El documento discute el federalismo como una forma de gobierno para países con poblaciones diversas y cómo puede afectar el riesgo de secesión. Argumenta que el federalismo puede favorecer la coexistencia entre grupos, pero no es una garantía contra la secesión si no se implementa correctamente. También advierte que ceder continuamente a las demandas separatistas a través de más autonomía regional no es una estrategia efectiva y puede debilitar la unidad del país.

1. 1
El federalismo
frente a la presión secesionista
Notas para un discurso del honorable Stéphane Dion, pronunciado el 10
de Marzo de 2014 a la conferencia ‘La resposta federal a la tensió
secessionista’ (Universitat de Barcelona), el 11 de Marzo de 2014 en el
panel ‘Secessió, federalisme i democràcia’ (Cambra de Comerç de
Tarragona), y el 12 de Marzo de 2014 en el panel ‘El federalismo ante
el dilema español’ (Palacio de Congresos de Madrid).
El honorable Stéphane Dion, C.P., diputado federal
(Consejo privado de Canadá y diputado federal de St-Laurent / Cartierville)
Cámara de los Comunes, Ottawa
Correo electrónico : stephane.dion@parl.gc.ca

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¿Permite el federalismo detener el riesgo de la secesión? Para neutralizar un
movimiento secesionista potente y evitar la desmembración, ¿le interesa a un país
convertirse en una federación o, si ya lo es, reforzar sus rasgos federativos?
Mi respuesta a estas preguntas es que el federalismo favorece la cohabitación
fructífera de las poblaciones heterogéneas dentro de un mismo país, pero, que aun
así, no hay certeza de que esta forma de gobierno constituya un antídoto infalible
contra el riesgo de secesión. Mal entendido o mal implementado, podría incluso
llegar a confundirse con una especie de antecámara de la secesión.
El federalismo está hecho a medida para las democracias que tienen poblaciones
diversas y concentradas territorialmente. Se ajusta bien a las sociedades
multiétnicas o multilingües. En realidad, el federalismo es para algunos países la
única forma constitucional de gobierno que les conviene. Sin duda este es el caso
de Canadá.
Se concibe fácilmente que un grupo humano concentrado en un territorio, que se
percibe como que tiene una identidad colectiva, como pueblo o como nación, deba
tener instituciones en las que se encuentre a gusto y una autonomía. El federalismo
puede conceder una autonomía tal a este grupo permitiéndole compartir un país
más extenso con otras poblaciones. Pero para que esto funcione, es preciso que
los miembros de este grupo se sientan también miembros del país en su totalidad y
que se muestren solidarios con sus otros conciudadanos, en complementariedad
con ellos. Deben desempeñar su función en las instituciones comunes a toda la
federación: gobierno, parlamento, servicio público, banco central, etc... Es preciso
invitarlos a que conciban la vida en sociedad de manera distinta que únicamente a
través de su modelo de nacionalismo. Por lo tanto, es necesario mantener un
equilibrio entre la autonomía dentro de un país y la solidaridad con el país en su
totalidad.
El federalismo permite a las poblaciones que tienen fuertes sentimientos de
identidad constituir mayorías en el seno de sus respectivas entidades
constituyentes. Pero si intentan utilizar este estatuto mayoritario en su región para
impulsar la secesión, para transformar esta región en un país independiente, el
federalismo, en lugar de consolidar la unidad del país, no hace más que debilitarla.
En resumen, para que funcione una federación, no es necesario solamente que sus
poblaciones diversas se identifiquen con su respectiva región, sino que tengan
también un sentimiento común de pertenencia al país en su totalidad. El
federalismo es indisociable de la identidad plural. El federalismo canadiense puede
funcionar únicamente si sus ciudadanos, incluidos los quebequeses, se definen
también como canadienses.

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Esto es lo que pretendo demostrar hoy. Comenzaré estudiando los vínculos
históricos entre estos dos fenómenos que son el federalismo y la secesión. A
continuación explicaré por qué creo que una federación cometería un error al
fundamentar toda su estrategia de unidad nacional en la concesión de una
autonomía cada vez más forzada a una región nacionalista con vistas a contentarla
y alejarla de la tentación secesionista. Se trata de una estrategia desequilibrada que
corre un gran riesgo de fracasar, puesto que el federalismo es un principio de
equilibrio entre la autonomía de las regiones y la unidad de un país en su conjunto.
1. Federalismo y secesión
En el plan técnico, el federalismo, según su definición, consta de dos niveles de
gobierno: el gobierno federal y los de las entidades que constituyen la federación,
cada uno de ellos elegido directamente, así como de una constitución que atribuye
competencias legislativas a cada nivel de gobierno.
La Unión Europea tiene rasgos federativos pero no es una federación puesto que
no tiene un gobierno que sea responsable ante el Parlamento europeo y que tenga
una relación directa con los electores europeos.
Actualmente veintiocho países pueden ser considerados federaciones.1
Según
expertos, España es uno de ellos, incluso si no se define a sí misma como tal.
Según Ronald L. Watts, España "es una federación en todos los aspectos, excepto
en el nombre".2
Pero esta clasificación de España como federación es un asunto
de debate. En efecto, es probablemente más difícil para un país intensificar sus
características federativas – y sobre todo la mente federal – si no se reconoce
explícitamente como una federación.3
Por su parte, la secesión es el acto de separarse de un Estado para constituir uno
nuevo o unirse a otro Estado. Se trata de un gesto grave por el que se erige una
frontera internacional entre conciudadanos que, de repente, dejan de ser
conciudadanos.
Si examinamos los casos de federaciones que han sufrido un proceso de secesión
o de disolución en la época moderna,4
constatamos que ninguna podía ser
1
George Anderson, Le fédéralisme : une introduction, Les Presses de l’Université d’Ottawa, p. 1.
2
Comparaison des régimes fédéraux. Segunda edición, Kingston: Universidad Queen´s, 2002, p. 4
3
Joaquim Coll, Federar España, Cronica Global, 5 de marzo de 2014. Disponible en línea a :
http://www.cronicaglobal.com/es/notices/2014/02/federar-espana-5302.php
4
Watts, op. cit., p. 113.

4. 4
considerada como una democracia bien establecida (es decir que haya vivido como
mínimo diez años consecutivos de sufragio libre y universal). Pienso en la
federación de las Antillas (1962), en Rodesia-Niasalandia (1963), en Malasia
(1965), en Pakistán (1971), en la URSS (1991), en Checoslovaquia (1992) y en la
federación de Yugoslavia cuya disolución, a partir de 1991, ha provocado
desmembraciones en cadena.
Si estos regímenes autoritarios o totalitarios han podido pretender ser formalmente
federaciones, de hecho no lo fueron. Por definición, el federalismo es una forma de
gobierno democrática fundamentada en el imperio de la ley. Para existir realmente,
supone un poder judicial independiente del poder político y capaz de limitar cada
nivel de gobierno a las responsabilidades reconocidas por la Constitución. El
federalismo supone asimismo que cada nivel de gobierno mantiene una relación
directa con sus ciudadanos: no es el gobierno federal quien determina la
composición de los gobiernos regionales, sino los electores.
El federalismo se somete a su verdadera prueba cuando el gobierno federal debe
compartir el poder con los gobiernos regionales elegidos que pueden ser de
orientaciones políticas diferentes. México, Brasil y Argentina se han convertido en
verdaderas federaciones al democratizarse. Los gobiernos de estas federaciones
dan ejemplo a los ciudadanos mostrándoles que es posible que personas que no
comparten las mismas convicciones políticas trabajen juntas por el bien común.
Por tanto, se puede afirmar que ninguna federación verdadera, es decir
democrática, ha conocido la secesión actualmente. En realidad, no se ha producido
ninguna secesión en una democracia bien establecida que haya disfrutado de un
mínimo de diez años consecutivos de sufragio libre y universal, ya se trate de
federaciones o de países unitarios.
A menudo los regímenes autoritarios solo ocultan los odios étnicos. Una vez que
desaparece el autoritarismo, los conflictos de antaño vuelven a aparecer. A la
inversa, puede ocurrir que una democracia solo pueda sobrevivir con el paso de los
decenios estableciendo vínculos auténticos entre sus poblaciones.
Hasta hoy, la democracia y la secesión se han mostrado como dos fenómenos
antitéticos. El ideal democrático alienta a todos los ciudadanos de un país a ser
leales entre sí más allá de consideraciones de lengua, raza, religión, origen o
pertenencia regional. En cambio, la secesión exige a los ciudadanos que rompan la
solidaridad que les une y ello, casi siempre, sobre la base de consideraciones
vinculadas a pertenencias específicas: lengua, religión o etnia. La secesión es este
ejercicio raro e inusitado en la democracia por el cual se elige, entre los

5. 5
conciudadanos, los que se quieren conservar y los que se quieren transformar en
extranjeros.
El principio de lealtad mutua entre ciudadanos de una misma democracia vale tanto
para una federación como para un régimen unitario. Además, en derecho
internacional, la integridad territorial de los Estados no es menos reconocida para
las federaciones que para los Estados unitarios. Sería injusto e ilógico que fuera de
otro modo, no teniendo los Estados ningún interés en convertirse en federaciones si
su unidad estuviera fundamentada menos sólidamente en la legislación. El
federalismo conlleva la lealtad entre las entidades federadas; es un principio que
algunas federaciones, entre ellas Alemania, incluso han formalizado en la
legislación:
"El principio constitucional del federalismo que se aplica al Estado federado impone
pues a la Federación y a todos sus componentes la obligación legal de tener un
comportamiento pro federal, es decir que todos los miembros de la 'alianza'
constitucional tengan que cooperar juntos de una manera compatible con el
refuerzo de ésta y con la protección de sus intereses, así como de los intereses
bien fundamentados de sus miembros".5
Varias federaciones democráticas se declaran indivisibles en nombre de este
principio de lealtad. España, Estados Unidos, México, Brasil, Australia y la India
prohíben la secesión en su Constitución o su jurisprudencia, explícita o
implícitamente. Estiman que cada parcela del territorio nacional pertenece a todos
los ciudadanos del país y que éste no puede ser dividido.
El hecho de que una democracia bien establecida no sea nunca escindida no quiere
decir que el fenómeno sea imposible. También existen movimientos secesionistas
en las democracias bien establecidas y siempre es posible que uno de ellos logre la
secesión. Entre las democracias cuya unidad está más amenazada figuran una
federación descentralizada (Canadá), dos países anteriormente unitarios que se
han transformado en una federación (Bélgica) y una cuasi federación (España), y
un país unitario que ha sufrido una regionalización forzada (el Reino Unido).
Para frenar los ascensos secesionistas, es preciso que los defensores de la unidad
nacional tengan más en cuenta las preocupaciones de los grupos regionales
insatisfechos. Pero es necesario también que se dediquen a reforzar la lealtad de
los ciudadanos hacia el país en su totalidad.
Ceder prácticamente a todas las reivindicaciones de los separatistas dentro de un
país, esperando que pierdan todo interés por llevar a cabo la separación, es una
5
Sentencia del Tribunal federal de Alemania emitida en 1954.

6. 6
estrategia arriesgada y probablemente ilusoria, a la que llamo la estrategia del
contentamiento. Ahora voy a explicar por qué una estrategia tal no puede permitir
que una federación fundamente su unidad sobre una base estable.
2. Los escollos de la estrategia del contentamiento
La estrategia del contentamiento tiene como propósito contentar a los nacionalistas
de una región dada trasfiriendo a dicha región más poderes y recursos. Se espera
así que la gran mayoría de los habitantes de la región en cuestión queden
satisfechos de este aumento de autonomía y que los separatistas duros y puros
sean marginados. Esta estrategia, que puede ser razonable en algunas
circunstancias, deja de serlo cuando se empuja al límite. Por tanto se puede
describir así:
"Puesto que los secesionistas quieren todos los poderes, se les concederá una
parte deseando que los menos radicales queden satisfechos. Si no se contentan,
quiere decir que no se han transferido todavía suficientes poderes. Por tanto es
preciso agregar otros".
Dista de ser seguro que este razonamiento funcione. Los secesionistas no quieren
poderes por unidades: quieren un país nuevo. Así pues reciben cada concesión,
bajo la forma de transferencias de poderes, como un paso más hacia la
independencia.
Un Estado unitario centralizado ofrece un amplio margen de maniobra
constitucional para intentar calmar a los nacionalismos, mediante la regionalización
y luego la federalización del país. Pero una vez que esté constituida la federación,
la estrategia de contentamiento llega a ser más difícil de continuar. En una
federación ya descentralizada, la estrategia de contentamiento puede querer decir
que se dé al gobierno de la región tentada por la secesión casi todas las
responsabilidades públicas.
Canadá es una de las federaciones más descentralizadas; Bélgica ya ha despojado
al gobierno central de la mayor parte de las responsabilidades públicas;
"España es actualmente uno de los países más descentralizados de Europa";6
el
Reino Unido ha concedido al parlamento escocés una gran autonomía. Sin
embargo, el secesionismo permanece presente en todos estos países e incluso se
podría decir que llama a su puerta más que nunca. Los secesionistas invocan por
todas partes los dos mismos argumentos: "el grado de autonomía que ya hemos
6
Watts, op. cit., p. 33.

7. 7
adquirido no es suficiente para la nación que somos pero pone a nuestro alcance la
verdadera independencia"; y: "transformando nuestra región en Estado
independiente, tendremos un país en efecto más pequeño pero que será
verdaderamente el nuestro, en vez de un país más grande que debemos compartir
con otros".
Los defensores de la unidad de la federación deben ser conscientes de que se
corre el riesgo de que varios escollos hagan tambalear la estrategia del
contentamiento. Voy a examinar cada uno de ellos.
El primer peligro es el creciente distanciamiento psicológico entre la región tentada
por la secesión y el resto de la federación. Cada nueva concesión hecha para
calmar a los secesionistas, en cuanto a la transferencia de poderes y competencias,
corre el riesgo de llevar a los habitantes de esta región a desinteresarse por la
federación, a escudarse más en su territorio, a definirse como un "nosotros"
excluyendo a "los otros"; se corre el riesgo de que solo vean a sus conciudadanos
de otras regiones de tarde en tarde y de que rechacen el gobierno federal y las
instituciones comunes a todos los ciudadanos del país, considerándolas como una
amenaza a su nación, como un cuerpo extraño.
El segundo peligro vinculado a la estrategia de contentamiento es que ésta corre el
riesgo de perder de vista el interés público como elemento de motivación de las
reformas y de los cambios. Ya no se modifican las políticas con el propósito de
mejorar la calidad de los servicios públicos, sino con la esperanza de contentar a la
región tentada por la secesión. Esto se aplica principalmente a las transferencias de
las competencias y de los recursos del gobierno federal frente al gobierno de la
región tentada por la secesión, que se efectúan no porque creamos que estas
responsabilidades serán asumidas mejor por el gobierno regional, sino porque se
espera así apaciguar el secesionismo.
El tercer peligro es que el reto de la secesión sea banalizado. La estrategia del
contentamiento puede crear la impresión de que lo que separa a una federación
que se descentraliza cada vez más y a la secesión es solo una cuestión de grado,
un pequeño paso a franquear, y no un desgarro traumatizante. Nos sentimos como
en una situación intermedia entre la unidad y la secesión, una especie de
separación a medias.
Cuarto peligro: al mismo tiempo que banaliza este gesto extremo que constituye la
secesión, la estrategia del contentamiento puede dramatizar los desacuerdos
totalmente normales que surgen en toda federación. En efecto, esta estrategia

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empuja a cada uno a presentar la resolución a sus quejas como el medio para
salvar el país: "denme lo que quiero, que de lo contrario el país va a dividirse". El
menor desacuerdo sobre un presupuesto, sobre una reforma adquiere
dimensiones existenciales. Esta sobrepuja hace perder a todos el sentido de los
matices. El federalismo no puede eliminar los conflictos: solo puede gestionarlos de
manera que las diferencias regionales se tomen en cuenta.
Quinto escollo: la estrategia del contentamiento corre el riesgo de exacerbar las
tensiones entre las regiones. Para apoyar sus reivindicaciones nacionalistas y
afirmar su estatuto distinto, es posible que la región tentada por la secesión exija
que se le dé, solo a ella, poderes, recursos y un reconocimiento jurídico. En efecto,
el federalismo puede responder a estas necesidades particulares, pero solamente
hasta cierto punto. En una federación, es preciso tener cuidado de no romper el
equilibrio y la equidad entre las regiones, bajo pena de que aquellas que no
amenacen con separarse teman no recibir su parte justa de los recursos prestados
por el gobierno federal y que se concedan a expensas suyas cada vez más
privilegios a la región secesionista. A la larga, esta exacerbación de las tensiones
regionales mancha la imagen del país ante sus propios ciudadanos. Estos llegan a
percibir su país como un lugar de perpetuas disputas. Algunos deducen que la
separación es el medio para obtener la paz, cuando de hecho es la facilidad con la
que ésta se enfoca la que mina los propios fundamentos de la lealtad entre los
conciudadanos.
Por último, el sexto escollo a evitar es que la estrategia del contentamiento corre el
riesgo de liberar a los líderes secesionistas de la carga de la prueba en cuanto a la
oportunidad y a la viabilidad de su proyecto, y de transferir toda esta carga a los
defensores de la unidad nacional. Estos últimos tienen que asumir la
responsabilidad de llevar a cabo las grandes reformas que solucionarán todos los
problemas, así como la carga de la prueba. Así eludimos toda reflexión, y toda
discusión, sobre el porqué y el cómo de la secesión. Ahora bien, los líderes
secesionistas ya no tienen que justificar ni explicar su opción, y su tarea de
persuasión es mucho más fácil si en lugar de deber probar en qué serían más
felices los habitantes de la región al separarse, pueden contentarse al repetir:
"puesto que los federalistas no han llevado a cabo la gran reforma, nos
marchamos".
Conclusión
En resumen, la estrategia del contentamiento comporta riesgos de efectos
perversos de los que hay que ser conscientes. Induce una lógica de concesiones

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que puede hacer perder de vista el bienestar y los intereses de los ciudadanos.
Corre el riesgo de banalizar la secesión y la ruptura que ésta representa. Puede
suscitar celos entre las regiones así como confusión y hastío entre los ciudadanos.
Corre el riesgo de descargar en los líderes secesionistas la obligación de justificar
su proyecto.
Lo que podría ayudar a prevenirse de estos escollos sería, para los defensores de
la unidad del país, imponerse la disciplina siguiente: repetir que nada justifica ante
sus ojos la ruptura del país, y proponer cambios para mejorar la gobernanza del
Estado, por medios constitucionales o de otro tipo. Es mejor si estos cambios
convencen a los que se ven tentados por la secesión de cambiar de opinión. Pero
sobre todo no es preciso presentar estas mejoras como esenciales hasta el punto
de que sea necesario separarse de no poder obtenerlas. Más bien hay que
concebirlas como medios de respetar la autonomía de las entidades federadas y al
mismo tiempo aumentar la cohesión general de la federación y la identidad plural
de los ciudadanos.
Me parece que es en esta perspectiva que Federalistes d’Esquerres, por ejemplo,
propone intensificar las características federativas de España para mejorar la
cohesión general y la consideración de la diversidad del país, con la fundación de
una Cámara de las entidades federadas, un mejor reconocimiento de las lenguas
regionales, la clarificación de las competencias de los dos órdenes de gobierno y la
relajación de las leyes marco del Estado.
El reto es muy importante, no solamente para las federaciones amenazadas por la
secesión, sino para toda la humanidad. Es fácil adivinar cuál sería la reacción en el
mundo si una federación democrática y descentralizada como Canadá se rompiera.
De la difunta federación se diría que ha muerto por una sobredosis de
descentralización, de tolerancia, en definitiva de democracia. "No sean tan
tolerantes, descentralizados y abiertos como lo ha sido Canadá", se diría, "porque
su minoría o sus minorías van a volverse contra ustedes, a amenazar la unidad de
su país, si no a destruirla".
La razón por la que me lancé a la política en 1996 es justamente porque quiero oír
lo contrario. Quiero que en todo el mundo se repita: "Podemos confiar en nuestras
minorías, permitirles que se sientan realizadas a su manera, porque así reforzarán
nuestro país, exactamente como Quebec refuerza a Canadá".
La federación canadiense reúne a gente y pueblos que no hablan todos el mismo
idioma, cuya historia y referencias culturales nos son siempre las mismas, pero que
se respetan y se ayudan mutuamente: es una baza inestimable y envidiable que
tenemos que aprovechar y preservar para las siguientes generaciones. Este es el

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mensaje que nosotros, los canadienses, debemos enviar al mundo. Pero para ello,
es preciso comprender bien lo que significa el federalismo.
En efecto, el federalismo se define por la autonomía de las entidades que
constituyen la federación; pero comprende también el uso compartido de los
recursos, la puesta en común de los esfuerzos y de las aspiraciones de todas las
regiones y de todos los ciudadanos. Su éxito exige que todos los niveles de
gobierno afectados se adhieran a una verdadera cultura de cooperación.
El federalismo es la fusión de la libertad y la solidaridad: la libertad de cada
gobierno de legislar en los campos que le asigna la Constitución, y la solidaridad
que une a todos los gobiernos y a todos los ciudadanos con el propósito de
promover el interés de todo el país. Creer en el federalismo es querer apoyarse en
la búsqueda múltiple de soluciones, gestión a la que cada gobierno aporta su
experiencia y su punto de vista, de forma que se establezca una acción concertada.
Creer en el federalismo es apostar por la emulación positiva que suscita la
interacción de los gobiernos que buscan superarse e inspirarse entre sí,
manteniendo una fuerte solidaridad que refleja la de los ciudadanos de todo el país.
El federalismo requiere y favorece al mismo tiempo el respeto de los derechos
humanos, el imperio de la ley, la búsqueda múltiple de las mejores prácticas, la
solidaridad en el respeto mutuo, valores compatibles con la democracia y que a su
vez la alimentan.
Un federalismo totalmente eficaz es más que un sistema de gobernanza: se trata de
un régimen que vincula el aprendizaje de la negociación con el arte de la resolución
de conflictos, más allá de los complejos vericuetos de las relaciones
intergubernamentales.
La apuesta del federalismo es reconocer que en un país la diversidad no constituye
un problema, sino una oportunidad, una fuerza, un activo valioso. Es preciso que la
federación canadiense gane esta apuesta. Por supuesto, les dejo a ustedes mismos
juzgar el destino que desean para la suya.