traducido al español

1. 87
asegurar su puesto; y iii. El aspirante a un cargo con ambiciones progresistas, cuyo
objetivo es aumentar sus perspectivas de carrera pública.
El Ombudsman de los solicitantes de políticas
Hay dos tipos de situaciones posibles para el defensor del pueblo que busca
políticas. La primera es cuando él o ella encuentra espacio para trabajar con el gobierno
en áreas de política relevantes (a pesar de los desacuerdos en otras áreas). En un contexto
de inestabilidad institucional, un funcionario jefe del ombudsman que esté impulsado
exclusivamente por el deseo de influir en la política encontrará más incentivos para la
cooperación estratégica cuando las preferencias políticas del gobierno que estén en
conflicto con el funcionario jefe del ombudsman no sean una prioridad para él o ella. La
lógica que subyace a esta elección estratégica es que la remoción del cargo de
ombudsman excluye la posibilidad de influir en la política en el futuro.
La situación cambia cuando el jefe de la oficina se da cuenta de que el grado de
divergencia entre las preferencias políticas del gobierno y del ombudsman hace casi
imposible que éste influya en las políticas del gobierno. En este caso, el ombudsman
recurrirá a la resistencia estratégica: el ombudsman movilizará a la opinión pública y a la
comunidad internacional sobre las cuestiones de política que le interesan, resistiendo al
gobierno, incluso a riesgo de ser destituido de su cargo. En la medida en que este tipo de
jefe se preocupa mucho por la legitimidad institucional del ombudsman -que es un
elemento clave vinculado a la eficacia del ombudsman, como dije antes- la resistencia
estratégica será una opción más probable cuando el gobierno adopte un comportamiento
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2. 88
abusivo, y el ombudsman será percibido como un jefe independiente.

3. 89
El buscador de oficinas con ambiciones estáticas
La prioridad principal de este tipo ideal de jefe de ombudsman es mantener su
estatus personal. El funcionario jefe profesional con ambiciones estáticas es
probablemente el más susceptible a la amenaza de destitución y, por lo tanto, el que
menos probabilidades tiene de oponer una resistencia estratégica contra el gobierno. Al
igual que ocurre en el caso de los jueces (Helmke 2005:33), en los países en los que la
economía es muy volátil y en los que un puesto de alto nivel en el Estado como jefe de la
oficina del ombudsman garantiza un sueldo considerable y unos requisitos atractivos,
este tipo de persona que busca un puesto tendrá grandes incentivos para seguir una lógica
de alineación estratégica. Por lo tanto, el jefe de la oficina del ombudsman no hará
declaraciones públicas ni realizará investigaciones que puedan poner al gobierno en una
posición difícil, porque ello podría dar lugar a un riesgo de eliminación que no está
dispuesto a asumir.
Cuando el mandato del Defensor del Pueblo no coincide con el del Ejecutivo, la
situación puede cambiar sustancialmente hacia el final del mandato del Presidente. Si el
jefe del ombudsman está relativamente seguro de que un nuevo gobierno tiene
preferencias políticas diferentes y que su alineación con el gobierno actual no será
apreciada por el siguiente, el jefe del ombudsman se comprometerá a una resistencia
estratégica contra las presiones de la administración actual. Por supuesto, esta lógica
supone que el jefe de la oficina puede estar razonablemente seguro de que el titular o su
partido no será reelegido y que las preferencias políticas del nuevo gobierno son
sustancialmente diferentes de las del titular. 60

4. 90
60
Helmke (2005) ha desarrollado un modelo de "deserción estratégica" para explicar el
comportamiento judicial en circunstancias similares.

5. 91
El buscador de oficiales con ambiciones progresivas
El objetivo principal de este tipo de jefe ideal es el avance de su carrera personal.
Para este tipo de oficial, los costos de la remoción dependen de las oportunidades de
carrera que se le ofrezcan. Se puede suponer que cuando el Ejecutivo es popular, el jefe
de la oficina del ombudsman seguirá la cooperación estratégica. Pero cuando el gobierno
es débil, el jefe del ombudsman encontrará grandes incentivos para enfrentarse al
Ejecutivo.
¿En qué condiciones resistirá el Defensor del Pueblo a las presiones del gobierno
en un contexto de inestabilidad institucional? ¿Cuándo elegirá un ombudsman
enfrentarse al gobierno cuando haya fuertes presiones del Ejecutivo e incluso la amenaza
de destitución? En el cuadro 3.4 se indican los casos más probables en que un
ombudsman puede participar en una subordinación estratégica, una cooperación
estratégica o una resistencia estratégica, según el tipo de funcionario principal.
Como se muestra en el cuadro 3.1, los tres tipos de ombudsman pueden en
realidad tener razones estratégicas para enfrentarse al gobierno en diferentes momentos
y en diferentes condiciones. Empíricamente, por supuesto, los jefes de los ombudsman
no son los tipos ideales y considerarán muchos factores al mismo tiempo. Algunos de
esos factores tendrán que ver con la fortaleza institucional de que gozan sus
instituciones de ombudsman, como los elementos relacionados con la autonomía formal
(especialmente una titularidad fija e inmunidades similares a las de los miembros del
Tribunal Supremo); el grado de autonomía financiera institucional (en particular la
participación de organismos de cooperación internacional); la capacidad institucional
(especialmente las oficinas en muchas ciudades diferentes); y una buena relación de

6. 92
apoyo mutuo con la sociedad civil, especialmente con las ONG de derechos humanos.

7. 93
TABLA 3.4
COMPORTAMIENTO DEL DEFENSOR DEL PUEBLO EN
CONDICIONES DE INESTABILIDAD INSTITUCIONAL
Tipo de Oficial Principal del
Ombudsman
Tipo de comportamiento estratégico
Estratégico
Subordinació
n
Estratégico
Cooperación
Estratégico
Resistencia
Basado en las principales
motivaciones personales
del oficial jefe:
Permanece
completamente marginal
en la arena pública y/o
sólo se presenta para
defender al gobierno
Trata de lograrel
cambio a través de un
enfoque conciliador,
permaneciendo
principalmente comoun
socio críticopero
cooperativo
Enfrenta al gobierno
en temas que el
defensor del pueblo
percibe como
violaciones de los
derechos humanos
y/o violaciones de
el estado de derecho
Policy-Seeker
Se puede mejorar en las áreas pertinentes
si él o ella ignora algunas cuestiones
políticamente controvertidas
x
Ve que la cooperación noes efectiva y/o
implica un alineamientoconel gobierno(en
políticas clavea las que se opone el
ombudsman),
comprometiendola credibilidaddel
ombudsman y la legitimidadinstitucional
x
Buscador de oficinas con ambiciones
estáticas
Sufre la presión del gobierno y/ove el
riesgo de ser removido
x
Ve que la cooperación con el gobierno
actual puede debilitar suposición conel
nuevo gobierno que se avecina
x
Buscador de oficiales con ambiciones
progresistas
Un gobierno fuerte y popular x
Un gobierno débil e impopular x

8. 94
Sobre la base de estas deducciones, se pueden esbozar las siguientes hipótesis:
1. En sus relaciones con el Ejecutivo, el Defensor del Pueblo buscador de políticas
a) Participar en la cooperación estratégica, sin tener en cuenta algunas
cuestiones políticamente controvertidas, siempre y cuando vea que se puede
efectuar un cambio en las cuestiones pertinentes.
b) Participar en la resistencia estratégica, cuando se da cuenta de que la
cooperación no es efectiva y/o implica un alineamiento con el gobierno, lo que
compromete la credibilidad del ombudsman y la legitimidad institucional.
2. En sus relaciones con el Ejecutivo, el aspirante a Oficial con Ambiciones
Estáticas
a) Participar en la servidumbre estratégica, permaneciendo bastante irrelevante en
la arena pública o incluso defendiendo al gobierno (en lugar de a los ciudadanos),
cuando sufre presión del gobierno y/o ve el riesgo de ser removido de su
posición.
b) Participar en la resistencia estratégica sólo si cree que la cooperación con el
titular puede debilitar su posición con el nuevo gobierno que se avecina.
3. En sus relaciones con el Ejecutivo, el aspirante a Oficial con Ambiciones
Progresivas
a) Participar en la cooperación estratégica el titular es fuerte, goza de una gran
popularidad entre la población, y tenderá a evitar involucrarse en cuestiones
políticas candentes que son divisorias.
b) Participar en la resistencia estratégica cuando el gobierno es impopular y por lo
tanto débil.

9. 95
Información limitada
Asumir que los jefes de los ombudsman disponen de información completa en un
contexto de inestabilidad institucional sería demasiado problemático, ya que en esas
condiciones la incertidumbre es la norma, no la excepción. Por consiguiente, un modelo
para explorar la dinámica de las relaciones entre el ombudsman y los ejecutivos debe
presuponer necesariamente una información limitada.
Si bien los tres tipos de funcionarios principales del ombudsman tienen que hacer
frente al problema de la información imperfecta sobre diferentes cuestiones -por
ejemplo, si el presidente estará dispuesto a destituirlos o el Congreso obtendrá suficientes
votos para impugnarlos, o cómo reaccionará la sociedad civil y la opinión pública en
general en relación con una declaración del ombudsman o un acto de confrontación
pública contra el Ejecutivo o el Congreso, etc.-, es probable que el problema de la
información limitada sea más importante para los solicitantes de cargos que para los
solicitantes de políticas, porque los funcionarios principales del ombudsman del último
tipo tienden a estar sustancialmente más preocupados por efectuar cambios de políticas.
Si bien este problema puede llegar a ser particularmente complicado para los tres tipos
de ombudsman en un contexto de alta polarización política, la alta polarización política
podría situar al solicitante de la oficina con ambiciones progresistas en situaciones casi
imposibles, es decir, cuando la elección de cooperar con el gobierno puede implicar la
pérdida, por ejemplo, del apoyo de la comunidad de derechos humanos; mientras que la
elección de enfrentarse al gobierno (resistencia estratégica) puede costarle al ombudsman
el apoyo de funcionarios gubernamentales clave y, especialmente, de un sector
considerable de la población. El dilema se resolverá en cada caso, pero las ambiciones

10. 96
específicas de este tipo de funcionario (por ejemplo, si está considerando un futuro como

11. 97
un funcionario electo, lo más probable es que preste atención a las preferencias del
votante medio). A pesar de que se cuestiona la limitación de la información, en muchos
casos los jefes de los ombudsman pueden tener la información justa para poder tomar
decisiones estratégicas. En primer lugar, un ombudsman puede tener acceso a los
resultados de las encuestas de opinión pública -algunas oficinas de ombudsman incluso
contratan a agencias para que les hagan encuestas- que examinan constantemente. En
segundo lugar, la existencia de manifestaciones masivas en las calles sobre cuestiones
jurídicas y políticas se ha convertido en una práctica común en muchas ciudades de
América Latina. En Perú, entre 1998 y 2000 (tengo que averiguar si sigue ocurriendo), la
tercera cuadra de Jr. Ucayali -la calle donde se encuentra la sede de la Defensoría del
Pueblo en Lima- se convirtió de hecho en un "punto de encuentro" o parada clave para
diversos grupos de manifestantes en sus marchas hacia el Congreso o el Palacio de
Gobierno. Los manifestantes lo hacían para expresar sus demandas ante el Defensor del
Pueblo sobre temas que iban desde protestar contra la tercera campaña presidencial de
Fujimori, hasta oponerse a las concesiones al capital extranjero, pasando por exigir el
reposicionamiento en los puestos de trabajo de los que habían sido despedidos.
Como ha sostenido Helmke en relación con los miembros del poder judicial,
también podemos suponer que el hecho mismo de que los funcionarios jefes de los
ombudsman se enfrenten a tanto en juego en esos contextos "puede llevarlos
activamente a buscar información" (2005:35) sobre el posible apoyo que podrían
encontrar en cuestiones particularmente controvertidas. Pueden encontrarse con que
necesitan fomentar el apoyo de los principales agentes antes de enfrentarse abiertamente
al gobierno, o educar a la población sobre esas cuestiones concretas mediante una

12. 98
campaña nacional, por ejemplo, antes de emitir una resolución que enfrente
públicamente al gobierno.

13. 99
Mientras el jefe de un ombudsman se enfrente a la incertidumbre sobre las
preferencias del ciudadano medio y, en el caso de los funcionarios que buscan un cargo
en el gobierno entrante -especialmente en los períodos en que el poder del titular está
empezando a declinar-, la cuestión sigue siendo si el jefe de un ombudsman puede seguir
un camino más seguro evitando involucrarse en cuestiones políticas controvertidas, o si
estará dispuesto a asumir un riesgo y enfrentarse al gobierno. La decisión de enfrentarse
al Ejecutivo en cuestiones particularmente delicadas será más probable cuanto mayor sea
la capacidad institucional del ombudsman. 61
En situaciones en que la capacidad institucional del ombudsman es baja y el
ombudsman solicitante de la oficina se enfrenta a problemas de información por encima
del conocimiento de las preferencias de los ciudadanos medios, el jefe de la oficina
elegirá la cooperación estratégica en lugar de la resistencia. Y durante los últimos meses
de un mandato presidencial, es muy probable que la estrategia seguida por todos los
funcionarios del ombudsman sea la de "esperar y ver" hasta que el nuevo gobierno esté
ya en funciones (es muy probable que el solicitante de la política prefiera esperar antes
que arriesgar su puesto, dado que no habría oportunidad de influir en la política si fuera
destituido del cargo por un ejecutivo hostil que está terminando el mandato). Este
razonamiento teórico es paralelo a los argumentos de Helmke sobre el comportamiento
de los miembros del poder judicial en la Argentina (2005: 36); y a las propuestas de Alt
sobre el comportamiento del director del banco central en los Estados Unidos (1991:
65).
Obviamente, el funcionario con ambiciones estáticas es el tipo que será más
cauteloso de todos y evitará involucrarse en casos políticos de alto perfil, hasta que esté

14. 100
61 Utilizo
la expresión "capacidad institucional" para referirme a una combinación de indicadores de
autonomía formal y financiera, atribuciones legales, cooperación con la comunidad de derechos humanos,
etc. de la oficina del ombudsman específica.

15. 101
relativamente confiado de conocer la línea del candidato con más probabilidades de ser
elegido. Este tipo de jefe tenderá a ser irrelevante en el ámbito público cuando surjan
situaciones de riesgo y, por lo tanto, se percibirá sobre todo como un defensor del pueblo
políticamente no independiente.
Instituciones y jugadores de veto
Los arreglos institucionales pueden aumentar o limitar la capacidad de los
funcionarios principales del ombudsman para participar en cuestiones políticas
controvertidas. Aunque los jefes ejecutivos parecen ser todopoderosos frente a los jefes
de los ombudsman, ello no significa que en todos los casos el gobierno sea un actor
unitario capaz de destituir a un jefe de ombudsman "no cooperativo". Si bien el
gobierno puede acosar al ombudsman de diferentes maneras, un
El Congreso o un poder judicial que intente desempeñar un papel más significativo podría
convertirse en un "actor de veto" (Tsebelis 2002), lo que reduciría al mínimo la capacidad
del gobierno de amenazar con la destitución del funcionario principal del Defensor del
Pueblo. Por consiguiente, en los países en que el Congreso es un actor político más
fuerte, y/o el poder judicial es sustancialmente independiente de los demás poderes, tras
las principales deducciones de los enfoques de separación de poderes, los funcionarios
principales del ombudsman gozarán de una mayor libertad relativa para enfrentarse al
gobierno. Según la propuesta central de la literatura sobre los actores del veto, cuanto
mayor sea el número de actores, más difícil será cambiar el statu quo. Por lo tanto,
podemos concluir con respecto al ombudsman que el aumento del número de actores
políticos necesarios para sancionar al ombudsman aumenta potencialmente los incentivos

16. 102
del jefe del ombudsman para elegir la resistencia estratégica, al reducir las presiones que
de otro modo le harían participar en la cooperación estratégica.

17. 103
Las normas institucionales que rigen las sanciones contra el ombudsman son
bastante importantes. Cuando las instituciones se respetan, conforman las expectativas
de los actores sobre el alcance y la fuerza de las limitaciones a las que se enfrentan. Se
podría decir que cuanto mayor sea el número de votos necesarios para impugnar a un
ombudsman, más incentivos tendrá el jefe de la institución para oponer una resistencia
estratégica cuando el gobierno siga preferencias políticas que no comparte el
ombudsman.
Otro elemento importante para determinar si los jefes de los ombudsman están
expuestos a sanciones formales es si el partido del presidente controla la legislatura o
no. Evidentemente, el control del ejecutivo sobre el poder legislativo crea muchos más
incentivos para que los jefes de los ombudsman que buscan un cargo cooperen
estratégicamente con el gobierno.
Aun cuando estas reflexiones incluyen principalmente a un solo actor (es decir,
el jefe del ejecutivo) -que puede decidir castigar al jefe del ombudsman cuando decide
enfrentar los abusos del ejecutivo-, en respuesta a los casos empíricos de
hiperpresidencialismo y democracia delegativa en algunos países de América Latina, los
supuestos que subyacen a la lógica de subordinación estratégica, cooperación o
resistencia deben ajustarse de acuerdo con las condiciones empíricas de cada caso, a fin
de incluir a otros actores de veto. En contextos en los que más de un actor decide las
sanciones del jefe del ombudsman, es probable que las cuestiones en las que los jefes de
los ombudsman se enfrentarán a los mayores incentivos para participar en la cooperación
estratégica se reduzcan a aquellas en las que todos los actores pertinentes tienen
preferencias opuestas a las del jefe del ombudsman.

18. 104
Conclusión
En este capítulo he demostrado que, en lugar del enfoque normativo comúnmente
utilizado por los juristas para referirse al comportamiento de los funcionarios jefes de los
ombudsman, las decisiones que estos funcionarios toman pueden explicarse mejor
aplicando un marco de elección racional.
El modelo de elección racional que he presentado en este capítulo parte del supuesto de
que los jefes de los ombudsman son personas que deciden lo que consideran que es su
mejor curso de acción de acuerdo con preferencias estables (efectuar un cambio de
política, mantener su condición personal o avanzar en su carrera personal) y las
limitaciones a las que se enfrentan. Sobre la base de esas motivaciones personales, he
presentado tres tipos ideales de jefes de ombudsman y he formulado una hipótesis sobre
cómo responderán a las presiones del gobierno en un contexto de información limitada e
inestabilidad institucional. También he explicado supuestos adicionales sobre la
información limitada y el papel de los actores del veto. Aunque no pretendo que este
modelo sea una descripción completa de la realidad y de las motivaciones internas de
todos los jefes de ombudsman, creo que es una forma muy útil de analizar el
comportamiento de los jefes de ombudsman en su relación con el gobierno, en
condiciones de inestabilidad institucional, condiciones que lamentablemente prevalecen
en el entorno político de varios países de América Latina.
Los jefes de los ombudsman no son personas poco sofisticadas que toman
decisiones basadas meramente en su ideología o en compromisos apolíticos con la
defensa de los derechos humanos. Si bien varios de ellos pueden estar verdaderamente
interesados en efectuar cambios en las políticas públicas para promover los derechos

19. 105
fundamentales de los ciudadanos, los jefes de los ombudsman son actores estratégicos
que se dan cuenta de que su capacidad para alcanzar sus objetivos institucionales y/o
personales

20. 106
depende de las elecciones que esperan que hagan los demás y del entorno institucional en
el que se desempeñan.
Tratando a los jefes de los ombudsman como actores estratégicos, he deducido un
conjunto de supuestos sobre sus opciones en relación con los ejecutivos hostiles.
Aplicando la teoría del veto, también he considerado la forma en que un entorno más
institucionalizado puede afectar a las opciones del ombudsman de cooperar o resistir al
gobierno, encontrando una relación directa entre el número de actores necesarios para la
aplicación de sanciones formales contra el ombudsman y la gama de cuestiones en las
que los jefes de los ombudsman encontrarán incentivos para enfrentarse al Ejecutivo,
suponiendo que las preferencias del ombudsman sean diferentes de las del Ejecutivo.

21. 107
CAPÍTULO 4:
DESEMPEÑO DEL OMBUDSMAN DE DERECHOS HUMANOS EN LOS
ANDES CENTRALES: EXPLICANDO LA VARIACIÓN EN LA PERCEPCIÓN
DE LA EFECTIVIDAD DEL OMBUDSMAN EN BOLIVIA, ECUADOR Y PERÚ
Como se muestra en el capítulo 3, la mayoría de los países de América Latina
establecieron organismos de defensa de los derechos humanos en los decenios de 1980 y
1990. Estas instituciones de ombudsman existen, pero su funcionamiento varía mucho en
la región. Mi estudio trata de contribuir a nuestra comprensión general de por qué ciertos
funcionarios jefes de ombudsman son percibidos como significativamente efectivos
mientras que otros son vistos como completamente irrelevantes para la defensa de los
derechos humanos y el estado de derecho en sus países y tienden a ser vistos con cinismo
por la población. El principal argumento del estudio es que la variación de la eficacia de
los jefes de los ombudsman se explica mejor por la independencia política demostrada
por el jefe de la oficina frente al gobierno y las fuerzas políticas del país que por las
disposiciones formales de autonomía, las atribuciones legales o la cantidad de fondos de
que dispone la oficina. En segundo lugar, la independencia política demostrada del jefe
de la oficina del ombudsman es tanto causa como efecto del apoyo de la comunidad
internacional de donantes y de la sociedad civil de su país.
La principal premisa de las teorías neoinstitucionalistas es que las
instituciones desempeñan una función autónoma y que configuran los resultados
influyendo en las creencias y acciones y estructurando las preferencias de los

22. 108
individuos. Sin embargo, al analizar una amplia gama de factores, desde

23. 109
instituciones formales de autonomía y atribuciones legales a la financiación pública,
desde el apoyo de los organismos de cooperación internacional hasta las relaciones entre
el ombudsman y la sociedad civil, el presente estudio muestra los límites de centrarse
únicamente en los arreglos institucionales para explicar la eficacia del ombudsman y
pone de relieve la importancia crucial de la independencia política del jefe del
ombudsman real y el papel de la sociedad civil y la comunidad internacional de donantes
en el apoyo a los organismos de ombudsman de los derechos humanos.
El retorno a la democracia en varios países de América Latina ha mostrado una
relación muy tensa entre el estado de derecho y las decisiones políticas de los titulares.
El estado de derecho significa que hay límites a las decisiones que pueden tomar los
dirigentes elegidos democráticamente y que todas las leyes se imponen en igualdad de
condiciones a todos los ciudadanos, incluidos los que están en el gobierno. O'Donnell
(2004) ha observado que, si bien varias nuevas democracias de América Latina, así como
de otros lugares, han logrado garantizar el derecho de voto, la aplicación de los derechos
civiles y sociales en esos países sigue siendo insatisfactoria con respecto a los pobres.
Asimismo, la escasa o nula rendición de cuentas del gobierno a la población y la
ausencia de poderes legislativos y judiciales capaces de restringir el poder ejecutivo y el
alto grado de autoritarismo social (O'Donnell 2001:604) muestran la calidad más bien
baja de la democracia en muchos de esos países.
En la literatura de las ciencias sociales sobre América Latina se ha prestado una
atención considerable al papel del poder judicial como principal control del gobierno y
defensor del estado de derecho (Brinks 2007, Dodson y Jackson 2003, Magaloni 2003,
Pásara 2000, Popkin 2000, Prillaman 2000, Méndez, O'Donnell y Pinheiro 1999,

24. 110
Hammergren 1998, entre otros). Si bien se ha hecho evidente que el fortalecimiento del
poder judicial es crucial, también es

25. 111
Es evidente que un poder judicial fuerte no basta para promover el estado de derecho, no
todas las personas tienen acceso al poder judicial (Rose-Ackerman 2007, Carothers
1999). Tal vez debido a la dificultad de evaluar su eficacia, nuestro campo no ha
prestado casi ninguna atención al defensor de los derechos humanos y su impacto en la
defensa del estado de derecho en los países de América Latina. Sin embargo, debido al
mandato del ombudsman de defender los derechos fundamentales de las personas y de
supervisar la administración estatal y los servicios públicos prestados a la ciudadanía,
varias organizaciones de derechos humanos y los directores de los ombudsman62 han
informado sistemáticamente de que sus esfuerzos están encaminados a reforzar el estado
de derecho en sus países. 63 La Comisión Andina de Juristas ha identificado
sistemáticamente al ombudsman y a los tribunales constitucionales como instituciones
clave para el fortalecimiento del estado de derecho en los países andinos. 64
El reto de medir la eficacia del Ombudsman
El defensor de los derechos humanos es un organismo que goza de cualidades
únicas que lo distinguen de los fiscales, las oficinas de contabilidad y el poder judicial.
Probablemente las más importantes de ellas son la accesibilidad y la libertad de acción.
Para presentar una denuncia en
62 Entrevistas
personales con Ana María Romero, primera jefa de la Defensoría del Pueblo de Bolivia
(La Paz, 15 de noviembre de 2007) y Jorge Santistevan, primer jefe de la Defensoría del Pueblo del Perú
(Lima, 30 de noviembre.
2007).
63
Véase, por ejemplo, Defensoría del Pueblo (1998:4); Defensoría del Pueblo (1999:12; 17; 124).
En su más reciente Informe Anual, la Defensora del Pueblo Merino (Perú) ha declarado "(...) la
celebración de los primeros diez años de nuestra institución representan el compromiso de la Defensoría
del Pueblo para el fortalecimiento de la democracia (...)". (Defensoría del Pueblo 2007: 12, mi traducción).

26. 112
64
Véase, por ejemplo, la declaración escrita presentada porla Comisión Andina de Juristas ante el
55º período de sesiones de la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas.
E/CN.4/1999/NGO/28. 29 de enero de 1999. Pp.1-4.
http://www.unhchr.ch/Huridocda/Huridoca.nsf/TestFrame/ac3b3f5ecefa5b5480256739003826e7?Opendoc
ument Retrieved Sept. 1, 2007.

27. 113
la oficina del ombudsman es fácil y gratuita y, a diferencia de los procedimientos
judiciales, las investigaciones del ombudsman no exigen la participación activa del
demandante. Sin embargo, en la actualidad no es posible evaluar la eficacia de este
organismo en la tramitación de las denuncias individuales.
Si la oficina del Defensor del Pueblo tuviera un sistema de seguimiento que
registrara los resultados de sus intervenciones a nivel de las denuncias individuales, el
éxito sería relativamente fácil de medir. Lamentablemente, aunque algunas oficinas de
ombudsman mantienen un registro estadístico relativamente bueno de las denuncias
individuales presentadas por los ciudadanos, el Ombudsman no tiene una forma
sistemática de identificar los resultados concretos de su intervención en los casos
individuales. 65 El Defensor del Pueblo ignora cuán eficaz es, a menos que reciba una
carta del funcionario público que se ocupa del caso en la que le diga lo que piensa hacer
con respecto a la denuncia. Pero incluso entonces, no hay garantías de cambio de
comportamiento por parte del burócrata que ha recibido la recomendación del
ombudsman. A pesar de los reclamos de los funcionarios del ombudsman sobre su
propia efectividad, como ha afirmado Uggla, "En la mayoría de los casos, es simplemente
imposible juzgar el impacto de las resoluciones del ombudsman". (2004: 441)
Incluso si la oficina del ombudsman tuviera un sistema de seguimiento adecuado
para las denuncias individuales, los datos de este sistema sólo proporcionarían
información relativa a lo que ocurre a nivel individual. Si bien este es sin duda un
aspecto muy importante que merece atención, la dimensión que más me interesa
examinar no puede ser captada por el estudio de la intervención del ombudsman en casos
individuales. Mi principal interés ha sido

28. 114
65
Esto es cierto para todas las oficinas de defensores de los derechos humanos en América Latina.
Recientemente me enteré de que Beatriz Merino, actual directora de la Defensoría del Pueblo de Perú,
tiene el plan de crear un equipo que se dedicará a elaborar un sistema de seguimiento de las denuncias
individuales. (Entrevista personalcon Eugenia Fernán-Zegarra, jefa de la Oficina del DefensordelPueblo
de Lima. Lima, 21 de noviembre de 2007).

29. 115
evaluar la eficacia que la institución ha tenido en el ámbito político y su impacto en la
defensa del estado de derecho y el fortalecimiento de la democracia a través de los
diferentes términos de los jefes, bajo diferentes jefes ejecutivos.
Marco teórico
La variable dependiente en este estudio es la eficacia del defensor del pueblo. Por
eficacia se entiende la capacidad de defender los derechos humanos y el imperio de la
ley por parte de cada funcionario jefe del ombudsman en su país. A los efectos del
presente estudio empírico, y teniendo en cuenta las dificultades inherentes a la
evaluación de las resoluciones del ombudsman, utilizo una medición subjetiva de la
eficacia del ombudsman basada en la media aritmética obtenida por cada funcionario
jefe en una encuesta de élite que realicé en el Ecuador (Guayaquil y Quito); en Bolivia
(La Paz, Santa Cruz de la Sierra y Cochabamba); y en el Perú (Lima).
A fin de evitar el sesgo de respuesta, los actuales trabajadores de la oficina del
ombudsman en los países estudiados no respondieron a la encuesta. También realicé
entrevistas en profundidad (véase el apéndice, cuadro 1), que proporcionaron
evaluaciones muy coherentes con las opiniones de los participantes en la encuesta,
excepto en el caso del Ecuador, que explico más adelante.
Las variables independientes son la autonomía formal del defensor del pueblo,
las atribuciones legales, la independencia política, la autonomía financiera, el apoyo de
la cooperación internacional y el apoyo de la sociedad civil. Las hipótesis son las
siguientes:

30. 116
H1: Una mayor autonomía formal facilita la eficacia del defensor del pueblo.
Según la literatura neoinstitucionalista, las reglas institucionales formales
determinan los resultados en el ámbito político (North 1990). Cuando el Ejecutivo
desempeña un papel formal en el nombramiento o sobre decisiones de naturaleza
administrativa como la determinación del salario del ombudsman, la contratación de
personal, los ascensos, etc., el ombudsman carece de autonomía para investigar los
abusos cometidos por el gobierno o sus aliados y, por lo tanto, no puede ejercer su
función de manera efectiva. Por otra parte, cuando el jefe del ombudsman no está bajo
la dirección de otra autoridad pública pero goza de independencia de jure, será más
eficaz en el cumplimiento del mandato del ombudsman de defender los derechos
humanos y el estado de derecho. 66
Medición:
Tras los estudios sobre la autonomía formal de la independencia judicial (Moreno
et. Al 2003) y de los órganos electorales (Schedler 2003), he codificado cada norma
formal pertinente para la autonomía del ombudsman, asignando diferentes pesos a las
normas específicas según su importancia para promover una mayor o menor autonomía
del ombudsman. Luego he sumado los puntos de cada oficina del ombudsman para poder
compararlos.

31. 117
66
Schedler (2003) sigue esta lógica en su estudio de los organismos de gestión electoral en
América Latina.

32. 118
H2: Las mayores atribuciones legales facilitan la eficacia del defensor del pueblo.
Las atribuciones legales establecen el rango de autoridad que el ombudsman
tiene sobre las entidades bajo su supervisión. Por consiguiente, cabe esperar que las
oficinas del ombudsman con mayores atribuciones jurídicas tengan una mayor eficacia.
Medición:
Codifiqué cada atribución jurídica del ombudsman en los países estudiados,
asignando diferentes pesos a atribuciones específicas según su importancia para facilitar
la eficacia. Luego sumé los puntos de cada oficina de ombudsman para poder
compararlos.
H3: Una mayor independencia política del director del ombudsman facilita la eficacia
En América Latina, incluso cuando los organismos de ombudsman pueden
clasificarse bastante bien en términos de autonomía formal, pueden hacerlo de manera
diferente en cuanto a la independencia política real en el desempeño de sus funciones, lo
que probablemente afecte a su eficacia. Como Maxfield ha argumentado, "La
independencia de jure es un indicador cuestionable de la independencia de
comportamiento". (1999: 286) Por consiguiente, la independencia de comportamiento
del jefe de la oficina del ombudsman respecto del gobierno y los partidos políticos -y no
meras instituciones formales de autonomía- es un factor que merece una atención aparte
al analizar la eficacia del ombudsman. La lógica aquí es que un funcionario del
ombudsman que se comporta con independencia respecto del gobierno intervendrá con
más eficacia que uno que es leal al gobierno, a pesar de las atribuciones legales que los

33. 119
funcionarios principales pueden

34. 120
tienen. La independencia de comportamiento del ombudsman de los partidos políticos
también es importante, porque si el ombudsman es percibido como una institución
sesgada en contra del gobierno, pierde credibilidad entre los funcionarios públicos y la
población.
Medición:
La verdadera independencia es un fenómeno empírico bastante evasivo, ya que,
como ha sostenido Schedler, la verdadera independencia de las instituciones públicas es
"una variable particularmente difícil de medir". (Schedler 2003: 9) Por lo tanto, tuve que
recurrir a percepciones subjetivas de la independencia del ombudsman, basadas en las
encuestas que realicé en Bolivia, Ecuador y Perú en 2007. Aunque subjetivo, creo que
mi indicador es válido, siguiendo la conclusión de Pastor sobre las instituciones de
supervisión electoral, "el establecimiento de [comisiones electorales] independientes no
es suficiente para asegurar el éxito de las elecciones. También deben ser percibidas
como independientes y competentes". (1999: 18)
H4: El mayor control del Ombudsman sobre la financiación facilita la eficacia del
Ombudsman.
El control de la financiación de la oficina es un elemento clave para la autonomía
del Ombudsman. Cuando la financiación de la oficina del ombudsman está bajo el control
del Ejecutivo, una forma común de amenazar o realmente sancionar a un jefe de la
oficina del ombudsman que es demasiado problemático para el gobierno es congelar o
detener la financiación de la oficina. Debido a la posibilidad de que el gobierno intente

35. 121
restringir la autonomía del ombudsman a través del proceso presupuestario, tengo la
hipótesis de que cuando el jefe de la oficina del ombudsman tenga un mayor control
sobre la financiación, será más eficaz.

36. 122
Medición:
Hago un seguimiento de la evolución de la financiación pública de los
ombudsman y del apoyo de los organismos donantes internacionales y los comparo tanto
en términos relativos como absolutos. También identifico todas las fuentes
internacionales de apoyo financiero a las oficinas del ombudsman desde su creación y
observo las implicaciones de los diferentes dos tipos de donaciones: la cooperación
internacional para proyectos específicos y la financiación común. Por último, calculo el
monto per cápita de la financiación internacional recibida por cada oficina de
ombudsman y el número de organismos de cooperación que han apoyado a la oficina de
ombudsman bajo la dirección de cada jefe.
H5: Una mayor cooperación con la sociedad civil facilita la eficacia del defensor del
pueblo
Peruzzotti y Smulovitz (2003, 2006) han subrayado la importancia de prestar
atención al papel de las organizaciones de la sociedad civil en la denuncia de las
infracciones y la activación de los mecanismos horizontales de rendición de cuentas
(2003:311-314). Las organizaciones de la sociedad civil pueden representar una gran
fuente de información y otros recursos en los esfuerzos de cooperación con la oficina del
ombudsman. Teniendo en cuenta que las oficinas de ombudsman suelen tener graves
limitaciones de recursos humanos y materiales, se espera que una oficina de ombudsman
que goce de buenas relaciones de cooperación con la sociedad civil tienda a ser más
eficaz.

37. 123
Medición:
Si bien fue muy difícil hacer un seguimiento del número exacto de
organizaciones de la sociedad civil que han mantenido relaciones de colaboración,
principalmente debido a las formas más bien informales en que se lleva a cabo esa
cooperación, durante mis entrevistas con defensores de los derechos humanos y
funcionarios de ombudsman quedó claro qué oficinas de ombudsman mantenían una
cooperación de alto nivel con la sociedad civil y cuáles tenían una cooperación muy
baja.
Metodología
He tratado de obtener la mayor cantidad de información objetiva posible sobre la
oficina del defensor del pueblo en los países estudiados. Lamentablemente, como
expliqué anteriormente, la información relativa a la eficacia y la independencia de los
funcionarios principales del ombudsman más allá de las instituciones oficiales era
prácticamente imposible de obtener. A falta de información fiable para elaborar
indicadores apropiados de la eficacia e independencia, el mejor método que encontré
fue el de identificar a personas bien informadas que habían tenido un contacto sustancial
con la oficina del ombudsman en su respectivo país.
¿De quiénes son las opiniones pertinentes para evaluar la eficacia y la independencia
política del Ombudsman? Esta es una pregunta muy importante que he tenido en cuenta
a lo largo de mi investigación. Para minimizar la posibilidad de obtener una muestra
sesgada, decidí seleccionar a mis entrevistados de una amplia gama de carreras y
persuasiones políticas.

38. 124
Utilizando la información de contacto disponible en el Instituto Kellogg, me puse
en contacto inicialmente con un grupo de 3 científicos sociales en cada país, quienes a su
vez remitieron a otros informantes.
A través de estas referencias personales e institucionales, pude identificar una amplia gama

39. 125
de "expertos" a los que encuesté durante mi visita al Ecuador (del 19 de octubre al 7 de
noviembre), Bolivia (del 8 al 18 de noviembre) y el Perú (del 19 de noviembre al 2 de
diciembre) en 1997. Además de esas 50 encuestas semiestructuradas a científicos
sociales, defensores de los derechos humanos, expertos en derecho constitucional y
políticos que estaban familiarizados con los logros y las luchas de la oficina de derechos
humanos en sus respectivos países, realicé entrevistas personales en profundidad con
personas que trabajan en esferas relacionadas con el estado de derecho y que conocen la
labor de la oficina del defensor del pueblo. En el cuadro 4.1 se presenta la distribución
de las profesiones y los antecedentes entre los encuestados. En el cuadro 1 del apéndice
figura una lista completa de los nombres, cargos, antecedentes y fecha y lugar de las
entrevistas de todos los participantes en mi estudio.
También realicé investigaciones de campo en las oficinas centrales del
ombudsman de cada país, que me permitieron leer sus documentos, examinar sus
informes financieros (cuando estaban disponibles) y entrevistar a los funcionarios
centrales del ombudsman y a los comisionados. A fin de minimizar los sesgos en mi
muestra, ningún trabajador del ombudsman actual respondió a la encuesta.

40. 110
TABLA 4.1
DISTRIBUCIÓN DE LOS ENCUESTADOS Y ENTREVISTADOS POR
PROFESIÓN Y PAÍS
Encuestados Entrevistado
s
Antecedentes de la carrera Bolivia Ecuador Perú Total Porcentaje Bolivia Ecuador Perú Total Porcentaje
Los científicos sociales 3 2 2 7 14.29 3 3 3 9 11.11
Estudiosos del derecho 1 4 1 6 12.24 1 6 3 10 12.35
Oficiales de Cooperación Internacional 4 1 2 7 14.29 4 1 2 7 8.64
Miembros de organizaciones de la sociedad
civil
3 4 12 19 38.78 4 4 12 20 24.69
Ex miembros del Congreso 2 2 0 4 8.16 2 2 0 4 4.94
Ex Ministros 0 3 1 4 8.16 0 3 1 4 4.94
Oficiales Jefes del Ombudsman 1 1 0 2 4.08 2 167
2 5 6.17
Otros funcionarios del Ombudsman 0 0 0 0 0.00 3 9 10 22 27.16
Total 14 17 18 49 100.00 19 29 33 81 100.00
67
El Defensor del Pueblo de Trujillo no fue evaluado en la encuesta con respecto a la eficacia de los ombudsman porque renunció a su cargo antes de
que se estableciera la oficina del ombudsman en su país.
110

41. 111
Casos
He seleccionado como casos para este estudio los períodos de servicio de los
jefes de las agencias de ombudsman de Bolivia, Ecuador y Perú debido a la alta
inestabilidad institucional que estos países han experimentado en los últimos 15 años.
Este es un criterio importante porque -a diferencia de los sistemas democráticos bien
establecidos- en contextos de inestabilidad institucional, el estado de derecho se
encuentra bajo constante desafío por parte de quienes detentan el poder. Estas
condiciones hacen que la función del ombudsman de derechos humanos sea más
relevante en el ámbito público y, por lo tanto, particularmente apropiada para poner a
prueba mis hipótesis sobre la eficacia del ombudsman.
Los términos de los 10 jefes de familia que se incluyen en este estudio
constituyen el universo total de los jefes de familia de los ombudsman en los países de
Bolivia, Ecuador y Perú. En la tabla 2 se presentan los nombres, estatus, términos del
mandato y presidentes bajo los cuales los jefes de la oficina del ombudsman prestaron
sus servicios.
El primer caso es el de Ana María Romero de Campero, que prestó servicios
entre 1998 y 2003 en un momento de gran inestabilidad política y turbulencia social en
Bolivia. El segundo caso es el de Carmen Beatriz Ruiz. Incluso cuando Ruiz se
desempeñó dos veces como defensora del pueblo en funciones de Bolivia en 2003,
consideré su mandato como defensora del pueblo en funciones como un solo caso
debido a los cortos períodos en los que se desempeñó (primero durante 6 meses después
de que Romero terminara su mandato y luego durante un mes y medio después de la
renuncia de Zegada) y especialmente porque su condición de interina no cambió. El

42. 112
brevísimo período en el que Iván Zegada se desempeñó como jefe de la oficina del
defensor del pueblo constituye el tercer caso de este estudio. El cuarto caso es el
mandato de Waldo Albarracín, quien actualmente se desempeña como defensor del
pueblo de Bolivia.

43. 113
TABLA 4.2
ESTADO DE LOS OFICIALES JEFES, DURACIÓN DEL SERVICIO Y
PRESIDENTES
Oficial
Principal
Estad
o
Términ
o
Presidente(s)
Bolivia
1. Ana María
Romero
Nombrado formalmente
por el Congreso (99 votos
de 145 legisladores
presentes)
04/01/1998 –
03/30/2003
Hugo Banzer
(05/05/1997 – 08/06/2001)
Jorge Quiroga
(08/07/2001 - 08/06/2002)
Gonzalo Sánchez de Lozada
(08/04/2002 - 10/16/2003)
2. Carmen Defensor del Pueblo en
funciones
04/01/2003 – Gonzalo Sánchez de Lozada
Beatriz Ruiz 10/03/2003
y
10/23/2003 – Carlos Mesa
12/10/2003 (10/17/2003 – 06/09/2005)
3. Iván
Zegada
Nombrado formalmente
por el Congreso (99 votos
de 141 legisladores
presentes en la
sesión)
10/4/2003 -
10/22/2003
Gonzalo Sánchez de Lozada
Carlos Mesa
4. Waldo
Albarracín
Nombrado formalmente
por el Congreso (76
votos de 91
legisladores presentes)
12/11/2003
hasta la fecha
Carlos Mesa
Evo Morales
(01/21/2006 hasta la fecha)
Ecuador
Julio César
Trujillo
Nombrado formalmente por
Congreso
04/97-06/97 Fabián Alarcón
(02/11/1997 – 08/10/1998)
5. Milton
Alava
Nombrado
formalmente por el
Congreso
09/09/98 –
05/20/2000
Jamil Mahuad
(08/10/1998 - 01/21/2000)
Gustavo Noboa
(22/01/2000 - 15/01/2003)
6. Claudio
Mueckay
Defensor del Pueblo en
funciones
05/21/2000 –
07/13/2005
Gustavo Noboa
Lucio Gutiérrez
(01/15/2003 – 04/20/2005)
Alfredo Palacio
(21/04/2005 - 15/01/2007)
7. Claudio
Mueckay
Nombrado
formalmente por el
Congreso
07/14/2005
hasta la fecha
Alfredo Palacio
Jorge Correa
(01/15/2007 hasta la fecha)
Perú
8. Jorge
Santistevan
Nombrado
formalmente por el
Congreso
04/10/1996 –
11/28/2000
Alberto Fujimori
(28/07/1995 - 22/11/2000)

44. 114
9. Walter
Albán
Defensor del Pueblo en
funciones
11/29/2000 –
11/15/2005
Valentín Paniagua
(22/11/2000 - 28/07/2001)
Alejandro Toledo
(28/07/2001 - 28/07/2006)
10. Beatriz
Merino
Nombrado
formalmente por el
Congreso
11/16/2005
hasta la fecha
Alejandro Toledo
Alan García
(07/28/2006 hasta la fecha)

45. 115
En Ecuador no considero a Julio César Trujillo como un caso para el estudio de la
efectividad del ombudsman porque fue nombrado pero nunca asumió el cargo de jefe del
ombudsman, aunque su situación es útil para entender algunas cosas y me refiero a él
ocasionalmente durante este capítulo y el siguiente. El mandato de Milton Álava desde su
nombramiento en 1998 hasta su destitución en 2000 es el quinto caso. Considero que los
mandatos del sucesor de Álava, Claudio Mueckay, son dos casos separados debido a la
duración de las asignaciones (sirvió cinco años como ombudsman en funciones y luego fue
nombrado oficialmente jefe de la oficina en julio de 2005 por otro período de cinco años),
pero especialmente debido al cambio de su condición, a fin de observar si el
nombramiento oficial tuvo algún efecto en la percepción de su eficacia como jefe de la
oficina del ombudsman.
El octavo caso de este estudio es el término de Jorge Santistevan de Noriega,
primer defensor del pueblo del Perú. El mandato del defensor del pueblo en funciones,
Walter Albán, es el noveno; y el de Beatriz Merino, actual directora de la Defensoría del
Pueblo de Perú, es el décimo. En el cuadro 4.2 se presenta la situación de los titulares,
sus mandatos y los presidentes bajo los cuales han desempeñado sus funciones.
Resultados de la variable dependiente: Eficacia percibida del Jefe de la Oficina del
Defensor del Pueblo
Después de explicar que por la eficacia del ombudsman me interesaba sobre
todo el impacto político del ombudsman en cuanto a su capacidad para defender los
derechos humanos y el estado de derecho, pedí a los participantes en mi encuesta que
calificaran a cada funcionario jefe del ombudsman según una escala de 0 a 4. En esta

46. 116
escala, 0 significaba ninguna eficacia y 4 significaba

47. 117
muy alta efectividad. Julio César Trujillo no fue incluido en esta pregunta porque
renunció a su cargo antes de que se estableciera la Defensoría del Pueblo en Ecuador
"por la falta de apoyo del gobierno y el Congreso".68 La tabla 4.3 presenta los resultados
sobre la variable dependiente.
De acuerdo con los resultados de mi estudio, los funcionarios más eficaces del
estudio fueron: Jorge Santistevan (Perú); Ana María Romero (Bolivia); Walter Albán
(Perú); Beatriz Merino (Perú); Waldo Albarracín (Bolivia); y Carmen Ruiz (Bolivia).
TABLA 4.3
EFICACIA DE LOS JEFES DE LOS OMBUDSMAN
Pregunta Nº 1: En una escala de 0 a 4, en la que 0 = ninguna eficacia y 4 =
eficacia muy alta, ¿cómo evalúa la eficacia de los siguientes jefes de los
defensores de los derechos humanos?
País Oficial Principal Significa Respondedor
es
Perú Jorge Santistevan 3.61 18
Bolivia Ana María Romero 3.38 13
Perú Walter Albán 2.89 18
Perú Beatriz Merino 2.72 18
Bolivia Waldo Albarracín 2.08 14
Bolivia Carmen Ruiz 2.00 14
Ecuador Claudio Mueckay 1.39 18
Ecuador Claudio Mueckay
(actuando)
1.22 18
Ecuador Milton Alava 0.94 18
Bolivia Iván Zegada 0.36 14
68 Entrevista
personaldelautor con Julio César Trujillo. Quito, 6 de noviembre de 2007. Para una
discusión de los factores que motivaron la designación de Trujillo, ver el capítulo 5.

48. 118
Para asegurarme de que mis encuestados pensaban en la eficacia en términos que
fueran relevantes para mi estudio y no respondían de acuerdo con la simpatía personal u
otros criterios, después de discutir otras cosas, les pedí que calificaran a los funcionarios
del ombudsman teniendo en cuenta su contribución a la defensa o el fortalecimiento del
estado de derecho; y su papel en la defensa de los derechos civiles y políticos; y de los
derechos económicos, sociales y culturales. Como muestra el cuadro 4.4, los resultados
de estas otras tres preguntas fueron muy coherentes con la pregunta que preguntaba
expresamente sobre sus percepciones sobre la eficacia de los ombudsman.
Las puntuaciones obtenidas por Jorge Santistevan (Perú); Ana María Romero
(Bolivia); Walter Albán (Perú); Beatriz Merino (Perú); Waldo Albarracín (Bolivia) y
Carmen Ruiz (Bolivia) por sus contribuciones a la defensa del estado de derecho
fueron bastante coherentes con sus respectivas tasas en la cuestión de la eficacia
general. Estos 6
Se consideraba que los jefes de las fuerzas armadas habían hecho esfuerzos sustanciales
para defender el estado de derecho en su país. Se observa una tendencia similar en lo que
respecta a la defensa de los derechos civiles y políticos, excepto en el caso del jefe en
funciones, Carmen Ruiz (Bolivia), que recibió una puntuación de 1,86 en comparación
con las puntuaciones de 2,00 y 2,43 sobre la eficacia y la defensa del estado de derecho,
respectivamente. Esto se explica por la difícil situación que tuvo que enfrentar Ruiz como
jefa interina, luego de que Romero decidiera ser candidato a la reelección. 69

49. 119
69
En Bolivia, según la Ley del Defensor del Pueblo Nº 1818, para ser candidato a la reelección,
el jefe de la oficina debe dejar el cargo a su primer adjunto.

50. 120
TABLA 4.4
EL PAPEL DE LOS JEFES DE LOS DEFENSORES DEL
PUEBLO EN LA DEFENSA DEL ESTADO DE DERECHO Y
LOS DERECHOS HUMANOS
Pregunta Nº 5: En una escala de 0 a 4, donde 0 = ninguna contribución y 4 =
contribuciones muy importantes, ¿cómo evalúa la contribución de cada uno de los jefes
de
País Oficial
Principal
Defensa
del Estado
de
Derecho
Defensa de los
derechos
civiles y
políticos
La defensa
de los
intereses
económic
os,
sociales y
Derechos
culturales
Respondedor
es
Perú Jorge
Santistevan
3.39 3.39 1.89 18
Bolivia Ana María
Romero
3.36 2.79 2.07 13
Perú Walter Albán 2.94 2.94 2.00 18
Perú Beatriz
Merino
2.61 2.44 2.50 18
Bolivia Carmen Ruiz 2.43 1.86 1.36 14
Bolivia Waldo
Albarracín
2.36 2.00 1.57 14
Ecuador Claudio
Mueckay
(actuand
o)
1.33 0.94 0.94 18
Ecuador Claudio
Mueckay
1.28 0.83 0.89 18
Ecuador Milton Alava 0.78 0.39 0.44 18
Bolivia Iván Zegada 0.07 0.21 0.14 14
Según Guido Ibargüen, Oficial Nacional del Alto Comisionado de las
Naciones Unidas para los Derechos Humanos y ex asesor del Defensor del Pueblo,

51. 121
Romero decidió tentar la reelección "por insistencia de muchas organizaciones de la
sociedad civil". (Ibargüen)70
70 Entrevista
personal del autor con Guido Ibargüen. La Paz, 13 de noviembre de 2007.
asegurar su puesto; y iii. El aspirante a un cargo con ambiciones progresistas, cuyo objetivo es
aumentar sus perspectivas de carrera pública.
El buscador de políticas - el ombudsman
Hay dos tipos de situaciones posibles para el defensor del pueblo que busca políticas. La primera es
cuando él o ella encuentra espacio para trabajar con el gobierno en áreas de política relevantes (a
pesar de los desacuerdos en otras áreas). En un contexto de inestabilidad institucional, un funcionario
jefe del ombudsman que esté impulsado exclusivamente por el deseo de influir en la política
encontrará más incentivos para la cooperación estratégica cuando las preferencias políticas del
gobierno que estén en conflicto con el funcionario jefe del ombudsman no sean una prioridad para él
o ella. La lógica que subyace a esta elección estratégica es que la remoción del cargo de ombudsman
excluye la posibilidad de influir en la política en el futuro.
La situación cambia cuando el jefe de la oficina se da cuenta de que el grado de divergencia entre las
preferencias políticas del gobierno y del ombudsman hace casi imposible que éste influya en las
políticas del gobierno. En este caso, el ombudsman recurrirá a la resistencia estratégica: el
ombudsman movilizará a la opinión pública y a la comunidad internacional sobre las cuestiones de
política que le interesan, resistiendo al gobierno, incluso a riesgo de ser destituido de su cargo. En la
medida en que este tipo de jefe se preocupa mucho por la legitimidad institucional del ombudsman -
que es un elemento clave vinculado a la eficacia del ombudsman, como dije antes - la resistencia
estratégica será una opción más probable cuando el gobierno adopte un comportamiento abusivo, y el
ombudsman será percibido como un jefe independiente.
El funcionario con ambiciones estáticas
La prioridad principal de este tipo ideal de jefe de ombudsman es mantener su estatus personal. El
funcionario jefe profesional con ambiciones estáticas es probablemente el más susceptible a la
amenaza de destitución y, por lo tanto, el que menos probabilidades tiene de oponer una resistencia
estratégica contra el gobierno. Al igual que ocurre en el caso de los jueces (Helmke 2005:33), en los
países en los que la economía es muy volátil y en los que un puesto de alto nivel en el Estado como
jefe de la oficina del ombudsman garantiza un sueldo considerable y unos requisitos atractivos, este
tipo de persona que busca un puesto tendrá incentivos muy altos para seguir una lógica de alineación
estratégica. Por lo tanto, el jefe de la oficina del ombudsman no hará declaraciones públicas ni
realizará investigaciones que puedan poner al gobierno en una posición difícil, porque ello podría dar
lugar a un riesgo de eliminación que no está dispuesto a asumir.
Cuando el mandato del ombudsman no coincide con el del Ejecutivo, la situación puede cambiar
sustancialmente hacia el final del mandato del Presidente. Si el jefe del ombudsman está
relativamente seguro de que un nuevo gobierno tiene preferencias políticas diferentes y que su
alineación con el gobierno actual no será apreciada por el siguiente, el jefe del ombudsman se
enfrentará a una resistencia estratégica contra las presiones del gobierno actual. Por supuesto, esta

52. 122
lógica supone que el jefe de la oficina puede estar razonablemente seguro de que el titular o su partido
no será reelegido, y que las preferencias de política del nuevo gobierno son sustancialmente diferentes
de las del titular60.
60 Helmke (2005) ha desarrollado un modelo de "deserción estratégica" para explicar el
comportamiento judicial en circunstancias similares.
El oficialista con ambiciones progresistas
El objetivo principal de este tipo de jefe ideal es el avance de su carrera personal. Para este tipo de
oficial, los costos de la remoción dependen de las oportunidades de carrera que se le ofrezcan. Se
puede suponer que cuando el Ejecutivo es popular, el jefe de la oficina del ombudsman seguirá la
cooperación estratégica. Pero cuando el gobierno es débil, el jefe del ombudsman encontrará grandes
incentivos para enfrentarse al Ejecutivo.
¿Bajo qué condiciones resistirá el ombudsman a las presiones del gobierno en un contexto de
inestabilidad institucional? ¿Cuándo elegirá el ombudsman enfrentarse al gobierno cuando haya
fuertes presiones del Ejecutivo e incluso la amenaza de destitución? En el cuadro 3.4 se indican los
casos más probables en que un ombudsman puede participar en una subordinación estratégica, una
cooperación estratégica o una resistencia estratégica, según el tipo de funcionario principal.
Como se muestra en el cuadro 3.1, los tres tipos de ombudsman pueden en realidad tener razones
estratégicas para enfrentarse al gobierno en diferentes momentos y en diferentes condiciones.
Empíricamente, por supuesto, los funcionarios jefes de los ombudsman no son tipos ideales y
considerarán muchos factores al mismo tiempo. Algunos de esos factores tendrán que ver con la
fortaleza institucional de que gozan sus instituciones de ombudsman, como los elementos
relacionados con la autonomía formal (especialmente una titularidad fija e inmunidades similares a
las que gozan los miembros de la Corte Suprema); el grado de autonomía financiera institucional (en
particular la participación de los organismos de cooperación internacional
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