Este documento resume la evolución histórica del sistema de gobierno parlamentario británico desde la invasión sajona en el siglo V hasta la unión de Inglaterra y Escocia en 1707. Explica cómo el Parlamento inglés se desarrolló a partir del Gran Consejo del Rey, con la Cámara de los Lores y la Cámara de los Comunes establecidas en el siglo XIV. También describe cómo el gabinete emergió como el centro del poder ejecutivo y cómo la Revolución Gloriosa de 1688 est

1. UNIVERSIDAD AUTóNOMA'GABRIEL RENÉ MORENO''
FACULTAD DE CIENCIAS JURíDICA, POLíflCAS, SOCIALES Y REIACIONES
INTERNACIONALES.
CARRERA: CIEHCIA POLíilCA Y ADMTCIóN. PÚEilCA
cpp202-8. s¡srEMA poúrco y po¡-ÍlcR coMpARADA
LECTURAS MODULO 1.
FORMAS T SISTEMA DE GOBIERNO
(Texto auxiliar para !a materia)
Lic. Roger Emilio Tuero V.
Santa Cruz de la Sierra, Bolivia - Septiembre 2013

2. CONTENIDO
El Sistema de Gobierno Parlamentarista Británico.................03
Símon Cole
El Parlamentarismo Alemán............. ...........2ot04{)
Günter Moluschke
El Presidencialismo Americano........ ...........45 (OZZ)
Terrie Groth

3. BRITAN ICO
SISTEMA DE GOBIERNO PAR LAM ENTARI STA
Simon Cole
Doctor en Relaciones lnternocionales y Director
Del Conseio Britónico paro el Noreste de Brasil
L Presentación:
Estas son apenas algunas palabras sobre
el sistema de gobierno parlamentarista
parlamentarismo está en primer
británico, en una efoca en que la cuestión del
plano en el debate público en el Brasil'
toda vez que me faltan la base y la
sería presunción mía participar de este debate,
escenario político brasilero' No
experiencia necesarias para comentar sobre el
obstante espero que mi presentación pueda itustrar
de alguna manera la
la ventaja de
británica que, a pesar de sus éxitos y fracasos, ha tenido
experiencia
evolucionar a lo largo de muchos siglos'
histórico del sistema o
Me gustaría comenzar esbozando el desenvolvimiento
de sus aspectos
parlamentarista británico Y, €o la secuencia, presentar algunos
problemas y las
prácticos hoy en día. Para concluir me gustaría discl¡tir tos
oportunidades que el sistema presenta'
ll. Panorama Histórico:
poríticas en ra rnglaterra de
se puede reportar er crecimiento de ras instituciones
invasiones sajonas en el
periodo del a dominación sajona que se entendió desde las
r-066. Este periodo contribuyo a la
sigro V hasta ra conquista de Normandía en
institucionalización de la monarquía en torno a
la cual se desenvolvió
posteriormente la constitución'
La conquista de rngraterra por ros normandos
bajo er dominio william I (william el
conquistador), a tiavés def canaf ingfés se constituyó
en un marco de desarrolfo
ros condes sajones y ros dividió entre
constitucionar. wiiliam confiscó ros bienes de
beneficiario
sus seguidores sobre una base feudal, siendo obligación primordial del
la obediencia al ReY.
sus políticas, se crearon
A fin de ayudar al Rey a ejercer su gobierno y a formular
dos organizaciones principales -el Concilio Magno,
el Gran Concilio' y la Curia
que se reunía tres o cuatro veces por
Regia, la corte del Rey- El consejo Normando
año era convocado por el Rey para ayudarlo a
decidir sobre las políticas de Estado y

4. a rev¡sar el trabajo de la administración, para componer la alta corte de justicia y
tomar parte en la elaboración y reformulación de las leyes.
La Curia Regia constaba de miembros de fa casa reaf que estaban ínvofucrados en fa
administración y que acompañaban al Rey donde este iba.
El trabajo judicial fue gradualmente separándose de la administración general
mientras una parte de la Curia (conocida como Consejo Permanente y
posteriormente como Consejo Privado) permaneció como Consejo para fines
generales; otros evolucionaron en las cortes legales comunes.
Los decretos del Rey John (1199 121-6) llevaron particularmente a los
beneficiarios del Rey, Barones y líderes de la iglesia a reivindicar compensaciones
por sus pérdidas. En !215, en Runnymede, los Barones impulsaron a John a hacer
acuerdos con concesiones definidas en una carta, posteriormente llamada Carta
Magna. La carta entonces se volvió el puente entre la monarquía antigua, limitada
por las restricciones del feudalismo medieval y la monarquía constitucional
moderna, limitada por la ley nacíonal garantizada por el Parlamento.
los reyes medioevales debían financiar todas los gastos reales, privadas o públicas,
a partir de sus propios recursos. En caso de haber necesidad de recursos extras
para alguna emergencia, así como guerra, el monarca procuraría persuadir a sus
Barones en el Gran Consejo, a prestar ayuda financiera. Óurante el siglo trece los
reyes decidieron que sus rentas particulares incrementada por los aporte de los
Barones eran insuficientes para solventar los gastos del gobierno. Convocaron
entonces al Gran Consejo no solo a sus propios líderes propietarios sino también a
representantes de Condados y Ciudades intentando obtener apoyo para una
tributación extra. De esta forma el Gran Consejo pasó a estar compuesto por
aquellos que eran convocados por sus propios nombres (nobleza) y por los
representantes de las comunidades {comunes). Ambas partes junto con el Rey,
pasaron en determinados momentos a tomar el nombre de" Parlamento" (El
término fue empleado oficialmente por primera vez en 1236), que originalmente
significaba reunión para conferencia o discusión.
Una reunión convocada por Edward I en 1295 para tratar una emergencia nacional
agrupó a todos fos efementos capaces de proporcionar ayuda, y se parecíó tanto a
las grandes asambleas nacionales de esos últimos siglos que fue llamada
"Parlamento Modelo". De entre los convocados estaban los lores laicos y religiosos,
dos caballeros de cada condado, dos ciudadanos de cada ciudad, y (por primera
vez) representantes del clero menor, conformando haciendo unos 400 en total. "Lo
que afecta a todos, leía la convocatoria, "debería ser aprobado por todos"

5. A mediados del siglo catorce, ocurrió una modificación significativa en la
composición del Parlamento Modelo: los más altos barones, prelados abades se
organizaron por los mismos intereses en una institución única. Los caballeros
pasaron a reunirse regularmente con los ciudadanos y burgueses. El resultado fue
el establecimiento de la Cámara de los Lores, compuesta por miembros que
participaban en respuesta a convocatorias individuales; y la Cámara de los
Comunes, que agrupaba a todos los míembros electos de los Condados, ciudades y
burgos quienes participaban como sus representantes.
En L4O7, Henry lV decreto que a partir de entonces todas las concesiones
financieras debían ser analizadas y aprobadas por los comunes antes de llegar a la
Cámara de los Lores. A medida que su papel en el gobíerno amentaba, la Cámara
de los Comunes, comenzaba a reivindicar ciertos derechos y privilegios como la
libertad de expresión. El portavoz d la cámara reivindicaba esos privilegios al inicio
de cada sesión desde mediados del siglo dieciséis hasta nuestros días.
La evolución del sistema parlamentarista fue acompañada de un sistema paralelo
de evolución en el poder ejecutivo. Entre el siglo dieciséis y diecisiete, el Consejo
Privado ya se había convertido en una gran organización incontrolable, de la cual
algunos miembros se beneficiaban de cargos con poca o ninguna responsabilidad.
El resultado fue la creación de un sistema de comités, Existieron comités del
Consejo Privado para varias finalidades desde el siglo dieciséis y algunos de esos
evolucionaron en departamento de Estado.
A partir de 1660 fa nominación de comités responsabfes tanto de fas cuestiones
especiales como de las regulares, pasó a ser una práctica reconocida. Casi
inevitablemente uno de los comités pasó a ser reconocido como el más influyente,
a pesar de su poder variaba periódicamente, de acuerdo con la importancia relativa
de los asunto internos y externo. El aumento en el tamaño del consejo después de
1660 generó otro resultado: el Rey comenzó a buscar asesoría de individuos o de
grupos menores en el Consejo Privado en vez de consultar al Consejo o a su comité.
El grupo menor interno en quien depositaba su confianza era conocido como la
"Junta", (termino que se usó por primea vez durante el reinado de Charles l), o
"cabal" (siguiendo las iniciales del grupo interno de 1617 - Clifford, Arlington,
Buckingham, Ashley y Lauderdale), el" Consejo de Gabinete" o "gabinete" (siendo
gabinete una sala reservada del palacio del Rey donde el grupo se reunía). El
gabinete se volvió entonces el centro reconocido de los asuntos del Estado.
La posición destacada del gabinete vino a ser asociada al Tesoro y la nominación de
"Primer Ministro fue aplicada, por primera vez a aquellos que tenían el cargo de
Lordes Tesoreros. El Tesoro tenía, y aún tiene un papel predominante en el

6. gobierno por su control sobre el dinero público. En aquella época, era también
función del Tesoro usar el paternalismo Real, que antes de la formación de los
partldos modernos, era el elemento principal de manutención de la mayoría del
gobierno en el Parlamento.
La muerte de la Reina lsabel I y la sucesión de James Vl de Escocia al trono inglés en
l-603, con el título de James I y Vl, trajeron la unión de los dos Reinos, el de
lnglaterra y el de Escocia. El tratado para la unión de lnglaterra y escocia resultó en
la creación de un nuevo Parlamento para la Gran Bretaña: 16 Lores, representantes
escoceses formaban parte de la Cámara de los Lores y 45 miembros escoceses eran
electos para la Cámara de los Comunes, elevando el número de miembros de la
Cámara a 558. Un nuevo capítulo en la historia del parlamentarismo fue lanzado en
lnglaterra. Los frecuentes decretos arbitrarios de los dos primeros reyes Stuart
(James y su hijo Charles l) llevaron a la confrontación entre monarquía, que creía
en sus derechos divinos para gobernar y el parlamento, que insistía en una
supremacía legislativa.
Charles l, que sucedió a su padre, James en 1625, fue el primero que intentó
suprimir eJ parlamento, suspendiéndolo durante 11 años, en la tentativa de
conseguir, a través de métodos irregulares, recursos financieros para su gobierno.
Esta tentativa falló ya que se vio obligado a reconvocar al Pprlamento en 1640.
al país a una guerra civil. Al comienzo, el
Las controversias generadas llevaron
partido parlamentarista no tenía la intención de establecer un gobierno
únicamente parlamentarista; su objetivo era forzar al Rey a gobernar según la ley.
No obstante, los éxitos militares y otras circunstancias llevaron a los
parlamentaristas victoriosos a conducir experimentos incomparables en ta
evolución constitucional británica.
Luego de su derrota, Charles I fue ejecutado en 1,649; la monarquía y la Cámara de
fos Lores fueron abofidas. Ef país fue entonces procfamado repúbfica. En 1653 la
probable primera constitución escrita en el mundo fue puesta en vigencia. El
experimento republicano -ampliado por el ejército para incluir a Escocia-
sobrevivió apenas dos años luego de la muerte de su principal personaje, el "Lord
Protector" Oliver Comwell, en 1658. En 1660, el candidato Studart, habiéndosele
prometido las garantías exigidas, retornó al continente y fue proclamado Charles ll.
La restauración de la monarquía no significó la solución a los problemas existentes
en la relación Rey-Parlamento. El parlamento se dio por ofendido por las
intenciones del Rey de marginar o suspender leyes que habían sido aprobadas. En
Junio de 1668, un grupo de líderes {nobles) invitó a William, Príncipe de Orange (y
Stadtholder de Holanda), nieto de Charles Primero y marido de Mary, hija menor

7. de James ll, a traer un ejército y garantizar la libertad violada en el país. El
resultado fue la "revolución exangüe" (sin derramamiento de sangre) de 16688,
porque Jarnes, al verse prácticamente sin apoyo, dejó el país. ,A comienzos del
siguiente año, el Parlamento Convención (así llamado por no ser convocado por el
Rey) declaró que James habría abdicado y llevó a William y Mary al trono en
soberanía conjunta.
El asunto más significativo para el Parlamento de 1689 fue la aprobación del
Estatuto de Derecho que fegÍtímó fa concesión de fos poderes de fa Corona a
William y Mary y ratificó la reivindicación del Parlamento para el control de la
tributación y la legislación.
El Estatuto definió como "ilegal y pernicioso":
o La cancefacíón o suspensíón de feyes por ef "fictício" poder real;
r La recaudacíón de impuestos sin el consentimiento del Parlamento;
. El establecimiento arbitrario de comisiones y cortes reales; y
r La creación o manutención de un ejército permanente en tiempos de paz sin
la venia del Parlamento.
El Estatuto ratificó el derecho de apelación para los súbdiios del Rey y et derecho
de los miembros del Parlamento de gozar de la libertad plena de expresión y
debate. Declaró que la eleccíón de los miembros del Parlamento debería ser libre, y
que las sesiones deberían realizarse frecuentemente. La meta Principal del Estatuto
de derechos era la de no alterar la constitución, y, sin describir las formas por las
cuales James ll habría abusado de sus poderes, declarar esos procedimientos como
ilegales por Decreto del Parlamento.
El Estatuto significo, ciertamente, un punto de referencia en el desarrollo
constítucionaf brítánico. Su tenor puso punto final a fa práctica def Rey de ignorar
las aspiraciones del Parlamento ya que dentro del Parlamento la voluntad de la
Cámara de los Comunes era predominante, toda vez que esta cámara era la fuente
del poder financiero.
A partir de 1707, el desarrollo de las responsabilidades en el gobierno se volvió
parte de la historia, no solo de lnglaterra y o de Escocia, sino también de Gran
Bretaña. El decreto para la Unión de Gran Bretaña e lrlanda en 1800 (que abolió el
Parlamento irlandés y confirió a lrlanda una representación en el Parlamento
Westminster) condujo a la creación del Reino Unido. Como parte del Reino Unido,
lrlanda del Norte envía 77 miembros aJ Parlamento de Westminster.

8. La revolution Settlement como un todo dio fin a la teoría de dar poder al rey
independientemente de la ley. Llevo también al reconocimiento de la supremacía
del Padamento una vez que la Corona admitía la necesidad de la sanción
parlamentaria, tanto para la elevación de los impuestos como para la manutención
del ejército permanente en tiempo de paz. (Tal consentimiento es todavía hoy
concedido por lo menos cada año). Las funciones administrativas entre tanto eran
ejercicios del Rey con el apoyo de los ministros y otros miembros nombrados por
el, y durante algunos años, el monarca en ejercicio permaneció como el centro del
poder ejecutivo. De esta manera, el gobierno del país a comienzos del siglo 18
dependió tanto del Rey como del Parlamento.
La desventaja de esa situación estaba en el hecho de que tanto el Rey como el
Parlamento podían efectivamente vetar el trabajo uno al otro, en caso que así lo
quisiesen. Se hizo necesario entonces constituir una convención constitucional
para prevenir que eso ocurriera y también para garantizar la continuidad del
gobierno. Un grupo de ministros, o gabinete, se convirtió en el nexo entre el
ejecutivo y el legislativo. Los ministros eran nombrados por el Rey pero tenían
suficiente apoyo en la Cámara de los Comunes para convencer al parlamento de
aprobar la legislación y votar la tributación necesaria propuesta por el Rey.
Hasta el inicio del siglo l-9 no había una división clara en la. Cámara de los Comunes
con base en los preceptos de los partidos modernos. La Cámara de los Comunes
estaba formada no solo de los partidos de oposición sino también de grupos
políticos que solo podrían ser clasificados en términos del tamaño de su apoyo u
oposición al gobierno del Rey. La razón para esta falta de organización radicaba,
hasta cierto punto, en el relativamente pequeño tamaño y en la naturaleza
exclusiva del electorado. A principios del siglo 19, las nuevas 'reas industriales,
como Manchester (con una población de 133 mil habitantes), no estaban
representadas en la Cámara de los Comunes mientras que Burgos más antiguos, en
decadencia con el paso de los años, sin ningún habitante enviaban dos miembros.
Algunos curules eran de privilegio del gobierno; aun así algunos eran manipulados
con representantes del sector privado. Los resultados de las elecciones eran
decididos por el número de ciudadanos influyentes y no así por la población en
general. La influencia personal de un candidato significaba más que la política de
un partido y una vez electo como miembro del Parlamento no estaba obligado a
segu ir directrices pa rtidarias
La expansión del electorado durante el siglo 19 fue acompañada por la
organización de los partidos políticos en sentido moderno. Como representante de
millones de hombre y posteriormente de mujeres ahora con derecho al voto, los
políticos que hasta entonces permanecieron en sus propios distritos electorales

9. como individuos comenzaron a formar partidos. Se comprometieron a elaborar una
política explicita basada en principios claros, los cuales sus seguidores fueran
capaces de apoyar. Paralelamente a la organización partidaria en la Cámara de los
Comunes, vino el desarrollo de organizaciones partidarias nacionales fuera del Par
lamento: lo liberal (anteriormente llamado "Whig"), lo conservador "tories" y a
partir del inicio del síglo XX el partido de los trabajadores "socialistas". El
comparativamente pequeño número de partidos favorecía a un gobierno estable,
sin que para ello se sacrificaran las responsabilidades.
Así como la Cámara de los Comunes venía evolucionando de manera que
desempeñaba un papel políticamente más fuerte, también la Cámara de los Lores
inició un proceso de evolución en dirección opuesta en la forma de corte con sus
privilegios.
Desde fines del siglo 18, cuando innumerables títulos fueron concedidos, una
mayoría crecientes de nobles herederos tenía simpatía por los conservadores. Con
desarrollo -en el siglo 19- del sistema partidario moderno y de un gobierno
responsable dependiente de la mayoría de los electos en la Cámara de los
Comunes se verificaron algunas dificultades de cooperación entre ambas Cámaras.
Este es particularmente el caso en que un gobierno no conservador está en el
poder. Hasta tgtt, la Cámara de los Loores usufructuó los mismo poderes
legislativa que la de los comunes, a pesar de haber sido la tributación -durante
muchos siglos- reconocida como prerrogativa de los comunes. El rechazo de los
Loores al presupuesto de L909 del gobierno liberal llevó a una crisis que termino en
la legislación definiendo las relaciones entre las dos cámaras y limitando los
poderes de los lores.
lll. La mecánica del Parlamento
La Reina continúa desempeñando un papel importante en los trabajos del
gobíerno. Convoca a las reuníones def Consejo Prívado, concede audíencía a sus
ministros y a otros miembros de Gran Bretaña y del exterior, analiza las decisiones
tomadas por el gabinete, lee despachos y firma documentos del Estado. Se le
consulta sobre todos los aspecto de la vida nacional y debe demostrar completa
imparcialidad.
Un Parlamento tiene una duración máxima de 5 años, pero en la práctica, las
elecciones generales se dan normalmente antes del final de este término, que
dicho sea de paso fue prorrogado por ley en algunas raras ocasiones, por ejemplo
en las dos guerras mundiales. El Parlamento puede ser disuelto por la Reina, siendo
de su competencia llamar a elecciones generales por recomendación del primer
ministro.
9

10. La Cámara de los lores está compuesta por los lores religiososy laicos. A mediados
de 1991, había L,tgL miembros de la Casa Alta, incluyendo los dos Arzobispo y 24
Obispos. Los lores seculares son 762 nobles herederos cuyos títulos le fueron
otorgados por herencia, 209 nobles herederos a quienes los títulos les fueron
concedidos personalmente (incluido el Príncipe de Gales) y 383 nobles vitalicios, de
los cuales l-8 eran "law lords" (los lores de la Ley).
La Cámara de los Comunes es elegida por el sufragio adulto universal y compuesta
por 650 miembros def Parfamento. Actuafmente hay entre effos 44 mujeres, 1
asiático y 3 negros. De los 650 523 representan a lnglaterra, 38 a Gales, 72 a
Escocia y t7 a lrlanda del Norte.
Pueden votar desde los 18 años ciudadanos británicos juntamente con los otros
países de la comunidad y ciudadano de la República lrlandesa residentes en Gran
Bretaña, parea esto deben estar incluidos en el Registro anual de electores del
distrito y no tener motivo que los inhabiliten. Entre las personas sin derecho al
voto, se incluye los miembros de la Casa Alta, pacientes psiquiátricos, prisioneros
sentenciados y condenados -en los últimos años- por prácticas electorales corrupta
e ilegales.
l0

11. PARLAM ENTARISMO ALEMÁN
Günter Maluschke
^";:;';::,::::;:;'[:;:::,i:;::::;!:::í;i::,3":;:x::;;:i,z'!;':{:
Algunas veces se encuentra uno con la tesis de gu€, en Alemania, el
parlamentarismo tiene más de cien años de historia. Pero esa afirmación tiene
algunas restricciones.
La asamblea Nacional de 1848- 1849 en Frankfurt, primer Parlamento Alemán en
su totalidad, que elaboró .la primera Constitución liberal de toda Alemania y, por
primera vez definió y estructuró los derechos y libertades del ciudadano, no tenía
poder y autoridad política ni ante los estados federados ni ante los países
extranjeros, y no podía mantener la unidad nacional. Por eso, se disolvió
transcurrido un año de su creación. Las posteriores tentativas de unidad en el
Parlamento no tuvieron éxito duradero.
Solo con la fundación del imperio alemán en L871 se da una unidad nacional y,
junto con ella, los alemanes tienen también su Parlamento Nacional electo por
sufragio universal. Pero como el gobierno no era responsable ante el Parlamento,
se trataba de un tipo de Parlamento bien particular.
Esta situación cambia a fines de la Primera Guerra Mundial, con la nueva
Constítucíón de la República de Weímar, elegida por la Asamblea Nacíonal y
firmada por el Presidente el 11 de Agosto de 1919, entrando en vigor dos días
después. Según esa constitución, el lmperio es una República Democrática. El
gobierno depende de la confianza del Parlamento, y en ese sentido podemos
constatar un fortalecimiento del parlamentarismo. Por otro lado, son opuestos al
Parfamento afgunos contrapesos de "democracia directa": se proveyeron
posibilidades de plebiscito; por ejemplo, una ley aprobada por el Parlamento
puede ser anulada si la mayoría de los votantes participaran de la votación (art. 75
WRV), incluso un cambio de la constitución es posible mediante plebiscito. Pero
para ello es necesario el consentimiento de la mayoría de las personas con derecho
a votar(art.76 WRV). El Presidente y jefe de Estado es directamente elegido por un
periodo de siete años, de donde obtiene la fuerza de su autoridad. Su
independencia del Parlamento le confiere una posición poderosa. El nombra al
Canciller y a los ministros y puede disolver el Parlamento. Según el artículo 48
WRV, dispone además de un poder de emergencia, en caso de que el orden
público sea considerablemente perturbado o puesto en peligro.
ll

12. Ese sistema fue caracterizado como una "creación dualista", "forma mixta de
democracia presidencial y parlamentaria", "un producto híbrido, "democracia
parlamentaria y presidencial al mismo tiempo, ambas, de esta rnanera, en una
forma no auténtica" fue sobresaliente el problema de una "concurrencia entre
gobíerno presídenciaf y gobÍerno parlamentarío", así como ef de toncurrencía
entre legitimidad parlamentaria basada en el sistema partidario y legitimidad
democrático-popular". La ambivalencia de este sistema puede estar expresada por
el concepto de "ejecutivo doble" hoy en día, algunos autores utilizan el término de
"semi-presidencialismo" para definir la característica particular de la Constitución
de Weimar.
La mayoría de los historiadores y analistas políticos concuerdan en que esa
construcción basada en principios antagónicos, que perjudicaba sobre todo el
poder ejecutivo, contribuyó al fracaso de la República de Weimar; otro elemento
negativo fue el hecho de que los partidos de la República de Weimar nunca
consiguieron ganar y asimilar las antiguas élites pre-democráticas de la burocracia,
del ejército y de las corporaciones agrarias e industriales. La República weimariana
fue destruida por las fuerzas que nunca asumieron un compromiso con este
sistema,' por consiguiente son estas, antes que nada, los dos factores causantes de
la desarticulación de la República de Weimar: los defectos institucionales y el
hecho de que tanto el pueblo como las étites aún no maduros para la
"ttrbrn
democracia. Era una democracia con un número deficiente de demócratas
convencidos.
Sin dudan la ley fundamental de la República Federal de Alemania, aprobada el 8
de agosto de 1949 por el Consejo Parlamentario, y fuertemente influenciada por el
análisis crítico del fracaso de la República de Weimar. Con el propósito de corregir
los defectos de la constitución weimariana, los miembros del Consejo
Parlamentario construyeron algo parecido a una "contra-constitución"
contrapuesta a la existente.
ll La búsqueda de la estabilidad gubernamental
La correcciones al modelo weimariano tienen que ver con las relaciones entre jefe
de Estado, Gobierno y Parlamento. La ley fundamental debilitó excesivamente la
posición del presidente del Estado, cuyas atribuciones fueron reducidas a las
funciones tanto de representación como de notario de Estado; las competencias
plebiscitarias no fueron tomadas en cuenta; el dualismo entre Parlamento y jefe de
Estado fue eliminado; Se otorgó al Parlamento la función de dar origen al
Gobierno; tanto así que el Canciller Federal es elegido por el Parlamento. El
t2

13. proceso de elección del Canciller Federal es descrito por Gerhard Loewenberg de la
siguiente manera: "...un canciller solamente puede ser nombrado después de
haber sido elegido por su Parlamento. El Presidente se limita a una simple
indicación. Si su designado no alcanza la mayoría absoluta, él debe formalmente
nombrar a aquel a quien el Parlamento escoja con esa mayoría. El Presidente solo
puede actuar discrecionalmente si el Parlamento no pudiera decidirse por un
candidato, con la mayoría requerida, luego de tener catorce días para intentarlo.
Entonces él puede nombrar canciller a la persona que recibió el mayor número de
votos, aunque no hubiera alcanzado la mayoría absoluta o disolver el Parlamento y
convocar a nuevas elecciones". (En la práctica política se estableció la costumbre
de la elección anticipada, por los partidos, de sus candidatos a Cancilleres, con
intención de influir en el electorado).
Esa forma de escoger al jefe del gobierno está basada en la convicción de los
creadores de la Ley Fundamental en cuanto a incompatibilidad entre el sistema
parlamentario y un jefe de Estado fuerte. El temor a gobierno inestable o
minoritarios, originarios o por la voluntad del jefe de Estado o de Ias minorías
osadas, se justificaba por los recuerdos de la República de Weimar, cuando
"mayorías negativas de nacistas y comunistas combinadas en el parlamento,
derrumbaban los gobiernos, no siendo sin embargo capaces de sustituirlos".
Los creadores de la Constitución de la República Federal de Alemania apreciaron
altamente el principio de estabilidad; en consecuencia fortalecieron sobre todo la
posición del Canciller Federal. Por este motivo, los autores de la Ley Fundamental
crearon también el principio de "voto de desconfianza constructivo" del artículo
67, parágrafo 1: "el Parlamento solo podrá pronunciar el voto de desconfianza para
con el Cancíller Federal después de que elegir un sucesor con mayoría absoluta..."
Esa norma constitucional tiene una función doble: impedir mayorías negativas y
mantener mayorías positivas dentro del parlamento. Sintetizan, el Canciller Federal
solo puede ser derrumbado por una mayoría que tenga las condiciones de crear un
nuevo gobierno.
En su artículo publicado en los archivos del Ministerio de Justicia sobre "El Sistema
Parlamentario en la Constitución de la República Alemana", Celio Borja comienza
con las siguientes palabras: "El atributo esencial del sistema parlamentario de
gobierno es la responsabilidad política ante el Parlamento. Por responsabilidad
política entendemos la posibilidad de destitución de los ministros, colectiva o
individualmente..." Si esto fuera el atributo esencial del parlamentarismo, el
sistema político alemán sería una aberración, porque la Ley Fundamental no
reconoce la responsabilidad política de los ministros ante el padamento y en
13

14. consecuencia, tampoco la posibilidad de su destitución mediante el voto
parlamentario.
Esto no significa que los ministros sean inamovibles por el parlamento. Según un
último análisis, el destinatario de los procedimientos de responsabilidad, en las
democracias modernas, es el electorado. El derecho de control parlamentario
tienen el objetivo de iniciar debates públicos, y la llamada responsabilidad de los
ministros es una ocasión para este propósito. Cuando un jefe de Estado está
convencido de que es oportuno alejarse de un ministro criticado por los
parlAmentarios, Él lo dest¡tuye. Cuando ve que este ministro es alguien de qgien no
puede prescindir porque dispone de gran influencia en el partido que apoya al
gobierno, lo defiende e interviene a su favor y asume el riesgo de fracasar por esta
causa en las próximas elecciones. Así fue como han procedido todos los cancilleres
alemanes.
Hace un siglo, ésta es la manera según la cual se ejerce la "responsabilidad
individual" de los ministros en Gran Bretaña. Por consiguiente, la "responsabilidad
parlamentaria" de los ministros y la posibilidad de su destitución por voto
padamentario son dos cosas que no necesariamente están ligadas.
Según el artículo 65 de la Ley Fundamental, "El Canciller Federal determina las
directrices de la política y se hace responsable por ellas. Dentro de estas
directrices, cada Ministro Federal dirige su cargo con autonomía y responsabilidad
propia". El Canciller Federal es por consiguiente, el destinatario directo de la
responsabilidad parlamentaria. De la responsabilidad individual del ministro dentro
de las directrices del Canciller, deriva la obligación de rendir cuentas ante el
Parlamento, sin que este tenga la competencia de imponer sanciones al ministro.
Otro elemento de estabilidad son la "cláusula de instrucción de 5%yla cláusula de
los mandatos directos", introducidas en los años 50 para modificar el sistema
electoral en vigor de la siguiente manera: solo pueden participar de la distribución
de los mandatos parlamentarios aquellos partidos que lograron superar el límite de
5% de los votos válidos en todo el territorio de la República Federal, o aquellos que
conquistaron tres mandatos directos en los distritos electorales. Esas cláusulas
tienen como objetivo dificultar la entrada de partidos minoritarios al Parlamento.
El Gobierno de Adenauer, que se caracterizó por la utilización hábil y bien dada de
la competencia en cuanto a las directrices de la política del Canciller Federal, era
severamente critica do por los analistas políticos por significar una recaída a un
Estado autoritario. Frecuentemente la crítica era exagerada y se manifestaba como
odio hacia el Gobierno como tal, como si al Gobierno, particularmente cuando es
t4

15. bien llevado le fuera adecuada la calificación negativa de autoritarismo.
Abstrayendo de esa condenación ideológica, otro tipo de crítica que incide en las
consecuencias negativas del sistema electoral proporcional, tiene gran importancia
analítica.
Simultáneamente a las primeras reuniones del Consejo Parlamentario, surgieron
las críticas al sistema electoral proporcional. Se formó una "asociación electoral
alemana con líderes como Dolf Sternberger y Adolf Weber, hermano de Max
Weber, cuya única finalidad fue respaldar al sistema electoral mayoritario. Los
miembros de esta asociación estaban firmemente convencidos de que el sistema
electoral proporcional era incompatible con el parlamentarismo. Pero la mayoría
de los integrantes del Consejo Parlamentario pensaba que en Alemania no estaban
dadas las condiciones sociológicas para un modelo bipartidista y que el
establecimiento del sistema electoral mayoritario no sería el medio ideal para crear
el bi-partidismo con las pre-condiciones sociales que éste implica.
Aun después de la implantación del sistema electoral proporcional, las voces
críticas no se aclaran, y finalmente el propio ministerio del interior tomó la
iniciativa de realizar una reforma del sistema electoral, cuyo fracaso provocó
incluso la renuncia del Ministro del lnterior (Paul Lücke).
No puedo entrar en los detalles de la controversia entre los adeptos de uno y otro
modelo electoral. Solo quiero esbozar los problemas más graves del sistema
electora I proporcional.
El sistema electoral proporcional corresponde al sistema multipartidario, que
normalmente implica la necesidad de formar coaliciones de diferentes partidos
para crear un gobierno que tiene su origen en la Asamblea Parlamentaria. Los
partidos que se unen en una coalición gubernamental no podrán realizar la política
que cada uno prometió en la campaña electoral porque son obligados a modificar
su programa en función del compromiso con su par con quien estableció la
coalición. La complicidad de los partidos de la coalición ocasiona que el electorado
no pueda tomar en serio el discurso anteriormente proferido con respecto a los
programas propuestos por los partidos; el electorado debe tener en cuenta,
inclusive los dos partidos que, en el Parlamento, quedan como opositores al
gobierno, son programas indeterminadamente mutables, porque están en
condición de futuros pares de una coalición aún desconocida.
De esta manera, las relaciones de responsabilidad, tanto entre el gobierno y el
electorado como entre la oposicíón y el electorado, quedan oscurecidas por el
oportunismo y por los cálculos tácticos de los partidos con vista a alianzas virtuales.
l5

16. Una política determinada por el pragmatismo de las coaliciones entre los partidos
no necesariamente presta atención a la voluntad del electorado, de modo que este
pierde la relevancia que le compete en elsistema democrático.
No fue la razón política de la élite de los partidos en el parlamento en Alemania
que impidió que los potenciales de corrupción inherentes al sistema electoral
proporcional se tornaran virulentos, fue el electorado alemán que evitó esto, por lo
menos en la Alemania Occidental, esto, antes de la unificación de las dos
Alemanias.
Debido a análisis sociológicos sobre el comportamiento electoral y concerniente a
la opinión pública, los partidos alemanes comprendieron que los electores tenían la
expectativa de que los partidos declarasen anticipadamente sus preferencias con
respecto a las coaliciones; y ellos percibieron que una decepción atinente a esta
expectativa tendría sus consecuencias en los resultados electorales. Así se formó, a
más tardar a partir de t972,la práctica política de determinación anticipada de las
coal iciones previstas.
En consecuencía, teníamos en la Alemania Occídentalsi no un sistema bipartídarío,
por lo menos un sistema de dos grupos políticos antagónicos, de modo que el
parlamentarismo alemán se había aproximado al modelo inglés.
Después de la unificación de las dos Alemanias, la situación cambió
completamente. Por un lado, está fuera de duda que el sistema electoral
proporcional facilitó el proceso rápido de unificación junto con la manutención de
la ley fundamental de Alemania Occidental - sin la creación de una nueva
constitución -, porque este sistema proporcionó la integración de los partidos
políticos de la vieja República Democrática Alemana en la vida política de Alemania
Unificada. Por otro lado, el cambio radical genera nuevos problemas, dado que la
práctica cotidiana del antagonismo entre dos grupos políticos en el Parlamento,
por ahora está anulada.
La integración de los partidos de la antigua República Democrática Alemana es por
símisma un problema extraordinario. Si comparamos la posición y el trabajo de los
partidos de la Alemania Occidental en la época de la fundación de la República
Federal con el papel de los partidos socialistas orientales en la Alemania unificada
durante los últimos dos años, se evidencia una diferencia significativa. En la
Alemania de la post guerra, las potencias vencedoras occidentales desde el
principio buscaron colaborar con los partidos democráticos, que comenzaron a
reestructurarse, porque, prohibidos después de la llegada de Hitler al poder, eran
las únicas organizaciones políticas no corrompidas por la ideología nazi. En
l6

17. contraposición a esto, en la Alemania oriental no había élite política ni partido
alguno que no hubiera sido corrompido por la ideología comunista leninista oficial
y por las actividades de los servicios de segurldad omnipresentes del Estado. Como
en la Alemania unificada no se podía desistir de la cooperación con estos políticos y
administradores, con la primera elección parlamentaria en la Alemana unificada en
L990, nuevamente entraron diputados en el Parlamento Alemán, cuya lealtad para
con la Constitución era dudosa. Hoy en día, la autoridad y la credibilidad de estos
políticos está cayendo cada vez más a causa de continuos descubrimientos de sus
dudosas prácticas políticas en el régimen anterior. En resumen, el Parlamento
Alemán, en este momento actual no es más la asamblea nacional en la cual todos
los partidos tenían un compromiso con la Constitución.
Tal vez esto sea un problema de transición. Pero Alemania está enfrentando el
problema de minorías anticonstitucionales en la vida pública que amenazan la paz
civil con manifestaciones violentas. En este clima, un extremo provoca al otro de
modo que también grupos de la derecha comenzaron a enredarse en
enfrentamientos con la policía. Algunos periodistas, marcados por el miedo de una
nueva derrota, de la democracia en Alemania, vislumbran la repetición del fracaso
de Weimar.
Considero yo que todavía estamos lejos de Weimar. Pero ténemos que plantearnos
algunas preguntas serias. Será que el parlamentarismo alemán tiene las
condiciones de enfrentar difícil tarea de integración de las dos alemanias, sin que la
más débil sea colonizada por la más fuerte? Será que ella dispone de capacidad de
resolver los problemas sociales del país unificado?
Si los partidos minoritarios aumentaran de tal manera que un regreso al modelo
de dos grupos políticos antagónicos se haría imposible, entonces las ventajas del
parlamentarismo acabarían por perderse. El gran problema es el de restaurar la
transparencia de las relaciones de responsabilidad, tanto entre gobierno y
electorado como entre la oposición y los electores. Sólo en esta perspectiva se
podrá superar el disgusto por la política y reanimar la confianza en las instituciones
políticas. Hasta hoy, el parlamentarismo alemán a pesar de sus defectos, se develó
bastante flexible, por lo que podemos esperar que enfrentará también los desafíos
de las próximas décadas.
l7

18. lll- Las relaciones entre Parlamento Federaly Conseio Federal:
a)El Consejo Federal como elemento Federativo de la Estructura Estatal
Antes de terminar esta comunicación, quiero presentar algunas inforrnaciones
sobre la organización técnica del Parlamento Federal Alemán, Su interacción
compleja con el Consejo Federaly el complicado proceso de de la legislación.
Comienzo con la interacción entre Parlamento Federal y Consejo Federal.
La República Federal de la Alemania es constituida por 16 estados federados.
Después de la unión de la Alemania en 1990, 656 diputados normalmente
pertenecen al Parlamento Federal, que es el órgano representativo de todo el
pueblo alemán. El Consejo Federal, que está compuesto por 68 representantes del
gobierno de los estados federados, es el elemento federativo en la estructura
estatal. Éste no es propiamente un órgano de los estados federados, pero sin
ningún órgano de federación, y colabora-como "segunda cámara" en la legislación
federal.
Los miembros del Consejo Federal no son elegidos, pero sí son nombrados y
revocados por fos gobíernos de fos estados federados entre sus mÍembros. Elfos
cumplen una doble función: en sus estados son dotados de poder ejecutivo; Como
miembros del Consejo Federal, aun así, ejercen un poder legislativo del Estado
Federal.
la mayoría de sus votos. Los
El Consejo Federal toma sus decisiones a través de
votos de cada estado federado solo pueden ser emitidos por los miembros
presentes o sus suplentes. En su voto, los miembros del Consejo Federal son
sometidos a las instrucciones de sus gobiernos.
fue parcialmente reorganizada
La distribución de los votos en el Consejo Federal
en el contexto de la unificación alemana. Cada Estado Federado dispone, por lo
menos de tres votos, estados con más de dos millones de habitantes tienen 4
votos, Estados con más de siete millones de habitantes tienen 6 votos. Los 16
estados totalizan 68 votos.
En lo que respecta legíslativa del Consejo Federal junto con el
a la función
Parlamento Federal, la colaboración de estas dos instituciones se comprende más
fácilmente a partir de una explicación previa de la organización del Parlamento
Federal.
l8

19. b) Organización del Parlamento Federal
El Parlamento Federal elige al Canciller Federal, controla el gobierno federal y
ejerce con la colaboración del Consejo Federal, el poder legislativo. Los diputados
son elegidos para un periodo de 4 años según el sistema de votación proporcional
personalizada. Cada elector tiene dos votos. A través del primer voto elige de
manera directa al candidato de un partido en su distrito electoral. Con el segundo
voto, el elector decide a favor de la lista de un determinado partido. El segundo
voto es el más importante; porque los votos que se refieren a las listas de los
partidos son fundamentales para el número de los mandatos de los partidos. Estos
se suman, y los mandatos de cada partido se calculan según el procedimiento de
d'Hondt.
Sofo partÍcipan de la distríbucíón de los mandatos los partídos que consiguieron
superar la cláusula de obstrucción del 5% de los votos válidos en todo el territorio
de la República Federal u obtuvieron, al menos tres mandatos directos en los
distritos electora les.
Según el procedimiento de d'Hondt, los mandatos ganados por cada partido son
distribuidos a los estados federados conforme a la cuota de votos. Del número de
mandatos que pertenece a un partido en un estado federado, son substraídos los
mandatos directamente adquiridos por la mayoría de los votos en los distritos
electorales (que resultan del primer voto de los electores). Los mandatos que
sobran son distribuidos a los candidatos según cómo están colocados en las listas
de sus partidos. Si algún partido llegara a obtener más mandatos directos de los
que les correspondieran según la proporcionalidad establecida por la lista estatal
de candidatos, éste quedará con estos "mandatos suplementarios".
Portadores de la formación de la voluntad política son las bancadas, en las cuales
se reúnen comúnmente los diputados de un part¡do.
Órganos muy importantes del Parlamento Federal son las comisiones, cuyo
encargo consiste en preparar las decisiones a ser tomadas por el plenario. Las
comisiones parlamentarias tienen vigencia durante todo el periodo del mandato
electoral. las comisiones prescritas por ley son las Comisiones de asuntos
exteriores y de defensa (art. 45 al, de peticiones (art. 45 c), de presupuesto y de
control de las elecciones. Aumentan las comisiones permanentes para las áreas
políticas especiales. Las Comisiones de investigación (art. 44) tienen Ia tarea de
reunir pruebas concernientes a hechos de irregularidad; este tipo de comisión
tiene, por consiguiente, una función judicial. Las Comisiones de encuesta, en las
cuales frecuentemente, cientistas y otros especialistas colaboran en la clarificación
t9

20. prev¡a de problemas especialmente complejos e importantes, por ejemplo:
cuestiones éticas en la vida pública, riesgos de nuevas tecnologías, la situación del
medio ambiente etc.
El parlamento Federal organiza sus comisiones de acuerdo con la distribución de
los cargos del gobierno federal, esto es, con base en la organización de los
ministerios.
La composición de las comisiones corresponde a la fuerza de las diferentes
bancadas en el Parlamento federal.
El Parlamento Federal Alemán es un Parlamento trabajador, y de ahí corre el gran
número de las comisiones. El Parlamento actual creó 24 comisiones. Desde hace ya
tlempo, cientistas políticos constatan una preponderancia de las comisiones en
relación al plenario. Este último, según ellos, pasa a un segundo plano y, por esta
razón, el Parlamento pierde una de sus funciones fundamentales, como la de ser
un foco de debates políticos para esclarecer las relaciones de responsabilidad
política.
c) El proceso de legislación
En Alemania, el proceso legislativo es complicado. Según la ley fundamental, la
legislación determina que las leyes federales son votadas por el Parlamento
Federal. Después de aprobadas, deben ser encaminadas sin demora al Consejo
Federal por el Presidente del Parlamento Federal. los estados cooperan en la
legislación y en la administración federal por intermedio del Consejo Federal (art.
s0).
Tres son los órganos que disponen del derecho de iniciativa: el propio Parlamento
federal, el Gobierno Federal y el Consejo Federal. "Los proyectos presentados por
el Gobierno Federal deben ser encarninados previamente al Consejo Federal. Este
tiene el derecho de pronunciarse sobre los mismos dentro de un plazo de seis
semanas" (art. 76 ll).
Según el párrafo 76 del reglamento interno del Parlamento Federal, los proyectos
de ley que provienen de la iniciativa del Parlamento Federal deben ser firmados
por una bancada o al menos por el5% de los diputados.
En el Parlamento Federal, Ios proyectos de ley deben ser deliberados en tres etapas
(parágrafo 78 del reglamento interno del Parlamento federal). Al final de la
primera deliberación, en la cual puede haber una discusión sobre los principios del
proyecto, éste, normalmente será encaminado a la comisión competente. Después
20

21. de presentar la comisión su informe y su parecer sobre la decisión a ser tomada,
comienza la segunda etapa, que puede comenzar con una discusión general para
dedicarse inmediatamente después al análisis de los párrafos singulares del
proyecto. Las decisiones en la segunda lectura alimentarán la base para la tercera
lectura, al término de la cual se hará la votación final sobre el proyecto de ley. El
proyecto entra en vigor como ley por decisión del Parlamento Federal, pero en
caso de que el Consejo Federal recuse su aprobación o levante objeciones sobre el
proyecto de ley este todavía puede fracasar.
El procedimiento legislativo en el Consejo Federal comienza con la entrada de la ley
aprobada por el Parlamento Federal (Art. 79 ll). Cuando se trata de ley que altera la
Constitución (Art. 70 ll) o interfiere de modo especial en los ¡ntereses de los Estado,
entonces esta ley (llamada ley de consentimiento) solo entra en vigor, en caso
conseguir la mayoría de los votos. Alteraciones en la Constitución exigen la
aprobación por dos tercios de los votos del Consejo Federal (Art, 79 ll).
En caso que el Consejo Federal recuse una ley aprobada por el Parlamento Federal,
de manera completa o parcial, este puede pedir la convocatoria de la Comisión de
Mediación dentro de tres sernanas luego de registrada la ley aprobada {Art. 75 ll).
La tarea de esta comisión cons¡ste en efectuar un acuerdo entre las concepciones
antagónicas del Consejo Federal y del Parlamento Féderal. La Comisión de
Mediación puede proponer el mantenimiento, cambio, o anulación de la ley
aprobada. Un cambio o una anulación necesitan de una nueva deliberación del
Parlamento Federal, Después de esto la ley será encaminada nuevamente al
Consejo Federal.
Si para una ley fuera necesario también el consentimiento del Consejo Federal y
este recusara su consentimiento o diera a entender que la recusará, en este caso el
artículo 77, parágrafo 2 de la Ley Fundamental concede también al Parlamento
Federal y al Gobierno Federal el derecho de requerir la convocatoria de la Comisión
de Mediación. Si aún a través de este procedimiento no se consigue la aprobación
por parte del Consejo Federal, la ley habrá fracasado definitivamente.
Si fuera una ley que no necesita del consentimiento del Consejo Federal, este
órgano puede oponerse dentro de dos semanas a la ley aprobada por el
Parlamento Federal (Art.77 lll). Tal oposición puede ser recusada por la mayoría de
los miembros del Parlamento Federal. "Si el Consejo Federal Hubiera aprobado la
oposición con una mayoría de al menos dos tercios de sus votos el rechazo por el
Parlamento Federal necesita de una mayoría de dos tercios de los miembros del
21

22. Parlamento Federal" (Art.77 lV). S¡ el Parlamento no consiguiera esa mayoría la ley
fracasa definitiva mente,
Según el artículo 78 de la Ley Fundamental, un proyecto de ley votado por el
Parlamento Federal se concretiza si es aprobado por el Consejo Federal, si este no
convoca a la Comisión de Mediación, si no se opone a ella o la retirara, o si la
oposición fuera refutada por el veto mayoritario del Parlamento Federal. Cuando
una ley pasó en el Parlamento y en el Consejo Federal, esta es firmada por el
Canciller de la República Federal y encaminada al Presidente de la Federación.
Finalmente, la ley será publicada en Diario Oficial de la Federación. El proceso
legislativo parece ser una verdadera carrera de obstáculos.
22

23. PRESI DENCIALISMO AM ERICANO
Terrie Groth
PHD en Ciencia Político y profesor de la
Universidod Federolde San Carlos
Antes de analizar el sistema presidencialista americano, ffi€ gustaría plantear
algunas interrogantes. Pienso que la problemática crucial hoy, no es tanto el
sistema y la forma de gobierno o sea, monarquía, república, parlamentarismo,
presidencialismo etc..., pero el fenómeno realmente global en esa mitad del siglo
XX de la concentración de poder en el Ejecutivo, cualquiera que sea el sistema. En
mi opinión, es importante analizar esta cuestión, en parte, para no detenernos en
el formalismo de cómo funcionan los sistemas de gobierno. Además, es importante
entender los motivos que llevaron a ese fenómeno, la centralización del ejecutivo.
Se dio en el esquema americano, se dio también en democracias parlamentarias y
tal vez, la manera de provocar una respuesta a esa interrogante -la concentración
del poder en manos del ejecutivo y no del legislativo o en otras instancias del
gobierno o en la sociedad civil- es preguntar sobre la función del Estado. Me parece
que esa serie de palestras, de hecho apuntan en esa dirección. las formas de
gobierno son ilusorias; necesitamos entender la centralización de Poder a través
del sistema presidencialista americano como a través de cuestiones que pasan por
la función del Estado, especialmente el Estado Capitalista moderno. En ese sentido,
haré una presentación con algunas informaciones básicas, y si es preciso,
relacionándolo con el caso brasilero.
Mis comentarios estarán divididos básicamente en tres partes: primero abordo el
tema de los principios y de la organización general del esquema americano. éCuáles
son los principios básicos de la Constitución Americana y de dónde vienen?
Segundo, hablaré un poco de la evolución y naturaleza del poder Ejecutivo
americano, la expansión de la presidencia -especialmente en el siglo XX-, y los
varios roles y herramientas que el poder ejecutivo creó para su propio beneficio,
los cuales, me parece son contemporáneos. Y tercero, ofrecer una interpretación
alternativa del ejecutivo, del Estado: una valoración crítica del poder ejecutivo, del
porqué de su crecimiento, buscando verlo de forma más general, inclusive la
presidencia y la burocracia americana y las funciones del Estado que a mi modo de
ver afectan no solo a los Estados Unidos, sino también al Brasil, tal vez nos lleve a
ver, más allá de las formas de gobierno, cuestionando realmente para qué sirve el
gobierno, para qué sirve el Estado.
23

24. Los principios generales de la Constitución pueden ser entendidos de tres maneras.
Primero, intentar localizar, en el consenso general, el largo proceso de formación
de la Constitución americana. Cuáles son los puntos básicos que los "padres
fundadores" de la nación, tenían en común. Segundo, explicar rápidamente el
esquema constitucional, la división de poderes, ciertas estructuras de la
Constitución y finalmente, el federalismo.
El consenso de la fundación de la república es bastante complicado. Fue un proceso
largo que duró básicamente el último cuarto del siglo XVlll y engloba toda la
experiencia por la independencia y acaba esencialmente en 1791 con la aprobación
de las primeras enmienda de la Constitución llamadas B¡ll of wrights. La
convención entorno de los derechos básicos fue fundamentalmente una concesión
hecha a ciertos sectores de la sociedad. Los Estados Unidos tenían una forma de
gobierno antes de la Constitución, poco saben eso. Durante la guerra contra gran
Bretaña, los Estados Unidos tenían un sistema llamado "Los Artículos de la
Confederación", los cuales, por lo menos sirvieron para garantizar la guerra. No
optante para construir una nación era preciso más que esos "Artículos". El
consenso de la constitución americana puede ser resumidos en 5 puntos: la
cuestión de La protección de la libertad y de la propiedad. Ese era el fin
fundamental del gobierno para los "padres fundadores" de la república, y esos
mismos conceptos de libertad y propiedad eran inseparables, implicando que las
desigualdades naturales deberían ser preservadas como partes del derecho de
propiedad. El gobierno existe básicamente para controlar lo que James Madison
llamó "facciones de la sociedad". El libro El Federalista es una colección de
panfletos que James Madison, Alexander Hamilton y otros autores de la
Constitución escribieron a lo largo de algunos años, esencialmente para promover
la nueva Constítución. En realidad, el libro es una especie de manual del usuario de
la constitución americana. Al leerlo se entiende como ellos pretendían que las
cosas funcionaran. Madison hace una especie de análisis de clases de los Estados
Unídos para justificar los beneficios de los principios de libertad y propiedad.
Necesitamos de un gobierno para asegurar la libertad y la propiedad. En realidad,
la propiedad de unos y de otros.
El segundo punto de consenso era la cuestión del gobierno como un contrato
social, una idea bastante conocida entre ellos en el siglo XVlll de Jhon Walker y
otros. La formación de un gobierno para proteger los derechos naturales, la
preservación de la paz, la protección contra invasiones externa. Aquí el consenso
de la sociedad era la base de la legitimidad, no así la apelación a reyes o dioses,
24

25. sino entre los propios ciudadanos. Ese era realmente el punto fundamental del
a rreglo constituciona L
Tercero, la forma de gobierno republicano. Los fundadores eran contrarios a una
monarquía hereditaria, a una aristocracia, pero también eran contrarios a una
democracia de masas y, es importante esclarecer, gu€ también eran contrarios a
una participación directa en el gobierno. Cuando se lee El Federalista se entiende
esa visión de la sociedad; por un lado las masas deberían ceder el mando a las
élites, en favor de la preservación de los derechos de libertad y propiedad, y por
otro, las masas tendrían un papel indirecto en la elección de las elites gobernantes.
Este tipo de republicanismo, esa fragmentación entre la sociedad y los gobernantes
está representada en [a Constitución por la separación de poderes, división de
responsabilidad entre varias partes del gobierno: ejecutivo, legislativo y judicial.
Además, las varias partes del gobierno y los varios cargos de gobierno tendrían
mandatos diferentes: el Presidente por 4 años, el Diputado Federal por 2 años, el
Senador Federal por 6 años, el Juez del Tribunal Supremo por toda la vida. Un
diseño para evitar que movimientos de masas, especialmente deudores contra
acreedores, en aquella época de la república, pudiesen organizarse y asumir el
control al mismo tiempo de todas las partes del gobierno. Ese el llamado sistema
de "Checks and balances" donde ninguna parte del gobierno puede dominar a las
otras, como tampoco las masas pueden dominar el conjunto que representa el
gobierno.
Cuando se lee la ConstitucÍón amerícana se observa fa descrípción de los poderes
del Congreso que incluyen cosas como, reglamentación de pesos y medidas,
fabricación de una moneda nacional, establecimiento de leyes de bancarrota, de un
servicio de correos y de los demás mecanismos económicos esenciales. Alexander
Hamilton justificó en E¡ Federalista la importancia de esas medidas como
ímprescindíbfes para fa formacíón de un mercado nacíonaf hasta entonces
inexistente.
El quinto punto que parece discordar con el cuarto, pero que en realidad no difiere,
era la cuestión de un gobierno central fuerte, esencial para alcanzar los objetivos
arriba descrito y colocar el poder de coacción en el Estado Nacional. También en el
artículo que trata del Congreso existen una serie de leyes para crear un ejército
nacional, milicias, leyes contra insurrección, etc., y la concentración de poderes
diplomáticos en el gobierno nacional para evitar invasiones, subversiones y cosas
semejantes. Hamilton y Madison escribieron abiertamente sobre eso. Hamilton uso
el concepto de guerra clases para denominar el conflicto entre la mayoría del
pueblo deudora y los acreedores, los autores de la Constitución entre otros. Al
25

26. mismo tiempo Madison mirando hacia el sur de los Estado Unidos contemplaba los
efectos del conflicto de clase propio de la población negra. En ese sentido hay una
razón lógica para la propia estructura de la Constitución. iCuál el esquema
constitucional?
El primer artículo trata del Poder Legislativo, en el fondo bastante semejante al
Congreso brasilero. Existe una Cámara llamada "House", una Casa de
Representante y un Senado, teniendo diversas calificaciones. Una de ellas es el
poder de "impeachment" (impedimento) reservado únicamente a esa parte del
gobierno. Además de eso, el Congreso tiene poderes para rechazar proyectos del
ejecutivo por mayoría simple y superar un veto presidencial con dos tercios de los
votos. El Congreso también puede crear impuesto, reglamentar el comercio, etc.
Uno de los poderes más significantes es el derecho de modificar el Presupuesto de
la Unión.
El ejecutivo es unitario, al contrario de otros países que a veces tienen dos
presidentes. El representante del ejecutivo es electo a través de un proceso directo
por intermedio de un Colegio Electoral donde nadie conoce a sus miembros.
Excepto rarísimos casos tradicionalmente por razones políticas y culturales, el
colegio electoral acostumbra honrar el voto popular. Según la Constitución el
ejecutivo t¡ene el deber de obedecer fielmente las leyes de la nación. Esto significa
que la Constitución americana no se constituye en un montón interminable de
papeles, al contrario de las constituciones en América Latina que más parecen un
directorio telefónico donde todo está legislado para asegurarse de que va a
funcionar; y sin embargo nada funciona. Para los fundadores lo fundamental era
establecer los principios básicos y después legislar.
Lo judicial está representado por el Tribunal Supremo Federal y toda una
estructura de tribunales federales. El supremo decide sobre los casos ligados
específicamente a la Constitución, casos que el mismo acata a través de los
Supremos de los Estados o del mismo Sistema Federal. El Congreso puede crear
otros tribunales inferiores. Existen otros atributos referentes a las relaciones entre
el gobierno central y los estados, los cuales en este momento no requieren un
mayor énfasis.
El tercer aspecto del esquema general del poder nacional es la cuestión del
federalismo. lntencionalmente existe en el esquema constitucional una
complejidad de poderes (algunos explícitos y otros implícitos), jurisdicciones que se
sobreponen para resguardar varios enfoques de poder en la sociedad. Hay poderes
enumerados en la constitución, por ejemplo, que son especifico de la esfera
26

27. federal; otros disponen sobre las obligaciones del Congreso y del Presidente;
existen poderes implícitos derivados dela interpretación del Tribunal Supremo. Por
ejemplo está la llamada "cláusula elástica" en la Constitución que da al supremo el
poder de tratar cualquier asunto que considere de su jurisdicción. Eso no está en la
Constitución, pero refleja un poder implícito del supremo que terminan por crear
nuevas esferas de poder en el Gobierno.
Existen También poderes inherentes. El gobierno federal es el único con derecho
de establecer relaciones externas con otras naciones. Recientemente el tribunal
supremo determinó como legal el secuestro de líderes extranjero y el derecho de
procesarlos en tribunales americanos. Leyendo ese tema, y como americano pensé
en cuan absurda era esa idea.
Una tercera razón tiene que ver con los asuntos internos, o sea, desde Franklin
Roosevelt desde los años treinta cuando surge el lanzamiento de una serie de
programas sociales y gubernamentales para estimular la economía y salir de la gran
depresión, existe toda una actividad, incluyendo una tremenda burocracia, en
torno a cinco o seis millones de personas, no solamente en los Estado Unidos sino
en ef mundo entero, esencÍalmente en fas manos def ejecutívo. Hay el presupuesto
federal para toda esa estructura debe de estar alrededor de algunos trillones de
dólares. A finales de los 80's este sobrepasaba los 600 miltones de dólares.
Y, finalmente, la cuestión de los medios masivos de comunicación, apuntalados
como un factor que favorece el crecimiento del poder ejecutivo. Estos tienen una
especie de fascinación con la presidencia; cada semana destacan alguna actividad
del Presidente en grandes titulares: un rato el Presidente aparece con un perrito,
otro hablando con fulano de tal, otro viajando, etc. También el Presidente
americano puede tener acceso inmediato a la televisión en cualquier momento y lo
hacen aparecer sÍempre en una hora propicía para ímpresíonar al púbfÍco. Hay una
historia famosa sobre Lyndon Johnson Presidente durante la guerra de Viet Nam,
en el 55. En esa época el aparecía frecuentemente en la televisión y la guerra no
mostraba ningún éxito; cada día se lo veía ordenando un nuevo envío de tropas,
entonces el necesitaba siempre una cámara a su disposición, a cualquier hora del
día o de la noche. Existe un espacio en la casa blanca para esas eventualidades: en
realidad, no es una oficina es un replica de esta. En un determinado momento el se
dirigió a esa sala para hacer un pronunciamiento de emergencia y la cámara estaba
apagada. Una cámara de televisión es algo que necesita calentar (Jhonson,
nervioso, dijo: "hola cual es el problema, necesito hacer ese pronunciamiento". -
Bueno, pero nadie me avisó, respondió el camarógrafo. - "Hijo, yo soy el maldito
líder del mundo libre, por lo tanto quiero esa cámara cargada las 24 horas del día.
27

28. Yo quiero hablar con el mundo y voy a hablar". Una anécdota aparentemente
verdadera. El hecho es que el Presidente en determinados casos usa ese poder a su
favor. De cualquier forma, la expansión del poder ejecutivo llevo al Presidente a
absorber varios papeles o a usar varios sombreros por lo menos unos 5 o 6
diferentes. Esos papeles están señalados en la Constitución, de algún modo, por lo
tanto no extra constitucionales.
En primer lugar, él es el Jefe de Estado, líder simbólico, y también el Jefe de
Gobierno. En el esquema británico, existe una Reina que es la líder simbólica y
existe el Primer Ministro, que de hecho es el líder real, en términos
gubernamentales. El Presidente no es solo una persona electa, sino que a su vez
representa a la Nación. Se vio recientemente en el Brasil a un Presidente (Color de
Melho) intentar usar ese poder simbólico para sustentarse, pero no es siempre que
se puede ir al pozo a beber agua, el poder también es frágil, y a veces, puede ser
complicado.
En segundo lugar, el Presidente es el Jefe del Ejecutivo. Como dije, el artículo 2 de
la Constitución manda que el Presidente obedezca fielmente las leyes de la nación.
Para eso, el dispone de toda una burocracia federal. Una gran burocracia restringe
al Presidente en la administración de decisiones y conflictos importantes. En el
esquema federal, el Ejecutivo tiene más de rece depart'amentos (ministerios), y
más de 60 agentes regulados, Comisiones, etc. Su poder principal como Jefe del
Ejecutivo parece residir en su capacidad de persuasión con el Senado y otras figuras
como jueces del Tribunal Supremo, Jueces Federales, Embajadores, Etc.; en fin,
cuando se habla de la Presidencia no se trata solo de una persona, sino de un
conjunto de alrededor de 250 a 3 mil personas. ósea, el Ejecutivo americano es
toda esa agencia de personas próximas al Presidente.
En tercer lugar, el Presidente es el Comandante en Jefe de la Fuerzas Armadas; en
la práctica él delega su autoridad al Estado Mayor. Tenemos el principio de la
supremacía civil sobre el ejército; el poder del Congreso de declarar guerra solo fue
usado una vez, en la segunda guerra mundial. Después de eso, hubo una serie de
tentativas por parte del Congreso de restringir el poder del Presidente, tentativas
que buscaban limitan el poder del Presidente de enviar tropas y al día siguiente
telefonear justificando su acto. A pesar de ciertas fricciones con el Legislativo, el
Ejecutivo continúa con ese poder, como vimos recientemente en relación al
Oriente Medio. En esos casos, es poco que otras partes del gobierno puedan hacer.
En cuarto lugar, él es también el Jefe diplomático cuando no ¡ntenta matar o
secuestrar líderes ertranjeros. Es un poder implícito, reflejado en la autoridad de
28

29. rec¡bir u ordenar a sus embajadas a hacer tratados con dos tercios de aprobación
en el Senado Federal etc. El Presidente dispone de todas las ventajas de
información, de control de negociaciones, de hacer o no tratados etc. De hecho, el
modo de intermediar relaciones externas en los Estado Unidos no se da a través de
tratados, el método reconocido por la Constitución, sino por un método que
Roosevelt y otros antes de él usaban, llamados "acuerdo ejecutivos", o sea, un
acuerdo de caballeros de un Presidente con otro. En esos casos ni siquiera el
mismo Congreso tenía conocimiento de tales acuerdos. En caso de haber problema
se envían unas tropas y viceversa. El mundo está lleno de acuerdos secretos,
finalmente estos forman parte del rol delJefe Diplomático.
En quinto lugar, él es el legislador-mayor. Una vez al año, él hace un discurso
diagnóstico de la Nación; algo así como, "Yo creo que la casa va bien, va mal, etc.
No tiene que obedecer a un programa del legislativo; de hecho, desde el 47, 48,
con el presidente Truman, cambió la regla, el Presidente debía ir al Congreso a
determinar sus prioridades. Y el Congreso, desde la ll Guerra Mundial, espera al
Presidente para iniciar sus actividades. Consiste en la práctica de enviar al
legislativo un programa de actividades, y su aprobación depende no de un plazo de
tiempo o de un decreto-ley -nada de eso existe en el esquema americano- sino de
tener una mayoría en ef Congreso, por lo menos algún nivel de cooperación. Para
eso, el presidente dispone de medios para lograr cooperación en el Congreso, por
ejemplo, control de la consignación de cuantías federales, nominaciones, control
de información, e incluso, restricción de información al propio congreso. Con el
paso del tiempo, el ejecutivo desarrolló un argumento medio desvergonzado
llamado "privilegio ejecutivo", o sea, si yo no quiero hablar contigo, no hablo. Eso
muchas veces es utilizado en las relaciones externas como en casos de
intervenciones etc. El Congreso le pide explicaciones al respecto, por ejemplo,
sobre la venta de armamento, esto o aquello, y el Ejecutivo se las niega
(lnformación privilegiada). El tribunal Supremo incluso apoya esa posición y al
Congreso sólo le queda esperar algún oficio o algo parecido, que por cierto nunca
llega. También como legislador en jefe, el Presidente posee el derecho al veto. El
veto es completo. Él no puede - así se dé en algunos estados- aprobar sólo un
párrafo; es todo o nada. En caso de que el Presidente no se manifieste, aprobando
o vetando un proyecto, después de 10 días, éste se convierte en ley. En la práctica
es muy difícil anular el veto del Presidente; esto coloca a un Diputado o a incluso a
un Senador -el cual posee un poco más de status- frente a frente con el HOMBRE y
los electores. Solamente el 4% de los vetos son anulados, lo que muestra lo difícil
que es obtener lo difícil que es obtener dos tercios de los votos en la Cámara de
Senadores. Y, finalmente el presidente es elegido automáticamente corno jefe del
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30. partido al cual pertenece. Durante su gestión hace campaña para gobernador y
especialmente para los miembros del Congreso, institución de la cual precisa para
aprobar o sustentar un prograrna leglslativo. Aquí también él dispone de varias
herramientas a su favor. Posee un gabinete de ministros principales, los Secretarios
de los Departamentos, como los denominamos. El gabinete no existe en la
constitución americana; es una creación que se solidificó a lo largo de los años, a
medida de que la centralización del poder se fue consolidando en las manos del
Presidente. Ese es el llamado fenómeno de la presidencia imperial, quiere decir que
una parte del gobierno es teóricamente igual a las otras, pero de hecho, no es tan
igual en la práctica.
Creo que existen razones para esa concentración del poder en el Ejecutivo, no las
que yo cité hasta el momento, sino el propio desarrollo del capitalismo americano.
Este creó ciertas necesidades en el siglo XX que solamente pueden ser atendidas
por el Ejecutivo. Hay factores que explican el hecho de que el Congreso no sea la
parte más fuerte del gobierno. Sin embargo, los padres fundadores de la
Constitución, como Jefferson, pensaron el Congreso como la parte principal del
gobierno federal. No por casualidad ellos describieron el Congreso en el artículo 1y
las funciones del Presidente en el artículo 2. Todo eso muestra que, hoy, el cargo
de Presidente representa un tremendo misterio simbólico- Historiadores y público
en general tienen una cierta fascinación por el poder ejercido por un Presidente.
Prefiero relacionar este hecho con el proceso de desarrollo del capitalismo en los
Estado Unidos en el siglo XX, después de la 2" guerra mundial. El engrandecimiento
simbólico es en verdad un reflejo de la responsabilidad y del poder necesario en
función de la maduración del capitalismo y el monopolio multinacíonal en ese siglo.
Por qué? Porque para que tenga un buen funcionamiento el capitalismo necesita
de un ambiente estable, previsible para sus actividades. Ei capitaiismo es ei mismo
en el mundo entero. Me fascinó Lee lacocca y lo que él hizo, al leer algunas
hiografías donde él aparece como un fuerte individualista. Si fuese canitalista de
ver,.lad el debería haber ido al Congreso enTt y dicho: "miren hicimos tonterías, no
va a funcionar vamos a cerrar todo. Corremos el riesgo, no funcionó, listo." Pero
no, la primera cosa que él hizo fue pedir subsidios al gcbierno. l.lc1y íáz{}nÉ,:; l-¡¡i'ü
eso: De hecho todas las empresas están interligadas en los Estados Unidos, incluso
con lrrs hanros, l.a manera cnrno asegt)ran e-sa estructura en los últimos 1.0 años me
fasci¡'ra. Nc existe todavía utr buen estudio sobre eso. Necesitamos saber por qué el
sistema no colapsó con la fragilidad de deudas e inter ligaciones entre las
empresas. Aigo irnpresi+rrer¡irr! i ir-; .:c Lr;r-¡i¡;i '. I ríi L¡n; :;,..; iü ;i'' ¿r.ii¡ili : :r:.
burocráticas que mantienen una estructura social con Previsión Sociai, Scgur"iciaei
Social, Salud Pública, Welfare etc., esencialmente Centro de les posii;iiidades de!
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31. Estado. Tenemos una serie de problemas muy semejantes a los del Brasil. La
regulación de la relación capital versus trabajo, provoca toda una serie de
actividades del Ejecutivo. Volviendo a la pregunta inicial, sobre la concentración
histórica de poder en las manos del Ejecutivo, pienso que hay buenas las razones
para ello; no solo las fuertes personalidades de los ocupantes del cargo, sino
también, la estructura del propio desarrollo del capitalismo americano. Esa
cuestión debería alertarnos para entrever más allá de las formas de gobierno; para
cuestionarnos sobre que hace el Estado o lo que gueremos que haga. Son
preguntas que nunca están en la cédula electoral.
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