1. DERECHO ADMINISTRATIVO I
TEMA 1: EL DERECHO ADMINISTRATIVO: CARACTERIZACIÓN GENERAL
El D. Adm o Derecho de la AAPP es la disciplina del Derecho que regula la organización y
funcionamiento de la AAPP, su actividad y sus relaciones con los particulares (personas físicas o
jurídicas).
1.1. LA AAPP COMO ESTRUCTURA ORGANIZATIVA QUE, DEPENDIENDTE DEL GOBIERNO,
DESARROLLA DIVERSAS FUNCIONES Y ACTIVIDADES CON ARREGLO A LA LEY
El Estado se manifiesta a través de la AAPP, coexistiendo otras organizaciones o estructuras
organizativas, concreción de los poderes del Estado (Parlamento, Organización Judicial y Gobierno).
AAPP es un instrumento para el desarrollo de las funciones que le asigna el Gobierno de acuerdo a la
CE y a las leyes (97CE). La AAPP sirve objetivamente a los intereses generales con sometimiento a la
ley y al Derecho (103.1CE); por tanto, la AAPP esta sometida al Gobierno, pero por encima de ello está el
Derecho.
La esencia de las funciones que desarrolla ha dado lugar a la llamada “función administrativa”, pero
esta es difícil de definir. Es claro que la AAPP desarrolla funciones que, estando en muy estrecha
relación con el Gobierno, son muy distintas a las que este tiene asignadas, si bien es cierto que el
Gobierno en tanto que dirige la AAPP participa en ella, pero no es sólo AAPP, pues como sabemos el
Gobierno realiza otras muchas funciones.
Respecto a las funciones de la AAPP, es necesario destacar que varían en el tiempo de acuerdo a las
transformaciones económicas, sociales, técnicas o políticas; vienen dadas por las necesidades que en
cada momento resultan relevantes socialmente, pero siempre a lo dispuesto en el 103.1, ya expuesto. Si
bien es cierto, que éste es impreciso y ello tiene un aspecto positivo (ha sido útil para poder realizar
cambias acordes a las necesidades del momento) y uno negativo (permite interpretarlo desde una
perspectiva ideológica dando diversas opciones).
Como vemos, resulta difícil definir a la AAPP desde criterios funcionales y materiales, es decir,
atendiendo a las actividades que desarrolla, pues hay una gran variedad de fines en continuo
desarrollo y transformación, motivo por el que no se puede elaborar un catalogo cerrado de
manifestaciones de la misma.
La AAPP al ser tan peculiar, necesita también un régimen jurídico singular que la vincule y sujete y
esto es el D. Adm.
1.2 LA AAPP COMO PERSONA JURIDICA Y LA CONCEPCION SUBJETIVA DEL DCHO ADM. (¿A quién
se le aplica?
La concepción subjetiva del D. Adm hace referencia a que el D. Adm es el derecho de la AAPP
como persona jurídica. Ello es lo que veremos a continuación.
En la CE ya da algunas pautassobre las características de la AAPP y son:
103.1: principios que la sujetan (jerarquía, desconcentración y coordinación-posición de
jerarquía-.).
103.2: los órganos de la AAPP son creados, regidos y coordinados de acuerdo a la ley.
1

2. 103.3: medios personales (funcionarios y empleados públicos).
La AAPP se estructura y actúa a través de órganos jerarquizados teniendo diversos medios
personales a su disposición.
La aplicación de personalidad jurídicaal poder público tiene como consecuencia, entre otras, su
sometimiento al Dcho.En tanto que es sujeto de derechos y obligaciones en las relaciones jurídicas que
surgen de su propia actividad.
El debate se suscitó en la siguiente cuestión: ¿sólo la AAPP es persona jurídica o debe alcanzar a la
totalidad del Estado en su totalidad?
1) Sólo la AAPP tiene personalidad jurídica:
Algunos mantenían que el Estado en sí debía ser persona jurídica para evitar que los actos de
otros órganos que lo componen, conjunto con la AAPP (como sería el caso del Gobierno),
escapen al D. Adm. Se pensaba en atribuir personalidad jurídica a los órganos constitucionales
(Cortes Generales, Corona, TC, Poder Judicial,…) a efectos de su gestión interna (personal a su
servicio, obras,…).Pero en vez de eso, el problema del control de los actos materialmente
administrativos de los órganos constitucionales se llevó a la jurisdicción contencioso-
administrativa para solventar el problema de una forma más simple. Con la nueva ley de la
jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA) de 1998, que derogó la de 1956, se le
atribuyeron directa y expresamente la competencia sobre la fiscalización de los actos de
gestiónde los órganos constitucionales, es decir, la jurisdicción contencioso-administrativo
SÓLO puede controlar a tales órganos en estos actos concretos que dispone la ley, pues es una
jurisdicción que de forma general controla los actos de la AAPP. En resumen, los poderes del
Estado se rigen por sus reglamentos (Cortes, por ej.) y sus leyes (poder judicial); pero en lo que
respecta a empleados públicos y demás casos concretados en la LJCA se les aplica el D. Adm.
Con todo ello, no fue necesario concebir al Estado en sí como persona jurídica.
2) Pluralidad de AAPPs:
Nuestro Derecho positivo atribuye personalidad jurídica de manera única y exclusiva a las
AAPPs (a la pluralidad de AAPPs). A este respecto, es necesario aclarar que dentro de la
pluralidad de AAPPs encontramos las siguientes a destacar:
1. AGE: administración general del Estado.
2. ACCAA: administraciones de las CCAA.
3. AL: administración local.
4. Entidades institucionales: entidades de Derecho Publico con personalidad jurídica propia
vinculadas o dependientes de las AAPP.
Así el 2.2 de LOFAGE (ley de organización y funcionamiento de la AGE) nos dice que la AGE
actúa con personalidad ÚNICA, aunque esta constituida por órganos jerárquicamente ordenados.
Por tanto, sería una serie de especies singulares de sujetos que se agrupan bajo el nombre de AAPP,
pero pudiendo sustraer a estos sujetos singulares del Derecho Común.
Gracias a esta definición es posible que en D. Adm se separen los actos de la AAPP de otros que
pudiendo parecerse proceden de otros órganos que sólo están sujetos el D. Adm. En los casos
establecidos en la ley y como ya hemos visto.
2

3. 3) Respecto de la autoadministración.
La autoadministración es el ejercicio de determinadas funciones públicas por personas físicas
y jurídicas de carácter privado y entes asociativos cualificados, también llamado “ejercicio
privado de funciones públicas” o “gestión autónoma” de funciones publicas por algunos
interesados.
Para evitar la existencia de relaciones jurídico-administrativas entre particulares se ha hecho
referencia a la delegación institucional o singular de poderes o facultades propias de la AAPP,
de manera que cuando estos entes privados actúan por delegación de la AAPP o por atribución
directa de la ley, en esos casos concretos actuarán conformeal D. Admque se aplicaría a
dichos actos si la AAPP (que debería haberlos realizado) los hubiera hecho.
4) La “huida del D. Adm”:
La jurisdicción contencioso-administrativa sólo conoce los actos sujetos a D. Adm, pero es que
ni los actos de la propia AAPP siempre están sujetos a esta disciplina, pues como sabemos
en depende qué actos se le aplicaran normas de D. Civil, Mercantil o Laboral, es decir, al dcho
privado.
Surge pues el problema de determinar en qué actos se le aplica a la AAPP el D. Adm, y la
respuesta sería lógica y aparentemente fácil: cuando la AAPP desarrolle las funciones propias
o típicas administrativas (LOFAGE en el 53.2 “las entidades publicas empresariales se rigen
por el D. privado, excepto en el ejercicio de potestades administrativas”); pero como vimos
determinar las funciones administrativas es difícil, por ello parece ser que la sujeción al D. Adm
dependerá de cuando la ley así lo establezca o, dentro de la misma, de cuando la AAPP lo
decida en cada caso.
Así es como queda abierta la posibilidad de que la AAPP escape de la aplicación del D. Adm así
como del control contencioso-administrativo y a esto se le llama “huida del D. Adm”, que se
materializa de forma mas simple cuando se procede a la “externalización de servicios”. Este
procedimiento último consiste en que el servicio que debería prestar la AAPP lo preste una
empresa privada, lo que, por otro lado, pone de evidencia que ciertos servicios que presta o
prestaba de ordinario la AAPP no eran necesarioscomo servicios públicos, caso de Telefónica
o Iberia, por ejemplo.
De esta forma la AAPP escapa del D. Adm pasando al campo del D. Privado, en el que los
procedimientos son más cortos y no se es tan estricto en cuanto a la forma de proceder en
cada caso. Con ello consiguen una mayor flexibilidad pero no es siempre beneficioso para el
ciudadano, pues como vemos da un margen mayor a la actuación de la AAPP. Por otro lado, es
posible que esta externalización de servicios en determinados casos sea positiva, pues es cierto
que en una empresa privada se busca más la eficacia (gestión logística de hospitales, por
ejemplo).
El límite a la externalización de servicios esta en “los actos de autoridad”, es decir, la
seguridad, por ejemplo, no se puede delegar a una empresa privada, pues podría suponer un
problema para el propio Estado.
1.3 LAS PRERROGATIVAS DE LA AAPP.
Hauriou desarrolló la idea de que la prerrogativa es el dato característico de la AAPP y del D. Adm:
derechos exorbitantes, procedimientos excepcionales,… en el poder. Con ello, la AAPP sería el ejercicio
3

4. del poder público, poder que la dota de medios de actuación para crear, modificar o extinguir
situaciones jurídicas prexistentes y que solo están a su alcance.
Estas prerrogativas jurídicas, enmarcadas por la “autotutela”, presentan muy diversos contenidos y
funcionalidad, como es la potestad sancionadora, potestad expropiatoria, la potestad inspectora, la
potestad autorizatoria, la potestad tarifaria,…
En definitiva, como vemos, se trata de poderes con un contenido muy importante que dotan a la AAPP
de un poder enorme a fin de servir al interés general; si bien no es limitado, pues como veremos a
continuación, existen las llamadas “garantías frente a los poderes de la AAPP”.
1.4 LAS GARANTIAS DE LOS CIUDADANOS FRENTE A LOS PODERES DE LA AAPP.
Como contrapartida a las prerrogativas de la AAPP encontramos las garantías de los ciudadanos
frente a las mismas, siendo límites que operan no solo como garantía de los ciudadanos, sino también
como garantías del buen funcionamiento y control de la AAPP, pues la AAPP deberá desarrollar su
acción administrativa con arreglo a estos limites.Existe un equilibrio entre las potestades y el
control de las mismas en defensa de las garantías de los ciudadanos.
a) El principio de legalidad (es la ley quien atribuye potestades y determina el sentido, forma y
manera del ejercicios de estas) presente indirectamente en el 103.1CE. la ley vincula
plenamente a la AAPP, pues la actuación de esta no será por voluntad suya sino por causa de ley.
b) Jurisdicción especializada, es decir, que la AAPP esta sometida al control de los Tribunales.
106.1CE “Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación
administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican”.
c) Responsabilidad patrimonial de la AAPP por las lesiones que pueda causar a terceros
comoconsecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, 106.2CE.
d) Podemos finalmente incluir el principio de interdicción de arbitrariedad de los poderes
públicos (9.3CE), que supone que los poderes públicos no pueden actuar conforme a su
voluntad sino de acuerdo a lo establecido en las normas legales. Este principio complementa al
de legalidad y su incumplimiento tiene la consecuencia recogida en el apartado b) y c).
1.5 LA CONFORMACION DE LA AAPP DESDE LA PERSPECTIVA HISTÓRICA
El concepto actual de AAPP y de D. Adm aparece indisolublemente vinculado en la Europa continental al
fenómeno revolucionario francés de finales del s. XVIII; es decir, la Rev. Francesa, movida por ese
ideario de principio de legalidad y de vinculación de la AAPP a la Ley, será la que alumbre a la poderosa
AAPP.
Más, será en el siglo XIX cuando surjan y se consoliden los conceptos de AAPP y D. Adm propiamente
dichos, en intima relación con el desarrollo del entendimiento de la división de poderes, pues, en cierto
modo, la AAPP será producto de los conflictos entre el ejecutivo y el poder judicial, y del triunfo del
primero sobre el segundo surgen las prerrogativas y privilegios de la AAPP que, en parte, serían
competencia del poder judicial (como la potestad sancionadora).
Sin embargo, como ya veníamos diciendo, los fines de la AAPP son mutables y cambian con la propia
evolución política, económica y social; con lo que la misma AAPP, así como las técnicas e instituciones
de esta van transformándose conforme al condicionante histórico.
4

5. 1.6 CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE LAS TRANSFORMACIONES DEL D. ADM.
Conviene precisar de qué transformaciones estamos hablando: los cambios en los fines y funciones
pueden incidir en las técnicas y en la configuración estructural de la AAPP así como en el D. Adm.
a) Proceso autonómico:el caso de las CCAA introducidas con la CE1978, que si bien han
proporcionado una gran dosis de descentralización del poder en favor de las mismas respecto
del Estado central, han dado lugar a una gran complejidad en el sistema jurídico-administrativo,
así como nuevos conceptos y técnicas jurídicas para la articulación y mantenimiento del
sistema.
b) Proceso comunitario: importante transformaciones ha introducido la cesion de poderes
estatales a favor de instituciones supranacionales, como son los órganos e instituciones de la UE
(consecuencia de la integración comunitaria desde 1985, efectiva desde 1986).
Ambos procesos de traslación de poderes del Estado han cambiado profundamente los contenidos del
D. Adm.
Aun así, las transformaciones tienen origen en otros factores como el desarrollo económico, progresos
tecnológicos, globalización o la actual crisis, que esta provocando importantísimos cambios en nuestra
AAPP, de hecho, gran parte de la doctrina iuspublicista está de acuerdo en la necesidad de un gran
reajuste de la AAPP como consecuencia de la gran transformación de los fines del Estado.
5