Planificación estratégica y el desarrollo local

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA E
INSTRUMETNOS DE DESARROLLO LOCAL.
APLICACIÓN AL ÁMBITO ONUBENSE
AUTORA: MARÍA DE LA O BARROSO GONZÁLEZ
EDITORIAL: DIPUTACIÓN DE HUELVA
AÑO: 2000
LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y EL
DESARROLLO LOCAL
5.1.- Definición de la Planificación Estratégica
En este capítulo vamos a intentar realizar un recorrido por la bibliografía escrita sobre
Planificación Estratégica Territorial, que va a suponer una de las principales dificultades de este
estudio. Todos sabemos que sobre Planificación Estratégica Empresarial, en todas sus ramas
(Dirección Estratégica de la Empresa, Observación Estratégica,...) se lleva muchos años
estudiando, pero la adecuación de esta técnica al territorio es bastante reciente; de aquí y esto la
reducida bibliografía que y la necesidad de imitar planes recientes para elaborar nuevos planes.
También haremos una breve síntesis de los aspectos que lo definen e insistiremos en los
beneficios que puede contraer y las etapas o fases con las que nos vamos a encontrar en todo
proceso de planificación estratégica.
Posteriormente, y a lo que le dedicaremos el siguiente espacio, será al análisis detallado
y comparativo de una serie de Planes Estratégicos Territoriales Españoles, para extraer de los
mismos la interpretación y los mecanismos de elaboración más usuales y comunes entre los
municipios españoles y, sobre todo, poder posteriormente reproducir sus enseñanzas en la
elaboración del Plan Estratégico de Huelva (que será el eje central del capítulo seis de este

análisis).
5.1.1.- De la Planificación Estratégica Empresarial a la Planificación Estratégica de la
ciudad
Todos los autores están de acuerdo en proponer una determinada planificación para el
buen funcionamiento de una empresa, ya sea pública o privada. Sobre todo porque ésta puede
llegar a determinar cuáles son las directrices generales que debe seguir la empresa durante su
andadura, así como los medios a utilizar para conseguir las metas que en principio se habían
prefijado.
Por tanto, con esta planificación de la empresa lo que se trata es conseguir definir una
herramienta que nos ayude a reducir todas aquellas acciones espontáneas e improvisadas, así
como obtener un mecanismo que nos pueda servir de referencia permanente en el transcurrir de
la empresa. Sin embargo, un aspecto que no conviene olvidar es que la planificación de la
empresa no puede hacerse de una forma aislada, es decir, es necesario que se tenga en cuenta el
entorno en el que se mueve, por lo que habrá que partir de un diagnóstico, tanto interno como
externo de la situación real de la empresa, que permitirá enumerar sus oportunidades y
amenazas, así como concretar sus objetivos a lograr en el futuro.
Pero en lo que no existe unanimidad entre los teóricos de la planificación estratégica es
en trasladar estos conceptos, eminentemente empresariales, a la problemática surgida en los
territorios y en la ciudades. Autores como Kenichi Ohmae (1995), Porter (1990) o Kotler (1994)
ya intentaban utilizar técnicas empresariales al desarrollo y crecimiento de las economías
regionales o locales.
En este sentido y a modo de ejemplo, Kotler propone una serie de aspectos importantes
que pueden guiar el desarrollo de las localidades en el siglo XXI basándose en determinaciones
planteadas para unidades empresariales. Estos aspectos son los siguientes131
:
1.- Búsqueda de una visión estratégica para poder enfrentarse a una imagen realista de
los desafíos del territorio en el futuro.
2.- Es necesario establecer un proceso de planificación estratégica orientada al mercado
exterior.
131
P. Kotler (1994), pp. 310-335.

3.- Es importante adoptar una genuina perspectiva de mercado hacia sus productos y
clientes (otras ciudades y ciudadanos).
4.- Incorporar la suficiente calidad en los programas y servicios territoriales para poder
competir con otras ciudades.
5.- Saber "vender el territorio" con la suficiente habilidad para comunicarse en forma
efectiva y promover sus ventajas competitivas.
6.- Diversificar su base económica y desarrollar mecanismos para adaptarse con
flexibilidad a las condiciones del cambio tecnológico y productivo.
7.- Estimular y formar a la población en el desarrollo de características empresariales,
para empezar a reducir la dependencia con el sector público.
8.- Motivar, confeccionar y ejecutar su propio proceso de cambio, "de dentro hacia
fuera", como resultado de las diferencias en la cultura, la política y la economía del territorio.
9.- Por último, la creación de mecanismos de organización de procesos estratégicos
para conseguir mantener el desarrollo local y el impulso iniciado con la elaboración del plan
estratégico.
Por tanto, podríamos decir que la utilización de la planificación estratégica en las
ciudades y en su área de influencia son cada vez más protagonistas del desarrollo y del futuro de
la nación, por lo que se necesita que todas las actuaciones llevadas a cabo a nivel nacional y
local estén coordinadas y controladas, sin olvidarnos de obtener respuestas coherentes y fiables
a los objetivos de desarrollo de los gobiernos locales.
Sobre todo la competencia entre las distintas ciudades, el desarrollo de las
comunicaciones y las infraestructuras y la rigidez en los mecanismos de planificación hacen que
sea necesario buscar nuevas fórmulas que den respuesta a los ciclos cortos de expansión y crisis
que viven las economías locales. Es importante abordar los temas críticos del desarrollo
estratégico de la ciudad para conseguir la mayor competitividad de los municipios en el contexto
de competencia en que nos movemos a nivel internacional. Félix Asín Sañudo resume esta
necesidad de la planificación estratégica en el ámbito municipal atendiendo a las cuestiones
relacionadas:
"a) La reflexión sobre qué modelo de ciudad se quiere alcanzar. Dicho tema sobrepasa
la atención de la mejora de la gestión cotidiana y la resolución de problemas específicos o
sectoriales en los que se pierde la visión global del conjunto.
b) La necesidad de abordar un tipo de planificación que permita la definición de los ejes
fundamentales en un entorno muy cambiante: nuevo papel de las ciudades, la salida de la crisis

económica, la integración en Europa, etc.
c) La competitividad entre ciudades y territorios es un hecho, así la España
metropolitana o de las grandes ciudades es una realidad que convive y se superpone a la
descentralización autonómica.
d) La crisis económica ha supuesto unos cambios importantes en las pautas de
comportamiento de ciertas variables"132
.
132
F. Asín Sañudo (1991).

Lo que da lugar a una mayor valoración del proceso estratégico en el contexto
territorial, "que supone sustituir una planificación ficticia basada en objetivos inalcanzables, que
no repara en obstáculos ni en recursos, por una formulación pragmática en la que los objetivos
se determinan en función de comparar los recursos disponibles con los obstáculos a superar"133
.
Fue en Estados Unidos (San Francisco) en 1982 cuando se planteó, por parte de la
iniciativa privada, el reto de incorporar por primera vez el bagaje planificador empresarial,
utilizado hasta el momento por la alta dirección, a la elaboración de un plan estratégico para su
propia ciudad, "para responder a los retos que afrontaba el municipio en la áreas de finanzas
locales, vivienda, empleo y transportes"134
.
A partir de esa fecha empiezan a surgir nuevas planificaciones en distintas ciudades de
EE.UU. (Nueva York, Chicago, Detroit, Miami ...) con un protagonismo muy alto de las
instituciones privadas como promotoras originarias de estos planes. Posteriormente "a finales de
los años ochenta la planificación estratégica de ciudades y territorios llegó a Europa de la mano
de grandes multinacionales de la consultoría"135
, como instrumento específico de desarrollo
local para municipios con objetivos estratégico por definir.
Fue la ciudad inglesa de Birminghan136
la que inició la primera experiencia europea de
planificación estratégica, pero con una diferencia sustancial a lo realizado en EE.UU.; en Europa
el origen de este mecanismo de planificación se produce desde las instancias públicas, eso sí
dando una participación importante a los agentes privados que trabajarán intensamente y
coordinadamente a lo largo de la elaboración y la ejecución del mismo.
133
K. Echevarría Ariznabarreta (1993), p. 26.
134
J.M. Fernández Güel (1996), p. 66.
135
136
A. Bore (1989), pp. 62-68.

La consolidación definitiva del movimiento estratégico en Europa se ejecuta en España
con el Plan de Barcelona (1985) con motivo de la celebración de las Olimpiadas en 1992 y
posteriormente algunas ciudades importantes, como Bilbao (1989), Madrid, Guipúzcoa, Cádiz
(1990), Sevilla (1992), Córdoba (1993) o Málaga (1994), inician su camino estratégico en busca
de la consolidación interna y externa de su economía y sociedad.
En este momento cada vez son más los países y ciudades occidentales que la utilizan,
intentando con ella planificar de alguna manera su futuro, tanto a medio como a largo plazo. La
experiencia ha llevado a plantearse el proceso estratégico en ciudades y territorios de
dimensiones reducidas, pero siempre teniendo en cuenta el diseño de las fronteras y la
importancia de asociar y aglutinar a la población objetivo completa, sin dejar fuera a elementos
con características y realidades homogéneas ni incorporar aquellos que no compartan esta
homogeneidad.
Por último hemos de tener en cuenta que los beneficios obtenidos en la utilización de la
planificación en la actividad actual de las ciudades se ha comportado como el mejor escaparate
del instrumento en el resto del territorio, y consigue de esta forma salvar algunos de los
obstáculos que las políticas tradicionales de desarrollo no conseguían solventar. Más
concretamente podemos identificar en los siguientes puntos algunos de estos aspectos:
1.- Con la planificación estratégica lo que se pretende hacer de alguna manera no es más
que intentar prever la situación económica y social que se dará a medio y largo plazo mediante
escenarios futuros. Y de esta forma reducir la incertidumbre de lo que va a ocurrir para poder
extrapolar y prevenir las situaciones que se van a provocar. Ahora bien, no debemos olvidar que
no todo es previsible y está sujeto a cambios; es importante la flexibilidad, el control y la
evaluación para reconducir las estrategias hacia la realidad de la situación que se planteé en un
momento concreto.
2.- Uno de los problemas que existen entre las distintas administraciones es la
dificultad para coordinar las políticas y actuaciones desarrolladas sobre el terreno y emanadas
del ámbito nacional, regional y local. Con la planificación estratégica se intenta solventar dicho
problema permitiendo que exista una mayor coordinación entre todas las administraciones y los
agentes públicos y privados del terreno, creando un modo de actuación mucho más integrador,
participativo y negociador y un foro más consensuado de debate.

3.- Otra de las ventajas a destacar es la utilización como marco de referencia de los
resultados descritos en el Plan Estratégico y tener claro el punto de partida y el de final y de la
misma forma, los pasos que se han de ir dando en un horizonte temporal a corto y medio plazo.
Como tal nos proporciona información que permite ir controlando la realidad, a medida que
vamos comparando el plan creado con los resultados reales sobre el terreno. Esto puede alentar a
la sociedad a trabajar para conseguir los objetivos marcados en un principio y convertirse en
instrumento motivador de la población.
4.- De igual forma mediante el Plan Estratégico se puede alcanzar una mejora en la
redistribución de la renta entre la población afectada pero a la vez contamos con una
movilización más dinámica del capital endógeno del territorio, consolidándose esta última en la
gran diferencia con la redistribución formulada por las políticas tradicionales. Sobre todo hemos
de resaltar el apoyo que se le puede proporcionar a los sectores más desfavorecidos que sin este
mecanismo podrían pasar sus intereses un poco desapercibidos. En este punto tendríamos que
puntualizar que esta situación no debe caer en un intervencionismo excesivo de la
Administración Pública o de los agentes coordinadores; el planteamiento de las actuaciones y
políticas a implantar deben salir del consenso entre todos los agentes sociales que tengan algo
que decir en el desarrollo de la zona.
5.- Como ya hemos comentado anteriormente, la elaboración y ejecución del plan
estratégico no es fácil de realizar pero para poderlo llevar a cabo es necesario un conocimiento
exhaustivo de las debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades. Este análisis se debe
aprovechar para poner en contacto a los distintos agentes que puedan colaborar con sus medios
en un mejor conocimiento, lo que a la vez provocaría un desarrollo cultural, social y asociativo
muy beneficioso para los fines competitivos de los municipios.
Por tanto, "la planificación estratégica proporciona un conjunto de conceptos,
procedimientos y herramientas que pueden ayudar a las ciudades a superar con éxito los
cambios que se han producido en su entorno (Bryson y Roering, 1987)"137
y esto le permite ser
uno de los elementos que en la actualidad más ansían las administraciones locales.
5.1.2.- Definición de Planificación Estratégica del territorio
137
A. Vázquez Barquero (1993), p. 82.

La planificación estratégica territorial es difícil definirla por la elevada dispersión de los
elementos que la integran, desde la comprensión de "lo estratégico" hasta la definición del
ámbito a que nos estamos refiriendo cuando hablamos del territorio.
Cuando nos encontramos con la afirmación de que "la planificación estratégica es
aquella que determina los objetivos estratégicos para una ciudad o territorio"138
nos volvemos a
encontrar un nuevo interrogante: ¿los objetivos estratégicos para qué?. Esta y otras dudas nos
entran al intentar englobar en una simple definición todos los aspectos y expectativas que se
podrían enumerar en esta disciplina, mucho más cuando se utilizan conceptos e ideas creadas
para otras dimensiones (la empresarial) que la que en este momento queremos cubrir (la
territorial).
Antes de llegar a definirlo, nos parece más interesante hacer un recorrido por las
principales características que podemos asociar a este mecanismo, que en cierto sentido ayudan
a dar forma a lo que podemos entender con este concepto. Manuel de Forn i de Foxá
(Coordinador de Información y Organización del Ayuntamiento de Barcelona) recoge una serie
de líneas generales que caracterizan el plan de una ciudad139
:
"- Es un plan que afecta a toda la ciudad y no sólo a su gobierno.
- Está orientado a objetivos a partir de los recursos actuales. De esta orientación, sólo
selecciona las líneas de propuestas y objetivos considerados como críticos respecto al marco de
futuro que se pretende. El resto de múltiples objetivos que puede tener la ciudad se deja seguir
con los procedimientos habituales.
- Tiene en cuenta, explícitamente, el entorno y su evolución, no sólo las necesidades
intrínsecas de la ciudad.
- Analiza a fondo la disponibilidad de recursos entendidos en un sentido más amplio que
el estrictamente económico: calificación tecnológica, tradición, situación política, económica,
capacidad de generación de recursos (humanos, económicos y tecnológicos), ecología y
capacidad de atracción, etc.
- Estudia detalladamente y hace propuesta respecto a los puntos más débiles y más
fuertes de la situación de partida en función de los objetivos críticos.
138
M. De Forn i Foxá y J. Pascual i Esteve (1995), p. 33.
139
Ibídem, p. 35.

- Está orientado a la acción controlando con especial énfasis los resultados prácticos.
- Exige la participación activa de todos los agentes sociales y la coordina, basándose en
una metodología prefijada.
- Afecta a todo tipo de actividades: económica, de infraestructura, de zonificación y
transportes, enseñanza, etc."
Como podemos observar en esta relación de características, estamos hablando de un
conjunto de actuaciones que confeccionan un horizonte global e integral a largo plazo, sobre
todo dando una importancia primordial a la utilización de los recursos existentes en la zona,
tanto humanos como materiales pero sin olvidar la existencia de recursos exógenos que pueden
ocupar su sitio y ofrecer unos resultados positivos en la planificación satisfactoria del territorio.
Pero si intentásemos utilizar la enumeración de características como definición del
concepto de planificación estratégica nos quedaríamos demasiado cortos puestos que son
muchos los aspectos que no hemos recogido y que recogen dimensiones importantes de la
planificación. Es primordial que el plan estratégico no sea utilizado como "arma política" por la
corporación municipal dominante en esa administración, por contra ha de conformarse como
instrumento aglutinador y de consenso para las distintas fuerzas políticas y agentes económicos
y sociales del terreno.
Un elemento anecdótico, pero a veces determinante, que en ocasiones se convierte en el
origen de un mayor consenso en un período de tiempo más reducido, podríamos englobarlo en
la existencia de una razón externa que obligue a esta celeridad en la consecución de los
resultados positivos. Para que esta idea quede más clara podemos resaltar los resultados
obtenidos por el Plan Estratégico de Barcelona o el de Sevilla, ambos presionados por los
eventos de 1992 (la celebración de las Olimpiadas y de la Exposición Universal
respectivamente) y la paralización en la ejecución del Plan de Madrid por no tener esa
motivación adicional situada en un momento concreto.
Para intentar ahondar más en el concepto tendríamos que realizar un recorrido en el
tiempo y entre los autores más señalados que nos delimitaran la importancia y los aspectos que
tendríamos que tocar sobre la planificación estratégica como instrumento de desarrollo de un
territorio a medio y largo plazo.
Asín Sañudo identifica que "la planificación estratégica es un instrumento útil para
producir decisiones y acciones fundamentales que conformen y guíen lo que una organización

(empresa, institución, ciudad, área metropolitana o país) quiere conseguir, a partir de la
perspectiva de lo que es"140
.
En esta definición podemos resaltar un aspecto importante que puede ayudarnos en la
identificación y potenciación de la planificación estratégica: la importancia de ésta como
instrumento en la toma de decisiones para plantear actuaciones concretas en la búsqueda de
nuevas metas a medio plazo, pero que con anterioridad han sido determinadas según las
circunstancias y los recursos con los que cuenta.
De esta forma, podemos decir que "la planificación estratégica tiene dos características
principales:
1.- Servir de nexo de unión con el entorno asegurando que las estrategias seas
consistentes con su medio más cercano.
2.- Lograr la coordinación de las actividades necesarias para alcanzar los objetivos
fijados"141
.
En este sentido, tenemos que hacer mención de una de las definiciones más claras
realizada por Ansoff (1965) que plantea la planificación estratégica como "un proceso continuo,
analítico y comprensivo, que incluye tanto la formulación como la implantación de la
estrategia"142
o la descrita por Fernández Güel que denomina a la planificación estratégica
"como un proceso creativo que sienta las bases de una actuación integrada a largo plazo,
establece un sistema continuo de toma de decisiones que comparta riesgo, identifica cursos de
acción específicos, formula indicadores de seguimiento sobre los resultados e involucra a los
agentes sociales y económicos locales a lo largo de todo el proceso"143
.
140
F. Asín Sañudo (1991), p. 4.
141
I. Marten Uliarte (1987), p. 1456.
142
Ibídem
143

En último lugar, tendríamos que atender al Prof. Vázquez Barquero que afirma que "la
planificación estratégica trata de establecer un conjunto de objetivos, a largo plazo, de una
organización territorial (en nuestro caso, de una ciudad o un sistema de ciudades) y definir las
actuaciones que permitirán alcanzar los objetivos teniendo en cuenta el comportamiento
probable del entorno exterior en el que compite la ciudad"144
así como a D. Sorkin que lo
identifica como "un camino sistemático para hacer cambios y crear el mejor futuro posible. Es
un proceso creativo que identifica y lleva a cabo las acciones más importantes teniendo en
cuenta las fortalezas, debilidades, amenazas y oportunidades"145
.
De estas definiciones podemos entresacar la creatividad en la elaboración de las
técnicas y de las estrategias de actuación. Tenemos que tener en cuenta que cada ámbito
territorial va a contar con unas circunstancias concretas y específicas, nada identificables con el
resto de las poblaciones y, por tanto, los planteamientos tanto de trabajo como de eficacia se
plantea de diferentes formas para resultados inciertos.
Además, es importante no identificar a la planificación estratégica como la solución y el
único mecanismo útil para la resolución de los problemas de las ciudades occidentales
(despoblamiento y altas tasas de desempleo), la utilización de la planificación estratégica no es
la panacea que algunos autores han intentado transmitir entre sus afirmaciones; su utilización
requiere fundamentos teóricos bien definidos, grandes esfuerzos por parte de los encargados
para conseguir el mayor consenso y la participación de la población, grandes y elevadas
inversiones que hacen imprescindibles la coordinación entre los distintos agentes sociales
(públicos y privados) y el sacrificio de la administración local en pos de conseguir un beneficio
a medio y largo plazo. Por tanto, la planificación estratégica sólo podemos identificarla como
alternativa a los mecanismos usuales en el desarrollo de los territorios, pero con aspectos
positivos y negativos, que tendremos que valorarlos e identificarlos sobre el terreno y buscar su
adaptación con la flexibilidad que le caracteriza.
Otros aspectos importantes a destacar de todas las definiciones dadas es que la última
finalidad de la planificación estratégica es la de guiar el desarrollo con la creación de
instrumentos que ayuden a cumplir los objetivos marcados en un principio, tomando siempre
144
A. Vázquez Barquero (1993), p. 84.
145
D. Sorkin y otros (1980), p. 1.

como horizonte el medio y largo plazo. Esta afirmación nos lleva a resaltar diversos aspectos
que caracterizan este proceso estratégico y que proporcionan al territorio en cuestión unos
beneficios contrastados:
. El papel tan importante que juegan las previsiones en la planificación, sobre todo en la
primera fase donde se analiza la evolución que puede seguir los recursos endógenos del
municipio, que ayudan a establecer las oportunidades y amenazas con las que cuenta el
municipio y de esta forma adecuar el orden de prelación de las actuaciones.
. Tras la valoración interna y externa del territorio, la definición de los objetivos a
cumplir se integran en un proceso de mayor objetividad, sobre todo teniendo en cuenta que se
producirá mediante la negociación, la participación y la coordinación de todos los agentes
sociales (público/privados) que tengan algo que decir en este proceso.
. La elaboración del plan va a proporcionar un espacio temporal lo suficientemente
amplio (medio y largo plazo) para poder conseguir una mayor participación de la población y
una mayor facilidad para atraer inversiones públicas y privadas; sin dejar a un lado, ni olvidar
los necesarios resultados a corto plazo que ayudan a la credibilidad del plan y le va otorgando
un mayor liderazgo entre las diversas fuerzas políticas.
De la misma forma, es importante reflejar que todos los autores se ponen de acuerdo en
el alto grado de flexibilidad con que deben contar estos planes para estar atentos a los posibles
cambios que se pueden dar en el entorno. Todo esto hace inevitable tener presente la revisión de
las actuaciones y decisiones que se vayan tomando, y si éstas no fueran correctas proceder al
cambio de orientación. Además, el hecho de que sean muchos más los entes económicos locales
los que van a competir en el mercado internacional hará que la situación de la economía mundial
sea más propensa al cambio y habrá que revisar las planificaciones estratégicas con más
frecuencia.
Con la planificación estratégica se intenta conseguir la participación completa y
fructífera del conjunto de una población en proyectos de desarrollo local. Es un objetivo difícil
de alcanzar, ya que ella está compuesta a menudo por grupos sociales numerosos cuyos
intereses, preocupaciones y recursos son diferentes.
Pero es conveniente, identificar el más amplio abanico posible de grupos de interés que
abarquen todos los aspectos de la vida política, económica, social y cultural, así como
determinar sus expectativas y motivaciones, y lograr que se impliquen, centrando su atención en
aquellos elementos y etapas del proyecto de mayor importancia y significación para ellos

mismos. De esta forma se conseguirá analizar e identificar la dirección hacia donde trabaja la
comunidad y por consiguiente, un mayor consenso y una mejor capacidad en la población que
redundará en unos resultados más óptimos.
Ya hemos definido la importancia en los procesos de desarrollo local de que la
población se implique totalmente debido fundamentalmente a tres razones:
- Para conseguir amplio provecho de los conocimientos, competencias, dinámicas y
recursos que existen a nivel local
- Para obtener la adhesión y el apoyo de los protagonistas locales, con vistas a abordar
los problemas esenciales y analizar en profundidad las posibles soluciones
- Para incentivar la apropiación local de los proyectos que puedan ir desarrollándose
durante la puesta en marcha de los mismos.
A esta nueva situación se llega tras un diagnóstico minucioso del municipio que incide
en los puntos fuertes y que identifica la forma más efectiva de utilización de los recursos
(público-privados) endógenos en un contexto de competitividad regional e internacional, que
darán una nueva visión del transcurrir de la ciudad. Es decir, mediante la planificación
estratégica se plantean numerosos cambios que llevarán a la población a un planteamiento más
objetivo de las nuevas oportunidades de desarrollo, que hasta el momento no habían sido tenidas
en cuenta o no se les había explotado con la suficiente rigurosidad.
Se inicia con este proceso un mecanismo de cooperación y consenso entre los distintos
agentes sociales que se convertirá en bastante beneficioso aunque los resultados obtenidos con
la elaboración del plan no fuesen todo lo positivo que pudiesen ser. De igual forma, este
instrumento servirá de escaparate tanto hacia el exterior del municipio como hacia el interior en
favor de los representantes políticos intervinientes en el consenso.
Pero hemos de tener en cuenta que ya comentábamos con anterioridad que nos íbamos a
encontrar con dificultades bastante importantes que iban a poner en duda la eficacia de la
utilización de la planificación, y entre ellas podemos resaltar el alto coste presupuestario que
supone tener a un grupo de personas durante un largo tiempo ocupados en la elaboración,
ejecución y evaluación del plan. A la vez, la planificación estratégica lleva consigo un desgaste
importante en los técnicos que lo elaboran y abre unas expectativas que luego hay que cubrir
con resultados evidentes pero no fáciles de conseguir.
Por todo lo argumentado, no es difícil llegar a la conclusión de que la realización de una

buena planificación estratégica en la década en la que estamos va a ser una tarea complicada,
pero ésta supone en la actualidad uno de los instrumentos más importantes de la política
regional y local de los países occidentales.
5.2.- Los modelos de planificación estratégica territorial
En este apartado no nos vamos a centrar en el análisis de los distintos mecanismos de
planificación estratégica que se han utilizado en los últimos años en el contexto territorial. Cada
uno de ellos va a tener una serie de características similares y algunas específicas que los van a
hacer más útiles en unas localidades que en otras. Y esto nos lleva a la conclusión que según
donde estemos y en el momento en que nos encontremos los instrumentos de planificación
estratégica pueden ser muy numerosos y variados según la filosofía que guía al terreno y el
grado de flexibilidad que se tenga que usar.
Pero nosotros lo que intentamos es acercarnos mucho más concretamente a la realidad
en la que nos encontramos y a la metodología que se utiliza en la práctica de la planificación
estratégica y su diferencia con la gestión estratégica de las actuaciones recomendadas. Son
numerosos autores los que entre sus teorías reducen mucho el cerco del instrumental utilizado,
identificando como los principales modelos con una firme orientación hacia la planificación
urbana al modelo de Harvard, el modelo de gestión competitiva y el de los Sistemas de
planificación estratégica.
Nosotros vamos a reducirlo todavía más y nos vamos a centrar en los dos modelos más
utilizados en España: el Modelo de Harvard, adoptado por Arthur Andersen y Price Waterhouse,
utilizado para la elaboración y la ejecución del plan de Bilbao, de Barcelona y otros planes
importantes del territorio español y la especialización del Modelo de Análisis y Gestión
Estratégica, elaborado por Inmark y utilizado sobre todo en la puesta en marcha de planes en el
territorio gallego y en otras ciudades de Europa e Iberoamérica.
Por lo que respecta al primero de ellos (Modelo Estratégico de Harvard146
) podemos
analizar su estructura inicial en el gráfico 5.1. Esta metodología se utiliza desde los años veinte
146
Para más información consultar la siguiente bibliografía:
. Mintzberg, H. (1990) en Fredrickson, J.W.

en la práctica empresarial y en la organización de la administraciones públicas y es la que cuenta
con más adeptos a lo largo del tiempo.
Si nos fijamos en el reparto de tareas que se coordinan desde tres fases diferentes
(Análisis y Diagnóstico, Formulación de la Estrategia y Planificación e Implantación) podemos
extraer la máxima dificultad que siempre se le ha planteado al modelo para su práctica
territorial: la poca participación de la población y la reducida importancia que se le ha dado a
la organización del proceso, aspectos que en cierto sentidos vienen correlacionados por el
dinamismo y la forma de trabajo de las organizaciones empresariales.
Estos dos últimos aspectos son la base de las máximas críticas y posteriores
transformaciones del modelo para su utilización en planes estratégicos reales. Estos aspectos
pueden llevarnos a calificar al modelo puro e inicial de teórico y poco funcional, ya que esta
debilidad puede influir positivamente en la rapidez del proceso (la toma de decisión es más
rápida si sólo depende del responsable de la planificación), pero repercute muy negativamente
en el consenso, la negociación, participación y posterior puesta en funcionamiento de la
actuaciones y acciones decididas a lo largo del proceso estratégico (los actores del terreno no
identifican las acciones como suyas).

GRÁFICO 5.1
Modelo Estratégico de Harvard
En este mismo sentido, podemos observar la importancia que le otorga el modelo a
la fase de diagnóstico, concediéndole un peso mucho mayor que al resto de las actuaciones
del proceso a las tareas orientadas a la determinación de las oportunidades y amenazas en
el ámbito del entorno y de las fortalezas y debilidades con las que cuenta el territorio.
Los numerosos autores y técnicos que han utilizado dicha metodología han ido
flexibilizándola y orientándola hacia la realidad con la que se iban encontrando,
intentando salvar las deficiencias anotadas en los párrafos anteriores. Como resultado
encontramos el modelo estratégico de Minnesota y la adaptación realizada por Arthur
Andersen (gráfico 5.2) incorpora los aspectos organizativos como determinantes a tener en
cuenta en los inicios del plan, y de esta forma logran incluir la presencia de los agentes
económicos y sociales que con anterioridad se excluían del modelo.
GRÁFICO 5.2

Modelo Harvard - Arthur Andersen (Plan Estratégico de Bilbao)
Una segunda línea de actuación emergente en España es el modelo confeccionado y
utilizado por Inmark, Modelo de Análisis y Gestión Estratégica147
sostenido mucho más
estrictamente en la concepción del desarrollo desde la óptica de la base de un sistema de
147
Para más información se puede consultar la siguiente bibliografía:
. R. Cotorruelo Menta (1991).
. R. Cotorruelo Menta (1992).

ciudades y en la asimilación del territorio a la idea de empresa. Para la definición de la
estrategia se plantea el paralelismo entre ciudad y empresa, donde la alta dirección estará
formada por el Gobierno Municipal, los ciudadanos van a constituirse como consumidores
y propietarios y donde la ciudad tendrá que competir con otras ciudades para alcanzar los
beneficios reconocidos de los visitantes e inversores.
Según propone este modelo la planificación y gestión del territorio se realiza a
través de un sistema multidimensional, estructurado en cinco subsistemas
interrelacionados entre si (Subsistema Básico de Referencia, Subsistema Intencional,
Subsistema Instrumental, Subsistema Operativo y Subsistema Actitudinal) y que intentan
dar respuestas a una serie de preguntas estratégicas que obtendrán como resultado la
definición de los proyectos locales más oportunos, eficaces y eficientes para la
dinamización del territorio.
En el Subsistema Básico de Referencia intentamos ahondar en los aspectos que
caracterizan la ciudad/región que tenemos sobre el papel para conseguir el diagnóstico
estratégico territorial necesario para su posterior análisis y propuesta de acciones
inmediatas y a largo plazo. Una vez obtenido esta fotografía de la situación socio-
económica en el Subsistema Intencional se pretende recoger las características ideales que
desean los actores de su propia ciudad. En este apartado empezamos a dar forma al
horizonte que satisfaga las necesidades de estos actores, aspecto y objetivos a satisfacer en
el camino estratégico que se emprende. Para conseguir acercarnos lo más posible a la idea
plasmada en el subsistema intencional hemos de contar con un abanico de instrumentos
estratégicos oportunos y el capital humano específico que incorporaríamos a los resultados
del Subsistema Instrumental.
En la misma línea es preciso fabricar el modelo de gestión de desarrollo con el que
vamos a contar y que nacería como respuesta del Subsistema Operativo y conocer la
identidad de la actitud estratégica tomada por los actores locales ante esta estrategia de
desarrollo, pues las actuaciones del capital humano marcarán fuertemente los pasos a
seguir. Como podemos ver en el gráfico 5.3 todos los subsectores estarán interrelacionados
para conseguir la dinamización de las economías locales donde se interpreten las
alternativas estratégicas de desarrollo.
Pero es justo en este último aspecto donde se basan las críticas recibidas por el
modelo. Son las actuaciones orientadas a la definición de la líneas estratégicas de acción las

que menos incidencia tienen en el proceso mientras que se incorpora entre las etapas la
gestión estratégica, que nosotros tenderíamos a obviar en el estudio y documento que nos
ocupa. Esto lo podemos ver más claramente en la sucesión de etapas que se plantean los
técnicos que desarrollan esta metodología (gráfico 5.4 ), volviéndonos a encontrar el peso
sobredimensionado del diagnóstico frente al diseño de las políticas y programas de
actuación.
GRÁFICO 5.3
Modelo de análisis y gestión estratégica

FUENTE: A. Vázquez Barquero (1993), p. 87.
Podemos obtener como conclusión la similitud de las diferentes metodologías
utilizadas, identificándose cada una de ellas por la importancia que le otorga a alguna fase
determinada pero salvándose la situación por el grado de flexibilidad que las caracteriza,
que hace que se adapten a las necesidades del territorio y de su propia organización.
GRÁFICO 5.4
Etapas en la metodología de Análisis y Gestión Estratégica
FUENTE: Elaboración propia a partir de los datos proporcionados por Inmark.

5.3.- Fases y Etapas de la Planificación Estratégica
En cuanto a las etapas o fases en la elaboración y ejecución del Plan Estratégico
encontramos mucha más sincronía en lo que respecta al fondo de la cuestión, es decir, en lo
que se refiere al horizonte a conquistar y todas y cada una de las actuaciones qué se
necesitan para llegar al objetivo final; pero lo que no está tan claro es dentro de qué fase
podemos incluir cada una de estas actuaciones que se tienen que realizar para llevar
adelante la elaboración y ejecución del plan, que depende en gran medida de la tipología
de plan que utilicemos y la posterior adaptación al terreno y a la organización que se
utilice.
La metodología de un plan estratégico, su calendario y su aplicación se deben
realizar de una manera flexible. No intentamos, como en algunos casos se precisa, obtener
un mecanismo concreto y rígido para aplicar a cualquier territorio, sino que lo que nos
ocupa en este apartado es conseguir el esquema global y las técnicas prácticas utilizables
para construir un proyecto real de futuro del territorio al que nos estemos refiriendo. Esta
idea es importante pues autores del calibre de Manuel de Forn i Foxá la tienen entre sus
máximas más utilizadas, afirmando que "la mejor metodología es aquella que sea flexible
y que se adapte a cada municipio y territorio"148
.
En la misma línea, es importante tener en cuenta que la dificultad en la
delimitación de las etapas es bastante mayor cuando todos los mecanismos están
íntimamente relacionados con la población, y ésta tiene mucho que decir y un papel
fundamental en su puesta en marcha. Estas son precisamente las circunstancias que
rodean el proceso de planificación de las ciudades y ésta es la dificultad para poder
ahondar en ellas.
Haciendo un profundo recorrido por los distintos planes llevados a la práctica en
España y lo que pueden aportar los distintos autores consultados, podemos distinguir
cuatro grandes etapas, que posteriormente analizaremos junto a su plan de actuación y
que viene a identificarnos con la idea originaria expresada por D. Sorkin (tal y como lo
148

podemos apreciar en el gráfico 5.5):
1.- La etapa inicial se centra en dos aspectos muy importantes, por un lado la
organización directiva del plan y a la vez la sensibilización, información y motivación de la
población; en ellas se trata de implicar a todos los afectados en el proceso y se trata de
otorgarles un papel importante y primordial en el futuro del plan estratégico. Si esto se
consigue en buena forma, se tendrá un avance bastante considerable en el resultado final.
Justo ésta etapa, como ya hemos analizado anteriormente, es la gran ausente en los
primeros pasos del Modelo de Harvard, que no necesitaba como aspecto fundamental del
consenso y la participación de los agentes afectados.
2.- La segunda etapa es la que podemos identificar como el diagnóstico de la
realidad socioprofesional y económica del municipio, tanto en su ámbito interno como lo
que se produce a su alrededor y puede llegar a influir el municipio; hemos de tener en
cuenta que estamos siempre hablando de un análisis global y multidimensional que
abarcaría todos los aspectos inherentes a la sociedad y población del territorio. Esta fase
permite identificar los problemas y debilidades con las que se encuentran los agentes y de
la misma forma, intentan tomar las decisiones oportunas que se llevarán a cabo para la
utilización óptima de las potencialidades del entorno.
3.- Seguidamente pasamos a seleccionar las metas y objetivos críticos y el
planteamiento de la diferentes alternativas que se puedan realizar para ir creando y
elaborando el proyecto de ciudad que los distintos agentes han ido confeccionándo a lo
largo de las numerosas sesiones de trabajo realizadas. En esta etapa tenemos que
identificar y escalonar todas las actuaciones a corto y largo plazo que se tengan que iniciar
en el Plan de Desarrollo del municipio.
4.- Y, por último, llegamos a la etapa de implementación. En ella se alcanza el
momento definitivo donde se pone en práctica la estrategia de desarrollo consensuada para
el municipio. La ejecución, control y evaluación han de ser muy exhaustivos y a la vez
flexibles para ir consiguiendo paralelamente una desviación mínima entre los objetivos
iniciales y los resultados que se van consiguiendo la vez que la implantación se va
realizando.

GRÁFICO 5.5
Fases de la Planificación Estratégica

FUENTE: D. Sorkin y otros (1980), p. 29.
Es importante atender a la no linealidad de la estrategia en el proceso de
elaboración y ejecución, cuando nos involucramos en un proceso estratégico hemos de
estar continuamente en diposición de volver a reiniciar el proceso y adaptarnos a las
circunstancias y realidades que nos vamos encontrando en torno al territorio, a los agentes
sociales y a la población afectada por dicha planificación.
5.3.1.- Fase de Organización
En esta fase hemos de responder a una serie de cuestiones previas y definitivas que
van a estar presentes en todo el proceso: ¿quién va a asumir el liderazgo del plan?, ¿cómo
o a través de quién va a implicarse la administración local?, ¿con qué agentes
"importantes" y "adecuados" se va a contactar?, ¿cómo se va a producir el marketing del
plan?, ¿cuál va a ser la estructura organizativa que va a regir la elaboración y posterior
ejecución del plan?,...
Ante estas preguntas tendremos que reflexionar en las siguientes líneas para
intentar plasmar la situación general que se está viviendo en España y plantear las
respuestas adecuadas que optimizarían bajo nuestro punto de vista la filosofía de la
Ya hemos comentado anteriormente la importancia de la iniciativa privada en los
límites estadounidenses en el papel de promotor del plan, aspecto que no se reproduce con
la misma intensidad en la sociedad europea. Ferris, Hudak y Sorkin analizan el hecho y
plantean una serie de ventajas e inconvenientes, que son oportunas que analicemos para
de esta forma acercarnos a la realidad española149
:
Ventajas de la presencia del gobierno local como líder del proceso estratégico.-
. El gobierno local es menos propicio a ser dominado por "intereses especiales" y más
propicio a tener una amplia base de apoyo.
149
D. Sorkin y otros (1984), p. 14.

. El gobierno local puede disponer de mayor credibilidad.
. El gobierno local puede tomar medidas para involucrar a diferentes grupos e intereses.
. La planificación local es una función establecida del gobierno local.
. El gobierno local suele tener un rol importante en la implantación.
. El plan puede ser más sensible a realidades políticas.
. Si los líderes del gobierno local se encuentran en el corazón del proceso de planificación,
entonces serán más propicios a apoyar los resultados.
. El plan incluirá temas o estrategias que el gobierno local considera importantes.
Desventajas de este liderazgo:
. Los líderes del gobierno local pueden quedar públicamente atados a un Plan que ellos
consideran poco práctico o con escasa fuerza política.
. El plan puede quedar condicionado a la perspectiva de los recursos públicos.
. Los planificadores públicos pueden no estar familiarizados con la planificación
estratégica ni tener acceso al sector privado.
. El gobierno local puede tener dificultades para acotar los temas críticos y hacer
elecciones complejas.
. El gobierno local puede tener dificultades en excluir personas influyentes, dando lugar a
grupos muy numerosos y poco operativos.
. Los funcionarios públicos pueden distraerse por las responsabilidades del día a día.
. El gobierno local puede no estimular lo suficiente la incorporación de la iniciativa
privada en la implantación.
. El gobierno local puede tener una perspectiva más a corto plazo que el sector privado.
. El gobierno local puede ser incapaz de generar suficiente consenso.
De estas reflexiones hemos de tener claro que la administración pública en España
es la que tiene la posibilidad (por financiación adecuada, por liderazgo y casi por
obligación) de acometer la confección del plan y de plantear los objetivos generales que se
pretenden cubrir mediante este instrumento. Aunque esta situación lleva a plantearnos en
algunas ocasiones que la idea de que el primer promotor del que surja la idea de la
elaboración del plan no ha de coincidir con la institución que lleve a cabo las diversas
actuaciones en la elaboración del mismo.
Haciendo un recorrido por los planes estratégicos españoles, este aspecto no
termina de quedar claro, dado que el gobierno local es el promotor de estas

planificaciones, pero en algunas ocasiones (Plan de Alcobendas) se ha realizado desde las
mismas oficinas del Ayuntamiento y en otras este trabajo se traslada a la labor de una
consultora (Plan de Madrid) o a la Universidad (Plan de Córdoba) con resultados
altamente positivos en los tres casos.
En esta primera etapa, se marca la tónica a seguir frente al público cuya
participación se solicita. Esta se presentará bajo diversas modalidades, de acuerdo con lo
que se busca: simple consulta, participación conjunta o asunción de proyectos por los
grupos locales. Las técnicas de grupo "puertas abiertas", conferencias públicas,
exposiciones itinerantes y toda la gama de acciones a través de los medios de
comunicación, se revelan como las más eficaces, aunque no las únicas.
Se podrá poner en marcha una participación productiva, en la medida en que se
tengan en cuenta la pertinencia y la significación que revisten ciertos proyectos para los
grupos afectados. El proceso de desarrollo local así, tendrá tanto más éxito cuanto más
amplio sea el abanico de los grupos que se comprometan con él.
Es muy importante tener en cuenta alguna de las estructuras organizativas
destinadas a realizar estas actividades, como pueden ser:
a) Los animadores locales. Ellos trabajan atentos a las necesidades de los
portadores de un proyecto, de las empresas, asociaciones y grupos locales, ayudándoles a
identificar los problemas esenciales y las potencialidades de su sector de actividad, a
estructurar de esta manera la dificultades, a formular proyectos de desarrollo; en
definitiva, a adquirir la capacidad de tomar parte activa en el desarrollo de proyectos que
respondan a las necesidades locales.
La importancia de la motivación, las competencias, los recursos que se movilizan
en el seno de la población local reside en que se supera la realización de proyectos
puntuales y se plantean estrategias a largo plazo que desarrolle la zona.
Los animadores desempeñan un papel fundamental con respecto a los medios de
comunicación, ya que deben procurar mantener buenas relaciones con la prensa y
aprovechar las posibilidades que ésta le ofrece; esto para cada etapa del proyecto.

b) La red o foro de desarrollo local. Constituye la agrupación de los principales
responsable políticos, profesionales, económicos y asociativos de la zona, así como las
personalidades locales y los representantes de los diversos grupos socio-profesionales.
Las conferencias, los grupos de trabajo, las reuniones regulares y también el
incentivo para los intercambios informales hacen posible un debate sobre los principales
problemas económicos y sociales de la zona, dando lugar a respuestas de proyectos a
realizar.
c) Las cooperativas de desarrollo. Se trata de una especialidad anglosajona, pero
también existente en el País Vasco. Las podemos definir como una empresa sin fines
lucrativos que constituye su capital recurriendo al ahorro local de los habitantes, que se
encuentran preocupados por la situación de crisis del municipio y en calidad de socios
pretenden tomar parte en las decisiones que se tomen al respecto.
No poseen una especificidad sectorial, pero es la manifestación del esfuerzo
colectivo de una población por apoyar los proyectos de desarrollo que generen puestos de
trabajo en todos los ámbitos y sectores.
d) Los programas de renovación de pueblos. Es una experiencia que se da
fundamentalmente en Alemania, cada Land organiza una serie de acciones dirigidas a
mejorar la infraestructura, el empleo y el medio ambiente.
Los instrumentos utilizados para hacer participar a la población pasan por las
reuniones públicas, la educación y la formación de adultos, la exposición de ferias y el
análisis y diagnóstico de la realidad socioeconómica del municipio a través de mesas de
participación ciudadana en cada uno de los sectores de esa realidad.
En esta misma etapa tendríamos que responder a los primeros contactos con las
personas "importantes", con algún cargo y representativas de los diferentes sectores,
organizaciones empresariales, asociaciones e instituciones que tengan su ámbito delimitado
en el territorio en el que nos movemos. Y paralelamente sería muy oportuno contactar con
las personas "adecuadas" de estos mismos lugares, que son los técnicos que están
trabajando sobre el terreno y son los que pueden proporcionar una mayor información
sobre las oportunidades y amenazas con las que hay que contar en la búsqueda de las
líneas estratégicas de trabajo.

Por último, tenemos que definir la estructura organizativa que ha de llevar las
riendas del Plan Estratégico. Este diseño ha de ser muy flexible para poder adaptarse a las
características del territorio donde trabajemos pero ha de contar con un órgano de
representación ciudadana (donde se legitime el plan y pueda participar toda aquella
persona que esté interesada en el transcurso de los trabajos), comisión ejecutiva (donde
estarán representados todos los grupos políticos e instituciones que tengan cierta
relevancia en el municipio), la secretaría técnica (que es la que garantiza y ejecuta las
acciones desprendidas de los dos órganos anteriores) y, por último, los diversos grupos de
trabajo encargados de cada una de las líneas estratégicas, con el objeto de analizar y
aportar las metas y proyectos estratégicos que serían convenientes para la satisfacción de
los objetivos generales.
Anejo a estos elementos comunes en la mayoría de los planes podemos resaltar las
figuras de los Expertos y órganos staff que entrarían para ayudar en el diagnóstico, tanto
externo como interno que veremos a continuación y en el asesoramiento de las actuaciones
necesarias en el transcurso de la elaboración del mismo.
5.3.2.- Fase de Diagnóstico
En la segunda etapa son más apropiados los métodos selectivos y más intensos:
recopilación y análisis de los escenarios próximos al entorno estudiado, comisiones de
trabajo por sectores de actividad, organización de asociaciones locales de desarrollo,
elaboración de diagnósticos locales con la población.
La primera finalidad de este diagnóstico no es el producir un documento
estratégico, sino abonar el terreno para realizar una observación estratégica de la realidad
y más tarde, establecer la política de desarrollo acertada que convengan a los actores y a la
población del municipio. En este contexto nos vamos a encontrar con dos prioridades
fundamentales, por un lado confeccionar la visión que tienen del municipio los "clientes"
que pueden llegar a demandar el "producto municipal" y, por otro, cuales son las
variables primordiales que se han de valorar o reformar desde la perspectiva de los
propios ciudadanos y agentes económicos-sociales del municipio.
Estas dos vertientes del mismo análisis ha de ir elaborándose de una forma

paralela (tal y como se expresa en el gráfico 5.6), distantes pero a la vez interrelacionada
entre ellas mismas, pues la filosofía actual de globalización que nos acompaña concatena
los procesos individuales de desarrollo con la influencia que puede ejercer la evolución
externa de las comunidades cercanas.
GRÁFICO 5.6
Análisis y Diagnóstico en la Planificación Estratégica

FUENTE: Elaboración propia
Teniendo en cuenta y una vez delimitado los dos aspectos que nos preocupan en la
síntesis del diagnóstico, podemos afirmar que la primera prioridad es la de adquirir una
visión externa del municipio, aquella que tienen los competidores y demandantes del
conjunto del territorio, para de esta forma comenzar a identificar las amenazas con las
que cuenta el territorio y las posibles oportunidades a desarrollar.
En este análisis es importante que los encargados de confeccionarlo se coloquen en
una posición lo más objetiva posible y traten de cubrir la máxima documentación posible
(posición en el sistema europeo de ciudades, jerarquía sectorial en la dependencia con el
exterior, análisis de la demandas externa, ...), pues la competitividad del municipio en
mercados exteriores va a depender en gran medida de las conclusiones que se obtengan de
este modelo o esquema de ciudad.
En segundo lugar, nos centramos en el diagnóstico interno que se ha de realizar
para conocer los puntos fuertes y débiles de la sociedad municipal. Este diagnóstico debe
basarse en la recopilación, observación y análisis de los datos cuantitativos y cualitativos
que se puedan extraer de la población. Hemos de buscar la metodología y elaborar la

descripción de los componentes principales y factores básicos que puede ofertar el
territorio (formación, infraestructuras, vías y medios de comunicación, dinamismo
económico, recursos humanos con los que cuenta, especialización productiva,...).
Esta fase de análisis interno es percibida por todos como una de las más
importantes por la gran dedicación de los técnicos requerida y por la fiabilidad que le
otorgará al futuro plan estratégico el contar con un diagnóstico lo más cercano posible a la
realidad.
Por lo que respecta a los datos cuantitativos, se debe hacer una búsqueda
exhaustiva de todas las estadísticas del municipio (se proporciona en el próximo capítulo
una lista de entidades y organizaciones a las que consultar para alcanzar un número alto
de información), que posteriormente serán objeto de un estudio comparativo en el tiempo
(mediante la utilización de técnicas estadísticas apropiadas de series temporales y técnicas
multivariantes de influencia entre variables) y con otras localidades cercanas que puedan
interferir en el desarrollo municipal.
En este aspecto puede proporcionar una ayuda bastante importante la
implantación y colaboración de un instrumento que podríamos conocer como observatorio
local (dependiente de la administración pública), que sirva de canal de información y
proporcione los datos estratégicos150
que posteriormente se utilizarán en la elaboración de
la matriz estratégica.
De igual forma, se ha visto la necesidad de conocer el comportamiento de algunas
variables cualitativas, que soportan una importancia tan alta como las cuantitativas, para
poder acotar los puntos críticos con los que tenemos que contar. Este acercamiento se
plantea a través de entrevistas directas con entidades y agentes sociales con peso en el
territorio, pero este mecanismo es costoso y demasiado lento además en ocasiones
dejaríamos fuera la respuesta de algunos actores que repercutiría muy negativamente en
150
Nos referimos a datos estratégicos al resultado de la observación estratégica del municipio; no
serán importantes todos las estadísticas, sino una serie de ellas conectadas entre sí que proporcionarán
una visión más completa de lo que está ocurriendo en el territorio.

los resultados.
En esta misma línea este diagnóstico es necesario que se realice durante un periodo
bastante largo, de forma que la información previa circule ampliamente y que los agentes
locales puedan estar seguros de que sus opiniones han sido tenidas en cuenta en la toma de
decisión. Para poder conseguir este doble objetivo (llegar a un conocimiento más
exhaustivo, real y prolongado en el tiempo y dar una mayor participación a la población),
se hace necesaria una encuesta donde recoger aspectos cualitativos importantes que
proporcione una información estratégica del desarrollo del municipio. Esta encuesta suele
alcanzar una gran importancia debido a que151
:
. Permite identificar la visión que tienen las entidades sobre el territorio y su
futuro. Y ayuda a completar el análisis de la realidad incorporando la apreciación
subjetiva de las fuerzas sociales.
. Permite elaborar proyecciones y pronósticos, en la medida que se identifican los
intereses sobre el territorio y las posibilidades de transformación.
. Indica los principales puntos estratégicos del territorio.
. Identifica los aspectos más relevantes respecto a los cuales existe consenso.
. Implica a las instituciones y a los agentes económicos y sociales en el plan
estratégico.
. Posibilita el diseño de políticas de actuación coordinadas entre los diferentes
agentes para producir y aprovechar los efectos sinérgicos.
Los items resultantes conformarían un macroconjunto de datos complicados para
su análisis, lo que nos llevará a tener que realizar un tratamiento adecuado de la
información mediante técnicas de análisis factorial de correspondencia y análisis
multivariante152
, que nos aísle las variables discriminantes que con su comportamiento nos
permitan explicar las otras variables. De esta forma, podremos englobar las distintas
problemáticas que se susciten en el territorio en las líneas estratégicas de análisis, que
posteriormente serán objeto de debate en los grupos de trabajo creados en la siguiente
151
152
Ver como referencia la bibliografía citada a continuación:
. E. Ortega Martínez (1990).

etapa.
Buscando que el grado de fiabilidad de los resultados alcancen una valoración alta
y a la vez estas encuestas puedan ser utilizadas con un doble objetivo, como indicador y
evaluador de las políticas implantadas (diagnóstico y control) planteamos la confección de
un panel de datos resultantes de una encuesta continua, que vayan identificando y
comparando los resultados en encuestas repetitivas a las mismas personas y en un plazo
determinado.
Podríamos acercarnos en cuanto a la metodología a lo realizado por el Instituto
Nacional de Estadística en los datos recogidos por la Encuesta de Población Activa, pero
en el caso que nos ocupa tendríamos que adaptar el tamaño de la muestra e incorporar
nuevas preguntas (seguiríamos incluyendo la preguntas que se realizan a nivel nacional
para poder realizar el estudio comparativo) que nos ayudasen a conocer más de cerca el
comportamiento de algunas variables importantes del municipio.
Este tratamiento de la información (panel de datos) daría una mayor fiabilidad a
los datos que extrajéramos y con él conseguiríamos desagregar mucho más los aspectos
primordiales resultantes de la situación del territorio y que posteriormente tendríamos que
integrar en la matriz estratégica.
Esta "matriz DAFO (debilidad, amenaza, fortaleza, oportunidad) resulta de la
combinación de los aspectos positivos y negativos (fortalezas y debilidades) ...en el
presente, con los riesgos y posibilidades (amenazas y oportunidades) que el entorno futuro
plantee. Es, en definitiva, una técnica para el diagnóstico..."153
y se utiliza como punto de
partida para todo plan estratégico que quiere iniciar su labor con datos lo más cercanos a
la realidad.
Para la elaboración de esta matriz ha tenido un peso muy grande los diversos
métodos utilizados para la planificación estratégica empresarial. Se han utilizado técnicas
de análisis de cartera de productos "Portafolio planning", la creada para la clasificación
de productos o selección de centros de estrategia por Mckinsey General Electric o la
metodología aplicada a la matriz participación/crecimiento realizada por
153
Martínez Vílches (1988), p. 69.

la Boston Consulting Group (BCG)154
.
154
Para más información se puede consultar la siguiente bibliografía:
. F. Abascal Rojas (1994).
5.3.3.- Fase de elaboración del Plan Estratégico
La etapa de elaboración se refiere directamente a los grupos afectados por las
acciones en cuestión y los agentes socio-económicos que integran la comunidad. Para las
actuaciones a realizar en esta fase se necesitan métodos mucho más especializados de
consenso, de asistencia técnica, de formación y de ayuda financiera. En esta fase vamos
buscando los proyectos que tendremos que llevar a cabo y las metas a lograr, pero es
importante tener paciencia y dejar tiempo para la definición de los escenarios futuros y de
las líneas estratégicas fundamentales que se sostendrán sobre los temas críticos extraídos
del diagnóstico realizado en la etapa anterior.
GRÁFICO 5.7
Elaboración del Plan Estratégico

FUENTE: Elaboración propia
Como se puede apreciar en el gráfico anterior (gráfico 5.7), partiendo de la base de
las amenazas y oportunidades extraídas del diagnóstico anterior, hemos de buscar la
descripción de los escenarios, que van a contener las variables fundamentales que inciden
en el territorio y que combinadas entre sí pueden definir las aspiraciones futuras que tiene
la sociedad municipal. El diseño de estos escenarios (tal y como se conoce en el método de
los escenarios, el más utilizado para la prospectiva empresarial) abre y dirige el debate
para la consecución del objetivo central que se debe conseguir mediante la ejecución del
plan estratégico.

La técnica más utilizada en nuestro país para el diseño de los escenarios
municipales vuelve a resumirse mediante el método Delphi155
, que corresponde a la
emisión de un cuestionario a diversos expertos, previamente escogidos por su objetividad y
conocimiento de la realidad, para recoger sus opiniones y puntos de vista de cuáles son las
expectativas y retos estratégicos que tiene el municipio.
La utilización de esta metodología nos puede proporcionar una información
todavía más rica de la que conforma el diagnóstico, puede ayudarnos a llegar con más
profundidad a los problemas de base con que se encuentra la sociedad dándole un peso
significativo a las variables sociales, que sólo pueden venir de la mano de los actores y los
expertos que son investigados.
El objetivo central ha de conformarse como la tendencia u el horizonte estratégico
a largo plazo que quede delimitado mediante una combinación de todos los escenarios de
futuro planteados y consensuados con los agentes sociales del terreno. Este objetivo debe
redactarse de una forma amplia y a la vez legible por la propia población para de esta
forma conseguir la pretensión inicial de la participación, haciéndolo suyo desde el primer
momento y para cumplir su carácter multidimensional debe incorporar los aspectos
económicos, sociales, culturales e incluso físicos (a través de la coordinación con el Plan
General de Ordenación Urbana) que puedan influir en el desarrollo del objetivo.
Durante la elaboración del objetivo es interesante que vayamos diseñando los
indicadores cuantitativos y cualitativos que utilizaremos para cuantificar el grado de
ejecución y cumplimiento del mismo y que al mismo tiempo, nos ayude a evaluar la
efectividad de la estrategia con respecto al objetivo.
Una vez determinado el objetivo central y la visión futura del territorio
reincorporamos a escena a los grupos de trabajo para tratar los temas críticos, que
anteriormente han sido identificados en un informe técnico realizado por agentes externos.
Cada uno de estos grupos de trabajo ha de profundizar en unos de los temas críticos e
155
Para más información se puede consultar:
. Godet, M (1991)

intentar definir las estrategias (metas, proyectos y acciones) que se deberían cumplir a
largo plazo.
La definición de estas estrategias deben cumplir una serie de condiciones que
garantizarán su implantación y la consecución de resultados satisfactorios156
:
. Dar respuesta a los problemas resolubles y no imposibles.
. No ser políticamente conflictiva.
. Ser operativa y no una simple abstracción, de forma que se pueda traducir en
acciones y asignaciones específicas.
. Estar expresada en términos concretos con el fin de crear unidades de
medidapara evaluar su ejecución y descubrir sus desviaciones.
. Ser selectiva en lugar de general, con el objeto de hacer posible la
concentración de recursos y esfuerzos.
. Determinar la capacidad para captar los recursos necesarios para su
implantación, ya sean internos o externos a la comunidad.
. Ser elaborada con la participación de los que están encargados de
implantarla, sin perjuicio de que, en ocasiones excepcionales, sea aceptada a priori.
. Ofrecer un impacto positivo a corto plazo y difundir sus resultados con el fin
de evitar el escepticismo, la desmoralización y su consiguiente abandono.
. Estar coordinada y ser compatible con otras estrategias.
Para la formulación de la estrategias es imprescindible que los grupos de trabajo
fijen e identifiquen con antelación las metas a conseguir y los proyectos y acciones que se
necesitarán para conseguirlo. Esta diferenciación y estructura incluirán una mayor
flexibilidad y claridad tanto para la población interesada como para la identificación de
los responsables y de las instituciones que deberán ejecutar las acciones y proyectos.
En consonancia con la idea expresada con antelación debemos hacer alusión a la
definición de cada uno de estos elementos, que nos proporcionará una mayor comprensión
del proceso operativo a realizar por los grupos de trabajo. Son muchos autores los que
utilizan esta terminología pero nosotros vamos a seguir la definición realizada por
156
R. Heredia (1982) y A. Gunn (1984) en J.M. Fernández Gúel (1997), p. 199.

Fernández Güel en su última publicación sobre la materia157
:
157
J.M. Fernández Güel (1997), p. 198-199.
"Las Metas Estratégicas son declaraciones conceptuales sobre las condiciones
deseadas y suelen ser un tanto vagas y poco controvertidas. Son abstracciones de carácter
cualitativo y, por tanto, no son cuantificables. Las metas deben ser realistas.
Los proyectos Estratégicos son sentencias que definen y cuantifican las metas. Una
meta que no se desarrolle mediante proyectos quedaría sólo en una buena intención y no
en una realidad. Los proyectos deben incluir unidades de medida, que permitan evaluar la
ejecución del Plan. Así, los objetivos deben ser medibles y contrastables.
Las acciones Estratégicas son actuaciones necesarias para llevar a buen término
los proyectos propuestos. Las acciones dan respuesta a las cuestiones quién, cómo, cuándo
y dónde se realizarán los diversos proyectos. Las acciones deben ser viables".
Como podemos apreciar en estas definiciones, mediante la identificación de las
acciones y proyectos podemos ir confeccionando las actuaciones del Plan que se irán
realizando a corto, medio y largo plazo. Esta deben quedar muy identificadas y a la vez
muy claramente redactadas para que puedan ser pasadas al análisis, debate y posterior
consenso por los integrantes del grupo de trabajo, la Comisión Ejecutiva y la Asamblea
General.
Una vez jerarquizadas y definidos todos los puntos se pasará a la redacción del
documento que contendrá todos los elementos claves del Plan Estratégico, que
posteriormente dará pie a su aprobación e implantación en el municipio.
5.3.4.- Fase de implementación y evaluación
Esta es la fase que menos importancia le otorgamos en este análisis; no porque no
la tenga, sino porque, desde nuestro punto de vista se encuentra integrada dentro de lo que
conocemos como gestión estratégica y no del tema central de nuestro estudio, la

Pero no podemos cerrar el estudio sin dar algunas pinceladas sobre los aspectos
más relevantes. Por un lado, nos encontramos la fuerza y la relevancia definitiva que
proporciona una buena difusión del plan. Hemos de tener en cuenta que a lo largo de toda
la elaboración el plan es necesario la máxima audiencia y conocimiento por parte de la
sociedad municipal, pero no hemos de caer en el error de dejar de prestar atención a este
aspecto una vez redactado y preparado para su puesta en marcha.
Es importante y definitivo formular una campaña divulgativa que fortalezca la
imagen del plan. Los instrumentos que más rendimiento externo producen al plan son la
publicación de la redacción del plan (muy bien acogido por el resto de los gobiernos e
instituciones locales), la realización de un video que a la vez de propaganda en el exterior e
interior proporciona un "marketing" adicional de la ciudad y la publicación de
documentos divulgativos y técnicos explicando la elaboración y el horizonte a corto y largo
plazo de la estrategia del plan.
De igual forma, también se pueden utilizar la divulgación a través de los medios de
comunicación (locales y regionales sobre todo), publicación de artículos en prensa
especializada, conferencias, asistencia a exposiciones y presentación de stand, la
Universidad y otras instituciones que puedan convocar un número grande de personas y
que se conformen en foro de debate sobre el plan y su entorno.
En segundo lugar, es importante atender a la implementación del plan. Aquí
tenemos que partir de la base de que las actuaciones programas en el plan tienen el
carácter de indicativas y no vinculantes para el gobierno local del municipio. Este aspecto
provoca aún más, la prioridad de que todas la decisiones se tomen por consenso tanto de
los actores locales como de todas las fuerzas políticas representadas en el municipio y la
afirmación, también expresada anteriormente, de que el plan estratégico no se conforme
como "arma política" sino aglutinador de desarrollo.
Es también importante que todas las actuaciones que se vayan a realizar en estas
fase de implementación estén diseñadas perfectamente en el momento de la elaboración del
plan. Ha de quedar claro el responsable y la institución que la va a realizar, la duración
del proyecto, la financiación que necesitará y cual es el organismo responsable de
proporcionarla, etc... e incluso los indicadores que se utilizarán con posterioridad para
evaluar el impacto y la influencia que está tomado este proyecto en el objetivo final.

Pero ¿quién debe llevar la responsabilidad de la ejecución?. Para responder a esta
pregunta hemos intentado recoger las ideas más utilizadas en los planes en vigor en este
momentos y surgen tres líneas diferentes. En primer lugar, se plantea como ejecutor del
plan al Ayuntamiento de la localidad, esta filosofía acarrea problemas cuando en mitad de
la ejecución se cambia el signo político de la corporación o bien se corre el peligro de que
los técnicos del Ayuntamiento desvíen las actuaciones a realizar acercándolas hacia su
línea de gobierno. En el apartado positivo, si los encargos surgen desde las dependencias
municipales, aclaran la situación y dan una mayor seguridad a las entidades ejecutoras del
horizonte que se va a cumplir.
En segundo lugar, existen planes desarrollados por agencias creadas para tal fin,
dependientes del ayuntamiento y que para la ejecución de cada uno de los proyectos
contará con organizaciones e instituciones independientes que trabajarán sobre el terreno
y a la vez se conseguirá aumentar el número de puestos de trabajo que repercutirá
positivamente en el municipio.
En último lugar, también se utiliza la fórmula de la comisión mixta entre
representantes de los agentes socio-económicos y los actores públicos, que controlarán las
actuaciones de la entidad que haya elaborado el plan y en una segunda fase, realizará la
implementación del mismo. Esta metodología puede satisfacer desde el punto de vista de la
continuidad y el conocimiento de lo realizado en fases anteriores, pero también incrementa
el riesgo en la elección puesto que ya no sólo se busca la eficacia en la elaboración sino que
tiene que reunir ambas condiciones.
Desde nuestro análisis resaltamos la metodología expresada en segundo lugar,
puesto que proporciona la fortaleza de conformarse como semiadminstración pública, la
conforman técnicos independientes y cuentan con el apoyo de la sociedad por ser estos los
que llevarán a cabo sobre el terreno la realización de los proyectos.
Y en cuento a la evaluación y el control, han de ser tenidos en cuenta a lo largo de
todo el proceso puesto que los cambios del entorno son rápidos y además muy influyentes
en los resultados que obtendremos con las actuaciones; por tanto, es primordial
aprovechar la flexibilidad de los instrumentos y los proyectos para adecuarlos al entorno y
para ello, actualizar continuamente la situación económico-social del municipio.

Nos planteamos dos tipos diferentes de evaluación: la evaluación interna de los
proyectos realizada por los propios técnicos (tanto los del equipo director como lo
encargados de llevarlos a la práctica) mediante indicadores anteriormente diseñados para
conseguir determinar el grado de ejecución que lleva y, por otro lado, la evaluación
externa que determina el impacto que está produciendo dicho proyecto en la consecución
de las líneas estratégicas y los objetivos finales. Esta última evaluación se debe realizar por
los miembros de la Asamblea y paralelamente por un órgano independiente contratado
sólo para este fin y contando con la máxima objetividad en sus conclusiones.
Una vez realizado el recorrido por diversos planes estratégicos (Madrid,
Barcelona, Vigo, Alcobendas, Jérez, ...) podemos extraer una serie de aspectos que
identifican las similitudes y disparidades de este proceso en el contexto español. El primero
de los aspectos es precisamente la importancia que toman las consultoras externas en el
diagnóstico y el planteamiento organizativo y metodológico de estos planes. En gran
medida son las consultoras (sobre todo podríamos resaltar la importancia de Anderseng
Consultores) las elegidas por la administración pública para ponerse a cargo de la
elaboración del mismo.
Esta situación puede llevar a resultados no todo lo óptimos que quisiéramos
encontrar puesto que el encargo de estos análisis a empresas privadas (consultoras) puede
dar lugar a urgencias en la conclusión de estos diagnósticos y la disminución en la
participación práctica de la población que pueda estar interesada en la misma. Estas
circunstancias se han dado en gran escala en pequeñas localidades o mancomunidades
andaluzas que se han planteado los beneficios de un plan estratégico y luego se han
encontrado en la redacción del plan con aspectos muy similares a otros planes realizados
por las mismas consultoras.
En esta misma línea podemos resaltar los resultados positivos que se han obtenido
de la creación de una fundación que sea la que gestione y desarrolle el control de la
elaboración y posterior ejecución del plan. Los gestores de ciudades como Málaga,
Madrid, Vigo o Bilbao crean la figura de la fundación como el ente que, aún dependiendo
de la administración local, podrá darle una mayor flexibilidad y rigor científico a las
propuestas que surjan en el documento estratégico.

Por tanto, la responsabilidad de la elaboración y ejecución del plan en Europa y
más concretamente en España recae en la administración pública (local o regional), con
dos visiones diferentes: por un lado, los planes ejecutados y gestionados bajo la
responsabilidad de la misma administración autonómica (como es el caso del plan de Jerez
o el de Alcobendas) y, por otro lado, mediante la creación de órganos ad hoc de
planificación, ya sea a través de fundaciones creadas a tal efecto (como ocurre en Vigo con
Provigo), sociedades mixtas de capital público y privado (como podemos analizar en
ciudades como Birminghan o Londres) o asociaciones con representación de actores
público-privados como se recoge en el Consejo del Plan en Barcelona o la Asociación
Metrópoli-30 en Bilbao.
De este recorrido podemos extraer el conjunto de características que singularizan y
valoran el proceso de planificación estratégica que se está realizando en las últimas dos
décadas en el ámbito territorial:
1.- La planificación estratégica está de moda, ya sea para paliar la crisis de los
municipios o para conseguir la competitividad que demanda la mundialización, los
gobiernos locales demandan esta metodología.
2.- La planificación estratégica requiere un conocimiento detallado de los recursos
con los que cuenta, puesto que proclama una adecuación del futuro de la ciudad
atendiendo a la explotación de sus recursos endógenos (aunque no excluye la utilización y
la importancia de los externos).
3.- La metodología dominante en España sigue la filosofía del modelo de Harvard.
Tenemos que afirmar que si bien, en el fondo existen diferencias entre los distintos
modelos, en la forma, debido sobre todo a la acomodación que se produce con respecto a
las estructuras y al municipio en sí, son similares.
4.- El plan abarca unos objetivos principales que tendrán que ir cumpliéndose
gracias a la ejecución de unas actuaciones y proyectos ralentizados en el tiempo que
componen las metas estratégicas de la ciudad.
5.- El proceso estratégico se basa en la participación y el consenso mayoritario de
los agentes para lo cual se hace necesario el análisis integral de la sociedad municipal,

donde se haga referencia a todo tipo de actividad (económica, cultural, educación, social,
etc...) sin dejar a un lado la acomodación y complementariedad con la estructura física
recogida en el Plan General de Ordenación Urbana (PGOU).
6.- La planificación estratégica reviste un alto grado de dificultad y requiere un
"proceso incremental de reflexión y toma de decisiones que vaya ampliándose
progresivamente"158
a lo largo del proceso estratégico, tanto de actores públicos como
privados.
7.- No todos los momentos son ideales para comenzar con la planificación; es
necesario aunque no imprescindible contar con una razón exógena (del tipo de unos
Juegos Olímpicos o de una Exposición Universal) que obligue a negociar a las distintas
fuerzas políticas, actores del terreno, administración y otras organizaciones sobre las
prioridades del municipio para un espacio temporal concreto.
8.- La planificación estratégica no recorre un camino lineal, sino que
continuamente tiene que estar realizando movimientos de feed back que ayude a
reconducir estas propuestas a los cambios que se van originando en el entorno cercano y
global.
9.- Se hace difícil delimitar y definir que es "lo estratégico", ¿hasta que límites
tiene que programarse en este plan? Según desde el punto de vista donde se analice, se
identificarán unas estrategias u otras.
10.- Ni los instrumentos estratégicos ni el proceso en sí deben ser utilizados como
arma política por la agrupación gobernante. La planificación estratégica es un mecanismo
a largo plazo y debe aglutinar y estar consensuado por todos los partidos políticos
representados en la corporación para que un cambio de tendencia no dificulte la ejecución
del plan.
11.- No queda claro en qué momento iniciar el proceso participativo, en algunas
ciudades primero se ponen de acuerdo los políticos y luego salen a la calle, en otras nos
encontramos con lo contrario. Lo que si se pude calificar como afirmación tajante es que
158
K. Echebarria Ariznabarreta (1993), p. 32.

es imprescindible contar con la participación de la sociedad civil, para que identifiquen el
plan como una necesidad y una respuesta de todos hacia el municipio.
12.- El plazo de duración para la elaboración e inicio de la puesta en marcha
abarca una horquilla entre uno a dos años.
Por tanto, como resumen podemos estar de acuerdo con la afirmación realizada
por Manuel de Forn, que añade desde el terreno y la práctica que "el plan estratégico es de
gran interés para la administración local, porque le permite definir las líneas prioritaria
de su actuación, fijando en el tiempo, los niveles de resolución de las distintas funciones y,
por tanto, definir medidas organizativas duraderas y de control de eficacia real en la
propia administración. Asimismo, permite informar sobre los resultados de un modo más
transparente y comprensible"159
. Pudiendo incluso concluir con la confirmación de la
planificación estratégica como el instrumento más eficaz en las políticas de desarrollo local
que en este momento se están utilizando en el mundo occidental.
159
M. De Forn, mimeo.

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