Gestión Territorial de la Seguridad Ciudadana

ANÁLISIS
3/2015
Gestión territorial
de la seguridad ciudadana
en el marco de la transición
hacia la paz en Colombia
Bernardo Pérez Salazar
nn Se discute la gestión territorial de la seguridad ciudadana en el marco del do-
cumento que establece las bases para el Plan nacional de desarrollo 2015-
2018, “Todos por un nuevo país”, el cual, además, contempla lineamientos
para la transición hacia la paz en Colombia.
nn Se analiza una selección de indicadores del nuevo plan en relación con la
gestión de la seguridad ciudadana y se discute su cobertura territorial y al-
cances en términos de la calidad de los bienes y servicios de seguridad ciu-
dadana que ofrece.
nn Para avanzar en la consolidación de un modelo viable de gestión territorial
de la seguridad ciudadana en Colombia, se propone considerar algunos me-
canismos adicionales a los contemplados en el plan nacional de desarrollo,
entre ellos, la alternativa de asimilar los planes integrales de seguridad y
convivencia ciudadana (Piscc) a contratos-plan que articulen los recursos y
acciones de entidades territoriales que comparten retos y riesgos de seguri-
dad ciudadana comunes, favoreciendo la complementariedad de sus capaci-
dades fiscales, técnicas y administrativas.

Contenido
La gestión de la seguridad ciudadana en el plan nacional
de desarrollo, 2015-2018.............................................................................................5
Gestión territorial de la seguridad ciudadana: ¿a qué se refiere?...........................8
Gestión de la convivencia y la seguridad ciudadana
en distintos ámbitos territoriales.............................................................................10
Organización y capacidades institucionales en seguridad y convivencia .............19
Tensiones y conflictos en la institucionalidad
de la gestión territorial de la seguridad.................................................................22
Planes integrales de seguridad y convivencia ciudadana ......................................24
Recomendaciones a los desafíos identificados .......................................................27
Referencias.................................................................................................................31

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GESTIÓN TERRITORIAL DE LA SEGURIDAD CIUDADANA EN EL MARCO HACIA LA PAZ | Bernardo Pérez Salazar
La gestión de la seguridad
ciudadana en el Plan nacional
de desarrollo, 2015-2018
En la versión preliminar del Plan nacional de desa-
rrollo 2015-2018, “Todos por un nuevo país”, que
se puso en consideración del Consejo Nacional de
Planeación en diciembre de 2014, la gestión de la
seguridad ciudadana aparece inscrita en el eje trans-
versal denominado “Consolidación del estado social
de derecho”. Dentro del mismo eje se encuentran
otras líneas de política pública de importancia, en-
tre ellas la atención y reparación de víctimas, la re-
integración social y económica de ex combatientes
desmovilizados, el sistema de derechos humanos y
derecho internacional humanitario, la promoción de
métodos alternativos de solución de conflictos, el
ajuste a lineamientos operativos del Sistema de res-
ponsabilidad penal adolescente (SPRA), el control de
áreas de cultivos con fines ilícitos, el plan de acción
contra minas antipersonales y la política de fronteras,
entre otros. La amplitud temática que abarca el eje
así concebido demanda integrar acciones de múlti-
ples sectores administrativos del gobierno nacional,
principalmente, los ministerios de Defensa Nacional,
Interior, Justicia y Derecho, Inclusión Social y Recon-
ciliación, y Presidencia de la República; en menor
medida, también convoca a los departamentos Na-
cional de Planeación (DNP) y Administrativo Nacional
de Estadística (Dane), los ministerios de Hacienda y
Crédito Público, Vivienda, Ciudad y Territorio, Agri-
cultura y Desarrollo Rural, Salud y Trabajo, y, final-
mente, a la organización electoral.
En esta primera versión del plan, el desarrollo del eje
“Consolidación del estado social de derecho” inclu-
ye más de cuarenta y cinco estrategias, que serán
monitoreadas y evaluadas por medio de una batería
de más de ciento sesenta variables o indicadores, sin
incluir los indicadores de coordinación establecidos
por la ley 1448 de 2011, que crea el Sistema na-
cional de reparación integral a las víctimas. Para el
manejo de este volumen de datos e información, el
capítulo correspondiente nombra al menos una de-
cena de sistemas de información diferentes, entre
ellos, de análisis del delito; de análisis de contraban-
do; de información sobre conflictividades; de centros
de convivencia ciudadana; de información en dere-
chos humanos; en violencias contra las mujeres; no-
tarial; anti lavado de activos y contra la financiación
del terrorismo; normativa; de evaluación y gestión
del riesgo de reincidencia; y de emergencias y segu-
ridad (Sies), entre otros1
.
El orden de magnitud de los recursos previstos para
el desarrollo de estas estrategias del eje transversal
mencionado se aprecia en la tabla 1, en la que apa-
rece la distribución de la proyección de aportes de
recursos por fuentes contemplados en el Plan plu-
rianual de inversiones del plan nacional de desarrollo.
A principios de 2015, el gobierno radicó ante la
Cámara de Representantes el proyecto con el arti-
culado del plan nacional de desarrollo 2015-2018,
con modificaciones en la estructura de la estrategia
transversal dentro de la cual quedó inscrita la gestión
de la seguridad ciudadana, cuyo nombre se sustituyó
por la denominación “Seguridad, justicia y democra-
cia para la construcción de la paz”. La tabla 2 pre-
senta la distribución de los recursos contemplados
en la nueva versión del plan nacional de desarrollo.
Como se observa, en el proyecto de articulado se
constata un incremento de 29% en recursos pre-
vistos para la estrategia transversal, pasando de
COP$106,3 billones contemplados en la versión ini-
cial a COP$139,4 billones para el cuatrienio 2015-
2018. En esta última versión, cerca de 70% de los
recursos de la estrategia se destinan al objetivo de
seguridad y defensa del territorio nacional, y la ma-
1 En su mayoría, estos sistemas de información se relacionan
de alguna manera con la gestión de la seguridad ciudada-
na. No obstante, el plan nacional de desarrollo no aclara
cómo los flujos de información de estos sistemas se inte-
grarán a la gestión de la seguridad por parte de las auto-
ridades territoriales. La experiencia permite predecir que la
coordinación en el territorio de una acción administrativa
tan diversa y compleja no se resolverá espontáneamente,
por medio de los canales y mecanismos de coordinación
existentes.

Bernardo Pérez Salazar | GESTIÓN TERRITORIAL DE LA SEGURIDAD CIUDADANA EN EL MARCO HACIA LA PAZ
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Tabla1.Todosporunnuevopaís:distribuciónporestrategiastransversalesyfuentes*
EstrategiaTotal%2015201620172018
Consolidacióndelestadosocialdederecho106.29710026.43926.33426.57226.952
Empresassectorpúblico1520,138383838
Central104.13598,026.05325.83825.93126.314
Privado6130,6-106257250
Propiosentidadesterritoriales3630,393919089
SGP5360,5109130139157
SGR4970,5146130117104
*PND,2015-2018.Cifrasenmilesdemillonesde$2014.
Fuente:DNP,sinfecha.BasesdelPlannacionaldedesarrollo2014-2018,“Todosporunnuevopaís”.Versiónpreliminarparadiscusión
delConsejoNacionaldePlaneación.Consultadoenhttps://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Prensa/Bases%20Plan%20Nacional%20de%20
Desarrollo%202014-2018.pdf;p.770.
Tabla2.Todosporunnuevopaís:distribuciónporobjetivosyfuentes*
Estrategia/Objetivo
Fuentesdefinanciación
Total%Central%
Descen-
tralizado
%
Entidades
teritoriales
%Privado%SGP%SGR%
seguridad,justiciaydemocraciaparalaconstruccióndelapaz137.416.535100,0129.599.96194151.4420,12.631.6191,9406.2720,34.310.5753,1316.6660,2
Prestación,administraciónyaccesoalosserviciosdejusticia26.210.83919,124.035.974920,01.765.9136,7406.2721,60,02.6810,0
Fortalecerlosmecanismosdetransiciónhacialapaz1.435.8051,01.420.948990,00,00,00,014.8571,0
Garantíadelgoceefectivodederechosdelasvíctimas8.504.8246,27.734.691910,0143.3081,70,0587.3536,939.4720,5
Promoción,respetoyproteccióndederechoshumanos1.219.1700,91.217.1131000,01030,00,01.7420,12110,0
Seguridadydefensaenelterritorionacional93.737.04868,291.226.35597151.4420,2126.5430,10,02.131.9892,3100.7200,1
Enfrentarelproblemadelasdrogas396.0030,3365.443920,00,00,00,030.5607,7
Políticacriminalconenfoquerestaurativo5.894.5354,33.581.128610,0595.75210,10,01.589.49127,0128.1642,2
AcciónIntegralcontraminasantipersonal18.3100,018.3101000,00,00,00,00,0
*PND,2015-2018.Cifrasenmilesdemillonesde$2014.
Fuente:DNP,sinfecha.Proyectodeleyde2015Cámara,PorlacualseexpideelPlannacionaldedesarrollo2014-2018,“Todosporunnuevopaís”.TítuloII,Plandeinversionesypresu-
puestosplurianuales.Artículo5°.Plannacionaldeinversionespúblicas2015-2018.Disponibleenhttps://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Prensa/ArticuladoVF.pdf

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yoría de ellos (97%) provendrá de fuentes del orden
central. En relación con la participación de las enti-
dades territoriales en la financiación de esta estrate-
gia transversal del plan nacional de desarrollo, esta
pasa de COP$363 mil millones en la versión inicial
a COP$2,6 billones durante el cuatrienio, un incre-
mento del orden del 666%. De ese aporte progra-
mado en cabeza de las entidades territoriales, cerca
de COP$2,4 billones (90%) se destinarán a objetivos
como la prestación, administración y acceso a servi-
cios de justicia, y a la política criminal con enfoque
restaurativo, mientras los recursos destinados a la
seguridad y defensa del territorio nacional no supe-
rarán COP$127 mil millones durante el cuatrienio.
Otro incremento significativo de recursos que apa-
rece en la versión del articulado del plan nacional
de desarrollo es el que se registra en relación con
los aportes del Sistema general de participaciones
(SGP), es decir, los recursos del situado fiscal que ali-
mentan las transferencias de la nación a las entida-
des territoriales con destino a cubrir principalmente
gastos en servicios sociales como salud, educación y
saneamiento básico, entre otros. Mientras que en la
versión inicial figura un aporte total de COP$536 mil
millones proveniente de esta fuente, este monto se
incrementa a COP$4,3 billones para el cuatrienio, un
incremento del orden de 800%. Curiosamente, casi
la mitad de los recursos provenientes de esta fuente
(COP$2,1 billones) están programados dentro del ob-
jetivo de seguridad y defensa del territorio nacional.
Otro cambio visible en la programación de recursos
entre la primera y la segunda versión del plan en con-
sideración es la reducción de los aportes del sector
privado a la estrategia transversal, de COP$613 mil
millones en la primera versión a COP$406 mil millo-
nes en la del articulado, dirigidos todos al objetivo de
prestación, administración y acceso a servicios de jus-
ticia. Presumiblemente, estos recursos se destinarán al
cumplimiento de metas en relación con el incremento
en los cupos carcelarios y penitenciarios del país.
La distribución general de los recursos de inversión
previstos en el plan en el capítulo referido a la “Se-
guridad, justicia y democracia para la construcción
de la paz” sugiere algunas pistas sobre el enfoque
de gestión de la seguridad ciudadana que lo orienta.
De una parte, la programación de recursos que apor-
tarán las entidades territoriales para el desarrollo de
esta estrategia transversal está destinada a apoyar
principalmente funciones que competen al gobier-
no central, como es la prestación, administración y
acceso a los servicios de justicia y la política criminal
con enfoque restaurativo. Resulta llamativo además
que las actividades más significativas que desarrolla-
rán las entidades territoriales en relación con el ob-
jetivo de seguridad y defensa del territorio nacional
serán financiadas con las transferencias que recibi-
rán por la vía del Sistema general de participaciones,
probablemente mediante la cofinanciación de pro-
gramas sociales como el denominado “Familias para
la paz”, cuya ejecución estará en cabeza del sector
de inclusión social y reconciliación.
En suma, la distribución de los recursos del plan na-
cional de desarrollo indica que el papel asignado a las
entidades territoriales en la gestión de la seguridad
ciudadana es secundario y pasivo, subordinado a co-
financiar programas del nivel central de acuerdo con
lineamientos y directrices que entes rectores de la
política del nivel nacional establezcan para el cumpli-
miento de funciones de su competencia, desviando
y debilitando tanto la base de recursos tanto fiscales
como técnicos y administrativos de las entidades te-
rritoriales de las funciones que le son propias, entre
ellas, la gestión de la seguridad ciudadana.
Los alcances que el plan nacional de desarrollo esta-
blece en relación con la gestión territorial de la se-
guridad ciudadana se visibilizan con mayor claridad
al considerar la magnitud de las metas propuestas
en los indicadores fijados para el seguimiento de la
ejecución de la estrategia específica de garantizar la
seguridad y convivencia ciudadana a los pobladores
del territorio nacional.
De acuerdo con lo proyectado, para 2018 el Mi-
nisterio de Defensa se propone crear cinco nuevas
unidades de Policía Metropolitana, la ampliación del

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pie de fuerza policial en 15.000 efectivos y el acom-
pañamiento a sesenta y cuatro municipios en imple-
mentación de acciones para la promoción de la con-
vivencia social en sus planes integrales de seguridad
y convivencia ciudadana. Por su parte, el Ministerio
del Interior propone llegar a doscientos cincuenta
municipios con sistemas integrados de emergencia
y seguridad (Sies). Por otro lado, la Presidencia de
la República propone establecer en ciento sesenta
municipios priorizados las rutas de prevención de re-
clutamiento, utilización y violencia sexual para niños,
niñas y adolescentes. El Departamento Nacional de
Planeación, a su vez, se propone integrar a treinta y
dos municipios del país al Sistema nacional de infor-
mación y análisis del delito (SNIAD) y certificar otros
tantos observatorios locales en seguridad ciudadana
en metodologías estandarizadas (DNP, sin fecha: 349
y siguientes). El Ministerio de Justicia y del Derecho,
por último, propone como meta alcanzar 93.610
cupos penitenciarios y carcelarios, mediante “esque-
mas alternativos de desarrollo de la infraestructura,
que vinculen la capacidad innovadora del sector pri-
vado” (DNP, sin fecha: 380).
Es decir, para efectos del seguimiento de la estrate-
gia de garantizar la convivencia y seguridad ciudada-
na a “todos los pobladores del territorio nacional”,
el plan nacional de desarrollo tendrá en cuenta en
el mejor de los casos indicadores provenientes de
apenas doscientos cincuenta de los más de 1.100
municipios del país.
Gestión territorial de la seguri-
dad ciudadana: ¿a qué se refiere?
Cuando se discute el concepto de “territorialización”
de la gestión sectorial de la acción administrativa del
estado, se destaca el papel central que corresponde
cumplir a las autoridades territoriales en la toma de
decisiones, al igual que en la articulación y coordina-
ción de las entidades públicas de mayor nivel de cen-
tralización que actúan dentro de su jurisdicción. No
obstante, de acuerdo con este análisis somero del
plan nacional de desarrollo 2015-2018, es evidente
la precariedad del papel y los recursos asignados a las
autoridades locales para la gestión territorial de la
convivencia y la seguridad ciudadanas. También es
claro que los instrumentos elaborados por las entida-
des de orden nacional –entre ellos, planes, indicado-
res, sistemas de información, mecanismos de coor-
dinación local, instancias de participación social– no
han sido armonizados entre sí, por lo que con segu-
ridad propiciarán la multiplicación de demandas de
esfuerzo y sobrecarga de trabajo a las entidades te-
rritoriales. Es previsible que su utilidad se vea restrin-
gida a permitir el reporte del cumplimiento de metas
a cargo de las entidades de orden nacional, metas
cuyo logro generalmente no se refleja en la modifi-
cación de los factores de inseguridad ciudadana por
fuera de las principales ciudades del país y algunos
de los municipios aledaños a las mismas.
Si bien las entidades del orden nacional producen
documentos con ejercicios de expresión numérica y
gráfica de la inversión de recursos sectoriales desa-
gregados por entidad territorial, ni los diagnósticos
ni los criterios de asignación de la inversión de las
entidades del orden nacional describen explícita-
mente cuáles son los resultados esperados en cada
entidad territorial, en términos de metas de resulta-
dos o de impactos y efectos. En vez, el control de
la inversión nacional se hace mediante indicadores
de gestión, usualmente expresados en términos tales
como “municipios que implementan acciones para
la promoción de la convivencia social en sus planes
integrales de seguridad y convivencia ciudadana”,
o “número de personas formadas en municipios en
diálogo social, prevención de conflictividades y cons-
trucción de acuerdos comunitarios”.
De otra parte, como lo sugiere esta lectura crítica
del documento del plan nacional de desarrollo en
consideración, los sectores administrativos del nivel
nacional aprovechan su posición como “rectores de
la política nacional” para asignar responsabilidades a
las entidades territoriales que no les competen, ge-
nerando ambigüedad y ausencia de diferenciación
en las competencias que corresponden específica-
mente al orden nacional y descentralizado, creando

9
obligaciones para que los recursos de inversión dis-
ponibles en el ámbito territorial se destinen a cofi-
nanciar programas y proyectos de las entidades de
orden central y descentralizado cuyo impacto local,
en el mejor de los casos, es ambiguo.
Este arreglo tiene además efectos negativos sobre la
participación ciudadana. En el empeño de legitimar
sus líneas de inversión, cada sector administrativo
del orden nacional incluye entre sus metas físicas la
definición de rutas municipales de participación ciu-
dadana, el fortalecimiento de organizaciones de la
sociedad para el control social y la construcción de
tejido asociativo, y la animación de redes de apoyo a
las veedurías ciudadanas en función de sus propios
programas e intervenciones sectoriales. Sin negar los
beneficios de una ciudadanía activa en el territorio,
la promoción de estos mecanismos de participación
paralelos y desarticulados soslaya o ignora el efec-
to pernicioso de elevar los costos que la ciudadanía
debe asumir para incidir activamente en las acciones
que los diversos sectores administrativos adelantan
en los territorios. El resultado más común es la auto-
exclusión e indiferencia de la mayoría de los ciuda-
danos frente a los numerosos mecanismos de par-
ticipación sectorial. Dado que los diversos sectores
administrativos del orden nacional impulsan simultá-
neamente este tipo de mecanismos en los territorios,
esta dinámica finalmente obra en detrimento de la
convergencia en el territorio de las líneas de inver-
sión sectoriales en actuaciones integrales.
A consecuencia de lo anterior es visible la fragmenta-
ción de la acción de las entidades de orden nacional
en los territorios, como de las instancias y procesos
de participación social, en menoscabo de la inte-
gralidad en la atención de las demandas concretas
de las poblaciones. Es justificable entonces que las
organizaciones sociales tengan reparos en participar
en estos procesos, al considerarlos rituales de parti-
cipación mediante los cuales se instrumenta el aval
ciudadano a decisiones tomadas con anterioridad en
las entidades sectoriales o descentralizadas.
Las deficiencias anteriores constituyen además obs-
táculos para que se haga efectiva la participación
ciudadana en la petición y rendición de cuentas a
las autoridades locales sobre su desempeño en el
cumplimiento de su responsabilidad de coordinar la
acción nacional en el territorio. Diluyen las posibi-
lidades efectivas que tiene la ciudadanía para inci-
dir sobre la planeación, el presupuesto y la gestión
pública, en la medida en que las metas por las que
las autoridades sectoriales y descentralizadas rinden
cuentas finalmente resultan ser “agregados” de ac-
tividades y productos rendidos de manera fragmen-
tada y discontinua, supuestamente en beneficio de
“todo el territorio nacional y sus pobladores”.
Otro factor que entorpece las actividades de gestión
territorial de la seguridad ciudadana por parte de las
autoridades locales es el diseño y la operación de los
sistemas de información que los sectores administra-
tivos del orden nacional desarrollan para soportar la
gestión de sus intervenciones, que suelen centrarse
en controlar variables relacionadas con la oferta sec-
torial preexistente de bienes, servicios, actividades y
recursos. En consecuencia, los procesos de diagnós-
tico, planeación y presupuesto que realizan en los
territorios la mayoría de las entidades sectoriales y
descentralizadas del orden nacional no cuentan con
información sobre ninguna necesidad o demanda de
la población y los territorios que no esté referida al
“menú de oferta sectorial” predefinido por ellas.
En conclusión, la lógica de diagnóstico y programa-
ción de metas que usan los sectores administrativos
del orden nacional es autocontenida y está referida
principalmente a los propios medios y capacidades.
El desconocimiento generalizado del “denomina-
dor” que representa el universo de la demanda social
insatisfecha que existe en el territorio es una limita-
ción para el establecimiento de indicadores que, más
allá de medir la eficiencia de la gestión de la relación
insumo-producto, deberían permitir establecer los
impactos y efectos de las intervenciones, particular-
mente en cuanto tiene que ver con la convivencia y
la seguridad ciudadana por fuera de las principales
ciudades del país y sus municipios aledaños, es decir,
en la diversidad de ámbitos territoriales que compo-
nen un país como Colombia.

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Gestión de la convivencia
y la seguridad ciudadana
en distintos ámbitos territoriales
En Colombia la discusión de políticas diferenciadas
para ámbitos no urbanos presenta dificultades con-
ceptuales, asociadas principalmente a la definición
del grado de urbanización de las entidades territoria-
les, y la manera como ello afecta el diagnóstico de la
seguridad ciudadana por fuera de las ciudades más
grandes del país.
En general, las definiciones de lo “rural” en el país
suelen estar basadas en aproximaciones residuales:
es decir, lo rural es lo que queda una vez se resta la
“cabecera municipal”. Para el caso de la autoridad
estadística del país, el Departamento Administrativo
Nacional de Estadística, esta conceptualización se
encuentra bien arraigada en la metodología de le-
vantamiento y clasificación de datos censales, donde
lo “urbano” se identifica con lo que se encuentra en
las cabeceras municipales y el “resto” con lo rural
(PNUD, 2011).
Tal conceptualización atraviesa los diagnósticos que
soportan las políticas públicas e intervenciones es-
tatales dirigidas al sector “no urbano”, con lo que
estas quedan pobremente provistas para captar las
continuidades y relaciones entre lo rural y lo ur-
bano. Se pierde de vista que las dinámicas rurales
deben considerarse y comprenderse a la luz de las
interacciones regionales que se derivan a raíz de la
influencia “gravitacional” que ejercen las dinámicas
urbanas sobre sus áreas de influencia cercanas y re-
motas. Hay un sinnúmero de variables que afectan
esas interacciones, entre ellas la distribución, calidad
y cantidad de mano de obra y activos acumulados
disponibles en los distintos sectores de la economía,
los modelos de crecimiento económico, la inciden-
cia de las políticas macroeconómicas en la remune-
ración de factores de producción o los objetivos de
las políticas sociales. Sin embargo, hay tres variables
que permiten predecir la dinámica de las aglomera-
ciones y su relación con el espacio circundante desde
la geografía económica: 1) la densidad de población;
2) el costo del transporte (que tiene una relación di-
recta con la distancia); y 3) el diferencial de ingreso
(Krugman, 1991, 1992, 1998).
Para reflejar mejor las interacciones entre lo rural y
lo urbano, el Informe nacional de desarrollo huma-
no. Colombia rural: razones para la esperanza, del
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD, 2011), acoge la propuesta de la Organiza-
ción para la Cooperación y el Desarrollo Económi-
cos (Ocde), de construir un índice de ruralidad (IR)
a partir de los siguientes elementos conceptuales y
metodológicos:
ww Combina densidad demográfica (personas por
km2
), con distancia (distancia euclidiana prome-
dio, en kilómetros) de los centros poblados me-
nores a ciudades grandes.
ww Adopta como unidad de análisis el municipio
como un todo y no solo el tamaño de las aglo-
meraciones: cabecera, centro poblado y rural dis-
perso en el mismo municipio.
ww Asume la ruralidad como un continuo: se refiere
a municipios más o menos rurales, antes que a
“urbanos” o “rurales”.
Para la elaboración del índice de ruralidad municipal
se utiliza la técnica estadística llamada “componen-
tes principales”, que se aplica al logaritmo natural
de las variables de densidad poblacional y distan-
cia2
. Cuando en un municipio la distancia es mayor
y la densidad menor, el valor de índice de ruralidad
correspondiente se incrementa. Y mientras más alto
sea el índice, la ruralidad del municipio es más ele-
vada. El indicador está restringido a valores entre 0
2 Un estudio realizado por el Banco Mundial hace algunos
años (De Ferranti et al., 2005), encontró que para el caso
de América Latina y el Caribe al calcular el índice de ru-
ralidad con base en densidades de población y distancias
promedio a ciudades de 100.000 habitantes o más, la rura-
lidad medida duplica la medida acogida en los diagnósticos
y políticas oficiales. Asimismo, reportó que las actividades
económicas asociadas con esa nueva definición de rurali-
dad tienen un peso en el producto interno bruto (PIB) que
duplica el que corresponde a la aproximación convencional.

11
y 100. En el mapa 1 se observa la clasificación de
los municipios del país con base en su índice de ru-
ralidad.
Como se observa, el PNUD organiza en cuatro ca-
tegorías principales la clasificación de las entidades
territoriales del país con base en el denominado índi-
ce de ruralidad, las cuales se caracterizan de manera
general a continuación:
ww Preeminentemente urbanos: incluye treinta y
ocho entidades territoriales cuyo índice de rura-
lidad está comprendido en el rango de 0,1-25,0;
entre estos municipios se encuentran los cen-
Mapa 1. Índice de ruralidad municipal, 2005

12
tros urbanos más grandes del país, así como los
municipios pertenecientes a áreas de influencia
cercana de dichos centros; en esta agrupación
se destaca la presencia del municipio de San
Andrés y Providencia, debido a la alta densidad
poblacional del archipiélago y a las distancias pe-
queñas del territorio insular hasta la cabecera de
esa entidad departamental. En total, de acuer-
do con las proyecciones del Dane para 2014, la
población asentada asciende 21’000.000, de
los cuales 20’400.000 (97%) residen en las ca-
beceras y 600.000 lo hacen en el resto de esas
entidades territoriales. De otra parte, la exten-
sión agregada de esas treinta y ocho unidades
político-administrativas es de 7.730 km2
(0,7%
de la superficie continental del país) y la densi-
dad poblacional promedio es del orden de 2.725
habitantes por km2
.
ww Urbanos: incluye setecientos cinco municipios
cuyo índice de ruralidad está comprendido en
el rango de 25,1 a 50,0; entre estos se cuentan
la mayoría de las capitales de departamento así
como municipios intermedios y pequeños lo-
calizados en las áreas de influencia cercana de
esas capitales. También se encuentran centros
comarcales importantes como Apartadó, Turbo y
Caucasia en Antioquia; Magangué y Carmen de
Bolívar en Bolívar; Sogamoso y Duitama en Bo-
yacá; Lorica en Córdoba; Zipaquirá en Cundina-
marca; Maicao en La Guajira; Tumaco en Nariño;
Girón y Piedecuesta en Santander; y Buga, Palmi-
ra, Tuluá y Yumbo en el Valle del Cauca. Según
las proyecciones del Dane, en estos municipios
había asentada en 2014 una población del orden
de 20’900.000 habitantes, de los cuales cerca de
13’600.000 (65%) habitaban en las cabeceras
municipales y 7’300.000 en el resto del munici-
pio. La extensión agregada de estos setecientos
cinco municipios es del orden de 233.000 km2
(20% de la superficie continental del país), y la
densidad poblacional promedio es de 90 habi-
tantes por km2.
ww Urbano-rurales: incluye trescientos treinta y nue-
ve municipios cuyo índice de ruralidad está com-
prendido en el rango de 50,1 a 75,0; entre ellos
se encuentran municipios en su mayoría con me-
nos de 50.000 habitantes ubicados en la órbita
de influencia subcercana de las cabeceras depar-
tamentales. Adicionalmente hay centros comar-
cales importantes como San Vicente del Caguán
en Caquetá; Tierralta en Córdoba; Uribia en La
Guajira; Tame en Arauca; y Orito y Puerto Asís en
el Putumayo. Según las proyecciones del Dane,
en 2014 en estos trescientos treinta y nueve mu-
nicipios había una población total del orden de
5’300.000 habitantes, de los cuales 2’100.000
habitaban las cabeceras municipales (40%) y
3’200.000 en el resto del municipio. La exten-
sión agregada de esos municipios es cercana a
442.000 km2
(40% de la superficie continental
del país), y la densidad poblacional es de 12 ha-
bitantes por km2
.
ww Preeminentemente rurales: incluye treinta y seis
municipios y corregimientos departamentales
cuyo índice de ruralidad se encuentra en el ran-
go por encima de 75,1; entre ellos se cuentan
las principales cabeceras municipales ubicadas
en los departamentos más periféricos del país,
al igual que los corregimientos departamentales
del Amazonas. Según el Dane, en 2014 en estas
entidades territoriales había asentada una po-
blación del orden de 300.000 habitantes, de los
cuales 100.000 (33%) residían en las cabeceras,
y 200.000 en el resto de las entidades territoria-
les. Su extensión agregada es de unos 450.000
km2
(40% de la superficie continental del país), y
la densidad poblacional es de menos de un habi-
tante por km2
.
Considerar una multiplicidad de ámbitos territoria-
les permite también apreciar diferencias importantes
que se observan en distintos contextos, asociadas
a diversos regímenes de propiedad de la tierra (por
ejemplo, predios rurales titulados a particulares; pre-
dios titulados al estado; predios titulados dentro de
reservas campesinas; tierras públicas en cabeza del
estado o “baldíos”; predios titulados a resguardos
indígenas; predios titulados a consejos comunita-
rios), y diferentes sistemas de gobernanza local,

13
como sucede en el caso particular de los resguardos
y consejos comunitarios, tal como se aprecia en los
mapas 2 y 3.
Conviene considerar también las áreas bajo regla-
mentaciones especiales de uso del suelo, como su-
cede con las reservas forestales, las áreas de reserva
natural y los parques nacionales naturales, entre otras
figuras, que se presentan en la gráfica 1. Al respecto,
dada la multiplicidad de regímenes de propiedad, go-
bernanza local y reglamentaciones de uso, así como
su frecuente superposición, es predecible que la se-
Mapa 2. Resguardos indígenas y títulos colectivos de comunidades negras

14
guridad y la convivencia ciudadana en distintos ámbi-
tos territoriales se verá afectada por múltiples conflic-
tividades sociales en torno a la tenencia de la tierra.
A manera de complemento, es pertinente citar aquí
los hallazgos de un estudio realizado por Acción So-
cial (2009) con un diagnóstico sobre la ocupación
de tierras rurales clasificadas como reserva forestal
por medio de la ley 2a de 1959. De acuerdo con esa
fuente, actualmente entre 2’000.000 y 2’500.000
colombianos se encuentran asentados en terrenos
pertenecientes a zonas de reserva forestal, inclu-
Mapa 3. Áreas de reglamentación especial

15
yendo ciento veinticinco cabeceras municipales, prin-
cipalmente en la costa Pacífica colombiana (Buena-
ventura, Quibdó, Tumaco, entre otros), y la cordillera
Central (Manizales, Armenia, Sonsón, entre otros).
Cerca 400.000 de esa población se ubica por fuera
de las cabeceras municipales; el resto lo hace en las
cabeceras de esos municipios. En términos legales,
son ilícitos tanto los asentamientos, la infraestructu-
ra y las actividades productivas distintas a aquellas
destinadas al aprovechamiento forestal persistente, y
para su normalización requieren del trámite de la res-
pectiva sustracción de la misma ante el Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible. Además, en rigor,
mientras no se realicen las respectivas sustracciones,
toda inversión pública en estos territorios también es
ilícita y estaría sujeta a controles disciplinarios y fiscales
por parte de los órganos de control. Esta circunstancia
afecta las diversas categorías de ruralidad de las enti-
dades territoriales del país reseñadas atrás; representa
una fuente generadora de inseguridad jurídica en la
tenencia de la tierra y, consecuentemente, de conflic-
tividad social que afecta la tranquilidad de los hogares
y, en ocasiones, la integridad física de la personas.
Es sustancial señalar también que en Colombia parte
de la conflictividad por la tierra en áreas rurales es
atribuible a su adquisición para el lavado de activos y
el efecto corruptor del narcotráfico y otras activida-
des ilícitas sobre las entidades encargadas del regis-
tro legal y administrativo de la propiedad rural. No
obstante, hay otro elemento: la enorme inequidad
en la estructura de propiedad de la tierra, que se re-
fleja en el índice de concentración Gini de tenencia
de la tierra, que en 2002 era de 0,85 con base en
área, y 0,82 con base en avalúo (Cede, 2004). Como
lo muestra el mapa 4, de distribución por tamaño
de los predios rurales del país, cerca de 60% de los
mismos registran una superficie inferior a tres hectá-
reas, y en su conjunto ocupan menos de 2% del área
predial total registrada en cabeza de particulares. En
el otro extremo, una proporción de menos de 1% de
los predios rurales controla 61,2% del área predial
rural por medio de predios superiores a 500 hectá-
reas (Martínez, 2002).
Otro aspecto no despreciable asociado a la conflic-
tividad en ámbitos rurales radica en las dinámicas y
circuitos ilegales que operan a lo largo de la extensa
frontera continental colombiana, que asciende a cer-
ca de 6.350 km, casi el doble de la extensión de la
frontera entre México y Estados Unidos de América.
La comparación es relevante en tanto destaca las di-
ficultades del control de fronteras terrestres extensas
y deshabitadas, como se evidencia en el caso de esta
última, donde la alianza entre los gobiernos estadou-
nidense y mexicano ha sido incapaz de impedir los
flujos permanentes de narcotráfico y migraciones ile-
gales entre ambos países, aún con la tecnología y los
Gráfica 1. Distribución de la población en reservas forestales
(ley 2 de 1959) por sector urbano y rural

16
recursos a su disposición, sobre un terreno en su ma-
yoría llano y árido que ofrece ventajas para la detec-
ción remota de actividades humanas (Lucas, 2014).
En el caso colombiano, casi dos terceras partes de
sus fronteras terrestres (con Brasil, Ecuador, Panamá
y Perú) están localizadas en parajes de selva espesa,
con una densidad poblacional promedio inferior a
un habitante por km2
, con excepción del corredor
económico entre Ipiales y Tulcán en la zona de fron-
tera andina con Ecuador. Los límites continentales
con Venezuela (aproximadamente 2.200 km) están
Mapa 4. Tamaño promedio de predios rurales

17
ubicados en las extensas sabanas de la Orinoquia y
en bosques selváticos de clima cálido y templado so-
bre la vertiente de una ramificación de la cordillera
Oriental que pertenece a la cuenca del río Catatum-
bo y drena hacia el golfo de Maracaibo. Con excep-
ción del corredor económico entre Cúcuta y San An-
tonio de Táchira, esta es también una frontera con
muy baja densidad poblacional.
Un contexto geográfico de esa naturaleza permite
comprender los retos y riesgos asociados al control
fronterizo en un país como Colombia3
. Durante
décadas se han desarrollado redes de apoyo para
soportar el flujo de armas, municiones, pertrechos,
combustibles y dineros “calientes” producto del nar-
cotráfico internacional, que ha alimentado y soste-
nido un conflicto armado que durante décadas deja
anualmente entre 2.000 y 6.000 muertes directas,
entre combatientes y civiles (Kraig y Hoffman, 2003;
Restrepo y Aponte, 2009).
Por otro lado, de conformidad con la categorización
de los municipios por parte de la Contaduría General
3 De acuerdo con estudios longitudinales sobre el tráfico ile-
gal de armas pequeñas y ligeras, en Colombia hay cerca de
cuatro decenas de rutas conocidas para su ingreso por la
frontera con Panamá, mientras las autoridades panameñas
reconocen que hay por lo menos doscientas trochas en el
Darién por donde transitan permanentemente pequeñas
cantidades de drogas ilícitas, armas y municiones, así como
migrantes ilegales hacia Estados Unidos (Kraig y Hoffman,
2003). Aparte de las rutas para exportar estupefacientes
e ingresar armas y dinero que operan por diversos pun-
tos sobre la costa Caribe (Santa Marta, Turbo, Riohacha y
bahía Portete, entre otros), y Pacífica (entre ellos, Juradó,
bahía Cupica, golfo de Tribugá, Bahía Solano y Buenaven-
tura), los mercados ilícitos también utilizan otras rutas te-
rrestres transfronterizas importantes. Así, hay registros de
ingresos de armas ilegales por puntos fronterizos terres-
tres y fluviales con Venezuela (veintiuna rutas conocidas)
y Ecuador (veintiséis). En relación con este último país, hay
registros de veintidós casos en los que se ha descubierto
empresas de seguridad privada involucradas en el tráfico
ilegal de armas en Quito, Tulcán y Nueva Loja. Leticia se
menciona como un centro importante en el mercado ilegal
de armas pequeñas y ligeras, muchas de ellas provenientes
de la zona de la triple frontera, entre Argentina, Brasil y
Paraguay, un conocido santuario donde frecuentemente se
hacen transacciones con organizaciones criminales rusas,
chinas e israelíes (Kraig y Hoffman, 2003).
de la Nación (resolución 705 de 2013), hecha con
base en su población total y sus ingresos corrientes
de libre destinación calculados en salarios mínimos
mensuales legales vigentes, 95% de los municipios
del país está clasificado en las categorías 3 y 6, tal
como se observa en la tabla 3.
En principio, los rangos de los montos de ingresos
corrientes de libre destinación establecidos para
hacer esta categorización permiten estimar la capa-
cidad fiscal de los municipios. Así, montos anuales
de ingresos corrientes de libre destinación que no
superan 50.000 salarios mínimos mensuales legales
vigentes correspondientes a las categorías 3-6 (típi-
camente, municipios con características urbanos-ru-
rales y preeminentemente rurales)4
, indican un bajo
nivel de recaudo de rentas propias. El rango de los
montos anuales de ingresos corrientes de libre desti-
nación por habitante representa un indicador sintéti-
co de las brechas económicas y sociales que separan
a los municipios clasificados en las categorías 3-6
(95% del total), de aquellos que se ubican en las
categorías superiores (5% del total). En la genera-
lidad de los clasificados en las categorías inferiores,
el monto anual de dicho ingreso corriente per cápita
no supera los 2,5 salarios mínimos mensuales legales
vigentes. En contraste, en los que están ubicados en
categorías superiores, el techo anual de ingresos co-
rrientes de libre destinación per cápita es del orden
de cuatro, ocho o más salarios mínimos mensuales
legales vigentes.
En resumen, en términos territoriales y demográficos
es posible clasificar los municipios del país en cate-
gorías con base en densidad poblacional y distancia
de los principales centros urbanos: hoy día, cerca de
45% de la población colombiana está ubicada en las
cabeceras de menos de cuarenta municipios, donde
predominan densidades poblacionales superiores a
2.500 habitantes por km2
, lo cual es indicativo de
4 De acuerdo con la categorización para 2014 realizada por
la Contaduría General de la Nación, en la categoría 3 hay
veintitrés municipios; en la 4 hay veinticinco; en la 5 vein-
tiocho; y en la 6 hay 988.

18
un contexto “preeminente urbano”. Un porcentaje
similar de la población habita en cerca de setecientos
municipios, donde alrededor de 65% de los habitan-
tes residen en la cabecera y los demás en el resto de
su territorio, lo que se refleja en densidades pobla-
cionales ya no de miles sino de cientos de habitan-
tes por km2
, circunstancia que permite clasificarlos
como “urbanos”. El resto de la población, cerca de
5’500.000 colombianos, vive en cerca de trescientos
cincuenta municipios, donde en promedio apenas
40% de la población reside en las cabeceras y se
registran densidades poblacionales típicamente ru-
rales, del orden de algunas decenas de habitantes
Tabla 3. Certificación de categorización de las entidades territoriales*
Categoría municipal
Municipios y áreas
no municipalizadas
Especial. Todos aquellos distritos o municipios con población superior o igual a quinientos mil uno
(500.001) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales superen cuatrocientos
mil (400.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
4
Primera. Todos aquellos distritos o municipios con población comprendida entre cien mil uno
(100.001) y quinientos mil (500.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anua-
les sean superiores a cien mil (100.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
19
Segunda. Todos aquellos distritos o municipios con población comprendida entre cincuenta mil uno
(50.001) y cien mil (100.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean
superiores a cincuenta mil (50.000) salarios mínimos legales vigentes y hasta cien mil (100.000) sala-
rios mínimos legales mensuales vigentes.
15
Tercera. Todos aquellos distritos o municipios con población comprendida entre treinta mil uno
(30.001) y cincuenta mil (50.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales
sean superiores a treinta mil (30.000) salarios mínimos legales vigentes y hasta cincuenta mil (50.000)
salarios mínimos legales mensuales vigentes.
23
Cuarta. Todos aquellos distritos o municipios con población comprendida entre veinte mil uno
(20.001) y treinta mil (30.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean
superiores a veinticinco mil (25.000) salarios mínimos legales vigentes y hasta treinta mil (30.000)
salarios mínimos legales mensuales vigentes.
25
Quinta. Todos aquellos distritos o municipios con población comprendida entre diez mil uno (10.001)
y veinte mil (20.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean supe-
riores a quince mil (15.000) salarios mínimos legales vigentes y hasta veinticinco mil (25.000) salarios
mínimos legales mensuales vigentes.
28
Sexta. Todos aquellos distritos o municipios con población igual o inferior a diez mil (10.000) habitan-
tes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales no sean superiores a quince mil (15.000)
salarios mínimos legales vigentes.
988
Áreas no municipalizadas (corregimientos departamentales). 20
Total 1.122
* Conforme a lo dispuesto en la ley 617 de 2000.
Fuente: Contaduría General de la Nación. Resolución 705 del 30 de noviembre de 2013.
por km2
y, en algunas partes, de incluso menos de
un habitante por km2
.
Este panorama de la distribución territorial de la po-
blación, al igual que la naturaleza de las capacidades
fiscal y administrativa de la estructura político-admi-
nistrativa existente en el país, pone de presente las
sustanciales diferencias en términos de acceso a las
redes de servicios de mayor complejidad a cargo del
estado, entre ellos la seguridad ciudadana, así como
de la capacidad de inversión pública per cápita por
parte de las distintas categorías de entidades territo-
riales observada en el territorio colombiano.

19
viabilidad de extender con modificaciones menores
esta estrategia y criterios de focalización para aten-
der satisfactoriamente las necesidades de seguridad
y convivencia ciudadana del 55% de población que
habita el otro 99% del territorio nacional; allí, la
densidad poblacional generalmente está por debajo
de 250 habitantes por km2
; entre 40 y 50% de los
habitantes de estos municipios están ubicados en
asentamientos comúnmente de menos de 50.000
habitantes, cada uno de ellos conformado por, en
promedio, alrededor de cien manzanas; y, finalmen-
te, la capacidad de inversión de ingresos corrientes
per cápita en 90% de los municipios que tienen juris-
dicción sobre esa porción del territorio nacional para
atender todas las necesidades de bienes y servicios
públicos a su cargo, entre otros, la seguridad ciuda-
dana, es inferior a 2,5 salarios mínimos mensuales
legales vigentes por año.
Organización y capacidades
institucionales en seguridad
y convivencia
En general, en distintos ámbitos del territorio nacio-
nal la gestión de la convivencia y la seguridad ciuda-
dana se realiza jerárquicamente de conformidad con
el marco de las directrices nacionales contenidas en
la Constitución política, el plan nacional de desarro-
llo, las políticas nacionales de seguridad y conviven-
cia y de seguridad y defensa. Estas directrices nacio-
nales se traducen en los departamentos y municipios
por medio de sus planes de desarrollo. En particular,
para gestionarlas las entidades territoriales tienen la
obligación de establecer consejos territoriales de se-
guridad y comités de orden público, mediante los
cuales deben formular y ejecutar planes integrales
de seguridad y convivencia ciudadana (Piscc).
El carácter unitario del estado colombiano entraña
por disposición constitucional que tanto la protección
como la gestión de las necesidades y demandas en
relación con los derechos y las libertades individuales
y públicas se deben atender por medio de un régimen
en el que cohabitan una autoridad central, a cargo
Aparentemente, el plan nacional de desarrollo 2015-
2018 privilegia las intervenciones focalizadas de las
autoridades en el territorio, teniendo en cuenta la
concentración de los delitos. De allí que sus indica-
dores de seguimiento estén centrados en un número
reducido de municipios a los cuales se les asignará
e incrementará los efectivos de policía, así como el
fortalecimiento de la acción policial de vigilancia y
estricto control en áreas de poca extensión donde
hay alta concentración de hechos de criminalidad es-
pecífica, aglutinando la fuerza pública en sitios, días
y horas de criminalidad recurrente y permanente.
Como se ha visto, en el país las entidades territo-
riales que cumplen con las anteriores condiciones
de focalización coinciden fundamentalmente con
aquellas treinta y ocho agrupadas en la categoría de
“preeminentemente urbanos”; que, como se ha di-
cho, albergan una parte significativa de la población
colombiana (45%) al igual que cerca del 50% de
los efectivos policiales asignados por la Dirección de
Seguridad Ciudadana a las unidades territoriales de
policía5
. No obstante, desde la perspectiva territorial
y de densidad poblacional, estas entidades territoria-
les preeminentemente urbanas priorizadas represen-
tan una extensión agregada de menos de 1% del
territorio continental del país; exhiben una densidad
poblacional del orden de 2.730 habitantes por km2
;
y típicamente están configuradas en asentamientos
urbanos mayores a 100.000 habitantes, cada uno de
ellos conformado por entre 750 y 45.000 manzanas.
Desde esta aproximación a la diversidad territorial,
demográfica, urbanística y de capacidad fiscal de
las entidades territoriales en Colombia, expresada
en cuatro categorías basadas en el índice de rura-
lidad propuesto por el PNUD, puede cuestionarse la
5 Según la Dirección de Talento Humano de la Policía Na-
cional, en 2014 las diecisiete unidades metropolitanas de
policía que atienden las principales ciudades del país y sus
municipios aledaños, reúnen aproximadamente 66.500
efectivos de un total de alrededor de 136.000 actualmen-
te desplegados en todas unidades territoriales de la Policía
Nacional existentes en el país.

20
del desarrollo de un orden político, económico y social
justo, y autoridades territoriales que gozan de auto-
nomía para gobernar los asuntos políticos, fiscales y
administrativos de interés de sus jurisdicciones.
La función política de garantizar los derechos y las
libertades reside en cabeza del presidente de la Re-
pública, quien es además la máxima autoridad en
materia de orden público a cargo de la dirección de
la fuerza pública como comandante supremo de las
fuerzas armadas (Constitución política, artículo 189).
De manera concordante, el texto constitucional de-
termina la autonomía de las entidades territoriales
para el manejo del orden público, al designar a los
gobernadores y alcaldes como agentes del presidente
en esta materia (Constitución política, artículos 296,
303 y 315). En relación con la garantía de la vida, la
convivencia y el orden público, la Constitución esta-
blece que la fuerza pública estará integrada en forma
exclusiva por las Fuerzas Militares y la Policía Nacional
(Constitución política, artículo 216), e instituye esta
última como un cuerpo armado permanente de natu-
raleza civil, a cargo de la nación, cuyo fin primordial es
el mantenimiento de las condiciones necesarias para
el ejercicio de los derechos y las libertades públicas,
y para asegurar que los habitantes convivan en paz
(Constitución política, artículo 218).
La Constitución establece además que cada nueva
administración territorial tiene la obligación de ela-
borar y adoptar su plan de desarrollo territorial de
manera concertada con el plan de desarrollo nacio-
nal, en el que debe contemplar presupuestos plu-
rianuales de los principales programas y proyectos
de inversión pública y especificar los recursos finan-
cieros requeridos para su ejecución, entre ellos los
destinados a garantizar la convivencia y la seguridad
ciudadana y la justicia (Constitución política de Co-
lombia, artículo 339).
Los consejos territoriales de seguridad y los comités
de orden público fueron establecidos inicialmente
mediante el decreto 2615 de 1991; los primeros
están integrados por la autoridad territorial (gober-
nador o alcalde), quien los preside, el comandante
de la guarnición militar, el comandante de distrito o
estación de Policía, el procurador o personero en re-
presentación del Ministerio Público, y el secretario de
gobierno, quien ejercerá la secretaría técnica. Tienen
como función principal elaborar planes específicos
de seguridad para afrontar, de acuerdo con las ca-
racterísticas de los conflictos en su jurisdicción, los
factores de perturbación del orden público. Los co-
mités de orden público, por su parte, están integra-
dos por la autoridad territorial, el comandante de la
guarnición militar y el de policía, e inicialmente fue-
ron creados con el fin de coordinar el empleo de la
fuerza pública y la puesta en ejecución de los planes
de seguridad. Desde entonces, las funciones de los
consejos territoriales de seguridad se han manteni-
do; en contraste, las de los comités de orden público
se han ampliado sucesivamente, hasta asignárseles
las funciones de aprobar los planes integrales y pro-
gramas de seguridad y convivencia ciudadana, al
igual que la preparación para aprobación de las au-
toridades territoriales de los planes anuales de inver-
siones de los fondo-cuentas de seguridad territorial
(decreto 399 de 2011, artículo 18).
Los planes integrales de seguridad y convivencia ciu-
dadana fueron creados originalmente en la ley 62 de
1993 como el principal instrumento de planeación
en materia de seguridad y convivencia ciudadana.
De acuerdo con el artículo 16, correspondía al Con-
sejo de Seguridad Territorial aprobar y ejecutar los
planes de seguridad y orden público. También era
función de las autoridades territoriales analizar las
necesidades de la Policía Nacional y promover la des-
tinación de partidas presupuestales para el efecto.
Posteriormente, la ley 418 de 1997 creó los fondos
territoriales de seguridad con el fin de atender las
necesidades regionales al respecto, destinando para
tal fin una contribución especial del 5% del valor de
los contratos de obra pública para la construcción y
el mantenimiento de vías con entidades de derecho
público. Además, estableció que las actividades de
seguridad y de orden público que se financien con
esos fondos serán cumplidas exclusivamente por la
fuerza pública y los organismos de seguridad del es-

21
tado (ley 418 de 1997, artículo 119). La misma dis-
posición contempló la creación del Fondo Nacional
de Seguridad y Convivencia Ciudadana (Fonsecon),
con el objetivo de atender gastos relacionados con la
seguridad ciudadana y la preservación del orden pú-
blico, financiando o cofinanciando proyectos y pro-
gramas desarrollados por las entidades territoriales
con dicho objetivo. Los ingresos del Fondo provienen
del recaudo de la contribución especial equivalente
al 5% de los contratos de obra pública suscritos por
la nación para la construcción y el mantenimiento
de vías de comunicación terrestre o fluvial o puertos
aéreos, marítimos o fluviales. Entre los destinos pre-
vistos para estos recursos se encuentran la recons-
trucción y adecuación de sedes administrativas de
autoridades públicas territoriales o de instalaciones
de la fuerza pública que sean afectadas por actos
terroristas o que no ofrezcan garantías mínimas de
seguridad, al igual que la reconstrucción de bienes u
obras destruidas por grupos armados al margen de
la ley que sean indispensables para las comunicacio-
nes, tales como vías, puentes, puertos, infraestruc-
tura y demás; el desarrollo de actividades de inteli-
gencia, recompensas a personas que colaboren con
la justicia o con organismos de seguridad del estado
y protección de personas amenazadas con alto ni-
vel de riesgo según criterio de esos organismos; y el
desarrollo comunitario y, en general, en todas aque-
llas inversiones sociales que permitan garantizar la
convivencia pacífica (artículo 122). En la tabla 4 se
observa el destino de los recursos asignados por el
Fonsecon en el periodo comprendido entre agosto
de 2010 y julio de 2014.
El decreto 399 de 2011 amplió las fuentes de finan-
ciación de los Fondos Territoriales de Seguridad y
Convivencia (Fonset), incluyendo: 1) los ingresos re-
caudados por concepto de una contribución especial
equivalente al 5% de los contratos de obra pública
suscritos por cada administración territorial para la
construcción y el mantenimiento de vías de comuni-
cación terrestre o fluvial o puertos aéreos, marítimos
Tabla 4. Proyectos aprobados por el Ministerio del Interior, 2010-2014*
Tipo Cantidad
Valor aportado Ministerio
del Interior Fonsecon
%
Gobernabilidad y convivencia ciudadana 299 $227.356 33
Centros de integración ciudadana** 264 $198.366 29
Centros administrativos municipales 23 $20.946 3
Otros (proyectos justicia, casas de justicia y centros de convivencia) 12 $8.044 1
Seguridad 407 $459.431 67
Sistemas integrados de emergencias y seguridad (Sies) (circuitos cerra-
dos de televisión (CCTV) y línea 123)
171 $205.824 30
Apoyo al Plan nacional de vigilancia comunitaria por cuadrantes 38 $90.620 13
Movilidad para la fuerza pública (Cai móviles, vehículos y motocicletas) 126 $77.450 11
Infraestructura física de seguridad (estaciones de Policía y Cai fijos) 69 $77.237 11
Laboratorios de criminalística y comando aéreo 3 $8.300 1
Total general 706 $686.787 100
* En millones de COP a precios corrientes
** Los centros de integración ciudadana son escenarios en los cuales se puedan desarrollar actividades lúdicas, pedagógicas, de
integración social y ciudadana, para la prevención de la violencia y el delito, que facilitan el desarrollo de la convivencia dentro
de la comunidad.
Fuente: Ministerio del Interior, sin fecha. Informe del cuatrienio 2010-2014, pp. 21-22. Consultado en https://www.mininterior.
gov.co/sites/default/files/noticias/informe_cuatrenio_mininterior.pdf

22
o fluviales o los de adición al valor de los existentes:
2) el 2,5 por mil del valor total del recaudo bruto
que generen las concesiones de construcción, man-
tenimiento y operaciones de vías de comunicación,
terrestre o fluvial, puertos aéreos, marítimos o fluvia-
les; 3) y el 3% sobre aquellas concesiones que otor-
guen las entidades territoriales con el propósito de
ceder el recaudo de sus impuestos o contribuciones.
Se incluyó asimismo el recaudo de tasas o sobretasas
destinadas a la seguridad y la convivencia ciudadana
con base en hechos generados en el ámbito distrital
o municipal; y otros aportes provenientes de fuentes
o recursos distintos a los establecidos en la ley para
los fondos territoriales de seguridad y convivencia
ciudadana; aportes de gremios y personas jurídicas
destinados a propiciar y garantizar la seguridad y
convivencia ciudadana (decreto 399 de 2011, artícu-
los 11, 12, 13, 14).
Tensiones y conflictos en la
institucionalidad de la gestión
territorial de la seguridad
El balance general de la trayectoria normativa e ins-
titucional reseñada demuestra que ha sido tortuosa
y alberga tensiones y conflictos institucionales que
en el análisis final entorpecen su funcionamiento en
el terreno.
Como se señaló, si bien la norma dispone que la
jurisdicción de los recursos destinados al Fonsecon
corresponde al Ministerio del Interior, en los depar-
tamentos y municipios la facultad de aprobar y pre-
parar los planes de inversión de los Fondos Territo-
riales de Seguridad y Convivencia se eliminó de las
funciones de los consejos territoriales de seguridad y
se transfirió a los comités de orden público, instancia
cuya composición favorece la imposición de decisio-
nes por parte de los representantes de la fuerza pú-
blica a las autoridades territoriales, especialmente a
partir del decreto 399 de 2011.
De otra parte, la provisión contemplada en el artícu-
lo 119 de la ley 418 de 1997 en el sentido que las
actividades de seguridad y de orden público que se
financien con recursos del Fonset serán cumplidas
“exclusivamente por la fuerza pública y los organis-
mos de seguridad del estado”, genera tensiones en
los comités de orden público, especialmente con las
autoridades territoriales cuando intentan asignar re-
cursos del fondo-cuenta para actividades de preven-
ción situacional y poblacional. Un intento de resolver
esta situación se hizo con la inclusión de una dispo-
sición en el sentido que las actividades que “corres-
pondan a necesidades de convivencia ciudadana y
orden público serán cumplidas por los gobernadores
o alcaldes” (ley 1421 de 2010, artículo 6°)6
.
En los departamentos y municipios con mayores res-
tricciones de orden fiscal, esta situación lleva a que
en la práctica las autoridades territoriales se resistan
a destinar fuentes de recursos distintos a las contri-
buciones especiales de ley para financiar los Fonset,
dado que en la arquitectura institucional establecida
para la toma de decisiones en relación con estos re-
cursos los representantes de la fuerza pública que
integran los comités de orden público resultan nu-
méricamente favorecidos, en desmedro de las inicia-
tivas de las autoridades territoriales.
Por su parte, la fuerza pública también contribuye a
debilitar los ingresos de los Fonset aportados por los
gremios y personas jurídicas destinados a propiciar
y garantizar la seguridad y convivencia ciudadana,
propiciando su desviación mediante el estableci-
miento de convenios con empresas del sector ener-
gético y de la construcción para recibir directamente
los aportes para protección de sus operaciones, li-
mitando así los alcances y recursos a disposición de
los Piscc. El establecimiento de convenios de esta
naturaleza por parte de la fuerza pública genera
6 No obstante, entre los destinos elegibles para la asignación
de recursos de los Fonset, el decreto 399 de 2011 sustituyó
las actividades de “desarrollo comunitario y en general a to-
das aquellas inversiones sociales que permitan garantizar la
convivencia pacífica” como lo establecía la ley 418 de 1997,
por la fórmula “realización de gastos destinados a generar
un ambiente que propicie la seguridad y la convivencia ciu-
dadana, para garantizar la preservación del orden público”.

23
tensiones con las autoridades territoriales, particu-
larmente cuando se presentan hechos que afectan
la seguridad pública en las zonas de influencia de las
empresas que han transferido recursos a la fuerza
pública y esta demanda inversión de las entidades
territoriales para el restablecimiento de los bienes y
servicios afectados. También genera tensiones den-
tro de las propias unidades de la fuerza pública que
suscriben los referidos convenios, pues demandan
dedicación adicional del personal asignado a dichas
unidades con el fin de atender las nuevas obligacio-
nes pactadas en los convenios, en detrimento de la
moral del personal de servicio.
Pero quizá la mayor debilidad de la actual arquitec-
tura institucional para la gestión de la convivencia
y la seguridad ciudadana es que restringe el acce-
so y la calidad de bienes y servicios para proteger la
seguridad ciudadana y las libertades públicas de los
municipios pequeños y con menor capacidad fiscal.
Allí donde la dinámica económica formal es precaria,
y donde hay desempleo, baja capacidad institucio-
nal y recaudos fiscales anuales de recursos de libre
destinación por debajo de 15.000 salarios mínimos
mensuales legales vigentes (90% de los municipios
colombianos), los ingresos anuales de los Fonset
municipales hipotéticamente podrían haber llegado
a $450’000.000 en 2014. Esto, bajo el supuesto que
alguno de los novecientos ochenta y ocho munici-
pios de categoría 6 hubiera alcanzado en ese año
ingresos fiscales de libre destinación equivalentes al
techo anual de 15.000 salarios mínimos mensuales
legales vigentes, y que la administración municipal
los hubiese destinado completamente a la contra-
tación de obras públicas; dos supuestos que difícil-
mente se cumplen en los municipios de categoría 6.
Por lo general, además, el dispositivo policial asigna-
do a esta categoría de entidades territoriales es del
orden de quince unidades de vigilancia, sin apoyo
permanente de modalidades especializadas de inte-
ligencia policial o policía judicial7
.
7 Aquí cabe abrir un espacio para señalar tensiones aún en
proceso de resolverse en la Policía Nacional en relación con
las competencias de gestión de seguridad ciudadana en ám-
En circunstancias así, la presencia de jueces munici-
pales, inspectores de policía y comisarios de familia
resulta inocua en ámbitos territoriales con capacida-
des fiscales y operacionales tan limitadas, en vista de
la ausencia de medios suficientes para hacer efecti-
vo el imperio de la ley dentro de sus jurisdicciones.
Más comúnmente, estas necesidades son resueltas
de manera irregular por agentes no estatales que so-
meten a la mayoría de pobladores a pagos extorsivos
a cambio de “protección” y, en algunos casos, admi-
nistración de formas de justicia comunitaria.
Finalmente, la arquitectura institucional vigente para
la gestión territorial de la seguridad contempla re-
ferencias someras al marco aplicable en territorios
indígenas, particularmente en el artículo 330 de la
Constitución política, que establece que los terri-
torios indígenas estarán gobernados por consejos
conformados y reglamentados según los usos y cos-
bitos rurales, originadas en la creación de la Dirección de
Carabineros y Seguridad Rural (Dicar) por medio del decreto
4222 de 2006, con la función principal de implementar la
Política de seguridad ciudadana rural y, además, de orientar
las acciones de las regionales, metropolitanas y demás uni-
dades descentralizadas de la Policía rural, y de consolidar pla-
nes de seguridad y convivencia que fortalezcan las relaciones
entre la policía y la comunidad rural. En desarrollo de estas
funciones, la Dicar estructuró el Sistema integrado de segu-
ridad rural (Siser) como una estrategia dirigida a contribuir
al proceso de consolidación del control estatal del territo-
rio mediante la expansión del modelo nacional de vigilancia
comunitaria por cuadrante (MNVCC) adecuado a las zonas
rurales (Policía Nacional de Colombia, 2012).
No obstante, la implementación de esta estrategia no se ha
aclarado suficientemente dentro de la institución, toda vez
que su conducción figura simultáneamente a cargo de la
Dirección de Carabineros y Seguridad Rural y, a la vez, bajo
el mando y control de la Dirección de Seguridad y Conviven-
cia Ciudadana por medio de los comandos de departamen-
to, con lo que se desdibujan la planeación y la supervisión
adecuada del cumplimiento de las estrategias, los planes y
programas. En el terreno, actualmente el Siser responde a
demandas específicas y coyunturales de la seguridad pública
en ámbitos rurales, como son el control a la minería ilícita,
el acompañamiento al programa de restitución de tierras y
el soporte para la seguridad operativa en ámbitos rurales
mediante acciones como el bloqueo de corredores de abas-
tecimiento y movilidad de los grupos armados organizados
al margen de la ley. Asimismo, el Siser aporta inteligencia y
curso de acción operacionales dirigidos a la anticipación y
prevención de ataques terroristas, entre otras.

24
tumbres de sus comunidades, y que sus autorida-
des ejercerán, entre otras, la función de “colaborar
con el mantenimiento del orden público dentro de
su territorio, de acuerdo con las instrucciones y dis-
posiciones del gobierno nacional”. No obstante, los
conflictos que se han suscitado en el pasado reciente
en relación con la actuación y funciones de los al-
guaciles o “guardias indígenas” ponen de presente
las insuficiencias de la actual arquitectura institucio-
nal en relación con este asunto8
.
8 Al respecto la Sentencia C-139 de la Corte Constitucio-
nal, de 1996, indica: “El análisis del artículo 246 de la C.P.
muestra los cuatro elementos centrales de la jurisdicción
indígena en nuestro ordenamiento constitucional: la po-
sibilidad de que existan autoridades judiciales propias de
los pueblos indígenas, la potestad de éstos de establecer
normas y procedimientos propios, la sujeción de dichas
jurisdicción y normas a la Constitución y la ley y la compe-
tencia del legislador para señalar la forma de coordinación
de la jurisdicción indígena con el sistema judicial nacional.
Los dos primeros elementos conforman el núcleo de au-
tonomía otorgado a las comunidades indígenas –que se
extiende no solo al ámbito jurisdiccional sino también al
legislativo, en cuanto incluye la posibilidad de creación
de ‘normas y procedimientos’–, mientras que los dos se-
gundos constituyen los mecanismos de integración de los
ordenamientos jurídicos indígenas dentro del contexto del
ordenamiento nacional”. Por su parte, en sentencia T-208
de 2007, la Corte sostuvo: “La Constitución política de
1991, al consagrar el respeto a la multiplicidad de formas
de vida por medio del reconocimiento del pluralismo y de
las garantías a la diversidad étnica y cultural, modificó el
modelo tradicional de relación del estado colombiano con
los pueblos indígenas, subvirtiendo un proceso tradicio-
nalmente basado en la asimilación e integración de estas
comunidades a las cosmovisiones mayoritarias, por un pro-
ceso participativo y de reconocimiento del otro, que acepta
y propugna por el derecho de las minorías tradicionales a
sobrevivir, crecer y desarrollarse con sujeción a sus propios
valores étnicos y culturales”. Asimismo, la Sentencia T-601
de 2011 dice: “Los territorios indígenas son entidades te-
rritoriales, las cuales gozan de autonomía para la gestión
de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución
y la ley. Para tal efecto, son titulares de los siguientes de-
rechos: (1) gobernarse por autoridades propias; (2) ejercer
las competencias que les correspondan; (3) administrar los
recursos y establecer los tributos necesarios para el cum-
plimiento de sus funciones; y (4) participar en las rentas
nacionales. Igualmente, el marco constitucional prevé que
la conformación de las entidades territoriales indígenas
se hará con sujeción a lo dispuesto en la ley orgánica de
ordenamiento territorial, y su delimitación se hará por el
gobierno nacional, con participación de los representan-
tes de las comunidades indígenas, previo concepto de la
comisión de ordenamiento territorial. Dichos territorios
Planes integrales de seguridad
y convivencia ciudadana
En las condiciones descritas atrás, es natural que en
la elaboración de los planes integrales de seguridad
y convivencia ciudadana, departamentales y muni-
cipales, cada entidad retome sus ofertas institucio-
nales preexistentes e intente armonizarlas con los
objetivos generales consignados en los documentos
correspondientes. Este es el origen de las respues-
tas genéricas que se ajustan a indicadores de ges-
tión prediseñados (por ejemplo, cierto número de
actividades en las que deben participar un número
mínimo de personas), con las que usualmente se
atienden situaciones problemáticas específicas en
el terreno; esta es además la razón principal por la
cual dichas actividades desarrolladas generalmente
no contribuyen en medida alguna a modificar las si-
tuaciones problemáticas atendidas.
El ejercicio realizado de esta manera y reproducido
reiteradamente de conformidad con criterios de
conveniencia operativa, imprime en las intervencio-
nes contempladas en los Piscc un cariz sectorial que
impide que las respuestas sean integradas, territoria-
les y diferenciales: en las instancias de coordinación
como los consejos de seguridad que operan en los
distintos niveles territoriales solo se apunta a una
coordinación de acciones puntuales; al obviarse el
ejercicio de coordinación táctica entre las entidades,
indígenas estarán gobernados por consejos conformados
y reglamentados según los usos y costumbres de sus comu-
nidades, correspondiéndoles: (1) velar por la aplicación de
las normas legales sobre usos del suelo y poblamiento de
sus territorios; (2) diseñar las políticas y planes y programas
de desarrollo económico y social dentro de su territorio, en
armonía con el plan nacional de desarrollo; (3) promover
las inversiones públicas en sus territorios y velar por su de-
bida ejecución; (4) percibir y distribuir sus recursos; (5) velar
por la preservación de los recursos naturales; (6) coordinar
los programas y proyectos promovidos por las diferentes
comunidades en su territorio; (7) colaborar con el manteni-
miento del orden público dentro de su territorio de acuerdo
con las instituciones y disposiciones del gobierno nacional;
(8) representar a los territorios ante el gobierno nacional y
las demás entidades a las cuales se integren; y (9) las demás
que les señalen la Constitución y la ley”.

25
sus intervenciones conjuntas generalmente culmi-
nan en entregas fragmentadas de bienes y servicios
que no siempre son pertinentes a las necesidades
locales, por lo cual son calificadas como insatisfacto-
rias por sus beneficiarios.
Así, las relaciones de concurrencia, complementa-
riedad y subsidiariedad entre los distintos niveles de
gobierno solo quedan enunciadas en las normas re-
feridas en los textos de los planes integrales de se-
guridad y convivencia ciudadana. La lógica sectorial
predomina en los distintos niveles de gobierno en la
asignación de funciones, actividades y recursos, lo
que entorpece que actores del sector privado y orga-
nizaciones de la sociedad civil desempeñen un papel
más activo en la definición y ejecución de actividades,
pese a que su presencia allí es tan visible como la de
las entidades públicas, y en algunos casos mayor. Es
claro que una política pública de gestión territorial
de la seguridad ciudadana requiere más que la mera
coordinación de acciones sectoriales puntuales para
asegurar que la entrega de bienes y servicios públi-
cos provistos se ajuste a parámetros de adecuación,
aceptabilidad, acceso y asequibilidad, de conformi-
dad con las condiciones poblacionales y territoriales
de los beneficiarios de la intervención pública.
La carencia de un marco de coordinación táctica de
la acción interinstitucional en la planificación y eje-
cución de las estrategias de seguridad y convivencia
ciudadana mediante la cual se garantice la entrega
de bienes y servicios de conformidad con los criterios
mencionados, jamás aparece en los diagnósticos de
los Piscc ni, por consiguiente, en el desarrollo lógico
y operacional de su marco programático. En cambio,
estos planes invariablemente se refieren a la “optimi-
zación” de los sistemas de información para la ges-
tión de la convivencia y seguridad ciudadana con el
fin de mejorar la cuantificación, georreferenciación y
clasificación de las diferentes clases de delitos. Natu-
ralmente, los esfuerzos en este sentido poco aportan
para mejorar la calidad, oportunidad y pertinencia
en la entrega de los bienes y servicios necesarios
para las labores de prevención y protección.
Aquí conviene hacer algunas consideraciones en re-
lación con los sistemas integrados de emergencias y
seguridad (Sies). Como se mencionó, entre las metas
asociadas con el objetivo de seguridad y defensa del
territorio nacional se encuentra una que propone
establecer dichos sistemas en al menos doscientos
cincuenta municipios del país. Se trata de un sistema
interinstitucional apoyado por tecnología que busca,
por un lado, avanzar en la reducción de ciertos de-
litos y comportamientos que afectan la seguridad y
convivencia ciudadana, y, por otro, superar falencias
en materia de coordinación interinstitucional para la
atención oportuna en materia de emergencias y de-
sastres. De acuerdo con el documento Conpes 3437
de 2006, los sistemas integrados de emergencias y
seguridad constan de varios subsistemas, entre ellos,
de telecomunicación para la recepción de las alertas
(número único de atención de emergencias [Nuse,
123]; circuitos cerrados de televisión [CCTV]; los Cen-
tros de Información Estratégica de Policía Seccional
[Cieps] y las alarmas comunitarias); al igual que el
subsistema de respuesta y seguridad que debe
procesar la información recibida, articular y despa-
char oportunamente la respuesta de las entidades
competentes como primeros respondientes (policía,
bomberos, ambulancias, entre otros). Como es pre-
visible, los municipios de categorías 5 y 6 son los más
rezagados en el establecimiento de los subsistemas
de telecomunicación para recibir alertas, pero a la
vez tienen la menor capacidad de medios para res-
ponder adecuadamente a las alertas que reciben,
especialmente por la precariedad de los medios a
disposición de sus organismos de socorro y primeros
respondientes.
Los Sies se encuentran entre los rubros elegibles para
recibir financiación de los Fonset mediante su inclu-
sión en Piscc. Muy pocos municipios tienen suficien-
tes recursos para adquirir y mantener los subsistemas
de telecomunicaciones para recibir alertas y mucho
menos los medios para dar respuestas oportunas y
adecuadas. Por consiguiente, en muchos casos los
recursos de inversión que estos municipios destinan
a los Sies se ven reducidos la adquisición de equipos
de telecomunicaciones cuya funcionalidad es inter-

26
mitente, y que no mejora la capacidad de atender
las alertas que se reciben debido a la carencia de
medios para hacerlo. Así, el caso de los Sies ilustra
claramente la situación de la gestión territorial de
seguridad ciudadana mediante instrumentos como
los Piscc municipales: si las autoridades territoriales
invierten en los subsistemas telecomunicaciones del
Sies pueden reportar el cumplimiento de las metas
del plan nacional de desarrollo, sin que ello refleje su
estado de operatividad ni la capacidad de respuesta
frente a las alertas que reciba.
En contraste con el caso de los Sies, es pertinente re-
ferir aquí el mecanismo del Comité Interinstitucional
de Alertas Tempranas (Ciat), que opera en el marco
del Plan de prevención y promoción de los derechos
humanos, como ejemplo de un instrumento funcio-
nal que contribuye al mejoramiento de la gestión
territorial de la seguridad ciudadana en el contexto
de entidades territoriales con recursos y capacidades
limitadas. Mediante el Ciat se definen y coordinan
respuestas territoriales, diferenciales y eficaces sobre
la base de una integración táctica de las funciones
de las entidades del estado para atender las situa-
ciones específicas que llegan a su conocimiento. En
la base de este mecanismo está el Sistema de alertas
tempranas (Sat), que elabora informes de riesgo y
notas de seguimiento que describen y aportan datos
cuantitativos y cualitativos sobre el escenario y la si-
tuación actual, los factores de amenaza asociadas a
acciones propias del conflicto armado interno en un
ámbito territorial particular, los factores de vulnera-
bilidad de la población civil expuesta y factores para
su protección. Además, califica el nivel de riesgo y
establece la vigencia de esta calificación, y fija direc-
trices para articular las responsabilidades sectoriales
e intersectoriales y atender situaciones problemáti-
cas concretas en el área afectada. Este sistema fa-
cilita que las entidades respondan con oportunidad
dentro de un enfoque territorial y de subsidiariedad
claramente definido para mitigar los daños ocasio-
nados por acciones vinculadas al conflicto armado, y
reducir las vulnerabilidades de las comunidades afec-
tadas en el plazo inmediato.
Cabe destacar aquí que un punto de enlace impor-
tante dentro del funcionamiento del Ciat son los
consejos territoriales de seguridad, que sirven de
instancias tanto para la verificación de la informa-
ción contenida en los informes de riesgo, como para
coordinar las respuestas establecidas para prevenir y
mitigar las amenazas identificadas y posteriormente
hacer seguimiento de la evolución de la situación y
ajustes a las medidas durante la vigencia de la alerta.
A pesar de los buenos resultados obtenidos a partir
de este modelo de gestión coordinada, complemen-
taria y subsidiaria del estado, en la actualidad no hay
mención explícita al papel que desempeñan los con-
sejos territoriales de seguridad en el funcionamiento
de este mecanismo en la normativa que regula su
funcionamiento.
Actualmente, la plataforma de información más visi-
ble en ámbitos locales es la Red nacional de informa-
ción (RNI), diseñada en el marco del Sistema nacional
de atención y reparación a las víctimas (SNARIV) a
partir de la ley 1448 de 2011. Mediante esta plata-
forma se busca soportar la migración, el intercambio
de información e interoperabilidad de los sistemas
de información entre las instituciones que confor-
man el SNARIV y otras que atiendan víctimas. Si bien
este asunto no está claramente referido en la nor-
mativa que define el alcance de los Piscc, es evidente
que la atención a víctimas de delitos y violaciones de
derechos constituye un componente principal de la
seguridad ciudadana.
Entre las capacidades que el diseño de la RNI se pro-
pone desarrollar se destacan las siguientes:
ww Evaluar la magnitud del problema y permitir al
SNARIV adoptar las medidas para la atención y
elaboración de planes para la reparación integral
de las víctimas.
ww Brindar insumos para caracterizar y focalizar a las
víctimas teniendo en cuenta sus características
particulares.
ww Suministrar información a las entidades públicas
del orden nacional y territorial para formular, im-
plementar y evaluar las políticas, los planes, pro-

27
gramas y proyectos en materia de prevención,
asistencia, atención, protección y reparación in-
tegral.
ww Definir los mecanismos de coordinación entre las
instituciones que conforman la RNI.
ww Servir como fuente de consulta e insumo para
los procesos de valoración y verificación de los
hechos victimizantes que las víctimas denuncian
ante el Ministerio Público.
Las administraciones municipales son usuarias per-
manentes de la RNI para gestionar información de
víctimas, verificar o ingresar información en tiempo
real, lo cual constituye una aplicación tecnológica
muy útil localmente. Aun así, la gestión de esta in-
formación por medio de la RNI no es suficiente para
impulsar ejercicios interinstitucionales de planifica-
ción de proyectos conjuntos que respondan de ma-
nera coordinada, complementaria y subsidiaria a las
necesidades y aspiraciones de seguridad y conviven-
cia ciudadana de las personas y comunidades en el
territorio. Esto por cuanto las metas de los planes,
programas y proyectos a las distintas entidades secto-
riales del orden nacional generalmente se proponen
con base en líneas base distintas entre sí, lo cual redu-
ce la eficacia y el impacto de la intervención en térmi-
nos de la atención que reciben los usuarios, e impide
el logro de efectos acumulativos en la mitigación de
las amenazas y la reparación de las víctimas. A pesar
de estas limitaciones, cabe señalar que una platafor-
ma como el RNI presenta características deseables del
tipo de sistema de información requerido para mejo-
rar la coordinación de la gestión del ciclo de la políti-
ca pública asociada a las necesidades y demandas de
seguridad y convivencia en ámbitos rurales.
Recomendaciones
a los desafíos identificados
A continuación se esbozan brevemente algunos re-
querimientos funcionales para la adecuada gestión
territorial de la seguridad en el marco de la transi-
ción a la paz en Colombia. Luego se discuten algu-
nos componentes para el diseño de una arquitectura
institucional basada en los esquemas de asociación
territorial contemplados en la ley 1454 de 2011 (ley
orgánica de ordenamiento territorial), que pueden
ser estratégicos para cimentar un modelo de gestión
territorial de la seguridad robusto en distintos ámbi-
tos territoriales.
La “cadena de valor público”,
base para la gestión de la convivencia
y seguridad ciudadana
En secciones anteriores de este documento se han
analizado diversas limitaciones en relación con la
gestión territorial de la seguridad ciudadana en
ámbitos afectados por la inequidad. Entre ellas se
destacan la amplia brecha en distintos contextos
territoriales en el acceso de los pobladores locales
a la protección frente a las amenazas que afectan
su dignidad e integridad y sus bienes, debido a la
debilidad fiscal, técnica y organizacional de las ad-
ministraciones de las entidades territoriales, por una
parte, y, por otra, a la desconfianza e incredulidad de
la ciudadanía en la capacidad y compromiso de las
autoridades públicas con el propósito de proteger la
seguridad ciudadana.
Por consiguiente, un objetivo principal para un mo-
delo de gestión territorial de la seguridad en ámbitos
distintos a los “preeminentemente urbanos” es re-
ducir la inequidad en el acceso y la calidad de los bie-
nes y servicios disponibles para proteger la seguridad
ciudadana que actualmente se observa allí donde
predominan dinámicas rurales y entidades territoria-
les con debilidades fiscales y técnico-administrativas.
Para ello es necesario que la gestión territorial de la
seguridad se base en mecanismos flexibles de coor-
dinación, complementariedad y subsidiariedad de
la acción administrativa, que garanticen la equidad
en el acceso y la calidad de los bienes y servicios de
seguridad ciudadana, para superar esas limitaciones
fiscales, técnicas y organizativas.
Dada la menor densidad poblacional en ámbitos dis-
tintos a los preeminentemente urbanos, así como las

28
dificultades que allí se presenten en relación con el
acceso geográfico y las particularidades propias de
los rasgos productivos, idiosincrásicos, de formas
de propiedad de la tierra y de modelos de gober-
nabilidad local, se requiere de medios adecuados y
suficientes para soportar respuestas oportunas y re-
levantes mediante operaciones que en ocasiones re-
querirán de equipos y armamentos intensivos en ca-
pital; por ejemplo, helicópteros, aviones pequeños,
vehículos blindados, armamento de infantería ligera,
bomberos, ambulancias, servicios especializados de
búsqueda y rescates, etcétera.
Para atender esta limitación frecuentemente encon-
trada en las entidades territoriales con menor capa-
cidad fiscal y técnica, la literatura sobre experiencias
internacionales (Rapceviciene, 2014; Padula, 2013;
Heintzman y Marson, 2003) señala la conveniencia
de visualizar la gestión pública como una “cadena
de valor público”. Este enfoque se basa en la pre-
misa que el sector público debe ofrecer bienes y ser-
vicios alineados con las expectativas y necesidades
de sus usuarios –hogares, unidades productivas, or-
ganizaciones y entidades institucionales–, dentro de
una lógica que privilegie la eficiencia en el uso de los
recursos y la excelencia en la calidad de los bienes y
servicios entregados, para contribuir así al mejora-
miento de la calidad en la vida de los hogares y de la
productividad de las unidades de producción.
El modelo de cadena de valor público involucra agen-
tes de diversos niveles administrativos de gobierno,
integrados a manera de eslabones a los que con an-
ticipación se les reconoce el control de tramos de ac-
tividad que están bajo su competencia y, también, se
les asignan tramos de actividad cuya ejecución está
bajo su responsabilidad, de modo que se garantice
la entrega a usuarios de bienes y servicios conformes
con parámetros homologables y comparables, defi-
nidos previamente con su participación. Al conside-
rársele como una cadena de valor, la gestión pública
se materializa en procesos de concertaciones intera-
genciales detalladas y específicas mediante las cuales
se definen las condiciones necesarias para garantizar
que en diferentes ámbitos territoriales se brinde a los
pobladores bienes y servicios ajustados a parámetros
de adecuación, aceptabilidad, acceso y asequibili-
dad y, a la vez, conformes con estándares de calidad
homologables, independientemente de la situación
fiscal o de la capacidad técnica y financiera de la au-
toridad local de gobierno. Así concebida, la cadena
de valor público opera con base en acuerdos instru-
mentales con arreglo a resultados y no a medios.
Dada la posición asimétrica en la que usualmente es-
tán las autoridades locales frente a los demás niveles
de gobierno en términos de capacidades técnicas,
administrativas y fiscales, dentro de las cadenas de
valor público se establecen de antemano prerroga-
tivas que se pactan de acuerdo con las capacidades
específicas de la entidad territorial local. Así, se bus-
ca asegurar que los tramos de ejecución a cargo de
los demás niveles administrativos de gobierno estén
debidamente conectados y articulados, pero bajo el
control del gobierno local como “órgano competen-
te” para la entrega local de bienes y servicios con
calidad y oportunidad homologables.
Mecanismos complementarios como los “acuerdos
instrumentales de tramos de ejecución” también
pueden contribuir a fortalecer las capacidades de
los gobiernos locales en el cumplimiento de su papel
como “órganos competentes”, ejerciendo el control
de las condiciones operacionales que los “órganos
ejecutores deben observar sobre el terreno”, apor-
tando así a la consolidación de la funcionalidad y
sostenibilidad de las capacidades de gestión territo-
rial para el mejoramiento en la provisión de bienes y
servicios públicos a cargo de las entidades territoria-
les. Otro aspecto clave para asegurar la fluidez tanto
para la actualización de los diagnósticos y aprecia-
ciones de situación como para la coordinación de la
ejecución y supervisión de acciones definidas en los
acuerdos instrumentales, es que todas las agencias
y dependencias, sin que importe el nivel administra-
tivo al cual pertenezcan, hagan uso de un mismo
sistema de información y comunicación. Este es un
asunto crítico para facilitar la planificación, progra-
mación, seguimiento y evaluación de la acción inte-
grada, al igual que para el arbitramento de recursos
v o

29
y responsabilidades cuando las circunstancias así lo
ameriten.
En suma, los principios del marco operacional de
la cadena de valor pública contribuyen al fortaleci-
miento de la autonomía local por cuanto aparte de
brindar bienes y servicios a los usuarios con eficien-
cia, pertinencia y calidad, pretenden desarrollar de
manera progresiva las capacidades institucionales y
organizacionales de la entidad territorial local hasta
cualificarla para constituirse en un gestor eficaz de la
acción coordinada de los distintos niveles de centra-
lización del sector público en su ámbito de gestión
territorial, garantizando los bienes y servicios a su
cargo, de conformidad con parámetros de calidad y
oportunidad estandarizados.
La sostenibilidad del funcionamiento y la gestión
de las cadenas de valor en la provisión de bienes y
servicios públicos demandados por la comunidad
depende entonces del desarrollo de los marcos nor-
mativos específicos requeridos para promover la
concertación de decenas de acuerdos instrumentales
y convenios entre entidades territoriales locales y los
demás niveles administrativos de gobierno, con base
en los cuales deben regularse en cada jurisdicción te-
rritorial las condiciones específicas de cumplimiento
de los distintos tramos de ejecución requeridos para
la entrega de bienes y servicios acordes con pará-
metros de calidad homologable en todo el territorio
nacional.
Las asociaciones territoriales
como unidades de planificación
y gestión territorial
En el caso de los municipios colombianos cuya ca-
pacidad técnica, administrativa y fiscal para cumplir
con las funciones públicas en materia de seguridad
y convivencia ciudadana evidentemente requiere
de mayor apoyo de parte de los niveles de mayor
centralización, conviene explorar alternativas para
robustecer el sistema de los Fonset y su articulación
con el Fonsecon. Como se vio, el marco de compe-
tencias y recursos con los que opera este sistema en
la actualidad es insuficiente, dado el exiguo potencial
fiscal de las fuentes de recursos otorgadas a dichos
fondos y la restricción que esta deficiencia impone
a la integración de “cadenas de valor público” cuyo
alcance requiere contemplar desde acciones sociales
y de mejoramiento físico urbanístico integradas con
estrategias de prevención social y situacional, hasta
servicios judiciales, penitenciarios y de supervisión
pospenal.
Asuntos como la reestructuración de las rentas terri-
toriales destinadas a la gestión de la seguridad ciu-
dadana y el fortalecimiento de los gobiernos locales
para cumplir sus funciones como “órgano compe-
tente” en esta materia con el apoyo de los demás
niveles de gobierno como “órganos ejecutores”, son
recomendaciones que deben ser consideradas en el
proceso de formulación de la política o estrategia
nacional de seguridad y convivencia ciudadana. En
la actualidad, las autoridades territoriales disponen
de diversos instrumentos contemplados en la nor-
mativa colombiana que pueden servir para este fin.
El más genérico es el “contrato plan”, figura con-
templada en la ley 1454 de 2011 (ley orgánica de
ordenamiento territorial), mediante la cual la nación
puede contratar o convenir con las entidades territo-
riales, con las asociaciones de entidades territoriales
y con las áreas metropolitanas, la ejecución asociada
de proyectos estratégicos de desarrollo territorial. El
otro instrumento son los Piscc, que en la actualidad
son formulados de manera discreta por cada entidad
territorial, lo que fomenta la atomización de recursos
de inversión, particularmente en el caso de aquellas
con menor capacidad fiscal, dificultando su acceso a
bienes y servicios intensivos en capital como los re-
queridos para articular y despachar respuestas opor-
tunas a las alertas que lleguen a los Sies municipales.
Una alternativa a este escenario consiste en conside-
rar la ampliación del alcance de los Piscc para que se
asimilen a contratos plan entre entidades territoriales
que comparten retos y riesgos de seguridad ciudada-
na comunes, favoreciendo la complementariedad de
sus capacidades fiscales, técnicas y administrativas.

30
De esta manera, municipios con alta capacidad fis-
cal podrían elaborar conjuntamente con municipios
dentro de su área de influencia Piscc que permitan
responder a las demandas de un ámbito territorial
más amplio, que posibilite operar medios intensivos
en capital aprovechando economías de escala para
controlar tanto factores de criminalidad como even-
tos de emergencias de desastre. Siguiendo la arqui-
tectura de las redes de atención de servicios de aten-
ción y protección estructuradas con base en sistemas
de referenciación que conectan nodos con distinta
capacidad técnica y operativa para la resolución de
situaciones de distinto nivel de complejidad, los Piscc
pueden convertirse en instrumentos para la integra-
ción y articulación de medios, servicios y capacidades
para responder a alertas de diversos niveles de com-
plejidad, haciendo uso racional de una infraestructu-
ra de las dimensiones y especificaciones apropiadas
para lograr un balance entre eficacia y eficiencia en
las respuestas.
Para atender este desafío, la ley orgánica de ordena-
miento territorial propone un marco institucional e
instrumentos para la organización político adminis-
trativa del territorio del país que busca propiciar el
desarrollo territorial, particularmente de las entida-
des territoriales más débiles, a través de mecanismos
de asociación y financiación diseñados para aumen-
tar de la capacidad de dichas entidades en materia
de planeación, gestión y administración descentrali-
zada de sus propios intereses, apoyadas en instan-
cias de integración territorial creadas con el propósi-
to expreso de producir economías de escala, generar
sinergias y alianzas competitivas para la consecución
de objetivos de desarrollo económico y territorial co-
munes, y facilitar así el traslado de competencias y
poder de decisión de los órganos centrales o descen-
tralizados del gobierno en el orden nacional hacia
el nivel territorial pertinente, con la correspondiente
asignación de recursos.
Entre los esquemas asociativos territoriales y meca-
nismos de acuerdo de voluntades entre entidades te-
rritoriales la ley orgánica de ordenamiento territorial
contempla:
ww Regiones administrativas y de planificación (Rap).
ww Regiones de planeación y gestión (RGP).
ww Asociaciones de departamentos, áreas metropo-
litanas y asociaciones de distritos especiales.
ww Provincias administrativas y de planificación.
ww Asociaciones de municipios.
ww Convenios o contratos plan.
Para el fomento y consolidación de estos esquemas
asociativos territoriales, la ley orgánica de ordena-
miento territorial prevé incentivos para que las enti-
dades económicamente desarrolladas se asocien con
las más débiles, a fin de hacer efectivos los principios
de solidaridad, equidad territorial, equidad social,
sostenibilidad ambiental y equilibrio territorial, entre
ellos el acceso prioritario a financiación de proyectos
conjuntos mediante el Fondo de desarrollo regional
(FDR) creado por el Sistema general de regalías (SGR).
Asimismo, contempla que por medio de convenios o
contratos plan, la nación contrate o convenga con las
entidades territoriales, con las asociaciones de enti-
dades territoriales y con las áreas metropolitanas, la
ejecución asociada de proyectos estratégicos de de-
sarrollo territorial, entre ellos, programas de desarrollo
para la construcción de la paz, el fortalecimiento del
tejido social y la legitimidad del estado9
.
9 El contrato-plan tiene su marco normativo original en la ley
1450 de 2011, por la cual se sancionó el Plan nacional de
desarrollo 2010-2014, “Prosperidad para todos”, que esta-
bleció esta figura como instrumento para formalizar acuerdos
de voluntades entre nación y entidades territoriales, y articu-
lar recursos y acciones entre distintos niveles de gobierno. No
obstante, hasta el presente ha tenido poca acogida entre las
entidades territoriales. Dado que su propósito es facilitar la
concertación de esfuerzos estatales para la planeación integral
del desarrollo territorial con visión de largo plazo, en concor-
dancia con lo dispuesto en el artículo 339 de la Constitución
política, la apatía de las entidades territoriales frente a este
instrumento aparentemente se atribuye a la dificultad de eje-
cutar los recursos aportados por las demás entidades dentro
del lapso de la anualidad fiscal. En vista que la figura se creó
para viabilizar proyectos de desarrollo territorial de largo pla-
zo, parece recomendable establecer plazos multianuales para
la ejecución fiscal de los recursos canalizados por medio de los
contratos plan, como actualmente sucede con los proyectos
aprobados por los órganos colegiados de administración y de-
cisión (Ocad) en el marco del Sistema general de regalías (SGR).

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