Sintesis del trabajo de eduardo lora sobre la revolución silenciosa en america latina a partir de las reformas del Estado

1. Notas sobre La reforma del Estado en América Latina: una revolución
silenciosa .Eduardo Lora
Lilly Soto Vásquez, Jorge Antonio Ortega, Sun Ling Mariana López, Gustavo Martínez
Luna y Ovidio Monzón
ENERO DE 2015
DOCTORADO EN ADMON PUBLICA Y POLITICAS PÚBLICAS

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Resumen
El objetivo de este trabajo es concentrarse en las áreas más importantes de reforma de
carácter institucional, las cuales han sido mucho menos estudiadas en forma sistemática que
las reformas económicas resultantes de la estabilización y la desregulación que son la
columna vertebral del Consenso de Washington.
Está estructurado alrededor de cuatro áreas de reforma institucional: a) las instituciones
políticas y la organización del Estado; b) las instituciones fiscales, tributarias y de
descentralización; c) las instituciones de las políticas económicas sectoriales; d) las
instituciones de las políticas sociales. (p.8)
El enfoque metodológico es esencialmente de estática comparativa entre la situación antes
y después de las reformas.
La conclusión central de esta revisión de las reformas del Estado es que en América Latina
ha tenido lugar una revolución silenciosa en la cual el Estado se ha transformado
gradualmente en muchas dimensiones. La extensión y profundidad que ha tenido la reforma
del Estado contrasta con la opinión en boga según la cual la región ha puesto demasiado
empeño en las reformas macroeconómicas y en la liberación de los mercados, descuidando
las dimensiones institucionales del desarrollo. (p.9).

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1. En la década de 1980 entró en crisis el Estado intervencionista, paternalista
y centralista que, con diversos grados de éxito, habían intentado
establecer los países latinoamericanos durante medio siglo siguiendo el
ejemplo de Europa.
2. La crisis del Estado en América Latina se manifestó
plenamente a partir de la erupción de la crisis de la deuda externa, cuando
México declaró la moratoria de sus obligaciones en 1982.
3. La crisis surgió primero como un problema fiscal, porque se agotaron las fuentes
que durante varias décadas habían financiado la expansión del aparato
burocrático, como la gradual monetización de economías en expansión,
las rentas provenientes de la prestación de los servicios públicos en condiciones
monopolistas a las clases altas y medias, las contribuciones de
los trabajadores a sistemas de seguridad social que aún tenían muy pocos
pensionados y la obtención de recursos tributarios de fácil recolección
pero que entorpecían el comercio internacional y distorsionaban las decisiones
de inversión y producción. Los indicios de agotamiento de estos
recursos fiscales ya eran evidentes en varios países en los años setenta,
pero las soluciones se aplazaron porque los altos precios del petróleo,
aparte de crear nuevas rentas en los países exportadores del crudo como
México y Venezuela, alimentaron el reciclaje de los excedentes financieros de los países
petroleros del Medio Oriente a través de préstamos bancarios para los gobiernos
latinoamericanos.
Cuando el aumento de las tasas de interés internacionales y la consecuente crisis de la
deuda pusieron fin a
esta fuente de préstamos, algunos países acudieron en forma creciente
a la emisión monetaria desbordada, poniendo en marcha o acelerando
procesos inflacionarios ya arraigados en varios países. A los pocos años
este método también habría de perder efectividad a medida que el público
le huía a las monedas nacionales.
4. Whitehead (1994) proporciona una excelente reseña histórica de la transformación
del Estado en América Latina desde 1930. Pereira (1998) analiza las causas
e implicaciones de la crisis del Estado.
El aumento en la circulación de dinero fiduciario (es decir, cuyo único respaldo
es la promesa del gobierno soberano) es una fuente de financiamiento sin mayor
costo para el Tesoro, que recibe el nombre de seignorage o “señoraje” (beneficio
de acuñación).

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5. Pero la crisis del Estado latinoamericano no fue solamente una crisis
fiscal; también fue una crisis de funcionamiento del aparato administrativo
y, como consecuencia final de todo, una crisis de legitimidad política.
6. La expansión del Estado desde la década de 1930 se había asentado
sobre bases firmes en Argentina, Chile y Uruguay, que contaban ya con
capacidades administrativas y recursos humanos calificados, y logró
consolidarse también en buena medida en Brasil, Colombia, Costa Rica
y México, que habían establecido una densa red de organismos públicos
relativamente eficaces
7. En la década del 80, estado, vivía una crisis basada en lo siguiente:
a) “burocratización” o sea, exceso de empleo público
b) Estancamiento de las coberturas y deterioro de la calidad de los servicios de
educación, salud, agua, electricidad, comunicaciones.
c) Problemas de corrupción y desperdicio de recursos
d) En algunos países, captura de las políticas económicas por parte de los grupos de
interés y los sectores vinculados al poder.
8. La crisis de legitimidad del Estado tuvo expresiones diversas dependiendo de los
contextos políticos
9. La dictadura de Pinochet implantó un modelo de Estado más a tono con las
tendencias liberales –neoliberalismo – y consiguió poner en pie la economía
después de la profunda crisis de 1982 al mejorar las condiciones de vida.

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10. Las democracias mono o bipartidistas y excluyentes de Colombia, Venezuela y
México, se vieron forzadas a abrir espacios de participación a los grupos políticos y
sociales marginados lo que dio lugar a cambios profundos en los regímenes
políticos de estos países.
11. Los países centroamericanos más pobres manejados por gobiernos de corte
patrimonialista, atravesaron por guerras civiles e inestabilidad política.
12. La crisis multidimensional del Estado contribuyó a producir tres fenómenos
comunes a todos los países de la región. Estos fenómenos fueron: 1) la
democratización; 2) la estabilización macroeconómica; 3) la apertura de los países
al comercio internacional mediante la reducción de aranceles y otras trabas al
comercio.
13. En los 18 países latinoamericanos en 1980, solamente seis eran gobernados por
presidentes elegidos popularmente.
14. Dos décadas más tarde, todos los países tenían elecciones regulares, aunque 11
presidentes fueron depuestos entre 1992 y 2005 (Stein y otros, 2005), en todos los
casos fueron reemplazados en pocos días o semanas con arreglo a los mecanismos
constitucionales.
ESTABILIZACIÓN ECONÓMICA
15. La estabilización fue igualmente generalizada, a finales de la década del 80, de los
mismos 18 países, 11 tenían tasas de inflación de más de 20% y cuatro sufrían de
aumento de precios de 1000% anual.
16. En el período 2001-2005 ningún país tuvo una tasa de inflación promedio superior
a 20% y sólo cinco países registraron en algunos de estos años una inflación por
encima de esta cota (41% en el 2002 en Argentina).
APERTURA COMERCIAL

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17. La apertura comercial fue común en todos los países.
18. El arancel promedio a las importaciones en los países suramericanos pasó de 55%
en 1985 a aproximadamente 10% en el año 2000, y en el grupo de países
centroamericanos se redujo aún más, al pasar de 66% al 6%.
19. La apertura internacional se extendió también al comercio de servicios, a la
inversión extranjera directa y al financiamiento internacional.
20. Los elementos más comunes de la primera oleada de reformas que se produjeron en
este contexto dieron lugar al conocido Consenso de Washington (Williamson,
1990).
En síntesis, democratización, estabilización y apertura son el punto de partida de este libro.
Reformas Consecuencias
1. Democratización 1.La democratización dio
origen a las reformas de los
sistemas políticos, y en

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Reformas Consecuencias
especial de los electorales y
del funcionamiento de los
partidos, no solo para hacer
posible el sufragio, sino
para acercar al electorado a
los órganos legislativos y
hacerlos más relevantes.
2. También indujo
diversas reformas a
los sistemas
judiciales, tanto para
impedir los excesos
del poder
presidencial como
para ampliar el
acceso a la justicia
más allá de las
élites.
3. En los años 80 y 90,
la democratización
se extendió a los
gobiernos
provinciales y
municipales,
fortaleció la
demanda popular
para ampliar y
mejorar los servicios
domiciliarios y
sociales.
4. Estabilización 1. La estabilización de
precios fue en
principio, una
conquista vulnerable
pero los dividendos
políticos de
controlar la
inflación fueron
sustanciales que los

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Reformas Consecuencias
partidos en el
gobierno cerraron
filas para apuntalar
los logros a través
de otras reformas,
como la
independencia del
Banco Central, el
fortalecimiento de
los sistemas
tributarios o las
privatizaciones y
cuando estos
puntales mostraron
no ser suficientes, la
reforma de las
instituciones
presupuestales se
impuso.
2.El consenso sobre la
importancia de la
estabilidad de precios, y
sobre la necesidad de una
sólida situación fiscal para
darle base, también
contribuyó a la reforma de
los sistemas financieros y
de los sistemas de
pensiones, ya que era un
factor de debilidad fiscal.
5. Apertura comercial 1. Por su parte, la
decisión de integrar
más estrechamente

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Reformas Consecuencias
las economías a los
flujos de comercio,
inversión,
financiamiento y
tecnología incidió
en la reforma de
diversas áreas de
funcionamiento del
Estado en las
últimas décadas.
2.La apertura fue en sí
misma un reconocimiento
de que el Estado estaba
perdiendo autonomía y
mantener la competitividad
, para manejar la política
macroeconómica en
direcciones opuestas a las
tendencias financieras
internacionales o para
financiarse con impuestos al
comercio internacional.
3.En consecuencia, las
políticas e instituciones
tributarias se
reformaron en parte,
para compensar los
menores recaudos
arancelarios, pero
también para mejorar la
competitividad de los
productos nacionales y
atraer la inversión.
4. Las prácticas de
regulación de los
sistemas financieros y
de los sectores de
infraestructura se

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Reformas Consecuencias
adecuaron en lo posible
a los estándares
internacionales con los
mismos fines.
6. En los países más
expuestos a la
competencia
internacional, la
apertura contribuyó
también a iniciar
procesos de reforma
en los sectores de
educación, y a
fortalecer los
derechos de
propiedad
intelectual.
7. La mayor
integración
internacional
contribuyó a la
dispersión de las
ideas, facilitando la
propagación de las
reformas de los
sistemas de
pensiones inspirados
en el modelo
chileno, la
multiplicación de las
entidades
regulatorias
independientes y la
difusión de algunos
sistemas exitosos de
protección social
como el programa
Oportunidades de
México.

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21. Opositores a la reforma: Los opositores a la reforma crearon el mito de que el
antiguo modelo de Estado paternalista, intervencionista y generador de empleos
públicos innecesario sería reemplazado por un Estado minimalista, concentrado en
proteger los derechos de la propiedad, asegurar la estabilidad macroeconómica, y
garantizar el acceso tan solo a los más elementales servicios de justicia, salud y
educación. Este temido estado de corte neoliberal nunca llegó a ser una realidad.
22. El Nuevo Estado: El nuevo Estado que se perfila después de dos décadas de reforma
es de corte más “social-liberal” para usar el término acuñado por LUIZ CARLOS
BRESSER PEREIRA (1998), arquitecto de la reforma del Estado brasileño durante
la presidencia de Fernando Henrique Cardoso.
23. En comparación con el modelo de estado anterior, esto significa un Estado más
acotado en tamaño y en objetivos, más representativo y legítimo, menos
centralizado; más gerencial y menos burocrático; promotor en lugar de protector del
sector privado y del empleo, y garante del acceso a los servicios básicos de
educación, salud, seguridad social, aunque no necesariamente productor de estos
servicios en su totalidad.
Conclusiones:
La conclusión central de esta revisión de las reformas del Estado es que en América
Latina ha tenido lugar una revolución silenciosa en la cual el Estado se ha transformado
gradualmente en muchas dimensiones. La extensión y profundidad que ha tenido la reforma
del Estado contrasta con la opinión en boga según la cual la región ha puesto demasiado
empeño en las reformas macroeconómicas y en la liberación de los mercados, descuidando
las dimensiones institucionales del desarrollo. (p.9).

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Bibliografía
Lora, E. (2007). La reforma del Estado en América Latina: una revolución silenciosa”. E.
Lora (Ed.). El estado de las reformas del Estado en América
Latina. Prólogo de Francis Fukuyama. Bogotá, Colombia:
Banco Mundial/Banco Interamericano de Desarrollo/Mayol
Edics. (pp. 1-65)