Justicia de la Nación y las diversas Cámaras Federales.

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