Los Foros de Competitividad del MERCOSUR

SECRETARÍA DEL MERCOSUR
SECTOR DE ASESORÍA TÉCNICA
INFORME TÉCNICO Nº 017/06
*
CADENAS PRODUCTIVAS
EN EL MERCOSUR
Los Foros de Competitividad del MERCOSUR
Una herramienta para la integración
productiva y la cooperación regional
2006
Montevideo - Uruguay
*
Este trabajo fue elaborado por el Econ. Adrián Rodríguez Miranda, en coordinación
con la Consultoría Económica del Sector de Asesoría Técnica de la Secretaría del
MERCOSUR, y financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), en el
ámbito del Proyecto "Fortalecimiento Institucional del MERCOSUR y Consolidación
del Mercado Regional” (ATN/SF-9014-RG), Componente IV “Integración
Productiva".

SM/BID (ATN/SF – 9014 RG)
“Los Foros de Competitividad del MERCOSUR-Una herramienta para la integración
productiva y la cooperación regional”
1
INDICE
1. INTRODUCCIÓN………………………………………………………………………….2
2. INTEGRACIÓN PRODUCTIVA Y COOPERACIÓN……………….............................4
2.1.Concepto de cadena productiva y competitividad………………………….4
2.2.Las cadenas productivas como herramienta para posicionar a la Región…..9
2.3.Las instituciones y el desarrollo de esquemas de cooperación…………….10
3. INTEGRACIÓN PRODUCTIVA EN EL MERCOSUR………………….……………11
3.1.El espacio para la integración productiva en el MERCOSUR…………….. 11
3.2.La región como plataforma de transnacionalización de empresas………….13
3.3.Algunas políticas que favorecen la integración productiva…………………14
4. PROGRAMA DE FOROS DE COMPETITIVIDAD DEL MERCOSUR………..…..17
4.1.El Programa de Foros de Competitividad del MERCOSUR……..………….17
4.2.Foro de Competitividad de la Cadena Productiva de Madera y Muebles…....21
4.3.Análisis de la experiencia reciente y oportunidades para el FCCMM…..…...29
5. REFLEXIONES FINALES…………………………………………………………........36
6. BIBLIOGRAFÍA………………………………………………………………………….39

2
1. INTRODUCCIÓN
El presente documento, elaborado en el marco de los trabajos de apoyo de
la SM al SGT Nº7, tiene el objetivo de introducir y analizar el tema de la
cooperación y la integración productiva en el MERCOSUR como una forma
de lograr mayor competitividad de los países de la región frente al resto del
mundo.
En la primera parte se introduce el marco analítico desarrollando conceptos
manejados por el SGT Nº7, necesarios para entender la lógica de la
integración productiva así como para fundamentar las ventajas que la
misma puede ofrecer desde una dimensión regional para las empresas de
los países miembros del MERCOSUR.
A partir del enfoque analítico propuesto, este trabajo presenta algunas de
las experiencias que se están desarrollando en el MERCOSUR para impulsar
una estrategia de integración productiva y cooperación regional. Se busca
con ello extraer conclusiones sobre las dificultades, aciertos y aspectos a
mejorar para un mejor funcionamiento de dichos instrumentos y políticas.
El alcance del documento pretende ser el de propiciar una discusión de
fondo sobre el tema generando un debate sobre cuáles son los mejores
caminos para avanzar en la dirección señalada: integración productiva y
cooperación regional.
Es necesario que la experiencia generada sea aprovechada y potenciada
como un primer paso para construir en conjunto (sectores públicos,
sectores privados, técnicos y académicos, de todos los países del bloque)
las futuras líneas de acción que permitan avanzar hacia una estrategia
productiva común del bloque, consensuada y que beneficie a todos sus
miembros.
El objetivo del documento está cumplido si dicho debate es impulsado y
enriquecido por comentarios, críticas y aportes a este trabajo. La necesaria
confrontación de ideas y visiones, desde los diferentes actores y países, es
lo que permitirá avanzar en la aproximación a un consenso regional sobre el
núcleo central de los temas aquí tratados.
El documento consta, además de esta introducción, de tres partes centrales
y un capítulo final de reflexiones.
El primer capítulo central (capítulo 2) introduce los conceptos de cadena
productiva y cadena de valor, con especial énfasis en una interpretación a

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escala regional de los referidos conceptos. También se otorga importancia al
papel de las instituciones (en este caso regionales) para construir la
confianza mutua entre los empresarios y un marco de certidumbre mínimo
que permita desarrollar esquemas cooperativos y de integración entre
empresas.
En el capítulo 3 se analiza cuál es el espacio en el esquema del MERCOSUR
para abordar una estrategia de integración productiva entre las empresas
de los países miembros. A su vez, se mencionan algunas medidas y políticas
que están siendo impulsadas en el marco del MERCOSUR para favorecer un
enfoque de integración productiva regional.
El capítulo 4 se enfoca en el Programa de Foros de Competitividad de las
Cadenas Productivas del MERCOSUR. Se presentan a los Foros como un
ámbito de diálogo y consenso (entre el sector público y privado, y entre
países) para las cadenas productivas regionales, con el objetivo de fondo de
contribuir como una primera experiencia a una aproximación hacia una
política industrial común del MERCOSUR para las cadenas productivas. La
clave de los Foros es la participación activa del sector privado empresarial y
del sector público, de cada uno de los países, para lograr un consenso.
Dicho consenso se refleja en un diagnóstico a partir del cual se fijan metas
y objetivos, se diseñan estrategias y, finalmente, acciones concretas para la
consecución de las metas y objetivos. Este funcionamiento de los Foros
debe resultar en la práctica en proyectos concretos a ser ejecutados por los
diferentes actores del mismo y que permitan mejorar la competitividad de
la cadena a nivel regional. En particular, se analiza el funcionamiento del
Foro de Competitividad de la Cadena Madera y Muebles. Este es el primer
Foro instalado a modo de prueba piloto, por lo que se busca analizar las
particularidades y enseñanzas que se pueden extraer hasta el momento de
dicha experiencia.
Finalmente, el capítulo 5 presenta algunas reflexiones sobre las
oportunidades para un enfoque de cooperación y de integración productiva
en el MERCOSUR, las dificultades y enseñanzas de la experiencia del
Programa de Foros de Competitividad, cómo mejorar el funcionamiento del
mismo y cuáles pueden ser los caminos para avanzar hacia una mayor
integración productiva en la región.
En general el trabajo busca contribuir a desarrollar masa crítica,
apoyándonos en la experiencia lograda, para debatir entre todos cómo
transitar los primeros pasos hacia políticas y estrategias productivas
comunes en el MERCOSUR.

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2. INTEGRACIÓN PRODUCTIVA Y COOPERACIÓN
2.1. Concepto de cadena productiva y competitividad
Antes de hablar de la competitividad de las cadenas productivas del
MERCOSUR debemos introducir el concepto de cadena productiva. Según
Haguenauer y otros (1984)1
una cadena productiva es una “secuencia de
estados sucesivos, asumidos por las diversas materias primas en el proceso
de transformación”.
Toda cadena productiva constituye un ámbito de generación y apropiación
de excedentes y acumulación de capital. Dicho ámbito o espacio puede ser
abarcado por una sola firma o por varias firmas, en este último caso que es
el que nos ocupa principalmente, aparecen ámbitos de transacción entre
firmas (mercados, acuerdos, alianzas, subcontratación, etc.) que definen
nexos entre los diferentes segmentos o, si se quiere, entre los diferentes
núcleos de generación de excedentes y acumulación de capital. Esta
definición de cadena productiva se puede ampliar incorporando, además de
la interdependencia de transacciones comerciales, productivas y
tecnológicas, otras dimensiones como las derivadas de la propiedad común
de las firmas, alianzas estratégicas entre empresas o el goce común de
políticas de fomento.
En definitiva, la definición de cadena productiva que consideramos es
la siguiente:
Un sistema de actividades económicas (primarias, manufactureras,
logísticas, de distribución y comercialización, servicios, etc.) que
establecen entre sí relaciones derivadas de la pertenencia a un
mismo proceso productivo (en cualquiera de sus fases, desde las
primarias, pasando por las de transformación, hasta la
comercialización y post venta) lo que conduce a la producción de
un determinado producto final. De acuerdo a esta definición, la
competitividad del producto que está al final de la cadena va a
depender de la eficiencia en todas las actividades que se
entrelazan a lo largo de la misma y en todas sus fases. Esto
implica que un mueble, una prenda de vestir, un auto, una
máquina o cualquier otro producto logrará una inserción
competitiva en los mercados externos si cuenta con una red de
proveedores de insumos, materias primas y servicios (de todo
tipo) que sean eficientes, asegurando ciertos estándares de
1
Citado en “La Economía Uruguaya en los Noventa. Análisis y perspectiva de largo plazo”, Convenio
UTE-Universidad de la República, GIIE (Grupo Interdisciplinario de Economía de la Energía), 1996.

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calidad, costos y tiempos de entrega. Al respecto de esto último
no sólo se trata de eficiencia productiva pura, sino que es muy
importante el timing (coordinación) a lo largo de la cadena.
Según esta visión de procesos, y no de empresas o sectores aislados, el
éxito de la fase final industrial y la posterior comercialización comienza por
definirse a partir del primer eslabón de la cadena. La calidad y
características de la materia prima, que depende de las fases primarias, son
factores clave para determinar las posibilidades de inserción competitiva del
producto final en los mercados más exigentes.
Desde esta perspectiva sistémica todos los eslabones son importantes para
definir la competitividad de la cadena. Por ejemplo, si uno de los sectores
de empresas que integran la cadena posee tecnología de punta pero el resto
de los eslabones no poseen la tecnología adecuada y compatible, no se
puede lograr eficiencia integral de la cadena. En ese caso, el producto final
no podrá lograr los precios competitivos que sugeriría una mirada parcial
sobre el eslabón de la cadena que tecnológicamente es más avanzado. Más
aún, la visión debe ser necesariamente de conjunto porque cualquier
cambio (tecnológico, organizativo, etc.) en una determinada fase de la
cadena seguramente requiera de un cambio por parte del eslabón anterior
(asociado a la entrega de una materia prima, insumo, o semi-elaborado,
cambios en las características, calidad, tiempos de entrega, etc.). A su vez,
si las empresas en las primeras fases y las intermedias de la cadena son
muy eficientes pero falla el eslabón siguiente de empresas encargadas de la
terminación del producto o la fase de comercialización, toda la cadena ve
resentida su competitividad.
También se vuelve relevante el concepto de cadena productiva y de valor
para las empresas que están al final de la cadena y desean implementar
políticas de diferenciación de su producto, por ejemplo, mediante
certificación de calidad o ambiental/ecológica (que puede ser también una
exigencia de entrada a los mercados finales). Para lograr tal objetivo (la
certificación) estas empresas deberán necesariamente promover una
instrumentación de las medidas y acciones correspondientes a lo largo de
toda la cadena (involucrando a sus proveedores, los proveedores de sus
proveedores, así como a las industrias y servicios conexos).
En definitiva, las empresas que están vinculadas a una misma cadena de
valor deberían estar interesadas en el funcionamiento de sus pares situadas
en otras fases del proceso (hacia delante o atrás). Sobre todo deberían
percibir como beneficiosa y necesaria la cooperación, la coordinación y, por
qué no, el abordaje conjunto de una estrategia productiva y de inserción
externa competitiva.
Todos los conceptos hasta ahora manejados tienen una importante
vinculación con el concepto de cluster que utiliza Porter (1991). Para este

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autor los clusters refieren a grupos de empresas e instituciones enlazadas
en un sistema de valor.
El sistema de valor de un cluster está conformado por las
empresas, los proveedores de insumos, las empresas e
instituciones que aportan funciones de soporte y los canales de
distribución y comercialización. Las interacciones entre todos
estos actores dentro del sistema de valor (que puede ser nacional,
regional o global) es lo que produce ventajas competitivas
colectivas. La buena coordinación de todas las actividades
entrelazadas a lo largo de la cadena de valor reduce los costos de
transacción y genera mayor información para una mejor gestión,
siendo la gestión y articulación de todo ese sistema la fuente
clave de ventajas competitivas.
Siguiendo esta lógica, el proceso productivo que da lugar a un determinado
producto final podría involucrar a redes de proveedores organizados en
clusters que, a su vez, se relacionan y complementan con otros clusters
especializados. La cadena productiva o de valor adquiere así una dimensión
regional que al contrario de la integración vertical, desconcentra y
desverticaliza las fases del proceso en una lógica de especialización
complementaria que busca la mayor eficiencia para el conjunto del proceso
productivo (lo cual beneficia a todos los actores de la cadena).
Consistentemente con lo que venimos exponiendo, es necesario explicitar la
importancia para la competitividad de una cadena productiva que tienen las
empresas de servicios y las instituciones privadas y públicas que forman
parte o tienen relación con las empresas en cada fase del proceso. Estos
agentes y actores, muchas veces estratégicos, pueden ser instituciones de
servicios técnicos, financieros, de logística y comunicaciones, asesoría
comercial, investigación y desarrollo, gremiales y asociaciones, así como
diversas instituciones (de carácter público y privado) de apoyo a la industria
y a los sectores productivos.
Por otra parte, el concepto de cluster se relaciona con el concepto de
“Arranjos Produtivos Locais" (APL).
Los APL son aglomeraciones de empresas localizadas en un mismo
territorio, que presentan especialización productiva y mantienen
algún vínculo de articulación, interacción, cooperación, y
aprendizaje entre sí y con otros actores locales como el gobierno,
asociaciones empresariales, instituciones de crédito, enseñanza e
investigación (Lages Vinicius en SEBRAE 2005).

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Mientras que el concepto de cluster pone énfasis en el sistema de valor, los
APL son un concepto fuertemente vinculado al territorio. En efecto, los
clusters no necesariamente adquieren una caracterización local sino que
pueden conformar sistemas de valor regionales o internacionales.
Pero la importancia del territorio en el concepto del APL no refiere
meramente al espacio geográfico que contiene a las actividades productivas.
El territorio refiere al entorno en el que se desarrolla y conforma un APL,
conformado por una densa y compleja red de relaciones económicas y
sociales, con una determinada identidad cultural, institucional e histórica.
Esas relaciones económicas, pero también sociales e institucionales,
condicionadas por una tradición e historia en común, son las que recortan el
espacio geográfico para dar lugar a un territorio en el que se desarrolla un
APL (que no tiene porque coincidir con lo que marcan los límites geográficos
naturales o los político administrativos).
Sin embargo, no parece adecuado oponer el concepto de cluster al de APL.
La definición de cluster que hemos adoptado es lo suficientemente amplia
como para abarcar al concepto de APL y, por otro lado, las características
actuales que asume el concepto de competitividad en nuestros días permite
decir que los APL (sistemas productivos fuertemente arraigados a los
territorios) no pueden estar disociados de los sistemas de valor y las redes
de conocimiento e innovación regionales y globales.
Por lo tanto, vamos a utilizar el concepto de cluster y APL como sinónimos a
los efectos de este documento. Lo cual es además útil para la vinculación de
dichos conceptos con el de cadenas productivas. Según argumentamos,
para ser competitivo un APL no puede funcionar aislado de las redes
regionales e internacionales de generación de valor y conocimiento. Incluso
una fuente importante de competitividad puede ser la participación de un
sistema de valor que lo vincule con otros APL, con una especialización y
papel distinto de cada APL que forma parte del sistema. La mejora de la
competitividad y eficiencia de cada APL repercutirá en una mejora de todo
el sistema de valor, con un efecto positivo para cada APL que trasciende
incluso al mismo sistema de valor en el que se genera ya que mejora la
eficiencia de ese APL de cara a su relacionamiento con otros sistemas de
valor, otros APL, clusters o empresas en la región y el mundo. A su vez, la
mejora de las condiciones competitivas y de eficiencia de las pymes (en
particular las potenciales proveedoras de otras firmas y APL eficientes)
permite su incorporación a estos circuitos “virtuosos” de APL, sistemas de
valor regionales y clusters. La vinculación con el concepto de cadenas
productivas no es difícil de establecer.
Las cadenas productivas regionales, definidas como sistemas de
actividades económicas (primarias, manufactureras, logísticas, de
distribución y comercialización, servicios, etc.) que establecen
entre sí relaciones derivadas de la pertenencia a un mismo

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proceso productivo, pueden involucrar pymes, APL, y clusters,
donde la mayor eficiencia de cada eslabón repercute
positivamente en todo el sistema. La llave para entrar a ese
circuito virtuoso para nuevas empresas es la mejora de la
eficiencia y la competitividad, ya que la cadena no admite
empresas o APL no competitivos o ineficientes.
Adicionalmente, es importante explicitar el concepto subyacente en los
clusters y APL de que la competencia no es excluyente de la cooperación.
Esto es de particular importancia para las pequeñas y medianas empresas
ya que la cooperación es muchas veces la mejor forma para este tipo de
empresas de lograr acceder a ventajas competitivas que no pueden ser
alcanzadas individualmente (asociadas a la investigación y desarrollo,
capacitación, tecnología, escala, entre otras). El acceso a esas ventajas
competitivas, que es posible gracias a la cooperación, es lo que permite
alcanzar estándares de eficiencia adecuados para la inserción de las
empresas en las cadenas regionales de valor.
Un buen ejemplo de competencia con cooperación es el que se desarrolla en
los clusters industriales de pymes localizados en algunas regiones (tanto en
países desarrollados como en desarrollo) 2
. El éxito de estos esquemas,
frente a la opción individualista para la pequeña y mediana firma, se explica
por las ventajas económicas y externalidades positivas que surgen de la
concentración geográfica de empresas especializadas que, sobre la base de
la división del trabajo en diferentes fases productivas y la especialización
sectorial, logran economías que son externas a las empresas consideradas
individualmente pero internas al cluster o APL. Es así que estos esquemas
de producción basados en pequeñas y medianas empresas pueden resultar
en ventajas de escala similares o superiores a las que presenta el modelo
de la gran firma integrada verticalmente.
En función de lo anterior: ¿por qué no analizar las condiciones que ofrece la
región para que las empresas, en particular las pymes, puedan abordar una
estrategia de este tipo basada en una complementación con la producción
de otras empresas (o clusters/APL) en una lógica de especialización
productiva y cooperación a escala MERCOSUR?
2
Son algunos ejemplos, los sistemas productivos de pymes en algunas regiones de Italia y España (ver
Vázquez Barquero, 2005); algunas experiencias en Latinoamérica como Rafaela en Argentina así como
en otros municipios y localidades (ver Aghón y otros, 2001), los APL de Brasil (SEBRAE ha identificado
cerca de unos 300 en el país y comenzado a trabajar en 150); la industria de la electrónica y tecnologías
de la información en Taiwán (ver Pietrobelli, 2004); el Silicon Valley en EEUU (ver Saxenian, 1994), entre
otros.

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2.2. Las cadenas productivas como herramienta para
posicionar a la Región en el mundo
El problema de fondo que se quiere atacar con la propuesta de programas,
políticas y proyectos para la integración y cooperación productiva regional
es mejorar el patrón de inserción internacional de la región a través de una
estrategia MERCOSUR.
Si retomamos el concepto de cluster de Porter podemos ver que la
importancia del factor local y regional en una cadena de valor es en
principio relativa, porque perfectamente los eslabones de la cadena pueden
encontrase alejados geográficamente y dispersos en la economía global.
Esto implica buenas y malas noticias. La mala noticia refiere a que una
industria actualmente puede articularse en torno a un sistema de valor
global donde el MERCOSUR se especialice sólo en fases primarias, con poco
valor agregado y poco valor estratégico. La buena noticia es que el
MERCOSUR puede ser también el ámbito para articular eslabones de una
misma cadena (o sistema de valor) localizados en diferentes países del
bloque (integración productiva sobre la base de la especialización, que
puede incluso conformar redes regionales de clusters o APL), creando las
condiciones para que la cadena productiva complete un recorrido que
incluya (dentro de los países del MERCOSUR) las fases de mayor
complejidad y valor estratégico y comercial. En particular, la región (frente
a la apertura unilateral al mundo) puede ser el ámbito más adecuado para
que los países menores puedan desarrollar estas capacidades.
Por otra parte, no sólo los países pequeños se ven beneficiados por el
acceso a economías de escala regionales. También las empresas de los
países grandes pueden encontrar en la región la posibilidad de explotar y
profundizar las ventajas de la escala. Obviamente, la parte más visible del
problema de la escala es que las empresas de los países pequeños, aunque
muchas veces cuentan con capacidades y ventajas potenciales para
especializarse en determinada actividad (ya sea por calificación de su mano
de obra, alta productividad por trabajador, tradición heredada en el oficio,
abundancia de materia prima o conocimientos) no pueden desarrollarlas
dados sus pequeños mercados internos. Pero también los países grandes
desaprovechan las oportunidades que la escala regional puede ofrecer para
las economías de especialización. Esto sucede cuando reproducen e integran
verticalmente en su territorio todas las actividades y procesos inherentes a
una cadena productiva y/o extienden también horizontalmente en forma
excesiva los rubros de producción. La excesiva extensión del rango de
actividades va por definición en contra de las economías de especialización
y escala.

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2.3. Las instituciones y el desarrollo de esquemas de
cooperación
Las experiencias exitosas muestran, en general, que es condición para la
cooperación y la integración que exista confianza mutua entre los
empresarios y un marco de certidumbre mínimo. Al respecto, es
particularmente importante el rol del capital social y el entramado
institucional para generar las condiciones adecuadas para impulsar cambios
en los sistemas productivos de una región, localidad o ciudad, y consensuar
un proyecto que posibilite una inserción competitiva en los mercados. En el
caso de los programas regionales la construcción de la confianza y las
reglas de juego también involucra, además del sector público y privado, a la
dimensión de los países.
Como señala CEPAL (2004), el capital social podría entenderse como la
capacidad efectiva de movilizar productivamente y en beneficio del conjunto,
los recursos asociativos que radican en las distintas redes sociales. Los
recursos asociativos importantes para dimensionar el capital social de una
comunidad o región, son las relaciones de confianza, reciprocidad y
cooperación. La confianza es resultado de la repetición de interacciones con
otras personas, la reciprocidad se entiende como el principio rector de una
lógica de interacción ajena a la lógica del mercado, y la cooperación implica
un accionar conjunto para conseguir fines comunes. En definitiva, podemos
extraer de los diversos enfoques sobre capital social tres elementos
comunes, que refieren a: normas de conducta e interacción conocidas y
aceptadas (reglas de juego), redes, y confianza.
Por lo tanto, es muy importante para desarrollar esquemas de integración
productiva, para una cadena y en una región, el papel de los empresarios,
las asociaciones y gremiales empresariales, los trabajadores y sus
organizaciones, así como el aporte de otros ámbitos e instituciones privadas
para crear condiciones favorables a la cooperación. Además, la dimensión
regional exige la participación de todos los países en el proceso. En esta
línea, el papel de los gobiernos y las instituciones públicas debe ser el de
facilitar la creación de redes, organismos participativos de los diferentes
agentes privados, instancias de diálogo, así como propiciar compromisos y
consensos entre actores y entre países.

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3. INTEGRACIÓN PRODUCTIVA EN EL MERCOSUR
3.1. El espacio para la integración productiva en el
MERCOSUR
El MERCOSUR como proceso de integración supone avanzar hacia una Unión
Aduanera perfecta, lo que implica cero arancel al interior del bloque y un
arancel externo común para todos los países de la zona respecto a terceros
productos.
Incluso, el propio nombre del MERCOSUR (Mercado Común del Sur) supone
como meta una profundización aún mayor del proceso de integración que la
referida a la Unión Aduanera. Supone avanzar hacia una libre movilidad de
factores al interior del bloque (trabajo y capital) lo que constituiría un
verdadero Mercado Común del Sur (que se caracterizaría por el hecho de
que un mismo bien podría ser adquirido en cualquier país del bloque con
condiciones de precio y calidad idénticas o muy similares).
Pero la realidad del mercado ampliado no se limita a las exportaciones e
importaciones sino que incluye (o debería incluir) la interacción entre
empresas y actividades productivas entre los diferentes países del bloque.
No aprovechar esta oportunidad es desconocer un gran potencial que
representa el MERCOSUR como valor agregado para los países que se
integran, en relación con las estrategias de inserción unilateral en el mundo.
A esta altura podemos decir que el concepto de integración productiva con
especialización complementaria en una cadena a nivel regional refiere a que
las empresas de distintos países integren y complementen sus actividades a
lo largo de una cadena de valor sobre la base de la especialización en
diferentes fases del proceso productivo. El argumento a favor de la
especialización complementaria refiere a que permitiría mayor eficiencia y
competitividad global de la cadena, mejorando las capacidades y ventajas
ya existentes en determinadas localizaciones de la región para desarrollar
ciertas actividades, así como el mejor aprovechamiento de las economías de
escala regionales. Pero para que el resultado sea un beneficio que llegue a
todos los países involucrados el objetivo debe ser al menos doble. Por un
lado, dotar de mayor eficiencia a la cadena en su conjunto y, en particular,
lograr un producto final competitivo internacionalmente. Pero por otro lado,
el objetivo es también que cada país y todos los sectores empresariales
involucrados se beneficien en alguna medida por dicha integración,
aumentando el valor agregado de su contribución a la cadena. Como señala
Bittencourt (2003) la complementación productiva más interesante en el
marco del MERCOSUR refiere a una de carácter intraindustrial, que
involucre una especialización en la cual distintas empresas (o clusters/APL)
de distintos países se especialicen en procesos y actividades que formen
parte de una misma industria y tengan grados de complejidad y/o valor

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agregado similares. La región es más atractiva para desarrollar un proceso
de integración de este tipo en relación con el resto del mundo (en particular
con países desarrollados), ya que en la región las asimetrías internas son
menores que las asimetrías bis a bis con los países desarrollados.
Por lo tanto, el MERCOSUR representa la oportunidad de impulsar un
proyecto de integración productiva en cadenas de valor regionales en el que
cada país ocupe una posición que le permita una inserción competitiva de
sus productos en la región y en el mundo. A la vez, una integración
productiva e intra-industrial a escala regional permitiría, en alguna medida,
la captación para las economías locales de externalidades positivas más allá
de los sectores que se vinculen directamente con la cadena
(encadenamientos con otros sectores y difusión tecnológica al resto de la
economía).
Dentro de un proyecto integrador de estas características son muchas las
ventajas que se pueden obtener de la cooperación y la escala de la región.
Sobre todo en actividades estratégicas y claves como la investigación y
desarrollo o la comercialización. Por ejemplo, una de las posibles estrategias
a desarrollar es la promoción de formas de cooperación que impliquen
inversiones conjuntas en investigación y desarrollo, actividades que pueden
desarrollarse en determinados clusters o APL localizados en algunos de los
países del bloque con ventajas para ello (de diseño, investigación en
mejoras de procesos industriales, en mejoras de la eficiencia de las fases
primarias de la cadena, etc.). Luego la implementación en el proceso
productivo podría desarrollarse en otras localizaciones, en otros países, y
especializadas en otras fases del proceso industrial. Por otra parte, parece
inteligente aprovechar las ventajas que las empresas u organizaciones de
determinados países poseen para oficiar de brokers que coordinen los
diferentes eslabones y representen al conjunto de la cadena productiva en
los mercados internacionales (en esto las empresas brasileras son, en
general, las que tienen mayor experiencia).
Si coincidimos en que un modelo de integración productiva como el que
describimos es el más adecuado, desde el punto de vista de un desarrollo
armónico de la región, también debemos coincidir que para ello es
necesario adoptar una perspectiva proactiva. Esto porque un modelo
regional de integración de este tipo requiere que las empresas de los
distintos países se conozcan, interactúen, superen desconfianzas, coordinen
acciones, asuman riesgos conjuntamente y articulen intereses (regionales,
nacionales, locales, sectoriales) de forma compatible con un plan
estratégico para la cadena productiva que permita, además, una inserción
competitiva en los mercados externos.

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Por otro lado, los gobiernos deben también articular políticas de promoción,
reglamentaciones, normativas y cuestiones operativas en conjunto (y no en
competencia) con los otros países del bloque.
Todo esto supone un camino que difícilmente se transite espontáneamente.
Es clave, por lo tanto, el papel de las instituciones y políticas regionales
como articuladoras de un diálogo entre empresarios, trabajadores,
gobiernos y otros actores relevantes en la actividad de cada cadena
productiva.
3.2. La región como plataforma de transnacionalización de
las empresas nacionales
Otra forma de ver las ventajas de la integración productiva sobre la base de
la especialización puede surgir de la propuesta de Lopes Braga (1999), que
sugiere que los países en desarrollo deberían imitar las estrategias de las
transnacionales para lograr un desarrollo económico sostenible a partir de
consolidar flujos estables de exportación a los mercados finales. La
propuesta concreta es que los países en desarrollo aborden un proceso de
transnacionalización de sus empresas.
La instalación de una filial en el mercado de destino permite intervenir en la
fase de comercialización, lo que posibilita desarrollar estrategias de
diferenciación de producto y posicionamiento frente a los consumidores
finales, sin mencionar la apropiación de mayores márgenes de ganancia
(que no están, por ejemplo, en las ventas FOB a los principales mercados
sino en el precio que paga realmente el consumidor final en estos
mercados). Por otra parte, la instalación de una filial en el exterior asegura
un flujo estable de exportaciones de insumos, materias primas y semi-
elaborados hacia ese destino que no depende de la coyuntura internacional
y permite una penetración segura del mercado objetivo. En este sentido
Bittencourt (2003) señala que la IED cruzada entre países de la región es
una de las vías más poderosas para concretar un proceso de
complementación e integración productiva en el MERCOSUR. En efecto, el
fomento de la IDE cruzada entre los países del MERCOSUR, así como la
concreción de alianzas estratégicas y/o joint ventures a nivel regional son
una buena oportunidad para que la región sirva de primer plataforma para
una transnacionalización posterior de las empresas de la región hacia los
mercados más dinámicos y atractivos del mundo. Por ejemplo, es mucho
más fácil y plausible para una empresa uruguaya instalar una filial en Brasil
que hacerlo en países desarrollados lejanos y con fuertes barreras de
entrada. Pero también para las empresas brasileras es más abordable y
conveniente una primera estrategia de extender sus empresas a la región
antes que enfrentar las duras condiciones de los mercados más poderosos
del mundo. El secreto es concertar una estrategia donde todos ganen. Tal

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vez no sea preciso que todos los países se beneficien de igual forma pero,
en términos de Pareto, es óptimo que en la nueva situación la mejora de
uno no sea a costa del otro.
Un ejemplo de IED cruzada y cooperación podría suponer que en una
cadena determinada las empresas de los diferentes países, tal vez lideradas
por las de mayor tamaño o presencia en el mercado regional y con el apoyo
de asociaciones o instituciones públicas y privadas (nacionales y regionales),
acordaran inversiones conjuntas para desarrollar diferentes actividades en
diferentes localizaciones según presenten mayores ventajas relativas para
ello. Esto implicaría, a modo de ejemplo, empresas brasileras instaladas en
localizaciones en Argentina, empresas uruguayas y paraguayas instaladas
en localizaciones en Brasil, empresas especializadas en cada país que
abastecen a clusters/APL y empresas en otros países del bloque, alianzas
estratégicas e inversiones conjuntas intra-región, etc.
También las industrias de sectores intensivos en mano de obra de los países
más pequeños, caracterizados por empresas de escaso tamaño, tienen su
oportunidad en este esquema. Estas empresas pueden aprovechar la
posibilidad de especializarse en series cortas, producción a medida o
insumos y bienes semi-terminados específicos que sean proveídos
eficientemente a empresas o clusters/APL localizados en otros países de la
región.
En particular, las actividades intensivas en conocimiento pueden ser una
oportunidad para los países pequeños. Es el caso, por ejemplo, de las
empresas uruguayas de software y biotecnología, donde Uruguay tiene
ventajas comparativas pero necesita escala. En ese caso desde una lógica
de eficiencia regional (al estilo de cómo planifica una empresa transnacional)
puede ser rentable y eficiente (para una determinada cadena hipotética)
desarrollar el conocimiento y los prototipos en Uruguay y producirlos
masivamente en Brasil.
3.3. Algunas políticas que favorecen la integración
productiva en el MERCOSUR
En el caso concreto del MERCOSUR existen algunas experiencias que buscan
facilitar la cooperación, el entendimiento mutuo, y un clima favorable que
permita lograr acuerdos y estrategias regionales de complementación e
integración productiva entre empresas de los diferentes países. Integración
sobre la base de la especialización en diferentes fases que agregan valor a
las cadenas productivas de la región. El Programa de Foros de
Competitividad de las Cadenas Productivas del MERCOSUR, que
desarrollamos en el próximo capítulo, es una de las experiencias piloto que

15
intentan avanzar en el proceso de integración productiva del MERCOSUR,
buscando interrelacionar más estrechamente las cadenas de generación de
valor y desarrollando complementariedades que potencien los procesos
internos de desarrollo.
Estas políticas regionales son importantes para lograr una estrategia
MERCOSUR y facilitar la incorporación a la misma de las empresas de los
países menores. En general, los países mayores ya cuentan con fuertes y
desarrolladas asociaciones de empresarios y trabajadores, instituciones
públicas y privadas de investigación e incluso ámbitos de participación y
discusión de todos estos sectores a nivel nacional (Foros, Congresos,
Rondas de Negocios, Asociaciones, etc.). Sin embargo, los países menores
cuentan con menor desarrollo institucional público y privado para generar
esos ámbitos de diálogo y apoyo a sus sectores productivos. Por lo tanto, es
muy relevante y necesario facilitar en el marco del MERCOSUR
herramientas de apoyo a los sectores y segmentos de las diferentes
cadenas productivas, particularmente en los países menores, apoyándose
en la experiencia de las organizaciones y programas ya existentes en la
región.
En la misma línea, parece una buena política regional expandir los ámbitos
de concertación que pueden existir a nivel nacional al plano regional,
intentando superar dificultades y obstáculos para una integración productiva
a mayor escala. Dichos obstáculos refieren, desde el mismo
desconocimiento del resto de los mercados y formas de hacer negocios en
la región, pasando por las desconfianzas y algunas malas experiencias
pasadas en los negocios entre vecinos, las diferentes “culturas
empresariales”, hasta problemas de carácter tecnológico, normativo o de
escala. Una de las estrategias que pueden impulsarse, como sugiere
Laplane y otros (2001), es la formación de una Red Regional de
Investigación y Desarrollo. Esta sería una forma de acumular las
experiencias y resultados de diferentes laboratorios e investigaciones en la
región, cooperar en las soluciones que necesitan las empresas y lograr una
escala regional que diluya los elevados costos de investigar. Para esto se
cuenta con la ventaja de que (sobre todo en Brasil) ya existen algunas
experiencias interesantes de redes y fondos de innovación financiados por
las propias empresas, experiencias que podrían extenderse a la región.
También con el objetivo de impulsar la integración productiva regional, en el
marco del SGT Nº7, se está trabajando en un proyecto de Integración
Productiva que comienza en una primera instancia con una encuesta que
pretende recabar las experiencias previas en relaciones de
complementación intraregional u otras formas de asociaciones
empresariales. Con la encuesta se busca identificar las dificultades y
limitaciones enfrentadas en dichos procesos, los intereses específicos

16
comunes a las empresas del MERCOSUR y detectar actividades concretas de
complementación e integración productiva y cooperación regional, así como
las necesidades y requerimientos de las empresas para abordar tales
estrategias. La encuesta será distribuida en cada país a las empresas
mediante las cámaras empresariales y las instituciones representativas. La
información será recabada por los Coordinadores Nacionales y con el
procesamiento de la misma se espera encontrar oportunidades de
integración, señalar características fundamentales de las empresas,
sectores y en algún caso países, que luego permitan diseñar procedimientos
que fortalezcan la integración productiva de la región.
Es preciso destacar que el camino hacia la integración productiva regional
ha sido allanado por una serie de decisiones y resoluciones que han tomado
en 2004 y 2005 el CMC y el GMC. Esta nueva normativa del MERCOSUR
favorece el enfoque de cadenas integradas regionalmente, dándole un
marco y herramientas adecuados al trabajo que se desarrolla en el ámbito
del SGT Nº7 (como el ya mencionado Programa de Foros de Competitividad
de las Cadenas Productivas del MERCOSUR y la encuesta sobre integración
productiva a realizarse con empresas de la región).
En primer lugar destacamos la Decisión CMC 03/05 “Régimen para la
integración de procesos productivos en varios Estados Partes del
MERCOSUR”. Esta decisión concede preferencia arancelaria a los productos
intermedios importados para su utilización en la fase final de la producción
integrada y el régimen de admisión temporaria para productos intermedios
importados para las etapas iniciales o intermedias del proceso productivo
integrado para su posterior re-exportación. También es importante
mencionar la Resolución GMC 21/05 “Mecanismo para la facilitación del
comercio intra-zona” que corrige problemas puntuales de acceso a
mercados que traban el comercio intrazona a través de barreras no
arancelarias. Finalmente, debemos mencionar la decisión CMC 32/04
“Acuerdo para la facilitación de actividades empresariales en el MERCOSUR”
que persigue el fin de eliminar obstáculos para el establecimiento de
empresarios de un país en el territorio de otro de los países miembros del
MERCOSUR.

17
4. PROGRAMA DE FOROS DE COMPETITIVIDAD DE LAS CADENAS
PRODUCTIVAS DEL MERCOSUR
4.1. El Programa de Foros de Competitividad del MERCOSUR
La integración regional supone el reto de acompañar la ampliación de los
márgenes de acción desde los países individualmente considerados hacia el
mercado ampliado, con políticas y estrategias acordes a la nueva realidad.
Como se señala en el capítulo anterior, la conformación de un mercado
regional ampliado supone muchas ventajas, entre las que se destacan el
aprovechamiento de economías de escala y de especialización. En efecto, el
nuevo ámbito de acción regional para las actividades productivas permite la
opción de una organización a escala regional mucho más eficiente en
relación con la situación de las mismas actividades productivas cuando
debían desarrollarse sujetas a la restricción de los mercados y fronteras
nacionales. En efecto, parte del argumento que desarrollamos a favor de la
integración productiva regional refería a que, con la integración, las
empresas no están sujetas a tener que producir toda una gama de insumos,
de bienes intermedios o finales, sino que pueden aprovechar una lógica de
especialización complementaria con otras empresas del MERCOSUR. Esto
permite una producción más eficiente aprovechando las economías propias
de la especialización y la escala. En ese contexto, los Foros de
Competitividad buscan ser un instrumento para viabilizar dicha integración
en las cadenas productivas a nivel regional.
Los Foros constituyen un espacio de diálogo entre el sector
productivo (empresarios y trabajadores) y los gobiernos de los
países miembros del MERCOSUR, buscando promover el debate y
lograr consenso en cuanto a los problemas, oportunidades y
desafíos de cada cadena productiva en la región.
El Programa de los Foros de Competitividad de las Cadenas Productivas del
MERCOSUR fue creado a fines de 2002 por el Consejo del Mercado Común
(CMC) a través de la Decisión 23/02. Dicha decisión establece en su artículo
2 que el Programa de los Foros de Competitividad será parte de las acciones
de los SGT y de otros órganos del MERCOSUR. La orientación política del
Programa corresponde a las Reuniones de Ministros, que podrán indicar la
creación de foros específicos para cada cadena productiva, los cuales serán
integrados por los representantes de las áreas oficiales involucradas en
cada cadena y de los órganos representativos de los empresarios y
trabajadores.
Es importante poner énfasis en que el objetivo principal de los Foros es la
búsqueda de la participación y el consenso. Los Foros no son en absoluto

18
ámbitos dirigistas, sino todo lo contrario, son un instrumento de
participación de todos los sectores (privados y públicos) y de todos los
países en la discusión y construcción de consensos. Por lo tanto, sin
participación el Foro no puede funcionar ya que por su misma naturaleza el
papel que cumple es el de ser un facilitador de herramientas para que los
actores regionales de las cadenas productivas puedan visualizar los
problemas, oportunidades, necesidades e intereses comunes de modo de
articular acciones y estrategias que beneficien al conjunto de la cadena y a
cada una de sus partes (actores de los diferentes países). Para lograr esto
lo primero que el Foro busca es un acuerdo consensuado sobre un
diagnóstico de partida. Luego, sobre la base de dicho diagnóstico, se busca
acordar y consensuar pautas, metas, proyectos y acciones comunes
dirigidas a aumentar la competitividad de cada cadena en cuestión y su
inserción internacional, incorporando el mayor número posible de empresas
de la región que puedan contribuir eficientemente a agregar valor a cada
cadena productiva.
A su vez, ese resultado a nivel de las cadenas regionales tiene repercusión
positiva más allá de los sectores directamente involucrados, contribuyendo
a la consecución de los objetivos macro para la región: generación de
empleo y renta; desarrollo productivo regional; mejoría de la Balanza de
Pagos; y mejora tecnológica.
Respecto al funcionamiento de los Foros también es necesario precisar que
una de las especificidades de los Foros regionales es que, además del
consenso entre el sector privado y público, se busca también un consenso
entre países. Esta tercera dimensión (los países) implica mayor complejidad
respecto al funcionamiento de los Foros en ámbitos nacionales y exige
mayor participación de todos los actores involucrados.

19
ESQUEMA FOROS DE COMPETITIVIDAD DEL MERCOSUR
AUMENTO DE LA COMPETITIVIDAD DE LAS CADENAS PRODUCTIVAS
CONTRIBUCIÓN A LOS MACRO-OBJETIVOS DE
DESARROLLO DE LA REGIÓN
Generación de empleo y renta
Desarrollo productivo regional
Mejoría de la Balanza de Pagos
Capacitación tecnológica
CONGRESOS
NACIONALES
GOBIERNOS EMPRESARIOS TRABAJADORES
• Diagnóstico Consensuado
(entre actores y países)
• Agenda de temas para discusión
• Macrometas
• Metas Instrumentales
• Proyectos Ejecutivos
PAÍSES MIEMBROS DEL MERCOSUR
Elaboración en base a esquemas presentados en documentos del SGT 7 y el SAT-SM
Las herramientas concretas que ofrecen los Foros para alcanzar las metas y
objetivos trazados se materializan en: la creación de ámbitos de diálogo y
cooperación; en facilitar la extensión a la región de experiencias y políticas
que hayan demostrado ser exitosas en alguno de los países miembros; en el
apoyo para suplir la falta de capacidad de asociación que pueda existir entre
los empresarios y las dificultades de acceso a la información (sobre todo en
los países menores); en el papel de los Foros como interlocutor entre los
grupos empresariales de los diferentes países; en la promoción de las

20
Rondas de Negocios a nivel regional; en los programas concretos tendientes
a desarrollar la integración productiva en la región (por ejemplo, programas
de desarrollo de proveedores); en la promoción de actividades y acciones
que contribuyan al desarrollo de fases clave de la cadena en las que se
detectan debilidades a nivel de la región (por ejemplo, en la cadena Madera
y Muebles, el concurso de diseño de un producto MERCOSUR pensado para
mercados externos exigentes); en el apoyo a la formación de redes
empresariales intraregión (redes de conocimiento e investigación,
comerciales, institucionales, etc.); en la tarea de facilitar y fomentar una
coordinación de las políticas nacionales respecto a la cadena productiva; y
en un horizonte de más largo plazo, contribuir a una política común del
MERCOSUR y la consolidación de marcas regionales de productos.
También es necesario que los actores regionales puedan diferenciar a los
Foros de lo que es el proceso de integración regional per se, la globalización
y el cada vez mayor grado de competencia al que se ven sometidos los
sectores de los diferentes países del bloque. Todos estos procesos son un
dato que está más allá de los Foros y constituyen el contexto en el que les
toca vivir a las empresas y trabajadores de nuestros países. No participar
de los Foros nada tiene que ver con la percepción errónea de que ese
accionar puede ser una forma de evitar dichos procesos, ya que estos
ocurren y ocurrirán con o sin Foros. Por el contrario, la diferencia entre
participar de los Foros y no participar, refiere al acceso (o no) a un conjunto
importante de herramientas para enfrentar con mayor probabilidad de éxito
las actuales condiciones de competencia regional y global en los diferentes
mercados. En este sentido, los empresarios de menor tamaño y de los
países menores, que paradójicamente pueden aparecer en principio más
renuentes a la participación en los Foros, son justamente los que más
tienen para ganar de la participación. En efecto, una de las mayores
ventajas de que existan estos instrumentos refiere a la reducción de las
asimetrías entre las grandes y pequeñas empresas, y entre los países
grandes y pequeños, que evidentemente no están en igualdad de
condiciones para abordar las transformaciones productivas que el actual
contexto internacional exige para competir (tanto en mercados externos
como en el interno).
La prueba de que los Foros son en verdad útiles es que los mismos están
muy desarrollados a escala nacional en los países más grandes de la región
(en Argentina, y sobre todo en Brasil). También la ausencia de Foros de
Competitividad Nacionales en los países menores es prueba de que existen
importantes asimetrías en el bloque. En efecto, las empresas de los países
mayores del bloque cuentan con mayor cantidad de herramientas a las que
recurrir para resolver sus problemas productivos, financieros y de
competitividad. Las mismas refieren a Foros de Competitividad Nacionales,
la existencia asociaciones privadas y cámaras empresariales nacionales

21
fuertes, políticas e instituciones públicas nacionales de apoyo a las cadenas
productivas exportadoras, programas nacionales de competitividad y de
apoyo a las pymes, etc. La experiencia piloto de los Foros de Competitividad
del MERCOSUR busca extender estas experiencias a la región, para que un
set más amplio de posibilidades esté disponible para todas las empresas de
la región (disminuyendo las asimetrías en el bloque).
4.2. Foro de Competitividad de la Cadena Productiva de
Madera y Muebles
El Foro de Competitividad de la Cadena Madera y Mueble (FCCMM) es el
primer Foro instalado (marzo de 2003) constituyendo una primera
experiencia piloto con el propósito de luego ser extendida a otras cadenas
(las cuales se está en proceso de identificación). Los productos que deben
surgir de las actividades del FCCMM corresponden a:
Informar y sistematizar el conocimiento obtenido sobre la cadena MM
Establecer estrategias a seguir para la solución de los problemas
relevados
Unificar esfuerzos para la solución de problemas y remoción de
obstáculos
Dar visibilidad a las necesidades relevadas.
La primera Reunión del Foro coincide con su instalación el 31 de marzo de
2003, en Asunción, con la presencia de las delegaciones del sector privado,
trabajadores, gobiernos de los cuatro países y la Secretaria del MERCOSUR.
La segunda Reunión plenaria del Foro se realizó en Buenos Aires entre el 13
y 14 de mayo de 2004. En esta segunda reunión se coincidió en trabajar en
el sentido de extender experiencias desarrolladas en los países mayores, en
particular Brasil, al resto del bloque.
La tercera Reunión de FCCMM tuvo lugar en Bento Gonçalves (Brasil) entre
el 9 y 10 de setiembre de 2004, y coincidió con la organización de la
Primera Ronda de Negocios de la Cadena. La Ronda contó con la
participación de 47 empresas (12 argentinas, 32 brasileras, 2 paraguayas, y
1 uruguaya) entre las cuales se llevaron a cabo 130 reuniones. Cabe
observar la escasa participación de empresas de los países menores.
También se llevaron a cabo 4 seminarios relacionados con la cadena MM en
el MERCOSUR y como integrarla a nivel regional para mejorar la inserción
exportadora en el mundo.
En junio de 2005 tuvo lugar la cuarta Reunión del FCCMM en Asunción,
destacándose por parte de las delegaciones que la misma supuso un
importante salto cualitativo en cuanto a la obtención de un plan de trabajo
conjunto, concreto, con responsables y plazos.

22
El Reglamento del Foro fue aprobado en abril de 2004 por el SGT Nº 7 (acta
01/04), tomando nota el Grupo Mercado Común (GMC) en junio del mismo
año (acta 02/04 del GMC). Según el reglamento el Foro Competitividad
tendrá su composición formalizada junto al SGT 7 y la Coordinación General
será ejercida en forma rotativa por el Coordinador del referido SGT del país
que ocupa la presidencia pro tempore del MERCOSUR. Además, está
previsto que el Foro de Competitividad cuente con una Coordinación Técnica
(que depende de la Coordinación General). A la Coordinación Técnica le
compete la organización y manejo institucional y ejecutivo de reuniones
nacionales, preparación de las Reuniones Plenarias y apoyo al planeamiento
estratégico y operativo del Foro. También está previsto que pueda ser
requerido el apoyo y coordinación de actividades con otros SGT.
Por otra parte, la Secretaría del MERCOSUR a través del SAT (Sector de
Asesoría Técnica) tiene el cometido de actuar como órgano de apoyo al SGT
Nº7, la Coordinación General y a las Coordinaciones Técnicas. Debe dar
seguimiento a los proyectos, programas y acciones concretas que surgen
del Foro, así como brindar apoyo técnico relacionado a la recopilación y
análisis de información, indicadores, estudios, diagnósticos y
recomendaciones.
La Metodología elaborada en el marco del SGT Nº 7 corresponde al
desarrollo de cuatro etapas:
a) Introducción (etapa preparatoria)
La primera etapa tiene como objetivo la instalación del Foro y la definición
de los integrantes del mismo (representantes de los gobiernos y los
sectores privados de los países del MERCOSUR). En esta etapa se procede a
realizar diagnósticos nacionales y una aproximación al perfil de la cadena
productiva en la región y en el mundo.
b) Diagnóstico y análisis
En la segunda etapa, a partir del trabajo del SGT Nº 7, los diagnósticos
nacionales, y el apoyo técnico proporcionado por el SAT, se busca llegar a
un consenso entre los sectores privados y públicos, y entre países, sobre un
diagnóstico de la cadena productiva correspondiente en el MERCOSUR.
c) Toma de decisiones
A partir del diagnóstico consensuado, se procede a analizar por parte de los
actores representados en el Foro las posibles líneas de acción y metas para
alcanzar los objetivos de integración productiva regional para incrementar
los negocios y relaciones intrazona y mejorar la competitividad extrazona.
Esta tercera etapa refiere a lograr un nuevo consenso para la toma de

23
decisiones respecto a qué instrumentos y acciones conjuntas llevar a cabo.
La discusión y consenso logrado en el Foro entre los representantes de las
empresas, trabajadores y gobiernos se debe plasmar en un Programa de
Cooperación MERCOSUR de Cadenas Productivas.
En esta etapa debe establecerse la instrumentación de acciones concretas
con plazos de ejecución, para lo cual la metodología del Foro dispone la
creación de una Agenda de proposiciones de acción que comprende el
siguiente modelo: propuesta de acción, justificación, participantes, impactos
positivos y negativos, análisis crítico, medidas a tomar, responsables y
cronograma de trabajo. Las propuestas concretas de acción se deben
formalizar en pre-proyectos ejecutivos y ser presentadas por el Coordinador
General del Foro en la Reunión Plenaria para el análisis de los mismos por
parte de los sectores privados y los órganos de gobierno (para su
aprobación). Una vez aprobados los pre-proyectos se transforman en
proyectos ejecutivos. Los proyectos ejecutivos se presentan en el SGT Nº7
para su análisis y decisión final (para su implementación) previa notificación
del GMC.
d) Implementación y seguimiento
La cuarta etapa refiere a la implementación de los proyectos, una vez
aprobados por el GMC. A su vez, se prevé una etapa de operación
permanente, que consiste en un seguimiento de los proyectos y metas
previstas, mantener una agenda permanente de acciones y la discusión de
nuevas necesidades y demandas.
Es preciso destacar que la clave en esta metodología es el consenso y la
participación. Como surge de los párrafos anteriores la piedra fundamental
sobre la que se basa el trabajo del Foro es el diagnóstico sobre la cadena en
la región. Este diagnóstico es consensuado y dinámico. Consensuado entre
todos los sectores y países representados en el Foro. Dinámico porque se va
modificando a medida que se realizan nuevos estudios y análisis, la propia
realidad se modifica y/o el Foro va adquiriendo capacidades nuevas de
interpretación de la realidad.
Por otra parte, los proyectos que se generan en el Foro pretenden modificar
la realidad de la cadena, lo cual vuelve necesario un nuevo diagnóstico e
interpretación de los cambios ocurridos para continuar en el mismo rumbo o
implementar correcciones a las estrategias definidas (o incluso cambios de
fondo).
El esquema que se muestra en la siguiente página describe la estructura, en
forma simplificada, de la cadena Madera y Muebles.

24
ESQUEMA SIMPLIFICADO DE LA CADENA MADERA Y MUEBLE
Fuente: Elaboración Propia
Bosque
implantado
Bosque
natural
Estructuras de madera y
artículos de carpintería
Madera en
bruto
Madera
aserrada
Leña
Tableros conglomerados,
madera laminada,
chapas., contrachapados.
Chips
Celulosa
Estructuras y
accesorios para
Construcción
Fabricación de
colchones
Fabricación de
Muebles de otros
materiales
MERCADO DE DESTINO
Representante comercial
Intermediario especializado
Comercialización minorista propia
Ind. Metalúrgica
Ind. Química
Diversos: vidrio,
cueros, piedra, etc.
Fabricación
de Muebles
de Madera

25
Una vez que conocemos la Metodología aprobada por el SGT Nº 7 para el
Foro podemos pasar a analizar como se ha materializado en la práctica.
Teniendo en cuenta lo previsto en la Metodología se comenzó con la etapa
preparatoria de instalación del FCCMM, que incluyó la identificación de los
eslabones dinámicos y estratégicos de la cadena y la identificación de los
miembros que integrarían el Foro, los representantes del sector productivo
y del gobierno.
En la etapa de diagnóstico se trabajó en un primer borrador de diagnóstico
de la cadena MM en el MERCOSUR. Primero se solicitó a los países que
realizaran diagnósticos nacionales de la cadena Madera y Mueble. También
se realizó una encuesta cualitativa a varias empresas de la región del
referido sector. El objetivo de las encuestas fue obtener la opinión de los
empresarios sobre el sector y, principalmente, sobre las características de
los problemas y oportunidades con los que los mismos lidian en sus
actividades productivas y comerciales. De esta forma se buscó la
participación del sector privado en la construcción de una interpretación de
la situación del sector en la región. La selección de las empresas a las que
fueron remitidos los cuestionarios fue realizada por los coordinadores
nacionales del SGT Nº 7 y los agentes del sector privado representados en
el FCCMM. El criterio empleado en la selección fue básicamente el de
escoger una empresa pequeña y una grande, en términos relativos para
cada país integrante del MERCOSUR. Esta encuesta, que brindó una primera
aproximación cualitativa a la opinión del sector privado, constituyó una
prueba piloto para que en una segunda etapa sea ampliada la muestra de
empresas abarcando un espectro más amplio y representativo del universo
de empresas de la región.
El SAT de la Secretaría del MERCOSUR utilizando como insumos los
diagnósticos nacionales, la primera encuesta cualitativa a empresas del
MERCOSUR, información cuantitativa de diversas fuentes y anteriores
estudios de consultoría solicitados por el MERCOSUR, realizó una primera
aproximación a un diagnóstico de la cadena de madera y mueble en la
región. Dicho trabajo consistió en una descripción cuantitativa de la cadena
en el MERCOSUR a través de diferentes indicadores, análisis de los
principales agentes y sus características, las políticas sectoriales y un
análisis DAFO (FODA) de la cadena en la región. Este trabajo fue entregado
al SGT Nº 7 y a los representantes públicos y privados, para recibir
comentarios, información faltante y sugerencias.
El diagnóstico preliminar de la cadena MM en el MERCOSUR reveló los
siguientes problemas:
Falta de acceso a financiamiento para la incorporación de tecnología
adecuada a los estándares internacionales, sobre todo en las pymes.

26
Escasa asociación de las actividades empresariales, lo que no permite
aprovechar economías de escala y mejorar capacidades de gestión e
inserción comercial.
Falta de especialización productiva en productos, partes y piezas,
accesorios, montaje y/o ensamblado. La cadena en el MERCOSUR no
sigue la tendencia mundial de especialización y desverticalización
(sino todo lo contrario).
Bajo desarrollo en diseño
Falta de información (banco de datos, información de mercados,
tecnologías, etc.)
Falta de programas de desarrollo tecnológico y modernización de la
industria para mejorar el uso del recurso primario, la calidad y precio
de los productos.
Siguiendo con lo establecido por la Metodología, en función de los
problemas detectados en el primer borrador de diagnóstico, se generaron
diferentes propuestas que resultaron en los siguientes pre-proyectos:
“Programa de apoyo a las actividades dirigidas al aumento de la
competitividad del sector productor de madera y muebles”
“Programa de desarrollo de proveedores y redes de empresas de la
cadena productiva madera-mueble en el MERCOSUR”
“Observatorio Comercial”
El primero de los pre-proyectos apunta a mejorar la competitividad de la
cadena promoviendo acciones de asistencia técnica, gestión y financiera, así
como promover la participación activa de instituciones públicas y privadas
de desarrollo tecnológico (en particular, ampliar hacia los países pequeños
la red existente de instituciones de desarrollo tecnológico de la industria
maderera). También busca favorecer la coordinación y el comercio entre los
países miembros; nivelar entre segmentos de la cadena la tecnología;
favorecer la transferencia de tecnologías de producción y procesos (incluso
gestión y distribución) desde países cooperantes con el MERCOSUR; insertar
el concepto de “producción limpia” en el Foro; y el apoyo de especialistas
para desarrollar metodologías de reducción de desperdicios de materias
primas y mejora de la eficiencia. Finalmente, se pretende beneficiar la
innovación en nuevos productos y mejora en el diseño, capacitación con
apoyo de técnicos y especialistas y el desarrollo de un banco de datos con
información tecnológica para el sector. Una posibilidad, en la línea de esta
propuesta, es la extensión de programas brasileros al resto del MERCOSUR,
como el programa PROGEX que consiste en asesoramiento por parte de los
Institutos Tecnológicos del Brasil a las empresas para la solución de
problemas asociados a procesos o tecnologías. También el SEBRAE (Servicio
brasilero de apoyo a la micro y pequeña empresa) ha expresado la
posibilidad de compartir experiencias desarrolladas en Brasil en la cadena

27
MM. Otra instancia de interés es la posibilidad de acciones conjuntas con
APEX (agencia brasilera para el fomento de las exportaciones e inversiones)
y ABIMOVEL (Asociación Brasilera de Industrias del Mueble).
El segundo de los pre-proyectos tiene como objetivo integrar, fortalecer y
promover el desarrollo de proveedores intrazona articulados en redes de
empresas, buscando el desarrollo de polos sectoriales, clusters, o APL. Para
lograrlo se considera importante el apoyo de instituciones nacionales con
funciones relacionadas al proyecto de forma de coordinar acciones
conjuntas. Más adelante retomaremos este proyecto en particular.
El tercer pre-proyecto tiene el propósito de implementar un observatorio
especializado en comprender las tendencias de la cadena MM a nivel
internacional. El objetivo es brindar información clave sobre oportunidades
y riesgos, aspectos comerciales y tecnológicos y analizar cómo los cambios
en el mercado mundial y regional afectan a la inserción competitiva de la
cadena. Implica también articular y coordinar acciones con las instituciones
encargadas de la promoción de exportaciones en los 4 países, así como
realizar contactos y acuerdos con traders y operadores internacionales de
productos foresto-industriales. Al respecto, una posibilidad planteada es que
el consorcio brasilero PROMOVEL se convierta en el trader internacional
para las empresas del MERCOSUR.
A pesar del avance en la formulación de los pre-proyectos los esfuerzos por
lograr un diagnóstico MERCOSUR consensuado de la cadena se continúan en
el tiempo. Luego de la primera aproximación a un diagnóstico cuantitativo
de la cadena en la región se ha seguido trabajando en el marco del SGT Nº
7 en la construcción de un diagnóstico consensuado por todas las partes
(público y privada, y entre países). Para ello está previsto, como ya
mencionamos, realizar una segunda encuesta a empresas de madera y
mueble de la región para reforzar la voz y participación privada en el
diagnóstico. También se están haciendo esfuerzos para lograr una mayor
sensibilización en aquellos sectores y países que menos han participado del
Foro. Por otra parte, en 2006 fueron contratados dos trabajos de consultoría
con el objetivo de contribuir a los objetivos del Foro y al diagnóstico. Uno de
ellos tiene como propósito principal determinar las necesidades de las
empresas integrantes de la cadena en la región y proponer alternativas de
potenciales espacios de integración productiva entre las empresas tanto a
nivel regional como subregional. El otro estudio tiene como objetivo
principal elaborar un diagnóstico de la inserción internacional del sector
madera y muebles del MERCOSUR.
El hecho de que la etapa de diagnóstico no se haya cumplido a cabalidad
antes de la elaboración de los pre-proyectos puede resultar no tan extraña
si recordamos que el consenso y diagnóstico que se busca es uno de
carácter dinámico, pero también ha reflejado en alguna medida una
debilidad para lograr un consenso amplio y fuerte sobre el cual avanzar en
las etapas posteriores que propone la metodología.

28
Sin embargo, una lectura más optimista puede señalar que las dificultades
asociadas a la obtención de un análisis y diagnóstico consensuado y
comprehensivo de la situación de la cadena en la región no ha obstaculizado
la propuesta de iniciativas y proyectos en aquellos ámbitos en los que sí se
ha logrado acuerdo y consenso. Un ejemplo de esto es la implementación
del proyecto de desarrollo de proveedores. En efecto, el pre-proyecto
referido al programa de desarrollo de proveedores de la cadena MM es el
que ha tenido mayor avance, al punto de transformarse en proyecto y
haberse previsto su implementación en 2006.
Para impulsar este programa fue muy importante la cuarta Reunión del
FCCMM (junio de 2005), ya que supuso un importante avance respecto a las
anteriores en cuanto a establecer un plan de trabajo concreto con plazos y
responsables. Para desarrollar este proyecto se propuso contar con la
experiencia argentina y brasilera en el desarrollo de proveedores. En
particular, se han detectado en Brasil algunas experiencias interesantes
para ser extendidas al MERCOSUR. Una de ellas es el programa de
Desenvolvimiento Tecnológico para exportación (PROGEX) que cuenta con
apoyo del SEBRAE y tiene como objetivo ayudar a las empresas a resolver
problemas técnicos relativos a productos y procesos productivos. También
es interesante la iniciativa del Servicio de Respuesta a Empresas, que
facilita el acceso de pymes a una red de instituciones tecnológicas para
solucionar problemas técnicos relativos a productos, partes, piezas,
componentes y procesos.
Como forma de comenzar a desarrollar la red regional de proveedores se
acordó la implementación de un premio de diseño sobre la base de un
producto MERCOSUR con posibilidades de inserción internacional y con
requerimientos específicos según exigencias de los mercados objetivos. En
efecto, los términos de referencia del concurso se pensaron en términos de
las empresas “ancla” tomando en cuenta el mercado de destino, así como
las posibilidades de las empresas locales. Este concurso de diseño
MERCOSUR pretende ser una de las primeras herramientas para iniciar el
desarrollo de una red de proveedores en la región.
A su vez, una de las actividades que se han planteado como necesarias para
el éxito del programa es la realización de misiones de sensibilización para
lograr mayor participación de los actores de la cadena. En particular, se
programaron misiones de sensibilización en Uruguay y Paraguay para ser
realizadas por parte de empresas brasileras y argentinas seleccionadas.
Estas misiones de sensibilización buscan lograr un mayor acercamiento,
interés, y participación de las empresas de los países menores en el
proyecto de desarrollo de proveedores y en el resto de las actividades del
Foro en general. La lógica de trabajo es que las empresas seleccionadas de
los países mayores expliquen a las pymes paraguayas y uruguayas en que
consiste la metodología utilizada en sus respectivos programas de
proveedores, los resultados obtenidos, y las ventajas derivadas para las

29
empresas participantes. También es un objetivo acercar las experiencias de
los Foros nacionales de Brasil y Argentina a las pymes uruguayas y
paraguayas.
Vale decir que, si bien los otros pre-proyectos no han avanzado como sí lo
ha hecho el programa de proveedores, este último también incorpora en
cierta forma algunas de las actividades y dimensiones que se proponen en
los otros dos pre-proyectos. Este es el caso del trabajo conjunto realizado
con el SGT Nº6 para la incorporación del concepto de “producción limpia” en
el premio MERCOSUR de diseño y, más en general, en el Foro de MM.
También podemos mencionar las actividades de capacitación realizadas con
apoyo de técnicos y especialistas del SEBRAE. Finalmente, las actividades
programadas de sensibilización y de extensión de las experiencias
regionales de los países mayores en cuanto a redes de institutos
tecnológicos e instituciones de apoyo a las pymes, que tienen punto de
contacto con los objetivos del primer pre-proyecto que apunta a la
transferencia de tecnología y al aumento de la competitividad de la cadena
a nivel regional.
4.3. Análisis de la experiencia reciente y oportunidades para
el FCCMM
En primer lugar podemos decir que si bien se ha seguido la Metodología
aprobada para el Foro, como ya señalamos, en la práctica la
instrumentación ha tenido sus particularidades. Para empezar el Foro debía
tener Reuniones en cada semestre, sin embargo esto no fue así. Desde la
instalación en 2003 a 2005 se hicieron 4 reuniones, quedando 2 semestres
sin Reunión del Foro. La quinta Reunión estaba programada para 2006. Es
también interesante señalar que hasta ahora el Foro nunca se reunió en
Uruguay.
Otro aspecto a destacar es la dificultad que se ha encontrado para lograr
participación del sector privado en el Foro, en especial de los países
menores. Esto se refleja de varias formas. Por ejemplo, en la primera
Ronda de Negocios de la Cadena en el MERCOSUR (que se organizó en
oportunidad de la tercera Reunión del Foro) de las 47 empresas
participantes sólo 2 eran paraguayas y solamente 1 era uruguaya. También
cuando se realizó la primera encuesta cualitativa a empresas de la cadena
en la región, de un total de nueve empresas seleccionadas (dos por país,
con la excepción de Uruguay que remitió tres empresas) se obtuvieron
respuestas sólo de siete empresarios y no se recibió contestación de dos de
las empresas uruguayas.
Esta debilidad en la participación del sector privado implica un gran reto a
superar para lograr un mejor funcionamiento del Foro. Como hemos
establecido antes, el Foro es una herramienta de consenso y, en particular,

30
útil para superar las asimetrías que puedan encontrar las empresas más
pequeñas y los países menores para integrarse competitivamente a la
cadena regional de valor. Por lo tanto, no se puede alcanzar este objetivo
sin la participación de los actores privados y de todos los países.
Paradójicamente, parece ser que el programa de Foros de Competitividad,
que pretende ser una herramienta útil de reducción de asimetrías, requiere
para su implementación exitosa un esfuerzo particular para superar esas
mismas asimetrías que pueden alejar al Foro de las pequeñas empresas y
de los países menores. Por esto se ha entendido como una tarea muy
importante la de acercar el Foro a los empresarios, por ejemplo, con las
misiones de sensibilización programadas apoyándose en las experiencias
exitosas que existen en la región (transmitiéndolas entre pares, de empresa
a empresa). Es importante señalar que no son las empresas argentinas y
brasileras las que más se benefician de la existencia de Foros Regionales,
porque estas empresas ya cuentan con Foros nacionales (además de
programas y otros ámbitos nacionales de apoyo). Son las empresas
paraguayas y uruguayas las potencialmente más beneficiadas, ya que
pueden encontrar en los Foros Regionales información; programas de apoyo
para la mejora tecnológica; de producto; de procesos; de acceso a
mercados; así como programas que surjan como extensión de la
experiencia y masa crítica generada por las instituciones y Foros de los
países mayores. Todas esas ventajas e instrumentos, que en buena parte
suponen la regionalización de activos a los que hoy sólo acceden las
empresas de los países grandes, son un valor agregado muy importante
que ofrece la región respecto de los ámbitos nacionales para los países
pequeños. Incluso la promoción y surgimiento de Foros Nacionales en los
países que hoy no los tienen es un resultado esperable y deseable del
funcionamiento de los Foros Regionales.
Otro de los retos del Foro, para lograr una visión conjunta de la cadena MM
en el MERCOSUR, pasa por transformar el carácter de amenaza con el que
muchas veces es percibido Brasil por parte de los países menores,
incluyendo también a Argentina, en la visualización de una oportunidad que
implique aprovechar las ventajas del gigante (escala, tecnología, inserción
internacional) para conformar una cadena regional competitiva
internacionalmente. La tarea supone también contribuir a que los países y
las empresas mayores del MERCOSUR adopten una visión de largo plazo
con sustento regional, evitando otras estrategias egoístas con la región (tal
vez con resultados de más corto plazo, pero con menor proyección
estratégica futura). Pero para que esto sea posible y viable las grandes
empresas de la región necesitan también que sus proveedores regionales
sean eficientes y cumplan con los exigentes requisitos que imponen los
mercados externos más dinámicos y atractivos. Entonces, es fácil entender

31
que el trabajo en un proyecto común de tal magnitud involucra y demanda
esfuerzo de todos los actores.
En general, es necesario coincidir en que la creciente exposición a la
competencia internacional no se resuelve escondiéndose. El empresario no
debe temer de involucrarse con otras empresas de la región en los Foros, y
es preciso transmitir con fuerza esta idea. Por el contrario, los Foros son un
ámbito importante para que el empresario pueda defender su posición e
intereses participando en la construcción de una estrategia, consensuada y
articulada a escala regional, que permita una inserción competitiva en los
mercados. La participación de los gobiernos y de las instituciones privadas
vinculadas a la cadena es fundamental para lograr el objetivo de que los
Foros sean percibidos (y funcionen) como una verdadera oportunidad para
construir una estrategia productiva regional con sello MERCOSUR. De lo que
aquí hablamos es de la oportunidad para la región de dar un salto
cualitativo en la inserción en los mercados mundialmente más dinámicos
(por qué no con el respaldo de una marca regional de muebles). En esta
línea es que, por ejemplo, se ha comenzado a trabajar con el impulso al
programa de desarrollo de proveedores regionales para la cadena MM y el
concurso de diseño de un producto MERCOSUR en el ámbito del respectivo
Foro.
También es importante establecer que muchos de los problemas suscitados
y señalados responden a que el programa de Foros se encuentra en una
fase piloto de implementación. Es decir que las dificultades que han surgido
en el funcionamiento del Foro forman parte del necesario aprendizaje para
mejorar el programa. Por ejemplo, aunque el programa de los Foros está
diseñado para reducir el nivel de conflictividad en los sectores industriales,
favoreciendo el diálogo y la cooperación, una falla detectada fue que la
metodología de los Foros no previó directamente el tratamiento de
conflictos puntuales entre empresarios. Los Foros no son ámbitos de
resolución de controversias y conflictos entre empresas, pero si deberían
prever los mecanismos por los cuáles situaciones de mal relacionamiento o
conflictos coyunturales y puntuales no paralicen los programas y proyectos
globales del Foro. Estas dificultades han sido analizadas, como parte del
aprendizaje conjunto, y hay acuerdo en las delegaciones representadas en
el SGT Nº7 y el Foro en que es necesario lograr la continuidad y
previsibilidad de los trabajos y acuerdos globales obtenidos con mucha
dedicación, esfuerzo y tiempo, aislándolos de tales situaciones puntuales y
coyunturales. Esto es parte de un natural proceso de prueba y error en toda
experiencia nueva, que debe ser capitalizado como enseñanza hacia el
futuro.
Luego de haber analizado la experiencia concreta de implementación del
Programa Piloto de Foros de Competitividad, vamos a referirnos

32
puntualmente a algunas oportunidades de integración en la cadena MM.
Para tal fin nos basamos en los informes y diagnósticos sobre la cadena MM
en el MERCOSUR que se han realizado en el marco del SGT Nº 7 con el
apoyo del SAT de la SM, la encuesta cualitativa, otros informes de
consultoría realizados, así como en la propia experiencia recogida del
funcionamiento del FCCMM. Un primer dato importante es que el sector MM
concentra su producción en una zona geográfica que abarca a provincias
argentinas y estados brasileños fronterizos o próximos a Paraguay y
Uruguay, lo que es una fortaleza del MERCOSUR para integrar la cadena.
Otro aspecto interesante es que se observa un alto grado de
complementariedad entre la producción de madera en Paraguay, Uruguay y
en las provincias de Misiones y Corrientes, con la producción de los estados
brasileros de Río Grande do Sul, Paraná, Santa Catarina y São Pablo.
En efecto, más del 50% de los bosques implantados de Argentina están en
las Provincias de Misiones y Corrientes. El 83% de las empresas del sector

33
en Argentina está localizado en las provincias de Capital Federal, Buenos
Aires, Santa Fé, Chaco, Misiones, Entre Ríos, Corrientes y Formosa. En
Brasil, el 64% de las empresas de la industria de muebles se localizan en
los Estados de São Paulo, Rio Grande do Sul, Paraná y Santa Catarina,
empresas que explican más del 70% de la producción de muebles del Brasil.
Por lo tanto, podemos decir que gran parte de la producción del sector
madera y muebles en el MERCOSUR se concentra en un área no muy
extendida y que, por otra parte, cuenta con infraestructura adecuada para
el desarrollo del comercio y la integración de las actividades de la cadena
(rutas, ferrocarriles, ríos navegables, puertos y aeropuertos).
La potencial disponibilidad del recurso forestal es otro ámbito de
complementación e integración. Argentina cuenta con 1,2 millones de has.
de bosque implantado que es sólo un 8% de su potencial (15 millones de
has. aptas). Uruguay contaba en 2004 con 650 mil has. de bosque nativo y
500 mil has. de bosques implantados. La proyección para 2010 de la
Dirección General Forestal es de 865 mil has. forestadas (bosque
implantado), lo que supone recién en ese año un 24% del potencial
existente (que son 3,5 millones de has. declaradas de prioridad forestal).
Por otro lado, Brasil tiene déficit de madera. En el informe SAT-SM 2004 se
indica que Brasil corta cerca de 450 mil has. por año y reforesta 150 mil,
con un déficit de 300 mil has. por año. Por otra parte, en Paraguay se
realiza una extracción de más del 90% de bosques nativos y se enfrenta un
problema de escasez de madera. Es decir que el excedente de madera de
Argentina y Uruguay es una ventaja y una necesidad de la cadena para
integrarse en la región.
En particular, es muy importante la oportunidad que ofrece el mercado
brasilero de aumentar la escala para las empresas del resto de los países,
Uruguay y Paraguay, pero también Argentina. Esto permitiría mayor
eficiencia fundamentada en un mercado ampliado regional de base que,
posteriormente, puede también permitir una futura expansión hacia
mercados externos de exportación. Como ejemplo del problema de la actual
falta de escala en los países menores podemos mencionar la situación de
algunas empresas de Uruguay, como los aserraderos grandes del litoral del
país, que utilizan tecnología con equipos totalmente automatizados para el
transporte y secado de la madera (a diferencia de los aserraderos medianos
y chicos que carecen de buena tecnología) pero que tienen importantes
problemas de escala: son muy pequeñas para el mercado externo y muy
grandes para el mercado interno uruguayo.
Respecto a la inserción del MERCOSUR como exportador mundial de
productos de MM, si bien los estudios muestran que el saldo comercial de
madera del MERCOSUR con el resto del mundo es altamente positivo (por
ejemplo, en el período 2000-2002 el MERCOSUR sólo importaba un 3,8%

34
del monto total que exportaba al resto del mundo) esto refleja más que
nada la inserción internacional de Brasil. En efecto, Brasil representa un
39% de las importaciones del bloque y un 90% de las exportaciones totales.
En cambio, Argentina representa un 48% del total de importaciones del
MERCOSUR y es sólo un 4% de las exportaciones, Paraguay un 1% de las
importaciones y 3% de las exportaciones, y Uruguay 12% de las
importaciones y 3% de las exportaciones. Esto deja en evidencia la
necesidad de que las empresas de Argentina, Uruguay y Paraguay aborden
un camino similar al de sus pares brasileras, que les permita invertir en
tecnología y mejorar su eficiencia para lograr una mejor inserción
exportadora en los mercados extrazona. Para viabilizar esas inversiones y
mejoras de eficiencia la escala regional es imprescindible.
En particular, la cooperación regional permitiría a las empresas paraguayas,
uruguayas y argentinas aprovechar la inserción ya existente de las
empresas brasileras en los mercados internacionales, a los cuales por sí
mismas las primeras no acceden tan fácilmente. Incluso Argentina puede
beneficiarse de la mayor experiencia exportadora de Brasil. En Argentina en
el período 2000-2002 del total de las exportaciones del rubro que involucra
productos como muebles o mobiliario (rubro 94) sólo correspondían a
productos de madera un 6%, mientras que en Brasil representaban el 85%.
En el mismo período las exportaciones de muebles de madera de Brasil eran
el 97% del total del MERCOSUR. Además, solamente el 3,2% del total
exportado de muebles y partes de madera (intra y extra MERCOSUR) no es
exportado por Brasil. Al respecto, y a partir del interés que existe por cierta
parte de los empresarios de la cadena (ya detectado en el Foro), es posible
afirmar que los Foros de Competitividad son instancias muy apropiadas para
trabajar en conjunto propuestas para utilizar consorcios de exportación
brasileños como traders de la cadena MM del MERCOSUR.
Es importante decir también que Brasil tiene mucho para ganar con la
región. El mercado regional es una oportunidad para Brasil de lograr
extender hacia delante la actividad de la cadena MM a través de la
realización de la fase de comercialización (y/o finalización) con inversiones
conjuntas, alianzas, o joint ventures con empresas de los países vecinos.
Esto puede permitir acumulación de experiencia, capacidades y aprendizaje
en la región para una posterior transnacionalización hacia los mercados más
exigentes y atractivos (para lograr captar los márgenes más jugosos de
ganancia que van desde el precio FOB, que actualmente recibe Brasil, al
precio que paga el consumidor final en esos mercados).
Además, la expansión de las empresas brasileras a través de inversión en la
región es una oportunidad auspiciosa para la integración entre empresas
brasileras, que sean eficientes y posean adecuada tecnología, con capitales
y empresas del resto de los países que cuentan con ventajas para realizar
determinadas actividades productivas pero necesitan de capital o una
modernización tecnológica. Por ejemplo, muchas empresas argentinas

35
pueden ofrecer a las brasileras ventajas en capacidad de diseño (y
eventualmente también empresas uruguayas, donde existe un sector que
produce muebles de alta calidad para el mercado interno pero con poca
capacidad de inversión y necesidades de tecnología más moderna).
A su vez, la inversión intraregión puede apoyar un proceso de reconversión
y especialización de empresas localizadas en algunos países para producir
eficientemente determinadas partes, piezas o semi-elaborados con los
requerimientos específicos de diseño y calidad que exigen los mercados
externos. Por ejemplo, en el informe del BID (1996) algunos empresarios
paraguayos planteaban que el MERCOSUR era una buena oportunidad para
lograr acuerdos con empresas de Brasil para abastecerlas de partes y piezas
de madera maciza de buena calidad. Esto puede ser viable si los
proveedores paraguayos son eficientes. Pero, con un enfoque de cadena
regional, puede ser rentable para las empresas brasileras un acuerdo que
incluya transferencia de tecnología o participación conjunta en las
inversiones necesarias en las proveedoras paraguayas para que eso sea así.
Las oportunidades existen y/o pueden crearse. El instrumento para
descubrirlas, generarlas y/o potenciarlas también existe: el FCCMM.

36
5. REFLEXIONES FINALES
En este documento se proporcionaron argumentos a favor de desarrollar un
esquema de integración que incorpore la dimensión de la cooperación y la
integración productiva en el espacio de integración al que pertenecemos: el
MERCOSUR. El camino de la integración productiva a través de cadenas
regionales de valor, construcción de identidad, productos y marcas
MERCOSUR, así como la cooperación entre empresas de los países del
bloque para superar dificultades productivas, técnicas y comerciales no es
sencillo. Pero sí es necesario para lograr un diferencial de competitividad
que posicione mejor a la región a la hora de colocar sus productos en el
mundo.
Es aceptado que la región (mercado ampliado) nos permite aprovechar
economías de escala, pero no es menos cierto que la integración productiva
entre empresas de la región (con especialización en diferentes fases que
agregan valor a la cadena) nos permite aprovechar de la forma más
eficiente dichas economías.
Avanzar hacia un verdadero Mercado Común implica poder comerciar cada
vez más y más libremente entre países, pero significa mucho más que eso.
Implica que las empresas de los diferentes países puedan relacionarse sin
trabas, realizar inversiones conjuntas e instalarse y actuar en cualquiera de
los países del bloque. Avanzar en esta dirección permitiría que la región
fuera realmente para las empresas un activo estratégico y generador de
capacidades y aptitudes para salir al mundo en mejores condiciones
competitivas. Ese debe ser el valor agregado de la región frente a la
apertura unilateral de los países a la competencia global.
Pero si ese es el esquema que queremos no podemos confiar en la
espontaneidad, hay que construir. Un esquema de cadenas productivas
integradas en la región no funciona si hay eslabones muy débiles (falta de
capital, falta de capacitación, falta de tecnología moderna, etc.). Es
necesario entonces apoyar el desarrollo de empresas y proveedores
eficientes. Pero eficientes en la lógica de la cadena de valor, para que los
eslabones siguientes puedan recibir en precio, tiempo y forma los insumos o
semi-elaborados que necesitan para transformarlos y proporcionarlos
eficientemente a los siguientes eslabones. No sólo se benefician las
empresas proveedoras que se transforman en proveedores eficientes y
competitivos, sino también las empresas que están en las fases sucesivas
hasta el final de la cadena, que pueden liberar recursos y tiempo de la
realización de algunas actividades que pasan a ser satisfechas más
eficientemente por otras empresas. Además, las empresas que participan
de los programas de desarrollo de proveedores se vuelven más eficientes
para abastecer a las empresas “ancla” de los programas (las que transfieren

37
la tecnología y apoyan la reconversión de los proveedores) pero también
son más eficientes para vender a cualquier otra empresa.
Decimos que es necesario construir, porque la integración productiva exige
cooperación, confianza y compromiso. Para todo esto primero debemos
conocernos mejor, superar las asimetrías de información, los prejuicios y las
malas experiencias que pueden haber ocurrido en el pasado. A luz de todas
estas consideraciones, los Foros de Competitividad de las Cadenas
Productivas del MERCOSUR es un programa piloto que ha demostrado
potencial para desarrollar herramientas útiles para apoyar un diálogo que
incluya a todas las partes en la definición de una estrategia verdaderamente
regional y consensuada. En particular, es importante la ventaja que estos
ámbitos pueden generar para apoyar el desarrollo de capacidades en las
empresas y países más pequeños, aspecto que es necesario para generar
una cadena regional eficiente y sólida.
Es cierto que los avances pueden ser más lentos de lo que se esperaba y
que han surgido problemas y dificultades no previstas. Pero justamente una
experiencia piloto busca chocar con todos esos reveses, para aprender y
mejorar. El éxito o fracaso del programa de Foros depende en gran medida
de la capacidad que tengamos de aprender del camino hasta ahora
transitado.
Una cosa que ha quedado en evidencia es que los Foros Regionales no son
lo mismo que los Nacionales. La constitución y funcionamiento de los Foros
es de por sí algo complejo, ya que implica la búsqueda de un diálogo y
consenso entre variados actores de los diferentes sectores públicos y
privados. Categorías heterogéneas también a su interior (tenemos en los
privados a empresas grandes, pymes, asociaciones empresarias varias,
trabajadores, etc.; y en el sector público agencias de gobierno, Ministerios,
etc.). A esto se le suma en la región la dimensión de los países. Esto lleva a
que el entretejido de intereses (en el buen sentido de la palabra),
problemas, trayectorias pasadas, realidades y visiones de esas realidades
sea mucho más intrincado.
También es bueno recordar que el objetivo de fondo para el proyecto de
integración no son los Foros en sí. El objetivo es avanzar hacia una
estrategia MERCOSUR productiva y comercial sobre la cual se elaboren
políticas comunes. Por lo tanto, en ese difícil camino, tal vez la instalación
de Foros para cada una de las cadenas que se vayan seleccionando no sea
la forma más adecuada de encarar el tema. En cambio, podemos pensar en
combinar la creación de nuevos Foros de Competitividad para aquellas
cadenas productivas donde las condiciones sean favorables y, en los otros
casos, comenzar menos ambiciosamente por desarrollar algunas de las
herramientas de los Foros. Es decir que en vez de crear Foros, con todo lo
que ello implica en costos administrativos, de transacción, coordinación,

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