formacion de las leyes

PROCESO DE CONSTRUCCIÓN DE LAS LEYES EN LA
REPÚBLICA COLOMBIA
JUAN CARLOS MEJIA
CRISTIAN FELIPE ORDOÑEZ
LINA MARÍA VILLAMIL PUERTA
UNIVERSIDAD DEL CAUCA
FACULTAD DE DERECHO Y SOCIALES
PROGRAMA: DERECHO
Popayán, Colombia
2014

TABLA DE CONTENIDO
Pág.
INTRODUCCIÓN
OBJETIVOS:
Objetivo general
Objetivos específicos
CAPÍTULO I
ESTRUCTURA DEL ESTADO
1.1 Rama Ejecutiva
1.2 Rama Judicial
1.3 Rama Legislativa
CAPÍTULO II
RAMA LEGISLATIVA
2.1 Conformación del Congreso
2.2 Elección de los miembros del Congreso
2.3 Quienes pueden ser elegidos
2.4 Organización Interna
2.4.1 Mesas Directivas
2.4.2 Comisiones
2.4.3 Sesiones
2.4.4 Quorum
CAPÍTULO III
FUNCIÓN LEGISLATIVA DEL CONGRESO
2.1 Función Legislativa
2.2 Que es la Ley

2.3 Características de la Ley
2.4 Pasos para hacer una ley en Colombia
2.5 Iniciativa Legislativa
2.6 Iniciativa Popular
CAPÍTULO IV
TIPOS DE LEYES EN COLOMBIA
2.1 Leyes Orgánicas
2.2 Leyes Estatutarias
2.3 Leyes Marco
2.4 Leyes De facultades
2.5 Leyes en convocatorias Asamblea Nacional Constituyente y de
convocatoria a referendo
CAPÍTULO V
PROCESO DE CREACIÓN DE LOS DIFERENTES TIPOS DE LEY
2.1 Trámite de las Leyes Orgánicas
2.2 Trámite de las Leyes Estatutarias
2.3 Trámite de las Leyes Marco
2.4 Trámite de las Leyes De facultades
2.5 Trámite de las Leyes de convocatorias a Asamblea Nacional
Constituyente y de convocatoria a referendo
BIBLIOGRAFÍA

RESUMEN
El hecho que el Congreso de la República sea el encargado de hacer las leyes
implica que sea una de las entidades públicas de mayor importancia para el país,
puesto que allí se toman decisiones de gran trascendencia para el desarrollo
económico, político y social, además de ser el principal órgano de representación
de los ciudadanos dentro de un sistema democrático.
Debido a la importancia de esta entidad, se hace necesario conocer su origen, a
que rama del poder público pertenece, como se conforma, sus funciones con
especial énfasis en la función legislativa que consiste en la creación, reformación
y derogación de leyes, partiendo del concepto, las características y tipos de ley
para terminar con el proceso de construcción de cada una de ellas.

INTRODUCCIÓN
La separación de las Ramas del Poder Público, radica desde la obra de
Montesquieu el “ESPIRITU DE LAS LEYES”, donde define el poder como función
y como órgano. Allí, se describe una división de los poderes del Estado en el
Ejecutivo, representado por el Gobierno, el Legislativo, personificado por el
Congreso, y el Judicial, por los Tribuales de Justicia.
Si bien este concepto pretendía ser usado para contrarrestar el poder
del Rey sobre el poder Legislativo, éste pudo aplicarse cabalmente en el marco de
los gobiernos republicanos de carácter presidencialista, que nacieron en el
continente principalmente a partir del modelo estadounidense; como es el caso de
Colombia, que no ha sido ajena a las concepciones demoliberales y es así como,
a través de sus nacientes constituciones, adhirió al sistema democrático,
caracterizado fundamentalmente por la división del poder en tres grandes ramas:
La legislativa, la ejecutiva y la judicial, permitiendo de esta manera una
independencia que, al menos en el plano teórico, aleja la posibilidad de sucumbir a
gobiernos autocráticos y aleja la esclavitud y el servilismo, tan comunes en los
regímenes despóticos.
La base fundamental de este concepto entonces, es prevenir que una rama del
poder se convierta en suprema y más bien hacer que cooperen mutuamente para
el buen funcionamiento del Estado, a través de un sistema donde se garanticen
los balances y contrapesos entre las ramas del poder, característica ineludible en
un Estado de Derecho propio de las democracias liberales.
Aunque en últimas esto pretende generar una serie de reglas de procedimiento
que permitan que una de las ramas limite la otra, en sistemas presidencialistas la
separación total de poderes es imposible y tampoco es deseable.

Uno de los principales problemas de la democracia en Colombia es la precaria
participación de los ciudadanos en los asuntos públicos a través de los
mecanismos de participación que contempló la Constitución Política de 1991, lo
que se suma a una constante desconfianza en las instituciones, producto en parte
del desconocimiento de la labor que éstas realizan. El Congreso de la República
es una de las entidades públicas de mayor importancia para el país, puesto que
allí se toman decisiones de gran trascendencia para el desarrollo económico,
político y social, además de ser el principal órgano de representación de los
ciudadanos dentro de un sistema democrático. A pesar de esto, el Congreso es
una de las instituciones con menor nivel de credibilidad y confianza entre los
ciudadanos debido entre otras circunstancias, a numerosos escándalos de
corrupción y faltas en los que se han visto involucrados.
Además de ser la autoridad encargada de ejercer un control político sobre el
Gobierno tiene como función hacer las leyes, situación por la cual, resulta
fundamental que la sociedad civil haga un seguimiento y monitoreo constante de
la actividad legislativa, brindándole a los ciudadanos las herramientas necesarias
para que conozcan lo que se tramita en el órgano legislativo y así hacer un
efectivo seguimiento a las decisiones que toman sus representantes.
Por lo anterior, se realiza este trabajo con el fin de conocer los proyectos de ley
que en el Congreso se discuten, las principales funciones que desarrolla él, la
forma como se ejecuta la actividad legislativa, con especial énfasis en el proceso
de tramitación de las leyes (ordinarias, orgánicas, estatutarias, especiales, marco).
Con el fin de brindar una visión integral de las Ramas del poder Público en
especial de la Rama legislativa y del Congreso que lo conforma, a partir de su
organización y las funciones que realiza, con base en la Ley 5 de 1992, y la
Constitución de 1991, este trabajo se divide en 5 capítulos, en el primer capítulo
trata de la estructura del Estado con las respectivas ramas que la integran, el
segundo capítulo habla de la conformación del Congreso , el método de elección

de sus miembros, su organización interna y los mecanismos para la toma de
decisiones, en el tercer capítulo se encuentran consignadas las principales
funciones del congreso, es decir la función legislativa, en el cuarto capítulo los
diferentes tipos de ley y por último el trámite de creación de las mismas.

OBJETIVO
Objetivo General:
Conocer la estructura del Estado Colombiano, con especial énfasis en la rama
legislativa del poder público.
Objetivos Específicos:
• Brindar una visión integral del Congreso de La República como institución a partir
de su organización y las funciones que realiza, con base en la Ley 5 de 1992 y la
Constitución de 1991.
•Conocer detalladamente el proceso de construcción de las diferentes tipos de
leyes que existen en Colombia.

CAPÍTULO I
ESTRUCTURA DEL ESTADO
El Barón de Montesquieu (1689-1755), cronista y pensador político francés:
“desarrolló la idea de que el Poder Público no era realmente un solo poder sino
que era necesario distinguir claramente tres poderes separados: el legislativo, el
ejecutivo y el judicial, que correspondían, respectivamente, a las funciones de
dictar las normas generales, aplicarlas y resolver los conflictos que resultaran de
esta aplicación”.
La estructura del Estado se encuentra en la Constitución de 1991 en el TÍTULO V
DE LA ORGANIZACIÓN DEL ESTADO, CAPÍTULO I DE LA ESTRUCTURA DEL
ESTADO1
, en su artículo 113 “Son ramas del poder público, la legislativa, la
ejecutiva y la judicial. Además de los órganos que las integran existen otros,
autónomos independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del
Estado. Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero
colaboran armónicamente para la realización de sus fines”.
FUNCIONES TRADICIONALES DEL ESTADO
FUENTE: Elaboración DNP, 2009.
1
Colombia (1991), Constitución Política, Bogotá. Leyer.

En el anterior diagrama se ilustran las autoridades y las principales funciones del
Estado destacando el hecho que, aunque cada función (denominada Rama del
poder público) es independiente, colabora con las demás para el cumplimiento de
los fines del Estado.2
Cabe señalar que el principio de separación del poder en tres ramas se ha venido
transformando, desde el siglo XVIII, en el sentido de que se han desarrollado
instituciones adicionales que complementan de manera especializada la acción del
Estado. Tal es el caso del Estado colombiano en el cual, adicional a las tres ramas
tradicionales del poder, existen otros órganos, autónomos e independientes, que
contribuyen al cumplimiento de las demás funciones del Estado, y que
corresponden a los organismos de control, la organización electoral y la
organización territorial.
2 COLOMBIA (1991). Artículo 2 “entre dichos fines se destacan: servir a la comunidad, promover la
prosperidad general, Garantizar la efectividad de lo dispuesto en la Constitución, entre otros.

RAMA EJECUTIVA:
La Rama Ejecutiva es la Rama del Poder Público que ejerce las funciones del
Estado relacionadas con el gobierno y la administración. La Rama Ejecutiva es
presidida por el Presidente de la República, y a ella pertenecen autoridades de
todos los órdenes territoriales existentes (nacional, departamental, distrital y
municipal).3
La Constitución Política establece que la Rama Ejecutiva tiene una expresión
nacional (en cabeza de la Nación) y una territorial (representada por las
entidades territoriales existentes –Departamentos, Distritos y Municipios–),
distinción que guarda relación con el tipo de Estado que caracteriza a Colombia
(Estado unitario), en el cual, las secciones territoriales no pueden darse su propia
Constitución, ni tampoco ejercen, de manera autónoma, la función legislativa y
judicial.
De tal forma, el artículo 115 constitucional señala que: El Gobierno Nacional está
formado por el Presidente de la República, los ministros del despacho y los
directores de departamentos administrativos. El Presidente y el Ministro o Director
de Departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el
Gobierno.”…
“Las gobernaciones y las alcaldías, así como las superintendecias <sic>, los
establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del Estado,
forman parte de la Rama Ejecutiva.”
Cabe destacar que la organización y funcionamiento de la Rama Ejecutiva, y de la
Administración Pública en el orden nacional y territorial, se rige, principalmente,
por lo establecido en la Constitución (artículo 150, y Títulos VII y XI), y en la Ley
489 de 1998.
3
Madrid-Malo, Mario (2005). “Diccionario de la Constitución Política de Colombia”. 3ª edición.
Bogotá D. C.: Librería Ediciones del Profesional Ltda.

LA RAMA EJECUTIVA ESTÁ CONSTITUIDA POR:
El ejecutivo está constituido por:
El presidente de la república
Vicepresidente
Los ministros
Los directores de los departamentos administrativos
Los superintendentes
Las directivas de las entidades descentralizadas del orden nacional
RAMA JUDICIAL:
Corresponde a la rama judicial la administración de justicia la cual debe cumplir
dirimiendo los conflictos surgidos entre los particulares entre sí, entre las
entidades públicas y entre éstas y los particulares, dando soluciones que estén
ajustadas a la Constitución y a la ley, siempre en busca de un verdadero equilibrio
entre el espíritu de las leyes y la justicia que debe imperar en la solución de los
conflictos.
LA RAMA JUDICIAL ESTÁ CONSTITUIDA POR:
La Corte Constitucional
La Corte Suprema De Justicia
El Consejo De Estado
El Consejo Superior De La Judicatura
La Fiscalía General De La Nación
Los Tribunales
Los Jueces

RAMA LEGISLATIVA:
Es una de las tres facultades y funciones primordiales del estado (junto con
el poder ejecutivo y el judicial), que consiste en la aprobación de normas
con rango de ley .Es una de las tres ramas en que tradicionalmente se
divide el poder de un Estado.
En una democracia, el poder legislativo elabore y modifica las leyes
existentes de acuerdo con la opinión de los ciudadanos. Su función
específica es la aprobación de las leyes y generalmente, está a cargo de un
cuerpo deliberativo (congreso, parlamento o asamblea de representantes).

CAPÍTULO II
RAMA LEGISLATIVA
CONFORMACIÓN DEL CONGRESO
El diseño del sistema político colombiano, desarrollado en la Constitución política
de 1991, contempló como forma de organización del Estado la división del poder
público en tres ramas encargadas de cumplir funciones particulares con base en
una estructura institucional de pesos y contrapesos que garantiza el equilibrio
entre ellas. Así, al poder ejecutivo le corresponde la administración del Estado, al
poder judicial la administración de justicia y al legislativo la facultad de hacer
leyes.4
La función legislativa está a cargo del Congreso de la República, el cual está
integrado por dos cámaras: El senado de la República y la Cámara de
representantes. El desarrollo de sus funciones se realiza en legislaturas anuales
que se dividen en dos períodos de sesiones ordinarias; el primero va del 20 de
julio al 16 de diciembre y el segundo, del 16 de marzo al 20 de junio. Sin embargo,
el gobierno nacional puede convocar a sesiones extraordinarias, por un tiempo
determinado, para estudio exclusivo de proyectos que considere prioritarios
durante el período de receso del Congreso.5
4
COLOMBIA (1991). Artículo 114 “Corresponde al congreso de la República reformar la
constitución, hacer las leyes y ejercer Control Político sobre el Gobierno y la Administración,
integrado por el senado y la cámara de representantes”.
5
CONGRESO DE LA
REPÚBLICA
SENADO CAMARA DE
REPRESENTANTES

¿CÓMO SE ELIGEN LOS MIEMBROS DEL CONGRESO?
El Congreso es considerado el máximo órgano de representación de la
ciudadanía, pues sus miembros son elegidos por voto popular para períodos de
cuatro años, con la posibilidad de ser reelegidos indefinidamente. Existen algunas
diferencias en la composición de las dos cámaras, debido a que tienen un origen
diferente y por tanto el número de miembros de cada una varía.
El Senado está conformado por 102 miembros de los cuales 100 son elegidos por
circunscripción nacional, es decir, contabilizando el total de los votos de cada uno
de los aspirantes en todo el territorio nacional, y dos corresponden a las
comunidades indígenas con un método de elección diferente.6
Con el Acto Legislativo 01 de 2003, las 100 curules generales del Senado se
distribuyen mediante el método de “cifra repartidora” con el que se otorgan los
escaños de manera proporcional a la votación obtenida por cada uno de los
partidos y movimientos políticos, una vez superen e lumbral electoral,
correspondiente a 3 % de los votos válidos en cada elección. Las dos curules de
circunscripción nacional específica para las comunidades indígenas, se reparten
mediante el sistema de cociente electoral.
Por su parte, la elección de los representantes a la Cámara se hace por
circunscripción territorial, es decir, a partir de la votación obtenida por cada
candidato en cada uno de los 32 departamentos, el distrito capital y las cuatro
circunscripciones especiales.
En cuanto a las circunscripciones especiales, éstas se conformaron para
garantizar la representación de los grupos étnicos, las minorías políticas y los
colombianos residentes en el exterior. De acuerdo con la Ley 649 de 2001,
corresponden dos curules para las comunidades negras, una para las
6
COLOMBIA (1991). Artículo 171- Artículo 176 “SENADO-CAMARA”

comunidades indígenas, una para las minorías políticas y una para los
colombianos residentes en el exterior.
QUIENES PUEDEN SER ELEGIDOS:
Todo ciudadano colombiano puede ser elegido congresista por un partido,
movimiento político o grupo significativo de ciudadanos, siempre y cuando sea
mayor de 35 años si aspira al Senado por la circunscripción nacional o de 25 años
si su elección es para la Cámara de Representantes. Para ser elegido por
jurisdiccional especial indígena en cualquiera de las cámaras, se requiere además
que quien aspira a la curul, haya ocupado cargos de autoridad en su comunidad o
sea líder de la organización indígena a la que representa, lo que se acredita con
un certificado avalado por el gobierno nacional.7
No podrán ser elegidos quienes:
Hayan sido condenados por sentencia judicial a penas privativas de la
libertad por delitos diferentes a los clasificados por la ley penal como
políticos (rebelión, sedición y asonada) o culposos.
En el año anterior, hubiesen ejercido cargos públicos, de jurisdicción o
autoridad política, administrativa, civil o militar.
Tengan parentesco hasta en tercer grado de consanguinidad, primero de
afinidad o único civil con funcionarios de autoridades civiles o políticas.
Hayan intervenido de manera directa en negocios o contrataciones con
entidades públicas o en los seis meses anteriores a la elección hubieran
sido representantes de organizaciones que administren dineros públicos o
contribuciones parafiscales.
7
COLOMBIA (1991). “Artículo 171- Artículo 176 “SENADO-CAMARA”

Tengan vínculos de matrimonio o parentesco y se inscriban por un mismo
partido o movimiento para la misma elección de cargos.
Sean colombianos con doble nacionalidad, excepto si el origen de la
nacionalidad colombiana es por nacimiento.
Hayan sido elegidos alcaldes, diputados de asambleas departamentales y
concejales municipales, y sus Períodos de elección coincidan total o
parcialmente con el período de elección de Congreso, excepto si
Se efectúa renuncia un año antes de la elección al cargo que se aspira.
Hayan perdido la investidura como congresista.8
ORGANIZACIÓN INTERNA:
MESAS DIRECTIVAS:
El Senado y la Cámara de Representantes cuentan con una mesa directiva
elegida para cada legislatura. Cada mesa es coordinada por un presidente y dos
vicepresidentes elegidos por los miembros de cada cámara, sin posibilidad de
reelección. Nunca el presidente y el vicepresidente pueden pertenecer al mismo
partido o movimiento político. A su vez, en las vicepresidencias se debe garantizar
la representación de las minorías.
Las funciones de las mesas directivas son:
Mejorar la organización interna de las cámaras de manera que la labor
legislativa sea más eficiente.
8
COLOMBIA (1991). Artículo 183 “Causales de pérdida de investidura de congresistas”

Presentar conjuntamente el proyecto de presupuesto anual del Congreso al
gobierno para que este lo considere dentro del Presupuesto General de la
Nación (PGN) de cada año.
Controlar la ejecución del gasto aprobado para el Congreso en el PGN.
Decidir sobre la realización de sesiones conjuntas en los casos en que
estas proceden.
Expedir normas complementarias que faciliten el funcionamiento de la
Secretaría General y de cada una de las secretarías de las comisiones.
Vigilar el funcionamiento de las comisiones.
Hacer solicitud al Consejo de Estado para que declare la pérdida de
investidura de los congresistas
Cuando hay lugar a esta.
Autorizar la realización de comisiones oficiales fuera de la sede del
Congreso, siempre y cuando no impliquen asignación de recursos
adicionales.
Expedir mociones de reconocimiento o duelo cuando sea necesario.
Hacer cumplir las sanciones disciplinarias que sean impuestas a los
miembros de cada una de las bancadas.
COMISIONES:
Para el óptimo funcionamiento del Congreso, la Ley 3 de 1992 dividió a cada una
de las cámaras en comisiones constitucionales permanentes, legales y
accidentales.9
A. Comisiones constitucionales permanentes:
B. Comisiones legales
C. Comisiones especiales
D. Comisiones accidentales
9
Ley 3 de 1992, Por el cual se expiden normas sobre las Comisiones Del Congreso de Colombia y se
dictan otras disposiciones.

A. COMISIONES CONSTITUCIONALES PERMANENTES:
El trabajo legislativo del congreso se realiza en dos fases: La primera se desarrolla
en comisiones especializadas por temas y la segunda en las plenarias, donde se
aprueban, modifican o rechazan las iniciativas trabajadas en las plenarias. El
Senado y la Cámara tienen tres tipos de comisiones: constitucionales
permanentes, legales y accidentales. Las comisiones constitucionales
permanentes se eligen por el sistema de cuociente electoral. Y todos los miembros
del congreso tienen la obligación de pertenecer a algunas de estas comisiones, y
sólo podrán pertenecer a una. Cada comisión tiene una mesa directiva integrada
por un presidente y un vicepresidente elegidos para periodos de un año, quienes
no podrán ser reelegidos.
COMISIONES CONSTITUCIONALES PERMANENTES
COMISIÓN TEMAS SENADO CAMARA
COMISIÓN PRIMERA Reforma constitucional,
organización territorial,
reglamentos de los
organismos de control,
normas generales sobre
contratación
administrativa, de los
derechos, garantías y
deberes, rama legislativa,
políticas para la paz,
asuntos étnicos.
19 35

COMISIÓN SEGUNDA Conoce de:
Hacienda y Crédito
Público; impuesto y
contribuciones;
exenciones tributarias;
régimen monetario;
leyes sobre el Banco de
la República; sistema
de banca central; leyes
sobre monopolios;
autorización de
empréstitos; mercado
de valores; regulación
económica; Planeación
Nacional; régimen de
cambios, actividad
financiera, bursátil,
aseguradora y de
captación de ahorro.
(Artículo 3 de la Ley 3
de 1992).
13 19

COMISIÓN TERCERA Hacienda y Crédito
Público; impuesto y
contribuciones;
exenciones tributarias;
régimen monetario;
leyes sobre el Banco de
la República; sistema
de banca central; leyes
sobre monopolios;
autorización de
empréstitos; mercado
de valores; regulación
económica; Planeación
Nacional; régimen de
cambios, actividad
financiera, bursátil,
aseguradora y de
captación de ahorro
15 29
COMISIÓN CUARTA Leyes orgánicas de
presupuesto; sistema
de control fiscal
financiero; enajenación
y destinación de bienes
nacionales; regulación
del régimen de
propiedad industrial,
patentes y marcas;
creación, supresión,
reforma u organización
de establecimientos
públicos nacionales;
control de calidad y
15 27

precios y contratación
administrativa
COMISIÓN QUINTA Régimen agropecuario;
ecología; medio
ambiente y recursos
naturales; adjudicación
y recuperación de
tierras; recursos
ictiológicos y asuntos
del mar; minas y
energía; corporaciones
autónomas regionales
13 19
COMISIÓN SEXTA Comunicaciones;
tarifas; calamidades
públicas; funciones
públicas y prestación de
los servicios públicos;
medios de
comunicación;
investigación científica y
tecnológica; espectro
electromagnético; órbita
geoestacionaria;
sistemas digitales de
comunicación e
informática; espacio
aéreo; obras públicas y
transporte; turismo y
desarrollo turístico;
educación y cultura
13 18
COMISIÓN SEPTIMA Estatuto del servidor
público y trabajador
13 18

particular; régimen
salarial y prestacional
del servidor público;
organizaciones
sindicales; sociedades
de auxilio mutuo;
seguridad social; cajas
de previsión social;
fondos de prestaciones;
carrera administrativa;
servicio civil; recreación;
deportes; salud,
organizaciones
comunitarias; vivienda;
economía solidaria;
asuntos de la mujer y
de la familia
B. COMISIONES LEGALES:
Las Comisiones Legales son aquellas que a diferencia de las
Constitucionales, son creadas por Ley; encargadas de asuntos
específicos distintos a los de competencia de las Comisiones
Constitucionales Permanentes.
(Artículo 55 de la Ley 5 de 1992 adicionado por la Ley 1434 de 2011).

COMISION DE DERECHOS HUMANOS Y AUDIENCIAS:
Se encarga de la defensa de los derechos humanos, vigilar a las
autoridades encargadas de velar por el respeto de los mismos y
procurar el trámite a los proyectos de ley relacionados con ese tema
COMISIÓN DE ETICA Y ESTATUTO DEL CONGRESISTA:
Conoce los conflictos relacionados con el régimen de inhabilidades e
incompatibilidades de los congresistas y los conflictos de intereses.
COMISIÓN DE ACREDITACIÓN DOCUMENTAL:
Estudia los documentos que acrediten las calidades exigidas para
ocupar cargos de elección al interior del Congreso o de sus respectivas
cámaras.
C. COMISIONES ESPECIALES
Las Comisiones Especiales son de creación legal; con participación de
Senadores o Representantes, o de unos y otros. Cumplen las funciones
que determine la misma disposición legal que las crea y son las
siguientes:
 Comisión de Modernización del Congreso
 Comisión de Crédito Público
 Comisión asesora de Relaciones Exteriores
 Comisión de Instrucción del Senado de la República
 Comisión de cuentas de la Cámara de Representantes.
D. COMISIONES ACCIDENTALES:
Las comisiones accidentales pueden ser designadas por los presidentes
y las mesas directivas de las cámaras y también por sus comisiones
permanentes con la idea de encargarles tareas, misiones o asuntos
específicos. Son creadas para el mejor desarrollo de la labor Legislativa

y Administrativa, para que cumplan funciones y misiones específicas
(Artículo 66 Ley 5 de 1992, modificado por el Acto Legislativo).
SESIONES:
La discusión de cada uno de los temas al interior del Congreso se hace en
sesiones ya sean plenarias (de todos los miembros de una cámara) o por
omisiones (de los miembros de cada una de las comisiones). Para esto, la
secretaría general o la secretaría de la comisión correspondiente, debe citar a
cada uno de los congresistas de manera expresa y con anterioridad a la fecha
programada.
Para la discusión en plenaria de los proyectos de ley y acto legislativo, las
sesiones se deben realizar los días martes y miércoles, aunque pueden hacerse
citaciones extraordinarias por parte de la mesa directiva de Senado o Cámara,
siempre y cuando no coincidan con las sesiones programadas en comisiones. El
tiempo establecido por sesión es de cuatro horas desde que el presidente de la
comisión o la cámara la declare abierta, una vez se revisa que existe quórum para
la sesión. Cuando sea necesario, se podrá declarar sesión permanente (necesita
aprobación de la Cámara o el Senado), prorroga o suspensión de las sesiones.
Las sesiones pueden ser:
Ordinarias: todas aquellas que se realicen dentro de los períodos legislativos de
cada legislatura. Estas sesiones son públicas.
Extraordinarias: las que convoca el presidente de la república por fuera del
período ordinario de la legislatura, para tratar temas específicos anunciados
previamente mediante decreto.
Especiales: las convoca el Congreso de manera directa por fuera del período
ordinario legislativo cuando se presenta Estado de Excepción.

Permanentes: se convocan faltando como mínimo media hora para que la sesión
ordinaria termine con el objetivo de continuar el debate hasta que se agote lo
establecido en el orden del día.
Reservadas: las propone la mesa directiva de la comisión o cámara respectiva,
así como la quinta parte de sus miembros o un ministro del gobierno nacional,
cuando el tema a tratar sea de tal gravedad que amerite sesión reservada.
La reserva debe ser decidida por toda la cámara o comisión.
QUÓRUM
Es necesario para las sesiones plenarias y de comisiones, contar con el quórum o
participación mínima
Necesaria de los miembros, para que las decisiones que allí se discutan puedan
ser tomadas o rechazadas.
Existen dos clases de quórum:
Deliberatorio: necesario para poner a discusión un tema. Se conforma con la
asistencia a la sesión de la cuarta parte de la cámara o comisión respectiva.
Decisorio: necesario para que un tema puesto a discusión pueda ser aprobado.
Este puede ser: ordinario, cuando se requiere de la mayoría simple de los
miembros de la cámara o omisión; calificado, cuando se requiere de las dos
terceras partes de los miembros, y especial, cuando las decisiones sólo pueden
tomarse con la participación de las tres cuartas partes de los integrantes.
CAPÍTULO III
FUNCIÓN LEGISLATIVA DEL CONGRESO
La organización y funcionamiento del Congreso de la República se rige,
principalmente, por lo establecido en la Constitución (Títulos V y VI), y en la Ley 5
de 1992 (por la cual se expide el reglamento del Congreso, el Senado y la Cámara

de Representantes). Con base en lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley 5 de
1992, el Congreso cumple las siguientes funciones:
Función legislativa
Función constituyente
Función de control político
Función electoral
FUNCIÓN LEGISLATIVA:
El Congreso es la cabeza de la rama legislativa del poder público y su principal
función consiste en crear, reformar y derogar leyes. Las leyes son normas
jurídicas de carácter general expedidas por la autoridad legislativa con el objetivo
de mandar, prohibir, permitir o castigar determinadas conductas o acciones de los
individuos.10
En el ordenamiento jurídico colombiano existen diferentes tipos de leyes que se
clasifican según los temas que regulan en ordinarias, estatutarias, orgánicas,
marco y las especiales.
QUE ES LEY
La ley es una norma jurídica dictada por el legislador. Es decir un precepto
establecido por la autoridad competente, en que se manda o prohíbe algo en
consonancia con la justicia y es de estricto cumplimiento; Su incumplimiento trae
aparejada una sanción.
10
Departamento Administrativo de la Función Pública (2009). “Estructura del Estado Colombiano”.
Versión 8, junio 30 de 2009. Disponible en: http://www.dafp.gov.co/listar_Seccion_Completa.asp?
IdPublicacion=562&IdDependencia=5000 (consulta realizada el 8 de Marzo de 2014)

CARACTERISTICAS DE LAS LEYES EN COLOMBIA:
Generalidad: La ley comprende a todos aquellos que se encuentran en las
condiciones previstas por ella, sin excepciones de ninguna clase, nadie
puede esquivar su poder ya que todos son afectados por ella.
Obligatoriedad: Tiene carácter imperativo-atributivo, es decir, que por una
parte establece obligaciones o deberes jurídicos y por la otra otorga
derechos. Estos significa que siempre hay una voluntad que manda, que
somete, y otra que obedece. La ley impone sus mandatos, incluso en contra
de la voluntad de sus destinatarios, su incumplimiento da lugar a una
sanción o a un castigo.
Permanencia: Se dictan con carácter indefinido, permanente, para un
número indeterminado de casos y de hechos, y sólo dejará de tener
vigencia mediante su abrogación, subrogación y derogación por las leyes
posteriores,
Abstracta e impersonal: Las leyes no se emiten para regular o resolver
casos individuales, ni para personas o grupos determinados.
Se reputa conocida: nadie puede invocar su desconocimiento ignorancia
para dejar de cumplirla.
PASOS PARA HACER UNA LEY ORDINARIA EN COLOMBIA:
LEYES ORDINARIAS:
Son las leyes que expide el Congreso en ejercicio de su facultad legislativa
regular, corresponden a las que se dictan en virtud de sus funciones ordinarias.
El trámite de las leyes sigue un proceso en el que los legisladores deliberan sobre
el contenido de las iniciativas para su modificación, aprobación o archivo. El
proceso ordinario para la aprobación de una ley está constituido por cuatro etapas
generales, que varían para algunos tipos de ley.

FASE 1: PRESENTACIÓN Y PUBLICACIÓN DEL PROYECTO:
Las autoridades o ciudadanos autorizados por la Constitución Política pueden
presentar proyectos de ley ante las secretarías generales o plenarias del Senado y
la Cámara de Representantes. Los proyectos deben contener título,
encabezamiento, el articulado de la ley y una motivación. Una vez radicado el
proyecto de ley debe de ser publicado por la Secretaria en la Gaceta del Congreso
y posteriormente, remitido a la comisión constitucional permanente que
corresponda de acuerdo con la materia regulada por la iniciativa.
FASE 2: DEBATE EN LAS COMISIONES PERMANENTES DE CADA CÁMARA:
La segunda fase del trámite legislativo es el debate del proyecto de ley en la
comisión permanente correspondiente, tanto de la Cámara de Representantes
como del Senado. El proyecto es debatido primero en la comisión respectiva de la
cámara en la que fue radicado y, una vez es aprobado en la plenaria de dicha
cámara, pasa a estudio de la comisión de la otra cámara.
PRESENTACIÓN Y
PUBLICACIÓN DEL
PROYECTO
DEBATE DEL PROYECTO EN
LA COMISION PERMANENTE
RESPECTIVA DE CADA
CAMARA
DEBATE DEL PROYECTO
DE PLENARIA DE CADA
CÁMARA
SANCION
PRESIDENCIAL

DEBATE EN LAS COMISIONES PERMANENTES
DE CADA CÁMARA
Una vez radicado el proyecto ante la secretaría de la comisión, la mesa directiva
procede a clasificarlo y designar al ponente o grupo de ponentes del proyecto.
La función del ponente consiste en rendir un informe sobre el contenido del
proyecto y colaborar con el Presidente de la comisión en el trámite de la iniciativa.
En el debate del proyecto, los legisladores discuten acerca del articulado y
pueden presentar proposiciones de enmienda total o parcial, así como
proposiciones Para su archivo o negación.
Al final del debate, se procede a la votación de las propuestas presentadas
durante la discusión Si el proyecto es negado en su totalidad o archivado, es
posible acudir ante la plenaria de la cámara respectiva para apelar la decisión. En
caso de ser aprobado, el ponente debe revisar nuevamente el proyecto para
ordenar las modificaciones y enviarlo a la secretaría general. Entre el primer y
segundo debate, debe transcurrir al menos un período de ocho días.
RADICACIÓN Y
CLASIFICACIÓN
DESIGNACIÓN
DEL PONENTE
INFORME DE
PONENCIA
DEBATE Y
VOTACIÓN
ARCHIVO O
NEGACIÓN
TOTAL
PUBLICACIÓN
DEL PROYECTO
APROBACIÓN

FASE 3: DEBATE EN LAS PLENARIAS DE CADA CÁMARA
Una vez aprobado el proyecto en la Comisión, es puesto a consideración de la
plenaria de cada cámara, para lo cual la mesa directiva de la corporación designa
un ponente o grupo de ponentes siguiendo el mismo procedimiento utilizado en la
comisión. La discusión del proyecto se desarrolla a partir de la presentación del
ponente sobre el contenido de la iniciativa y se procede a la votación de la
propuesta contenida en la ponencia. Si está es aprobada, el proyecto se discute
de forma global, de lo contrario se pueden discutir de forma separada uno o varios
artículos. Durante la votación pueden ocurrir tres escenarios.
1. Se proponen enmiendas que implican serias discrepancias con el texto
aprobado en la comisión: En este caso, la cámara debe remitir el proyecto
nuevamente a la comisión para que estudie las modificaciones y decida si las
acoge, en cumplimiento del principio de consecutividad que implica que sólo
pueden introducirse modificaciones en el segundo debate sobre materias que
hayan sido aprobadas en el primer debate. Si la comisión decide no aprobar las
enmiendas, la plenaria de la corporación debe tomar la decisión final.
2. Se proponen en enmiendas al articulado que no implican cambios
sustanciales en el proyecto: El proyecto es remitido al ponente para que redacte
un informe final sobre las modificaciones –así como el texto definitivo del proyecto-
para ser remitido a la otra cámara. Entre la aprobación del proyecto en una
cámara y el comienzo del debate en la otra cámara, debe transcurrir un período
mínimo de quince días.
3. El proyecto es rechazado: Si el proyecto es votado de forma negativa en la
plenaria de la Cámara, es archivado.

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FASE 4: SANCIÓN PRESIDENCIAL:
Cuando los proyectos son aprobados en los cuatro debates en el Congreso, son
remitidos al gobierno para ser sancionados y se produzca la promulgación de la
ley. Sin embargo, el presidente de la república puede objetar los proyectos por
razones de inconveniencia o inconstitucionalidad, por lo que debe reenviarlos al
Congreso con las respectivas objeciones para que sean votados nuevamente en
plenaria.
En caso de que ambas cámaras aprueben de nuevo el proyecto sin tomar en
consideración las objeciones presidenciales, existen dos escenarios:
1. Si la objeción es por razones de inconveniencia, el presidente debe sancionar
el proyecto y promulgar la ley.
2. Si la objeción es por inconstitucionalidad, el proyecto es remitido a la Corte
Constitucional para que decida sobre su exequibilidad. Si el fallo declara exequible
RADICACIÓN Y
CLASIFICACIÓN
DESIGNACIÓN
DEL PONENTE
INFORME DE
PONENECIA
DEBATE Y
VOTACIÓN
ARCHIVO
APROBACIÓN
DISCREPAN
CIAS CON
ELEL TEXTO
ORIGINAL

el proyecto, el presidente debe sancionar la ley, en caso contrario se archiva el
proyecto. Si los vicios encontrados son de procedimiento y pueden ser
subsanados, Se devuelve el proyecto al Congreso para que enmienden las fallas.
Luego de su aprobación, la Corte emite su fallo definitivo sobre el mismo.
INICIATIVA LEGISLATIVA:
Congresistas: los senadores y representantes pueden presentar proyectos de ley
de forma individual o a través de sus bancadas.
Gobierno: los ministros pueden presentar proyectos de ley de manera individual o
en conjunto. Existe una serie de materias sobre las que únicamente el gobierno
tiene iniciativa legislativa, entre ellas se encuentran: plan nacional de desarrollo,
presupuesto, nacional, modificación de la estructura de administración nacional,
autorización al gobierno para celebrar contratos o empréstitos, organización del
crédito público, régimen de los monopolios rentísticos, regulación del comercio
exterior y aprobación de tratados o convenios internacionales.
CONGRESO SANCIÓN
PRESIDENCIAL
PROMULGACIÓN DE
LALEY
OBJECIONES POR
INCONVENIENCIA O
INCONSTITUCIONAL
IDAD
REVISIÓN DE LA
CORTE
CONSTITUCIONAL

Otras autoridades públicas: instituciones como la corte constitucional, la corte
suprema de justicia, el consejo de estado, el consejo superior de la judicatura, el
consejo nacional electoral y autoridades
Como el procurador general de la nación, el fiscal general de la nación, el contralor
general de la república y el defensor del pueblo, pueden presentar proyectos de
ley sobre temas relacionados con sus funciones. También puede hacerlo el 30%
de los concejales o diputados del país.
Ciudadanos: los ciudadanos pueden presentar proyectos de ley, siempre que se
trate de una iniciativa
Respaldada como mínimo por el 5% del censo electoral vigente.
INICIATIVA POPULAR:
Podrán presentar proyecto de ley o de reforma constitucional un número igual o
superior al cinco (5%) del censo electoral existente en la fecha respectiva o el
treinta por ciento (30%) de los concejales o diputados del país. Todo el proyecto
debe referirse a una misma materia y será inadmisibles las modificaciones que no
se relaciones con ella.

TIPOS DE LEYES EN COLOMBIA
LEYES ORDINARIAS:
Son las leyes que expide el Congreso en ejercicio de su facultad legislativa
regular, corresponden a las que se dictan en virtud de sus funciones ordinarias.
LEYES ORGÁNICAS
Se trata de unas leyes que tienen unas características especiales, esto es, que
gozan de una prerrogativa especial, por su posición organizadora de un sistema
legal que depende de ellas. Estas leyes reglamentan plenamente una materia: los
estatutos que abarcan toda la normatividad de una serie de asuntos señalados
expresamente en la Carta Política (art 151). Es importante anotar que las ley
orgánica es de naturaleza jerárquica a las demás leyes que versen sobre el mismo
contenido material, ya que éstas deben ajustarse a lo que organiza aquellas.}
Pero, propiamente hablando, la ley orgánica no tiene el rango de norma de
normas, que s, únicamente, el Estatuto Fundamental. La ley orgánica no es el
primer fundamento jurídico, sino una pauta a seguir en determinadas materias
preestablecidas, no por ella misma, sino por la Constitución. Así, la norma
constitucional es creadora de situaciones jurídicas, sin tener carácter aplicativo sin
ninguna juridicidad anterior, al paso que la ley orgánica si aplica una norma
superior-la constitucional- y crea, a la vez, condiciones a las cuales estará sujeto
el ejercicio de la actividad legislativa; ahora bien, la ley orgánica ocupa tanto
desde el punto de vista material. Como del formal un nivel superior respecto de las
leyes que traten de la misma materia; es así como la Carta misma estatuye que el
ejercicio de la actividad legislativa estará sujeto a lo establecido por las leyes
orgánicas (artículo 151).
La importancia de estas leyes es la que justifica que sean limitadas sólo a los
temas que le asigne la constitución y que requieran, para su aprobación, la
mayoría absoluta de los votos de una y otra Cámara, de acuerdo con lo previsto
en la norma fundamental.

LEYES ESTATUTARIAS:
Tienen como finalidad la protección y regulación de derechos de los ciudadanos.
Mediante las leyes estatutarias se regulan los derechos y deberes fundamentales
y los mecanismos para su protección, la administración de justicia, la organización
y régimen de los partidos, el estatuto de la oposición, las funciones electorales, las
instituciones y mecanismos de participación ciudadana y los estados de
excepción. Las leyes estatutarias deben tramitarse en una única legislatura y son
objeto de control previo de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional.
LEYES MARCO:
Consisten en regulaciones generales, no detalladas de los temas económicos que
corresponden a las siguientes materias indicadas en el artículo 150 numeral 19 de
la Constitución: Crédito Público; comercio exterior y régimen de cambio
internacional; actividad financiera, bursátil y aseguradora; régimen salarial y de
prestaciones sociales de los servidores públicos.
LEYES DE CONVOCATORIA A ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE Y
QUE CONVOCA A REFERENDO.
Mediante una ley que debe ser aprobada por la mayoría de los miembros de una y
otra cámara, el Congreso puede disponer que el pueblo convoque a una a
Asamblea nacional constituyente. Esta ley además determinará la competencia, el
periodo y la composición de la asamblea

PROCESO DE CONSTRUCCIÓN DE LAS LEYES EN COLOMBIA:
LEYES ORGANICAS:
El Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de
la actividad legislativa. Por medio de ellas se establecerán los reglamentos del
Congreso y de cada una de las Cámaras, las normas sobre preparación,
aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del
plan general de desarrollo, y las relativas a la asignación de competencias
normativas a las entidades territoriales. Las leyes orgánicas requerirán, para su
aprobación, la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra
Cámara.
LEYES ESTATUTARIAS:
En cuanto a la iniciativa debe decirse que, en principio, las leyes estatutarias
no exigen que ella tenga una procedencia específica, por lo cual, al menos que
en razón de la materia tratada de modo particular por sus normas sea
indispensable que provenga del Ejecutivo,, se aplica la regla general prevista
en artículo 154, inciso 1, de la Constitución, a cuyo tenor las leyes pueden
tener origen en cualquiera de las cámaras a propuesta de sus respectivos
miembros, del Gobierno Nacional, de los organismos señalados en el artículo
156 o por iniciativa popular o en los casos previstos por la ley.
Para el tema de aprobación o derogación de estas leyes se exigirá la mayoría
absoluta de los miembros del congreso t deberá efectuarse dentro de una sola
legislatura.
Dicho trámite comprenderá la revisión previa, por parte de la Corte
Constitucional, de la exequibilidad del proyecto. Cualquier ciudadano podrá
intervenir para defenderla o impugnarla.

MAYORÍAS REQUERIDAS:
Para la aprobación de los proyectos de ley, se requieren distintos tipos de
mayorías, de acuerdo con el tipo de ley y las materias que regula.
Mayoría absoluta: (mitad más uno de los votos de los integrantes de la
cámara o comisión) leyes orgánicas, estatutarias, que otorguen facultades
extraordinarias al presidente, que convoquen una asamblea constituyente o
un referendo, que limiten el ejercicio de derechos, que decreten
expropiaciones e indemnización y que reserven al Estado actividades
estratégicas o servicios públicos.
Mayoría calificada: (dos terceras partes de los integrantes de cada cámara
o comisión) leyes que reformen o deroguen decretos expedidos por el
gobierno bajo estados de excepción y las que concedan amnistías o
indultos generales por delitos políticos.
Mayoría simple: (mitad más uno de los asistentes) las demás leyes y
decisiones que adopten las cámaras.
Mayoría especial: (tres cuartas partes de los miembros) necesaria para
autorizar viajes al exterior con dineros públicos.
LEYES ESPECIALES POR SU MATERIA:
CONVOCATORIA A UNA ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE:
El Congreso debe aprobar una ley que disponga una votación popular para que
los ciudadanos decidan si se convoca una asamblea constituyente. Dicha ley debe
ser aprobada por la mayoría absoluta de los miembros de cada cámara y la
consulta debe obtener la aprobación de al menos la tercera parte del censo
electoral vigente. Una vez aprobada la convocatoria, se procede a la elección de
los miembros de la asamblea.

REFERENDO:
Puede hacerse por iniciativa del gobierno o de los ciudadanos –con al menos la
firma del 5% del censo electoral–.El Congreso debe aprobar la ley que convoca al
referendo por mayoría absoluta en cada una de las cámaras, la cual es objeto de
control por la Corte Constitucional. Una vez promulgada la ley, el referendo debe
ser votado a través de las urnas al menos por la cuarta parte de los ciudadanos
que integran el censo electoral y aprobado como mínimo por la mitad de los
sufragantes.
ACTO LEGISLATIVO:
El Congreso puede reformar, adicionar o derogar los contenidos de la Constitución
mediante actos legislativos. Estos actos pueden ser presentados por el gobierno
nacional, diez congresistas, el 5% de ciudadanos que conforman el censo
electoral o el 20% de los concejales o de los diputados del país. El trámite para la
aprobación de un acto legislativo sigue el mismo proceso de aprobación de leyes,
sin embargo, en lugar de cuatro debates, el acto legislativo debe ser aprobado en
ocho: cuatro en la primera vuelta y cuatro en la segunda. Los ocho debates deben
darse en dos períodos ordinarios consecutivos. La aprobación en los debates de la
primera vuelta requiere mayoría simple, mientras que en la Segunda vuelta se
requiere la aprobación por mayoría absoluta. Una vez aprobado, el acto legislativo
debe ser sancionado por el presidente de la república. No obstante si es
demandado debe ser objeto de control de constitucionalidad por vicios de
procedimiento en su aprobación.

BIBLIOGRAFÍA:
Corporación Andina de Fomento –Departamento Nacional de Planeación–
Dirección de Desarrollo Territorial (2005). “El Estado y su organización”. Bogotá D.
C.: Imprenta Nacional.
Colombia (1991). Constitución política de Colombia
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Colombiano”. Versión 8, junio 30 de 2009.
Disponible en: ttp://www.dafp.gov.co/listar_Seccion_Completa.asp? IdP
ubicación=562&IdDependencia=5000 (consulta realizada el 8 de agosto de 2014)
Departamento Nacional de Planeación – Dirección de Desarrollo Territorial
Sostenible – Grupo de Gestión Pública Territorial (2009). “Manual de Oferta
Institucional del Gobierno Nacional hacia las Entidades Territoriales”. Bogotá D.
C.: Imprenta Nacional de Colombia.
Departamento Nacional de Planeación –Escuela Superior de Administración
Pública–, Ministerio de Cultura (2007). “Gestión Pública Local”. Bogotá D. C.:
Imprenta Nacional de Colombia.
Madrid-Malo, Mario (2005). “Diccionario de la Constitución Política de Colombia”.
3ª edición. Bogotá D. C.: Librería Ediciones del Profesional Ltda. República de
Colombia. Constitución Política de 1991. Bogotá D. C.
OBSERVATORIO LEGISLATIVO DELINSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA,
http://www.icpcolombia.org/archivos/observatorio/abc_procedimiento_legislativo.pd
f
República de Colombia – Congreso de la República (1998). Ley 489 de 1998.
Bogotá D. C. República de Colombia – Consejo de Estado – Sala de Consulta y
Servicio Civil (2002). Concepto 1.367 del 28 de febrero de 2002. Consejero
Ponente: Flavio Augusto Rodríguez Arce, Bogotá.
República de Colombia – Consejo Superior de la Judicatura. Informe al Congreso
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Rodríguez R., Libardo (2009). Estructura del Poder Público en Colombia. 11a.
edición, Bogotá D. C. Editorial Temis.
Ley 5 de 1992
Ley 3 de 1992
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