Nueva crónica, empresas o compras estatales

1. Agosto 2014 / N° 148 CONTRAPUNTOS nuwa Crónica / 5
¿Empresas o compras estatales?
Roberto Laserna*
Las empresas públicas son instrumentos de una visión que propone el liderazgo estatal en el desarrollo. Aquí sostengo que no hay condiciones
para usarlas como instrumento y que, aun si se pudiera, serían menos eficientes que la alternativa de intervenir mediante compras
en lugar de un Estado inversionista y productor.
ejorar EstadoBol SA
Las empresas estatales suelen
dar prioridad a objetivos de
* empleo, activación de econo­mías
locales, ampliación de capacidades
productivas o redistribución de ingre­sos,
y no a la maximización de utilidades,
como es el caso de las empresas privadas.
Sin embargo, cuando éstas alcanzan su
objetivo, suelen también alcanzar otros,
por ejemplo, eficiencia energética, pro­ductividad
y estabilidad laboral, sosteni-bilidad
financiera, inclusión social a través
de mercados. En las empresas públicas
el desprecio por la eficiencia económica
puede conducir a que se pongan en riesgo
los objetivos explícitos o, aún peor, que se
generen pérdidas que, a la larga, afectarán
otras políticas públicas y pueden provocar
más problemas de los que resuelvan, como
los de equidad, por ejemplo, que surgen
cuando las pérdidas obligan a subsidiar la
ineficiencia en desmedro de grupos más
necesitados. Por eso, aun cuando la maxi-mización
de utilidades no sea su objetivo
principal, las empresas públicas deberían
cuando menos funcionar sin pérdidas.
U n reciente estudio realizado por
Rubén Ferrufino para las Fundaciones
Pazos Kanki y Milenio, recoge infor­mación
reciente de 23 empresas públi­cas.
Las que registran utilidades son en
su mayor parte las que se encuentran
en actividades extractivas, como YPFB
y Comibol, que en realidad son meca­nismos
de captación de las rentas de re­cursos
naturales. También dan utilidades
empresas con una posición oligopólica,
como ENDE y BoA. Pero las que han
sido constitutidas recientemente y se
desenvuelven en el ámbito manufactu­rero
están generando pérdidas o tienen
ganancias que desaparecerían si no con­taran
con el financiamiento concesional
del Estado o, peor aún, sin las compras
que realizan otras entidades públicas,
que funcionan como mercados cautivos.
La pregunta que se planteó en un de­bate
sobre el tema, luego de esta revisión,
fue qué puede hacerse para mejorar el
desempeño de las empresas. La respuesta
más directa es que una buena administra­ción
produce mejores resultados que una
mala, y deberían establecerse normas que
permitan lograrlo. Por ejemplo, separar
el ámbito de la política y el de la gestión,
con directorios independientes y remune­rados,
y participación en bolsas de valores
a fin de garantizar transparencia y defensa
de los derechos de las minorías acciona­rias.
Esto implica proponer que las em­presas
estatales funcionen simulando ser
privadas pero con una priorización clara
de sus objetivos, que pueden ser distintos.
Tal vez eso sea posible, pero estimo que
no es muy probable.
Como lo hemos argumentado en
La Trampa del Rentismo, la debilidad ins­titucional
se acentúa por los conflictos y
disputas que provoca la abundancia de
recursos en el Estado, si dicha abundan­cia
está relacionada a la disponibilidad de
rentas de recursos naturales y no a una es­tructura
productiva más fuerte y diversifi­cada,
través de los impuestos. Es muy fácil
que el rentismo se contagie del Estado a la
sociedad. Las expectativas de captura de
una parte de esas rentas alienta e intensi­fica
los conflictos y las presiones haciendo
que sea de interés común la debilidad de
las instituciones y el incumplimiento de
las normas. Esto no ocurre en coinciden­cia
con el aumento de recursos fiscales
sino debido a dicho aumento. Tampoco
es coincidencia que surja en esta misma
época una política de desarrollo basada en
la creación de empresas estatales.
Desventajas de las estatales
Es necesario considerar que las empresas
estatales tienen por lo menos tres carac­terísticas
que las ponen en desventaja para
gestionar los recursos y alcanzar los obje­tivos
que se les encomiendan. El prime­ro
deviene del hecho de que la decisión
de invertir suele ser política. Es decir, la
identificación del producto o servicio a
producir y la asignación de recursos pú­blicos
para hacerlo no responde a nece­sidades
del mercado sino a estrategias
políticas. Explotar un recurso, dinamizar
una zona, satisfacer una presión, resolver
una necesidad que los políticos consideran
prioritaria son motivos habituales. Por
tanto, hay más voluntad (o voluntarismo)
que una evaluación de costo beneficio, que
es lo que predomina en el campo privado.
La probabilidad de que esa decisión tenga
justificación económica es tan baja que re­sulta
más bien una casualidad.
En segundo lugar, la asignación de
recursos no pasa por filtros competitivos.
Las empresas estatales no buscan finan-ciamiento
sobre la base de su proyecto.
Cuando no lo tienen garantizado (por
transferencia de recursos públicos), lo
tienen facilitado por la garantía estatal.
El acceso a esta fuente de financiamiento
permite a las empresas estatales eludir los
engorrosos procedimientos de evalua­ción
técnica, financiera, de riesgo y de
garantías que exigen los bancos y otras
instituciones financieras. Finalmente, la
relación entre propietario y administra­dor
(principal y agente) no depende de
la empresa sino de la calidad de la repre­sentación
política y de las instituciones
democráticas. Si éstas son muy débiles o
hay mediaciones imperfectas, cualquier
grupo puede plantear exigencias a la em­presa
a título de ser dueños de la misma, y
la gestión se vea agobiada por presiones.
Gran parte de la literatura que res­palda
el estatismo productivo insiste en
que las empresas públicas no deben ser
evaluadas por sus utilidades sino por sus
efectos en la provisión de ingresos y en
la creación de empleo. Si así fuera, debe­rían
ser evaluadas en comparación con
otros mecanismos de distribución de
ingresos; entonces se verá que hay otras
formas de hacerlo, a menos costo y con
mejores resultados. Ej: los bonos.
La alternativa
Estas reflexiones y observaciones no son
un alegato en contra de la intervención
del Estado en la economía. Pero sí contra
una forma de intervención que es inefi­ciente
y costosa para la sociedad. Existe
una alternativa. Si lo que se pretende es
aprovechar un recurso, dinamizar una
zona, o satisfacer una necesidad, el Esta­do
puede lograrlo más rápida y eficien­temente
con un sistema de adquisiciones
que garantice la competencia entre pro­veedores
y premie a quienes ofrezcan
mejores medios para satisfacer una nece­sidad,
tanto de calidad como de precio.
Los economistas saben que las necesida­des
son finitas pero las maneras de satis­facerlas
son infinitas. ¿Cómo mejorar la
nutrición de los niños si solamente con­sideramos
leche escolar y galletas? ¿No
funcionará mejor una tablilla de tarwi y
quinua con plátanos secos y un jugo de
frutas? Mediante sus compras, el Esta­do
puede estimular la economía y crear
empleos con mucha mayor eficiencia que
por la producción directa de unos pocos
bienes, además de impulsar la innovación
y distribuir m ejor los recursos.
U n sistema de adquisiciones abier­to
a la innovación y transparente pue­de
estimular la competencia generan­do
múltiples iniciativas. P o r supuesto,
siempre hay riesgo de corrupción y que
las compras beneficien a los favoritos
políticos o amigos de los burócratas.
Pero es más fácil de identificar y corre­gir
que en el caso de las empresas, que
también hacen compras, y los errores
son considerablemente menos costosos.
Las empresas estatales son difíciles de
cerrar y muchas veces la inversión reali­zada
es irrecuperable. Si en una compra
no se logran los resultados esperados o
hay corrupción, se suspende el ciclo y se
abre un nuevo concurso. Como puede
ejercerse control por resultados es fácil,
rápido y barato corregir los problemas.
Mi conclusión es que no hay con­diciones
institucionales para que las
empresas estatales operen bien. Aún si
se superara esa enorme dificultad, ellas
tienen muchas desventajas como instru­mento
de desarrollo y no son la mejor
opción. La intervención estatal sería más
eficaz a través de un sistema transparen­te,
abierto y competitivo de compras.
* Economista, director de CERES.