La educación como eje del desarrollo humano

OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO: UNA MIRADA DESDE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

Capítulo III

La educación como eje del
desarrollo humano1

Objetivo Meta Indicadores

2. Lograr la 3. Velar por que, para el 6. Tasa neta de matrícula en la
enseñanza primaria año 2015, los niños y enseñanza primaria
universal niñas de todo el
mundo puedan 7. Porcentaje de alumnos que
terminar un ciclo comienzan el primer grado y
completo de llegan al quinto grado
enseñanza primaria 8. Tasa de alfabetización de las
personas de 15 a 24 años

A. Introducción
En los objetivos de desarrollo del Milenio se incluyen, de modo
expreso, aspectos vinculados a garantizar el derecho de las personas a
la educación. Esto obedece su carácter de derecho humano, cuyo
respeto es parte ineludible de toda concepción de desarrollo.
En el artículo 26 de la Declaración Universal de Derechos
Humanos se señala que:
1. Toda persona tiene derecho a la educación. La educación debe
ser gratuita, al menos en lo concerniente a la instrucción
elemental y fundamental. La instrucción elemental será
obligatoria. La instrucción técnica y profesional habrá de ser
generalizada; el acceso a los estudios superiores será igual
para todos, en función de los méritos respectivos.
1
El presente capítulo ha sido preparado por la Oficina Regional de Educación de la UNESCO para América Latina y el Caribe, con la
colaboración del Instituto de Estadística de la UNESCO (UIS) y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).

83

CAPÍTULO III LA EDUCACIÓN COMO EJE DEL DESARROLLO HUMANO

2. La educación tendrá por objeto el pleno desarrollo de la personalidad humana y el
fortalecimiento del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales;
favorecerá la comprensión, la tolerancia y la amistad entre todas las naciones y todos los
grupos étnicos o religiosos (...)
3. Los padres tendrán derecho preferente a escoger el tipo de educación que habrá de darse a
sus hijos.2
Entender la educación como un derecho le otorga un estatuto que reclama progresar hacia su
exigibilidad jurídica para todos los ciudadanos en los ámbitos internacional y nacional.3 Del mismo
modo, la integra al contexto de otros derechos sociales como el derecho a la salud y al trabajo
decente, que se interconectan y potencian entre sí. Por consiguiente, el interés por evaluar la
educación en la región está orientado a proporcionar información que permita a los gobiernos y a
otros agentes sociales adoptar las medidas tendientes a garantizar este derecho de modo universal.
Esto exige disponer de la capacidad para identificar a los sectores de la población que se encuentran
excluidos de su goce.
Además de ser un derecho vinculado al desarrollo pleno de las personas, la educación incide
decisivamente en las oportunidades y la calidad de vida de los individuos, las familias y las
colectividades. El efecto de la educación en la mejora de los niveles de ingreso, la salud de las
personas, los cambios en la estructura de la familia (en relación con la fecundidad y la participación
en la actividad económica de sus miembros, entre otros), la promoción de valores democráticos, la
convivencia civilizada y la actividad autónoma y responsable de las personas ha sido ampliamente
demostrado.4
La garantía de un aprendizaje vinculado a la formación de la identidad de las personas y de su
capacidad para convivir, hacer, emprender y aprender de modo continuo, debe ser el pilar
fundamental de una concepción integral de la educación para el siglo XXI (UNESCO, 1996).
La educación cumple un papel clave en la distribución de las oportunidades de bienestar, en
particular en sociedades como la latinoamericana y caribeña, caracterizada, como se indica en el
capítulo I, por grandes desigualdades sociales.5
Por ende, en diversas instancias a escala internacional se han establecido objetivos básicos al
respecto. Así, el Proyecto Principal de Educación para América Latina y el Caribe, que abarcó dos
décadas (1980-2000), incluía entre sus metas alcanzar la escolarización primaria universal.6
Asimismo, en 1990, en la Conferencia Mundial sobre Educación para Todos se planteó la
necesidad de garantizar la escolarización primaria universal en el marco de una “visión ampliada”,
según la cual la educación constituye un conjunto complejo de acciones orientadas a satisfacer las
necesidades básicas de aprendizaje de las personas (Conferencia Mundial sobre Educación para
Todos, 1990).
En el año 2000, en el Foro Mundial sobre la Educación celebrado en Dakar, se evaluó el
progreso en relación con las metas establecidas en 1990 y se estableció un marco de acción que
incluye, entre otros objetivos, velar por que todos los niños tengan acceso a una educación primaria
de buena calidad y la concluyan. Durante el período preparatorio del Foro se acordó un marco de

2
El texto completo se encuentra en http://www.un.org/spanish/aboutun/hrights.htm.
3
A esto se suma la existencia de compromisos internacionales contraídos en virtud de la Conferencia Mundial sobre Educación para
Todos (Jomtien, 1990), el Foro Mundial sobre la Educación (Dakar, 2000) y la Convención sobre los Derechos del Niño (en
particular sus artículos 28, 29 y 31), entre otros instrumentos.
4
Al respecto véase CEPAL (1997 y 2000b) y McMahon (2000), o una revisión comprensiva en Muñoz Izquierdo (2003). Nótese
también que la educación de las personas no solo es el resultado de los sistemas educativos formales sino de una interacción amplia
de factores y de agentes, de ahí que deba ser vista también como una responsabilidad colectiva.
5
Estos temas han sido objeto también de reflexión dentro del sistema de las Naciones Unidas a escala regional. Véase por ejemplo
CEPAL/UNESCO (1992).
6
Para mayor información véase http://www.unesco.cl/esp/prelac/historia/1.act?menu=/esp/.

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acción regional.7 En el 2002 se identificaron focos estratégicos orientados a promover el logro de
estos objetivos y los Ministros de Educación aprobaron un nuevo Proyecto Regional de Educación
para América Latina y el Caribe (PRELAC) para el período 2002-2017.8
De lo anterior se desprende que la incorporación de la meta vinculada a la conclusión
universal de la educación primaria a los objetivos de desarrollo del Milenio obedece a un proceso
sostenido de logro de consensos y establecimiento de prioridades a escala regional e internacional.
Este proceso estuvo dirigido a garantizar el derecho universal a la educación, pasando de su
declaración a su exigibilidad.
La educación primaria completa se concibe como un mínimo que todos los países han de
garantizar a sus niños y niñas, independientemente de que en cada uno se identifiquen necesidades y
desafíos propios.
Por último cabe destacar que, no obstante la difundida tendencia a considerar que la
educación primaria universal es un objetivo ya alcanzado en América Latina y el Caribe, aún
existen importantes desafíos en relación con el cumplimiento del derecho universal a una educación
primaria de calidad. Está documentada la existencia, por una parte, de importantes falencias de
calidad y, por otra, de grandes rezagos, estrechamente vinculados a desigualdades sociales, que
influyen en gran medida en las probabilidades que tienen los niños y niñas de concluir la educación
primaria. De allí que garantizar su conclusión de modo universal requiere identificar a los sectores
de la población más desfavorecidos en este ámbito y diseñar políticas de equidad acordes. Ello
supone un compromiso social que permita la adopción de medidas en el ámbito local y una mejor
identificación de los excluidos, para diseñar programas que respondan a sus circunstancias
particulares.
En el presente capítulo se describe la situación regional y el progreso en términos del acceso
a la educación primaria y la conclusión de dicho nivel educativo, prestando particular atención a las
brechas de equidad relacionadas con este último aspecto. Además, se incluye información sobre los
logros de aprendizaje y se destacan los desafíos adicionales que debe enfrentar la región en materia
de educación preescolar y secundaria. En último término, se reflexiona acerca de lo que se debe
entender por calidad de la educación y se esbozan los lineamientos generales de política
correspondientes.

B. La situación regional
A continuación se examina el segundo objetivo de desarrollo del Milenio, lograr la educación
primaria universal, sobre la base de dos de los indicadores propuestos para su seguimiento —la tasa
neta de matrícula en la educación primaria y el porcentaje de alumnos que comienzan el primer
grado y llegan al quinto (tasa de supervivencia al quinto grado)— y se entrega una perspectiva de
los logros alcanzados por los países de la región a comienzos de la presente década. Sin embargo,
como se indica más adelante, el examen del avance y las posibilidades de cumplir la meta para el
año 2015 se basa en un indicador complementario que da cuenta, de manera directa, del porcentaje
de niños y niñas que logran completar el nivel primario. Este indicador se calcula sobre la base de
tabulaciones especiales de encuestas de hogares, disponibles para 18 países de la región. Su
principal ventaja es que hace posible el análisis de las desigualdades en materia de educación
(según género, estrato socioeconómico, zona geográfica y origen étnico), lo que no siempre se logra
utilizando indicadores basados en información de los registros administrativos (tasa neta de
matrícula y tasa de supervivencia al quinto grado).

7
El marco de acción global y los marcos regionales pueden consultarse en UNESCO (2000).
8
Para mayor información véase http://www.unesco.cl/esp/prelac/index.act.

85


1. El acceso a la educación primaria
Garantizar que todos los niños y niñas puedan concluir un ciclo completo de educación
primaria supone, en primer lugar, que tengan acceso a este. Por tal razón, el primer indicador que se
considera es la tasa neta de matrícula en la educación primaria.9
El promedio (simple) regional de este indicador equivale al 93% en el 2002. La mayoría de
los países registraban, a comienzos de la presente década, niveles de acceso relativamente altos. De
hecho, en prácticamente todos los países y territorios considerados, por lo menos el 80% de los
niños en edad de estar matriculados en la educación primaria lo están. Además, en 25 de ellos (12
de América Latina y 13 del Caribe) la tasa neta de matrícula supera el 90%. Cabe destacar que la
región presentó un avance importante en la década pasada, toda vez que hacia 1990 dicha tasa era
del 86%. El ritmo del progreso ha superado al mundial, que era del 82% en 1990 y del 84% en el
2000.10

Recuadro III.1
QUÉ SE ENTIENDE POR EDUCACIÓN PRIMARIA

En el segundo objetivo de desarrollo del Milenio se establece como meta que los niños y niñas de todo el
mundo puedan concluir la educación primaria. Sin embargo, en la nomenclatura vigente en muchos
países de la región no existe un nivel educativo que reciba ese nombre y, cuando existe, no es
necesariamente equivalente en términos de propósitos y objetivos de aprendizaje.
Con el fin de establecer comparaciones entre países es preciso considerar realidades
equivalentes. Para estos efectos, la UNESCO ha desarrollado la Clasificación Internacional Normalizada
de la Educación (CINE), de la que se usa actualmente la revisión de 1997. Cada país ha adaptado su
estructura educativa nacional a esta clasificación a efectos del reporte internacional de datos al Instituto
de Estadística de la UNESCO (UIS).
La CINE 97 contempla los siguientes 7 niveles educativos. 0: educación preescolar (para niños
de al menos 3 años de edad, organizada en centros educativos); 1: educación primaria (primer nivel
usualmente obligatorio, destinado a “proporcionar a los alumnos una sólida educación básica en lectura,
escritura y aritmética, junto con conocimientos elementales en otras asignaturas como historia, geografía,
ciencias naturales, ciencias sociales, arte y música.”); 2: primer ciclo de la educación secundaria (inicio
de la educación especializada, usualmente último nivel de la escolarización obligatoria); 3: segundo ciclo
de educación secundaria; 4: educación postsecundaria no terciaria; 5: primer ciclo de la educación
terciaria; y 6: segundo ciclo de la educación terciaria (doctorados).
De acuerdo con lo anterior, toda mención en este capítulo a “educación primaria” corresponde al
nivel 1 de la CINE 97, mientras que las referencias a la educación preescolar y secundaria remiten a los
niveles 0 y 2+3 de la CINE 97, respectivamente.
Fuente: Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), Clasificación
Internacional Normalizada de la Educación (CINE) 1997 [en línea] http://www.uis.unesco.org.

9
Esta tasa da cuenta de la proporción de personas en edad de estar matriculadas en la educación primaria que efectivamente se
encuentra en dicha condición. El indicador se calcula como el cociente entre los escolares del rango de edades correspondiente a la
educación primaria de cada país y la población total de este rango de edades. El indicador no se ve afectado por situaciones de
extraedad (matrícula en un grado inferior o superior al oficialmente establecido para la edad) en tanto esta se dé dentro del mismo
nivel educativo. Sin embargo, problemas de registro y relativos a los períodos de referencia para el cálculo de las edades pueden
derivar en algunas distorsiones. Tal es el caso de Chile y Uruguay, entre otros países, que presentan valores del indicador menores a
los previsibles, dados los niveles de conclusión que figuran más adelante. Del mismo modo, problemas de inconsistencia entre los
datos de matrícula (que en algunos casos puede estar sobreestimada) y de población (proyecciones que pueden estar subestimadas)
dan origen a algunas limitaciones que hay que considerar.
10
Véase UNESCO (2004a). Nótese, sin embargo, que esta comparación debe ser particularmente cuidadosa dado que el esquema de
clasificación (CINE) aplicado en cada caso no es equivalente.

86


Según el índice de paridad entre los sexos (véase el gráfico III.1), los agregados nacionales no
revelan marcadas diferencias en lo que respecta al acceso a la enseñanza primaria en América
Latina y el Caribe, aunque es desfavorable a las niñas en Dominica y ligeramente desfavorable a los
niños en Guatemala, Islas Turcas y Caicos y República Dominicana.

Gráfico III.1
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (37 PAÍSES Y TERRITORIOS): TASA NETA DE
MATRÍCULA EN EDUCACIÓN PRIMARIA E ÍNDICE DE PARIDAD ENTRE LOS
SEXOS, AÑO ESCOLAR INICIADO EN EL 2002
(En porcentajes y proporciones)

Fuente: Instituto de Estadística de la UNESCO (UIS), Base de datos [en línea] www.uis.unesco.org.
Nota: Los puntos rojos (escala en el eje secundario) representan los valores del índice de paridad entre los sexos. Este
corresponde al cociente entre la tasa neta de matrícula femenina y la masculina. Su valor es inferior a uno si la
tasa femenina es menor a la masculina y superior a uno en el caso contrario.
a
Año 2001.
b
Estimación del Instituto de Estadística de la UNESCO (UIS).
c
En el caso de Chile la tasa neta de matrícula primaria es alrededor de 10 puntos porcentuales menor, por cuanto en la
cohorte considerada en su cálculo se incluye a todos los niños de 6 años, aunque, en virtud de las normas vigentes, la
mayoría de los niños cumple los 7 años mientras cursa el primer grado.
d
Año 2000.

87


2. El progreso en el nivel primario
El segundo indicador de seguimiento de este objetivo corresponde a la tasa de supervivencia
al quinto grado.11 Esta mide la proporción de miembros de una cohorte de entrantes al primer grado
que logrará matricularse en el quinto grado, dados algunos supuestos que permiten reconstruir el
flujo de esa cohorte.
En primer lugar, cabe destacar que las tasas de supervivencia al quinto grado son
significativamente más bajas que las tasas de acceso. De hecho, solo 10 países y territorios de los 32
considerados registran una supervivencia al quinto grado superior al 90% (véase el gráfico III.2). En
gran medida, ello responde a tasas de repetición relativamente elevadas en los primeros años de la
educación primaria que, en muchos países de la región, se traduce luego en deserción escolar.
Gráfico III.2
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (32 PAÍSES Y TERRITORIOS): TASA DE SUPERVIVENCIA
AL QUINTO GRADO E ÍNDICE DE PARIDAD ENTRE LOS SEXOS, CON RELACIÓN
AL FLUJO ENTRE LOS AÑOS ESCOLARES INICIADOS EN EL 2000 Y EL 2001

Fuente: Instituto de Estadística de la UNESCO (UIS), base de datos [en línea] www.uis.unesco.org.
Nota: Los puntos rojos (escala en el eje secundario) representan los valores en el índice de paridad entre los sexos.
Este corresponde al cociente entre la tasa neta de matrícula femenina y la masculina. Su valor es inferior a uno
si la tasa femenina es menor que la masculina y superior a uno en el caso contrario. Cabe notar que en el
informe nacional de Nicaragua se señala que este índice bordea el valor de 0,99 en el año 2001.
a b c d
Año 2002. Año 2000. Estimación del Instituto de Estadística de la UNESCO (UIS). Año 1999.

11
La tasa de supervivencia es un indicador que da cuenta de la proporción de estudiantes que ingresaron al sistema educativo que
alcanzaron un grado dado en su vida escolar. Este indicador es parte de un conjunto de indicadores cuyo propósito es dar cuenta del
flujo y la eficiencia escolar sobre la base de modelos de cohortes reconstruidas. Dados los supuestos de estos modelos, en la región
estas tasas suelen subestimar la supervivencia y, por lo mismo, es necesario destacar su carácter indicativo.

88


En segundo lugar, las diferencias entre los sexos son mayores y, por lo general, muestran una
menor supervivencia de los niños en comparación con las niñas, sobre todo en Colombia,
Dominica, El Salvador, Granada, Islas Turcas y Caicos, Nicaragua, República Dominicana y
República Bolivariana de Venezuela; solo en Barbados, Guatemala y Perú se registra una tasa de
supervivencia al quinto grado algo menor de las niñas.
3. La conclusión de la educación primaria: situación actual y
proyección para el año 2015
Los dos indicadores examinados permiten una primera aproximación a la situación regional
en lo relativo a la conclusión de los estudios primarios. Sin embargo, a efectos de conocer esta
situación con mayor detalle es preciso utilizar información que permita, por una parte, medir de
modo directo la conclusión del nivel educativo y, por otra, dar cuenta de los grupos poblacionales
en los que se concentra el rezago. Esto resulta necesario para diseñar políticas educativas efectivas,
que consideren las características específicas de la población a la que se dirigen.
En un estudio reciente se propone una metodología y se presenta información acerca de los
niveles nacionales de conclusión de la educación primaria de la población de 15 y más años de
edad, desagregada según varios criterios, lo que permite examinar las desigualdades que existen en
la región.12 Este procedimiento también permite estimar, a partir de tabulaciones especiales de
encuestas de hogares, la probabilidad de conclusión de la educación primaria para la población de
menos de 15 años de edad en 18 países de América Latina y, por ende, proyectar la tasa de
conclusión para el año 2015 (véase el gráfico III.3).13

Gráfico III.3
AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES): PERSONAS QUE HAN LOGRADO CULMINAR LA
EDUCACIÓN PRIMARIA SEGÚN SEXO Y GRUPOS QUINQUENALES DE EDAD,
TOTAL NACIONAL, ALREDEDOR DEL 2002 a
(En porcentajes)
100 100

90 90

80 80

70 70

60 60
Porcentaje

50 50 Porcentaje

40 40

30 30

20 20

10 10

0 0
65 y más 60-64 55-59 50-54 45-49 40-44 35-39 30-34 25-29 20-24 15-19 10-14 5-9 0-4
Grupo de edad

Total Hombres Mujeres

Fuente: Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), La conclusión
universal de la educación primaria en América Latina: ¿estamos realmente tan cerca? Informe Regional sobre
los objetivos de desarrollo del Milenio vinculados a la educación, Santiago de Chile, Oficina Regional de
Educación de la UNESCO para América Latina y el Caribe (OREALC), octubre del 2004.
a
Promedio ponderado de los países. Los datos para los menores de 15 años son proyecciones.

12
El estudio fue realizado por la UNESCO con la cooperación de la CEPAL y la participación del PNUD, el UNFPA, el BID y el
Banco Mundial, en el marco de un acuerdo interinstitucional convocado por el PNUD. El detalle de los procedimientos seguidos
puede consultarse en la guía para el lector y en la nota metodológica de UNESCO (2004b).
13
La lista de países objeto de este análisis aparece en el cuadro III.1.

89


Del estudio citado se desprende que, en el 2002, solo un 88,1% (promedio ponderado) de la
población de 15 a 19 años en los 18 países analizados había culminado la educación primaria.14 Al
comienzo de la presente década, cerca de 92 millones de latinoamericanos de 15 y más años de edad
(alrededor de un 25%) no habían terminado este nivel educativo. Esto representa, sin duda, uno de
los escollos principales para cumplir otros objetivos de desarrollo del Milenio, sobre todo el que se
refiere a la reducción de la pobreza extrema.
Sobre la base de los antecedentes que se presentan en el gráfico III.4 resulta posible calcular
la proporción de niños y niñas que, dada la tendencia, lograría completar la educación primaria para
el año 2015, esto es 93,6%, lo que significa que algo más del 6% no lo haría.15

Gráfico III.4
AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES): PERSONAS DE 15 A 19 AÑOS QUE HAN LOGRADO
CULMINAR LA EDUCACIÓN PRIMARIA SEGÚN PAÍSES, ALREDEDOR DE 1990
Y DEL 2000 Y PROYECCIÓN AL 2015
(En porcentajes)

Chile
Argentina
Uruguay
Panamá
México
Colombia
Ecuador
Perú
Venezuela (Rep. Bolivariana de)
Costa Rica
Brasil
República Dominicana
Bolivia
Paraguay
El Salvador
Honduras
Guatemala
Nicaragua

Total

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Porcentaje

Situación proyectada para el 2015 Situación alrededor del 2000 Situación alrededor de 1990


14
La lista de países objeto de este análisis aparece en el cuadro III.1.
15
Las cifras desagregadas por sexo pueden consultarse en el cuadro III.1.

90


Más preocupante aún es que en 7 de los 18 países analizados más del 10% de los niños no
lograría completar el nivel primario para el año 2015. Cabe destacar que El Salvador, Guatemala,
Honduras y Nicaragua presentan muy elevados niveles de extrema pobreza y entre casi un quinto
y un tercio de los niños y niñas de este grupo de países probablemente no completarán dicho
nivel.
De acuerdo con la misma proyección, en Argentina, Chile, Colombia, Ecuador, México,
Panamá, Perú y Uruguay, al menos el 95% de los niños que hoy tienen menos de 5 años concluirían
la primaria para el año 2015.16 Se trata de los países que se encuentran más próximos al logro de la
meta; de todas maneras, se deberán realizar esfuerzos a fin de identificar los hogares cuyos niños no
lo conseguirían.
Este primer resultado indica que, de no realizarse un esfuerzo por ampliar el acceso y la
permanencia en el sistema educativo, numerosos países no lograrían el objetivo de
universalización de la conclusión de la educación primaria. Como se desprende del gráfico III.3,
el progreso se hace cada vez más difícil a medida que se avanza hacia la meta, ya que supone
atender a segmentos de la población que presentan rasgos de marginación. Esta obedece a su
ubicación territorial (en zonas apartadas y de difícil acceso) o a la pertenencia de los niños y niñas
a estratos sociales que enfrentan dificultades mucho mayores para progresar en el nivel, lo que se
traduce en elevadas tasas de deserción y repetición. En consecuencia, las políticas tendientes a la
universalización no solo deben identificar a esos segmentos sino también adoptar estrategias
especiales para garantizar su acceso al sistema educativo y retenerlos en este. Por su notable
sinergia con otros objetivos de desarrollo del Milenio, cabe destacar la necesidad de poner en
práctica programas de alimentación escolar, toda vez que los problemas nutricionales constituyen
uno de los escollos principales para que los niños de menores ingresos logren un rendimiento
acorde con las exigencias de los programas educativos.
Un segundo aspecto guarda relación con las diferencias entre niños y niñas. En todos los
países salvo en Bolivia, Guatemala y Perú, no solo se logró la paridad entre los géneros, sino que
las niñas presentan una tasa de conclusión de la educación primaria que supera a la de los niños
(véase el gráfico III.3 y el cuadro III.1).17 Dado que en la región ya se hizo realidad este aspecto
central del segundo objetivo de desarrollo del Milenio, hay que evitar que se produzcan
disparidades en contra de los niños. El mayor logro educativo de las mujeres se da también en el
nivel secundario y, en varios países, en el terciario. Sin embargo, como se ve en el siguiente
capítulo, esto no se traduce en menores tasas de desocupación, mejor inserción laboral y
retribuciones más altas en los empleos.

16
En Argentina y Uruguay la información corresponde solo a las áreas urbanas.
17
En el gráfico III.3 se sugiere que esa paridad se habría logrado en promedio en la región hace alrededor de dos décadas. Sin embargo,
como se puede apreciar en el cuadro III.1, esto sucedió bastante antes en los países en los que el acceso a la educación primaria se
amplió antes (como Argentina, Colombia, Chile, Panamá y Uruguay); mientras que en Ecuador y México, entre otros, la paridad se
habría logrado muy recientemente.

91


Cuadro III.1
AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES): PERSONAS QUE COMPLETARON LA EDUCACIÓN
PRIMARIA, ALREDEDOR DEL 2002
(En porcentajes)
Grupo etario

0-4 5-9 10-14 15-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64 65 y más

Argentina 2002 a Ambos
sexos 97,8 97,4 97,0 96,6 97,5 97,1 95,9 94,0 92,5 89,9 85,6 82,7 81,0 73,7
Hombres 97,0 96,6 96,2 95,8 96,8 96,7 95,0 94,6 91,6 89,0 85,6 82,1 83,4 76,9
Mujeres 98,6 98,2 97,8 97,4 98,1 97,6 96,8 93,4 93,3 90,6 85,5 83,2 78,9 71,6

Bolivia 2002 Ambos
sexos 88,8 86,3 83,9 81,6 77,0 67,1 61,8 56,7 50,4 46,9 39,8 33,4 31,4 19,4
Hombres 89,8 87,2 84,8 82,4 81,8 71,2 71,0 66,8 61,4 56,2 46,6 44,3 38,7 24,3
Mujeres 87,9 85,4 83,1 80,7 72,6 63,4 53,5 47,9 40,8 37,3 32,6 22,1 24,4 15,3

Brasil 2001 Ambos
sexos 93,1 91,6 90,1 87,6 85,6 82,2 79,2 76,3 74,0 68,6 60,6 53,8 45,9 36,8
Hombres 91,8 90,3 87,8 85,3 83,0 80,0 77,0 74,5 73,2 68,5 62,0 54,9 48,2 37,4
Mujeres 95,5 94,0 92,5 89,9 88,1 84,2 81,1 78,0 74,7 68,7 59,3 52,8 43,9 36,2

Chile 2000 Ambos
sexos 98,2 97,8 97,4 97,0 96,0 95,5 92,0 90,1 87,7 82,9 74,4 69,8 61,6 53,4
Hombres 97,8 97,4 97,0 96,6 95,8 94,9 91,3 89,7 87,4 84,2 75,4 71,9 63,0 55,0
Mujeres 98,7 98,2 97,8 97,4 96,2 96,1 92,5 90,4 88,0 81,7 73,5 67,6 60,5 52,3

Colombia 2002 Ambos
sexos 95,4 93,8 92,3 89,7 88,4 85,6 82,1 78,8 75,4 68,7 63,0 56,3 48,4 42,7
Hombres 93,5 92,0 90,5 88,0 87,0 84,2 81,6 77,6 73,8 69,7 64,1 56,3 49,7 43,6
Mujeres 96,0 94,5 93,0 91,5 89,6 86,9 82,5 79,8 76,9 67,9 62,0 56,4 47,2 42,0

Costa Rica 2002 Ambos
sexos 94,3 92,8 91,3 88,7 87,2 84,6 86,1 85,9 87,1 79,3 73,1 61,1 52,4 35,7
Hombres 93,9 92,4 89,8 87,3 86,5 84,8 84,3 85,9 86,9 81,1 75,9 64,5 56,6 37,2
Mujeres 94,8 93,3 91,8 90,3 87,9 84,4 87,9 85,9 87,4 77,6 70,4 58,1 48,6 34,4

Ecuador 2001 Ambos
sexos 95,3 93,8 92,3 90,8 90,8 89,8 87,6 82,6 78,8 71,5 66,6 57,9 50,1 41,2
Hombres 94,6 93,1 91,6 90,1 91,3 90,1 88,8 85,2 82,4 74,5 71,2 61,1 53,3 42,2
Mujeres 96,0 94,5 92,9 91,4 90,4 89,5 86,6 80,1 75,5 68,6 62,0 54,5 46,9 40,2

El Salvador 2001 Ambos
sexos 82,1 79,4 77,1 74,3 72,8 69,0 62,3 57,4 54,2 46,1 40,4 35,4 28,0 19,4
Hombres 76,5 75,5 75,3 73,6 74,8 70,5 66,3 61,9 58,5 53,6 50,4 40,6 33,9 21,3
Mujeres 87,6 83,2 78,9 75,0 71,0 67,8 59,0 53,9 50,9 40,4 31,9 30,9 23,2 18,0

Guatemala 2000/2001 Ambos
sexos 76,9 71,1 65,6 60,8 55,9 52,2 41,2 38,4 36,9 28,8 25,6 20,4 15,4 11,7
Hombres 72,4 69,8 66,9 64,8 61,5 60,7 48,5 44,0 47,0 31,1 32,5 21,2 18,9 11,2
Mujeres 84,2 74,1 65,3 57,2 50,8 44,0 34,2 33,7 27,8 26,6 19,5 19,7 12,0 12,0

Honduras 2002 Ambos
sexos 78,3 74,8 72,0 68,4 66,7 61,7 59,5 51,5 45,9 40,9 32,4 26,8 21,5 13,9
Hombres 70,7 68,5 66,8 64,3 63,4 59,7 57,6 49,8 45,6 43,7 34,6 28,0 23,2 14,5
Mujeres 86,8 81,7 77,5 72,5 69,6 63,4 61,1 52,8 46,2 38,5 30,3 25,7 20,0 13,4

92


Cuadro III.1 (conclusión)
Grupo etario

0-4 5-9 10-14 15-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64 65 y más

México 2002 Ambos
sexos 96,0 95,6 94,1 92,6 89,7 86,7 84,0 78,0 69,3 64,1 53,5 45,9 37,1 27,8
Hombres 95,7 95,3 93,7 92,2 90,5 88,3 84,5 81,7 71,6 70,4 57,5 48,4 39,3 30,5
Mujeres 96,4 96,0 94,5 93,0 88,9 85,3 83,6 74,7 67,4 58,1 50,1 43,7 34,9 25,4

Nicaragua 2001 Ambos
sexos 69,5 67,8 66,1 64,5 62,5 60,2 55,2 50,9 46,0 39,4 28,7 23,7 22,7 14,5
Hombres 63,8 62,0 60,3 58,6 59,8 57,7 53,1 53,3 50,8 34,6 35,8 22,7 28,3 12,3
Mujeres 77,1 74,9 72,8 70,8 65,1 62,7 57,0 48,8 41,7 43,4 22,1 24,5 16,7 16,3

Panamá 2002 Ambos
sexos 96,1 94,5 93,0 91,5 89,8 89,3 88,9 88,2 86,4 82,5 74,4 70,8 61,1 50,5
Hombres 95,5 93,9 92,4 90,9 90,3 88,8 88,9 87,9 86,6 82,5 75,3 69,8 60,6 49,9
Mujeres 95,6 95,3 93,7 92,2 89,3 89,7 88,9 88,5 86,2 82,6 73,6 71,9 61,7 51,1

Paraguay 2000 Ambos
sexos 88,0 85,5 83,1 80,8 80,7 78,3 72,8 69,1 59,5 56,9 47,7 42,4 36,4 22,7
Hombres 84,3 81,9 79,7 77,4 79,7 79,8 73,8 71,3 61,1 60,0 48,9 48,9 37,2 25,6
Mujeres 92,2 89,7 87,2 84,7 81,6 76,9 71,9 67,0 58,2 53,7 46,3 36,6 35,8 20,2

Perú 2001 Ambos
sexos 95,0 93,5 92,0 89,4 88,6 85,4 77,6 66,7 61,9 52,5 44,0 35,6 28,0 22,4
Hombres 95,5 94,0 92,5 91,0 91,9 90,0 82,7 72,9 69,5 59,8 54,8 45,0 34,5 27,5
Mujeres 93,3 91,8 90,3 87,8 85,3 81,3 73,0 61,2 54,8 45,7 34,0 27,2 22,0 17,4

República Dominicana Ambos
2002 sexos 89,2 86,7 84,3 81,9 81,0 76,3 76,2 71,6 63,6 56,9 47,8 35,1 34,3 23,1
Hombres 84,5 82,1 79,8 77,6 77,7 73,0 71,6 70,0 63,6 55,8 52,5 37,9 37,9 24,5
Mujeres 93,3 91,8 89,2 86,7 84,6 79,4 80,2 73,2 63,6 57,9 43,2 32,8 30,9 21,9

Uruguay 2002 a Ambos
sexos 97,5 97,1 96,7 96,3 97,1 96,2 95,8 94,6 94,2 90,9 86,2 84,0 76,4 64,1
Hombres 96,8 96,4 96,0 95,6 96,5 95,6 95,4 94,7 93,6 89,7 85,1 84,3 75,8 63,9
Mujeres 98,3 97,8 97,4 97,0 97,6 96,9 96,2 94,5 94,8 91,9 87,3 83,7 76,9 64,2

Venezuela (República Ambos
Bolivariana de) 2002 sexos 94,7 93,2 91,7 90,2 90,0 88,3 87,1 85,1 82,4 78,4 73,7 64,6 56,8 38,7
Hombres 93,3 91,8 90,3 87,8 87,6 86,0 85,5 83,6 82,0 78,1 75,4 67,5 60,3 43,6
Mujeres 96,2 95,8 94,2 92,7 92,3 90,6 88,7 86,6 82,8 78,8 72,0 61,9 53,5 34,7

América Latina b Ambos
sexos 93,6 92,1 90,6 88,1 86,4 83,7 80,6 76,7 72,8 67,5 59,8 53,0 45,8 37,3
Hombres 93,4 91,9 89,3 86,8 85,7 83,4 80,2 77,4 73,8 69,4 62,6 55,1 48,2 38,6
Mujeres 95,0 93,5 92,0 89,4 87,2 84,0 80,9 76,1 72,0 65,7 57,2 51,0 43,6 36,4

a
Zonas urbanas.
b
Promedio ponderado de los países. Los datos para los menores de 15 años (en cursiva) son proyecciones.

93


Recuadro III.2
TEMAS EMERGENTES Y FACTORES QUE DIFICULTAN LA UNIVERSALIZACIÓN DE
LA EDUCACIÓN PRIMARIA

En el presente recuadro se pretende destacar algunos temas clave, cuya importancia se ha venido subrayando de
modo creciente en los últimos años, y que deben ser contemplados en la formulación de las políticas educativas en la
región, no solo debido a su interacción con los demás objetivos de la Declaración del Milenio, sino porque su
descuido dificultaría o impediría la universalización de la educación primaria.
Violencia en la escuela y su entorno: Un factor que conspira de modo significativo contra el aumento del
nivel educativo de la población es la creciente situación de violencia que se vive tanto en las escuelas como en su
entorno en varios países de la región. Si bien la escuela, en varios casos, ha operado como un espacio de protección
frente a la violencia, esta última se empieza a manifestar de modo creciente en su interior e involucra a un número
cada vez mayor de niños y jóvenes. Esto afecta su experiencia educativa en aspectos clave como la retención y el
clima de aula que, a su vez, tiene consecuencias en el nivel de aprendizaje que los estudiantes logran. Las pandillas
en Centroamérica, entre otros casos, muestran la necesidad de políticas intersectoriales que aborden las variables
educativas junto con otras de carácter social vinculadas a situaciones de violencia.
Desastres naturales y conflictos sociales: La reciente temporada de huracanes en el Caribe mostró la
vulnerabilidad de muchos países de la región y destruyó en pocas horas el resultado de décadas de importantes
esfuerzos de desarrollo de infraestructura. Lo mismo ocurre en situaciones de convulsión social. Estas derivan en la
destrucción de infraestructura, la interrupción de calendarios escolares, el desplazamiento de la población y, en
último término, afectan la salud física y mental de alumnos, docentes y la comunidad en general, sobre todo a los
sectores más vulnerables o desprotegidos. Las políticas de prevención y manejo de desastres naturales, así como los
esfuerzos destinados a reducir las fuentes de conflictividad social y a establecer o mejorar los mecanismos
institucionales democráticos para la gestión de los conflictos tienen, por lo tanto, efectos educativos de gran
importancia.
Necesidades educativas especiales e inclusión: Está ampliamente probado que en situaciones de
exclusión escolar (como en el caso de las poblaciones rurales o pobres) los niños con necesidades educativas
especiales resultan particularmente vulnerables. Si bien en los últimos años las políticas destinadas a la atención de
necesidades especiales en el entorno de la educación regular se han difundido, aún queda un camino largo por
recorrer. Las políticas educativas orientadas a realzar el protagonismo de la escuela, los docentes y las familias
brindan espacios para que las necesidades de estos niños adquieran mayor visibilidad y se favorezca su atención.
Educación bilingüe intercultural: En muchos países de la región los rezagos educativos no solo se
concentran en la población de menores ingresos, sino también en grupos étnicos o lingüísticos que se encuentran en
situación de desventaja. Guatemala, Bolivia, Ecuador o Perú, entre otros países con una importante proporción de
población indígena, han venido desarrollando, con distinto éxito, políticas educativas basadas en el bilingüismo y la
interculturalidad. Sin embargo, resulta evidente que este tipo de políticas debe reforzase, tanto con relación a los
niños como a los jóvenes y adultos cuyos derechos a la educación no se encuentran plenamente garantizados y
presentan altas tasas de analfabetismo.

C. Examen de las desigualdades
Con el fin de poner de manifiesto las grandes desigualdades que subsisten en la región, a
continuación se brindan datos sobre la población de entre 15 y 19 años de edad que no ha podido
concluir la educación primaria según estrato socioeconómico, residencia urbana o rural y origen
étnico de los jóvenes (UNESCO, 2004b). El propósito es señalar que, si bien en América Latina
muchos países han alcanzado tasas altas de conclusión, existen grupos muy rezagados, no tanto en
materia del acceso al nivel primario como del progreso y conclusión del nivel. Mediante este
somero análisis se pretende identificar los segmentos de la población hacia los cuales es necesario
orientar los recursos y el diseño de las políticas tendientes a acelerar el progreso al cumplimiento
del objetivo.
Un primer aspecto a destacar es que la desigualdad se advierte muy tempranamente en el
ciclo educativo en América Latina. La importancia de esto se ve realzada por el hecho de que la
educación primaria representa el capital mínimo requerido para integrarse a la sociedad y progresar
a los siguientes niveles educativos, que otorgan a su vez las oportunidades para incorporarse al
empleo y situarse fuera de la pobreza.

94


En el conjunto de los países analizados, por lo menos uno de cada cuatro jóvenes de la
cohorte de 15 a 19 años pertenecientes al 20% más pobre de los hogares no logró terminar la
educación primaria.18 En el caso de los jóvenes del estrato superior (quintil más alto) la proporción
correspondiente es, en promedio, uno de cada 25 (véase el gráfico III.5). Esta situación se agudiza
en los cuatro países que presentan los mayores porcentajes de no conclusión de la educación
primaria, a saber, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua, en los que la proporción de las
personas del estrato más pobre que no concluyen la primaria fluctúa entre un 47% y un 64%.

Gráfico III.5
AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES): PERSONAS DE 15 A 19 AÑOS QUE NO HAN LOGRADO
CULMINAR LA EDUCACIÓN PRIMARIA SEGÚN QUINTILES DE INGRESOS,
TOTAL NACIONAL, ALREDEDOR DEL 2002
(En porcentajes)

Guatemala 63,7
10,7
Nicaragua 59,9
12,6
Honduras 54,1
6,9
El Salvador 46,9
3,3
Bolivia 38,9
5,0
Paraguay 35,5
2,3
Brasil 26,0
1,5
Perú 21,7
2,5
Costa Rica 21,0
4,3
República Dominicana 20,6
6,0
Panamá 18,5
1,3
Venezuela (Rep. Bolivariana de) 16,4
3,0
México 16,1
0,7
Ecuador 15,3
2,7
Colombia 14,4
2,1
Uruguay a/ 6,5
0,7
Chile 5,5
1,0
Argentina a/ 5,4
0,0

América Latina b/ 27,0
3,7
0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 70,0

Porcentaje

Quintil V (superior) Quintil I (inferior)

a
Total urbano.
b
Promedio simple de los países.

También en los países que presentan mayores tasas de conclusión del nivel primario se
constatan importantes rezagos en los estratos más pobres. Así, en Colombia, Costa Rica, Ecuador,
México, Panamá, Perú y Venezuela, entre un sexto y un quinto del quintil más pobre de la
población no culmina dicho nivel.
Como se ha destacado en diversas publicaciones de la CEPAL, el bajo nivel educativo de
amplios estratos de la población, sobre todo en los países más pobres, constituye un importante
mecanismo de transmisión intergeneracional de la pobreza. Actualmente, solo alrededor del 20% de
los jóvenes cuyos padres no completaron la educación primaria logran terminar la educación
secundaria; en cambio, ese porcentaje supera el 60% en el caso de padres que cursaron 10 o más

18
Esta cohorte abarca a los jóvenes de entre 15 y 19 años que integran el 20% de hogares de menor ingreso per cápita (primer quintil).

95


años de estudios. Esto se traduce en un alto grado de rigidez de la estructura social, que tiende a
perpetuar las desigualdades en materia de acceso al bienestar. El escaso nivel de educación de los
jóvenes de los estratos más pobres bloquea su principal canal de movilidad e inclusión social
(CEPAL, 2004a).
Estas desigualdades también se observan en gran medida en función del área de residencia y
la pertenencia a grupos étnicos o raciales.19 Sin embargo, las disparidades más marcadas son las
relacionadas con el nivel de ingresos de los hogares.
Como se desprende del gráfico III.6, las oportunidades de conclusión del nivel primario de
los menores que residen en zonas rurales son muy inferiores a las de aquellos de zonas urbanas. Al
respecto, cabe destacar que los países que presentan mayor rezago son justamente aquellos que
tienen una mayor proporción de población residente en zonas rurales, más difíciles de dotar de
infraestructura y de los medios necesarios para progresar hacia la universalización de la educación
primaria. De hecho, en el conjunto de los países analizados, la tasa de no conclusión de la educación
primaria en las áreas rurales es, en promedio, tres veces más alta que en las zonas urbanas.

Gráfico III.6
CULMINAR LA EDUCACIÓN PRIMARIA SEGÚN ÁREA DE RESIDENCIA, 2002
(En porcentajes)

Nicaragua

Guatemala

Honduras

El Salvador

Bolivia

Paraguay

Brasil

República Dominicana

Colombia

Perú

Panamá

Costa Rica

Ecuador

México

Chile

América Latina a/

0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 70,0

Porcentaje

Urbano Total nacional Rural

a

19
El detalle de los procedimientos seguidos y de las categorías que se han establecido en el caso de cada país a efectos de definir los
grupos étnicos, lingüísticos o raciales puede consultarse en la guía para el lector y en la nota metodológica de UNESCO (2004b).

96


Por otra parte, las desigualdades ligadas a la pertenencia étnica de la población son también
muy elevadas aunque, de acuerdo con los datos analizados, son menores que las vinculadas al
estrato socioeconómico y a la zona de residencia (véase el gráfico III.7). Sin embargo, el mayor
rezago que presentan los niños y niñas pertenecientes a etnias originarias (y a la población negra en
el caso del Brasil) constituye un importante desafío para las políticas de educación, tanto por la
dimensión cultural del problema como por el hecho de que estos grupos se concentran en las zonas
rurales y forman parte del estrato más pobre de la población.
Por último debe tenerse en consideración que, si bien en el ámbito nacional la tasa promedio
de no conclusión de las niñas es menor que la de los varones, en el caso de las poblaciones rurales e
indígenas se da la situación inversa.

Gráfico III.7
CULMINAR LA EDUCACIÓN PRIMARIA SEGÚN GRUPO ÉTNICO O RACIAL,
TOTAL NACIONAL, ALREDEDOR DEL 2002
(En porcentajes)
53,3
Guatemala
32,2
50,0
Nicaragua
35,0
45,4
Panamá
5,8
37,6
Bolivia
11,1
28,4
Paraguay
10,8
18,3
Brasil
6,4
18,0
Ecuador
7,6
11,6
Perú
9,5
4,6
Chile
2,9

29,7
América Latina a/
13,5

0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0

No originaria Originaria

a

D. El rezago acumulado
La perspectiva de derechos en cuanto al acceso a la educación trae aparejada la obligación de
atender también los rezagos acumulados de los adultos. Esto exige esfuerzos especiales para
alfabetizar a toda la población, prestando especial atención a los estratos de menores ingresos, de
modo que estos adultos puedan acceder a los programas sociales de erradicación de la extrema
pobreza.
Como se señaló, alrededor de 92 millones de personas mayores de 15 años no han concluido
sus estudios primarios. Esto resulta más preocupante si se considera que, de ese total, 36 millones
de personas declaran no saber leer y escribir, lo cual imposibilita su incorporación a la sociedad. De

97


hecho, el analfabetismo (incluido el funcional) constituye uno de los principales factores que
explica las dificultades para desarrollar numerosos programas sociales destinados a los estratos más
pobres.
Acerca de este problema, ampliamente reconocido en la región, cabe destacar dos hechos. En
primer lugar, 11 de los 24 países analizados registran una tasa de analfabetismo declarado superior
al 10% y seis de estos presentan tasas iguales o superiores al 20% en la población de 15 y más años
de edad (véase el gráfico III.8). En segundo lugar, el índice de paridad entre los sexos revela que, en
la gran mayoría de los países, este problema afecta tanto a hombres como a mujeres. Solo en
Bolivia, El Salvador, Guatemala, Haití y Perú el analfabetismo es mucho más frecuente en el caso
de las mujeres, mientras que en Jamaica está más difundido en la población masculina.20 Entre los
esfuerzos realizados por los gobiernos de la región en materia de alfabetización, y que el indicador
presentado no siempre alcanza a recoger, cabe destacar los de la República Bolivariana de
Venezuela, que desde mediados del 2003 ha ejecutado estrategias de masificación de sus programas
de alfabetización a través de las denominadas “Misiones” Robinson I, que atendió a más de
1.200.000 analfabetos, y Robinson II, orientada a darles continuidad educativa posterior. También
es meritorio el impacto que ha tenido el Programa de Alfabetización Solidaria en Brasil, creado en
1997 y dirigido desde 1998 por un organismo no gubernamental (Asociación de Apoyo al Programa
de Alfabetización Solidaria – AAPAS) en alianza con los diversos niveles de gobierno (federal,
estadual y municipal), que ha permitido importantes avances en municipios pobres del Nordeste y
Norte y en zonas rurales, donde el Programa posee más del 70% de las salas de clases.

Recuadro III.3
LA MEDICIÓN DE LA ALFABETIZACIÓN: LIMITACIÓN DEL INDICADOR EN USO

Según la definición de la UNESCO, la alfabetización es la habilidad para leer, escribir y comprender una oración
breve relacionada con la vida cotidiana.
El procedimiento tradicional de medición de la alfabetización se funda en una perspectiva dicotómica
—según la cual una persona se tipifica como “analfabeta” (que no posee la habilidad) o alfabetizada (que posee la
habilidad). Esta tipificación usualmente se basa en la declaración de las personas (en un censo o encuesta cada
individuo declara si sabe o no leer y escribir) o de estimaciones basadas en los años de educación aprobados.
Este procedimiento presenta importantes dificultades. Las competencias relativas a la alfabetización no se
representan adecuadamente mediante categorías dicotómicas ya que, por ejemplo, la comprensión de un texto escrito
relativo a situaciones cotidianas puede presentar diferentes niveles de complejidad, que incluyen la identificación
básica de la información explícitamente enunciada, la obtención de inferencias con dicha información y la
discriminación entre informaciones potencialmente competitivas. Así, estas competencias deben verse más bien
como un continuo que abarca sucesivos niveles, por ejemplo, de comprensión de un texto escrito. Por otra parte, el
recurso a la sola declaración de la persona y a procedimientos indirectos (como los años de escolaridad) traen
aparejados potenciales sesgos que comprometen la calidad de los datos recabados.
En virtud de lo anterior, los progresos en la medición de competencias relativas a la alfabetización
(especialmente la Encuesta Internacional sobre Alfabetización de Adultos) y la necesidad de contar con mejor
información para los procesos de toma de decisiones, el Instituto de Estadística de la UNESCO ha iniciado un
proyecto piloto destinada a establecer un nuevo programa de medición de la alfabetización, el Programa de
evaluación y de seguimiento de la alfabetización (LAMP). Mayor información sobre este programa puede
consultarse en http://www.uis.unesco.org.

20
En el informe nacional de El Salvador se señala que el índice de paridad entre los sexos entre 15 y 24 años pasó de 0,99 en 1991 a
1,00 en el 2001.

98


Gráfico III.8
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (24 PAÍSES): TASA DE ALFABETIZACIÓN DE LA
POBLACIÓN DE 15 AÑOS Y MÁS DE EDAD E ÍNDICE DE PARIDAD ENTRE
LOS SEXOS, PERÍODO 2000-2004

Fuente: Estimaciones del Instituto de Estadística de la UNESCO, revisión de septiembre del 2004 [en línea]
www.uis.unesco.org.
si la tasa femenina es menor a la masculina y superior a uno en el caso contrario.
a
De acuerdo a cifras del Censo de Población y Viviendas del 2002, la tasa de alfabetización en cercana al 100%.

E. No solo conclusión del nivel educativo sino también logros
de aprendizaje
Hasta aquí se ha presentado información que da cuenta del progreso de la región hacia la
conclusión universal de la educación primaria. Sin embargo, el segundo objetivo de desarrollo del
Milenio está orientado —además de a garantizar a toda la población la finalización de ese nivel para
brindar la condición necesaria para seguir progresando en los siguientes— a que las personas
adquieran los conocimientos indispensables para enfrentar los desafíos del mundo actual y, sobre
todo, desarrollen su capacidad para aprender a lo largo de la vida.
La situación de la región al respecto es preocupante. En estudios internacionales, como el
primer estudio del Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación
(LLECE) y el Programa Internacional de Evaluación de Estudiantes (PISA), se registraron no solo
bajos niveles de desempeño de los educandos sino también marcadas diferencias entre los que

99


asisten a escuelas públicas y privadas (véase el gráfico III.9).21 En el gráfico III.9 también se ponen
de relieve las importantes diferencias en materia de logros alcanzados por los educandos en los
países de la región.
Gráfico III.9
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (13 PAÍSES): PUNTAJE MEDIANO EN PRUEBAS
ESTANDARIZADAS DE LENGUAJE DE ALUMNOS QUE CURSAN EL CUARTO
GRADO EN ESTABLECIMIENTOS PÚBLICOS Y PRIVADOS, 1997
(Puntajes de prueba)
360

340

320

300
Puntaje

280

260

240

220

200
Cuba Argentina Chile Brasil Colombia Paraguay México Honduras Venezuela Perú Ecuador Rep. Bolivia
(Rep. Bol. Dominicana
de)
Privados Públicos

Fuente: Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), Informe técnico.
Primer estudio internacional comparativo sobre lenguaje, matemáticas y factores asociados para alumnos del
tercer y cuarto grado de la educación básica, Santiago de Chile, Oficina Regional de Educación para América
Latina y el Caribe (OREALC), 2001.

Los resultados del estudio PISA —orientado a evaluar la adquisición de competencias
consideradas clave para desenvolverse en el mundo actual— son altamente preocupantes, debido
al pobre desempeño mostrado por los estudiantes de los cinco países examinados. Entre un 44%
(Argentina) y un 79% (Perú) de los alumnos tuvieron un desempeño muy rudimentario, esto es,
equivalente al nivel 1 o inferior (véase el gráfico III.10). Si bien se trata de un número pequeño
de países, es razonable conjeturar que el déficit en materia de logros de aprendizaje es
generalizado en América Latina. Cabe notar que estos países reúnen una elevada proporción de la
población regional y, en general, presentan logros académicos similares al promedio de la región,
como se desprende del primer estudio del Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la
Calidad de la Educación.

21
El primer estudio del Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación —sobre rendimiento académico en
lenguaje y matemáticas de estudiantes de tercer y cuarto grado de educación primaria— fue realizado por la UNESCO en 1997 y los
informes correspondientes pueden obtenerse en http://www.unesco.cl. El Programa Internacional de Evaluación de Estudiantes
(PISA) fue desarrollado por la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) a efectos de evaluar las
competencias de estudiantes de 15 años de edad (independientemente del grado en el que se encuentren matriculados). La
publicación con los resultados de la primera rueda de estudios puede obtenerse en http://www.uis.unesco.org, mientras que la de la
segunda rueda se encuentra disponible en http://www.oecd.org.

100


Gráfico III.10
AMÉRICA LATINA (5 PAÍSES) Y OCDE: DISTRIBUCIÓN DE LOS ALUMNOS
DE 15 AÑOS DE EDAD SEGÚN EL NIVEL DE DESEMPEÑO
ALCANZADO EN PRUEBA DE LENGUAJE PISA 2000
(En porcentajes)

9

2 22
1
1
9 6 1
5
19 3
17 20 29
13
0
1
30 30 5
26 28
22
15

12
21
28 28 26 6
33

23
20 16
23
53

Chile Argentina México Brasil Perú OCDE

Debajo del nivel 1 Nivel 1 Nivel 2 Nivel 3 Nivel 4 Nivel 5

Fuente: Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura/Organización de Cooperación y
Desarrollo Económicos (UNESCO/OCDE), Habilidades de lectura para el mundo del mañana: nuevos
resultados de PISA 2000, 2003.

Esta situación es aún más dramática si se considera que en el diseño muestral del estudio se
excluyó a las personas de 15 años que se encuentran fuera del sistema educativo y a los
matriculados en condición de retraso escolar hasta sexto grado. Sin duda, los estudiantes de estos
dos grupos hubiesen tenido un desempeño aún menor.22
Según los resultados de las dos primeras rondas de PISA, los países de la región participantes
en el estudio presentan, al igual que los demás, comportamientos diferenciados según género. En
efecto, las jóvenes muestran sistemáticamente desempeños mejores respecto de las habilidades de
lectoescritura y peores en el ámbito de las competencias matemáticas evaluadas (UNESCO/OCDE,
2003).

22
Estos dos grupos llegan a representar un 14,3% de la población de 15 años en Chile, 24,5% en Argentina, 37,2% en Perú, 47,2% en
Brasil y 49,6% en México, lo que claramente muestra la gravedad de la situación. La exclusión en los países de la OCDE representa
el 9,9% de la población; sin embargo debe notarse que tres de cada cuatro personas no representadas por el estudio en los países de la
OCDE corresponden a México, país que forma parte de esta organización.

101


Recuadro III.4
EL PAPEL FUNDAMENTAL DE LOS PROFESORES Y LOS DIRECTORES DE ESCUELA
EN EL MEJORAMIENTO DE LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN

No basta con estudiar las políticas de educación que formulan los gobiernos y llevan a cabo los ministerios. Lo que
se promete o contempla en el papel no siempre coincide con lo que ocurre en los centros educativos o tiene un efecto
en ellos. Por lo tanto, es importante entender cómo funciona la escuela al poner en práctica las políticas para mejorar
la calidad de la educación en la escuela. Una reforma educativa nacional será exitosa en tanto las escuelas se
conviertan en comunidades de aprendizaje, con una adecuada gestión y rendición de cuentas.
En diversos estudios se ha mostrado con nitidez la importancia de los factores escolares en el desempeño de
los alumnos. En un estudio nacional sobre el programa focalizado a sectores pobres en Chile, conocido como el
Programa P900, se destaca la trascendencia de contar con un director de primer nivel, con facultades y competencias
suficientes, y un personal docente estable, calificado y motivado. El ejercicio competente y dedicado de la docencia
es un factor clave en la educación formal y marca una diferencia considerable entre las experiencias de aprendizaje
de los alumnos. Resulta fundamental diseñar políticas comprensivas que permitan atraer y retener buenos
profesionales, tanto para el ejercicio de la docencia como de la gestión educativa, especialmente en escuelas a las que
asisten niños con mayores necesidades (zonas alejadas, barrios urbanos marginales, zonas afectadas por la violencia).
En estos últimos casos los profesionales tienen una función particularmente importante respecto de un aspecto clave
para el éxito de la experiencia educativa, esto es, garantizar que los servicios educativos sean pertinentes para la
situación concreta de los estudiantes.
Un factor muy debatido tiene que ver con el tamaño de las clases, cuyos efectos, sin embargo, dependen tanto
de las competencias y motivación del docente como de los métodos pedagógicos que utiliza. El tamaño de las clases
es un indicador importante de la calidad de la educación, ya que las clases más pequeñas permiten que los alumnos
reciban atención más personalizada por parte de sus profesores. En el 2001, el promedio de alumnos de las escuelas
públicas de nivel secundario inferior de los países de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos
(OCDE) era de 23,8, pero era sistemáticamente mayor en Brasil, con 34,5; Jamaica, con 32,4; Chile, con 32,3;
México, con 30,1; Uruguay, con 29,9 y Paraguay, con 29,5. Por ende, cobra particular importancia la formación de
los docentes y su adecuación a su ámbito de responsabilidad.
Si bien los requisitos relativos a la capacitación de los nuevos docentes han aumentado con los años, esto aún
no se traduce en que el grueso de los profesionales cuente con las competencias y el respaldo necesarios para
desarrollar eficazmente sus tareas. Al mismo tiempo, la distribución de los docentes con las calificaciones
formalmente requeridas para desempeñarse en la educación primaria no es homogénea en el territorio de los países.
Por ejemplo, en Brasil, el porcentaje de docentes con formación de nivel terciario oscila entre un 3% en Bahía y Pará
y un 42% en São Paulo, mientras que la media nacional es del 22%.
De igual forma, de un estudio desarrollado en Chile, país que muestra importantes niveles de formación de su
personal docente, se desprende que, de los 106 profesores de secundaria con capacitación especializada considerados,
solo 19 habían recibido preparación para enseñar matemáticas u otras ciencias, de modo que muchos de los
profesores capacitados en otras materias se veían en la obligación de enseñar estas disciplinas (Carlson, 2000).
Fuente: Beverley Carlson, “¿Cómo lograr una educación de calidad: Qué nos enseñan las escuelas? ¿Qué podemos
aprender de las escuelas básicas del Programa P900 de Chile?”, serie Desarrollo productivo, Nº 64
(LC/L.1279-P), Santiago de Chile, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL),
diciembre del 2000. Publicación de las Naciones Unidas, Nº de venta: S.99.II.G.60; B. Carlson, “¿Qué nos
enseñan las escuelas sobre la educación de los niños pobres en Chile?”, Revista de la CEPAL, Nº 72
(LC/G.2120-P), Santiago de Chile, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL),
diciembre del 2000; B. Avalos, B. Carlson y P. Aylwin, “La inserción de profesores neófitos en el sistema
educativo”, Proyecto Fondecyt, Nº 102018, Santiago de Chile, 2002; y, Organización de Cooperación y
Desarrollo Económicos (OCDE)/Organización de las Naciones Unidas para la Educación la Ciencia y la
Cultura (UNESCO), Docentes para las escuelas de mañana: análisis de los indicadores mundiales de la
educación, edición 2001, París, 2001.

F. Otros desafíos
Los compromisos asumidos por los gobiernos de la región, tanto en virtud de la Declaración
del Milenio como de la Conferencia Mundial sobre Educación para Todos y de la Cumbre de las
Américas, establecen un conjunto amplio de objetivos y metas en materia de educación. Estos no
solo abarcan universalizar el derecho básico a la educación de las personas sino también expandir
las oportunidades de bienestar, la base cultural de la ciudadanía y las capacidades productivas de las

102


sociedades. Lo anterior supone establecer objetivos más ambiciosos que los incluidos en la
Declaración del Milenio, que constituyen una condición necesaria para lograr el cumplimiento de la
propia meta de universalización de la primaria y garantizar la continuidad de los estudiantes en las
siguientes etapas del proceso educativo, con criterios de equidad, logro académico y pertinencia de
los contenidos. En este sentido, se destacan dos objetivos centrales para la región: la expansión de la
educación y atención integral de la primera infancia y el aumento de la conclusión del nivel
secundario. Cabe mencionar que, durante el último decenio, los países han establecido normas que
apuntan a extender el período de obligatoriedad de la educación. En la mayoría de los casos se ha
incorporado la primera etapa de la educación secundaria (en un bloque de “educación básica”, junto
con el nivel primario) e incluso el segundo ciclo de esta. Del mismo modo, se han establecido
políticas tendientes a una ampliación progresiva de los servicios de educación infantil, a partir de
las edades más próximas al acceso a la primaria, con miras a atender de modo integral las
necesidades de cuidado y desarrollo de la primera infancia.

1. Expandir la educación preescolar y la atención integral de la
primera infancia
La ampliación de la educación preprimaria se fundamenta en la importancia de las
experiencias tempranas en el desarrollo integral de las personas. Estas experiencias son los
fundamentos básicos que marcarán muchas de las posibilidades intelectuales, afectivas y sociales de
las personas. Asimismo, la educación preescolar tiene efectos positivos en términos de
aprestamiento escolar (CEPAL/UNICEF/SECIB, 2001). Está documentado que los niños que han
asistido a la educación preescolar logran mejores resultados posteriores. Esto es, si los demás
factores que influyen en el rendimiento escolar se mantienen constantes, estos niños obtienen
mejores puntajes en las mediciones de aprendizaje y progresan más rápidamente. Esto se traduce en
menores tasas de repetición y de deserción, particularmente en los primeros años de la primaria.
En este sentido, una mayor cobertura de la educación preprimaria eleva la eficiencia del
sistema educativo, pues reduce el número de años necesarios para completar la educación primaria
y secundaria y contribuye a cerrar las brechas entre los niños de distintos estratos sociales,
precisamente en las edades en que esas desigualdades afectan más negativamente las oportunidades
de bienestar futuro. Así, el progreso en materia de cobertura de la educación inicial contribuye al
logro del segundo objetivo de desarrollo del Milenio. Para el sistema educativo, la repetición tiene
un costo considerable. El costo anual de la repetición en los 15 países de América Latina y el Caribe
que reúnen más del 90% de la incidencia de este fenómeno en la región se ha estimado en cerca de
11.000 millones de dólares (Bruneforth, Motivans y Zhang, 2003). Brasil es el país que paga el
costo más alto por este concepto, más de 8.000 millones de dólares por año.
Otra consideración importante es que la ampliación de la atención preescolar otorga mayores
posibilidades a las mujeres de incorporarse al mercado de trabajo. En tiempos de acelerado aumento
de la participación laboral femenina, la posibilidad de que los hijos accedan a establecimientos de
educación preprimaria influye tanto en las oportunidades futuras de los niños como de las mujeres,
especialmente en el caso de hogares de bajos ingresos, en los que su aporte al presupuesto familiar
es decisivo para situarse fuera de la pobreza.
Los servicios educativos para niños en edad preescolar se están ampliando de modo
progresivo, a partir de las edades más cercanas al acceso a la educación primaria (UNESCO,
2004c). En el gráfico III.11, en el que se presenta la matrícula de niños de al menos 3 años de edad,
se revelan grandes diferencias entre los países. En efecto, en la subregión del Caribe, alrededor del
69.5% de los niños recibe estos servicios, en tanto que en los de América Latina esta tasa alcanza
solo al 42.5%.

103


Gráfico III.11
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (37 PAÍSES Y TERRITORIOS): TASA NETA DE MATRÍCULA
EN EDUCACIÓN PREESCOLAR E ÍNDICE DE PARIDAD ENTRE LOS SEXOS,
AÑO ESCOLAR INICIADO EN EL 2002

Fuente: Instituto de Estadística de la UNESCO (UIS), base de datos [en línea] www.uis.unesco.org..

a
Año 2001.
b
c
Año 1999.
d
Año 2003.

Asimismo, se ha constatado que estos servicios educativos se concentran en las zonas
urbanas y benefician principalmente a los sectores sociales de mayores ingresos, de modo que una
mayor equidad resulta apremiante.
Debe destacarse la situación de paridad entre los géneros que se observa en la mayoría de los
casos, aunque las niñas se ven desfavorecidas en países y territorios del Caribe (Anguila, Aruba,
Bahamas, Dominica, Granada, Islas Vírgenes Británicas y Suriname).

104


2. Elevar el acceso y la conclusión de la educación secundaria
Tanto la CEPAL como la UNESCO han señalado la necesidad de establecer una meta
relativa al incremento del término de la educación secundaria. Esta meta se sustenta en la evidencia
de que la conclusión de este nivel constituye actualmente un umbral educativo que eleva
significativamente la probabilidad de mantenerse fuera de la pobreza absoluta en la vida activa, toda
vez que se traduce en un incremento importante de los ingresos laborales (CEPAL, 2002b, cap. III).
Más aún, una educación secundaria acorde con los requerimientos productivos y sociales, de
calidad adecuada y extendida a la mayor parte de un país es crucial para alcanzar mayores niveles
de productividad y eficiencia social, así como más oportunidades y equidad en materia del acceso al
bienestar y del pleno ejercicio de la ciudadanía. Hace ya casi una década la CEPAL estimó que
extender la escolaridad secundaria es socialmente más rentable que compensar posteriormente la
falta de educación con programas de capacitación de adultos (CEPAL, 1995). Los programas
compensatorios de educación de adultos cuestan de 1,5 a 5 veces el valor de 4 años de educación
secundaria, lo que muestra las ventajas de invertir oportunamente en este nivel (Labarca, 1996).
No obstante los avances logrados en los años noventa, la cobertura de la educación
secundaria en la región sigue siendo muy baja. En el año 2001, el promedio regional de la tasa neta
de matrícula en este nivel era del orden del 70%, con muy pronunciadas diferencias entre países.
Así, en Anguila, Argentina, Barbados, Bermuda, Chile, Cuba, Dominica, Granada, Montserrat y
Saint Kitts y Nevis se han alcanzado cifras cercanas o superiores al 80%, en tanto que en Ecuador,
El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Paraguay y República Dominicana es cercana o inferior al 50%
(véase el gráfico III.12).
Sin embargo, no solo la cobertura de la educación secundaria es baja sino que quienes
acceden a ella con frecuencia la abandonan antes de completarla, debido a la necesidad de generar
ingresos, aunque sean precarios, desde una edad temprana. El alto nivel de deserción en el nivel
secundario (en ocho países latinoamericanos supera el 15%) acarrea pérdidas sociales y privadas.
Según estimaciones de comienzos de la década, en los países de América Latina que han alcanzado
tasas relativamente altas de matrícula secundaria (superiores al 65%), la conclusión de ese nivel se
traduce en incrementos salariales del orden del 30% en la vida laboral. Este dato pone de relieve la
importancia de los programas sociales orientados a retener a la población en el sistema educativo
hasta su conclusión (CEPAL, 2002b, cap. III).

105


Gráfico III.12
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (37 PAÍSES Y TERRITORIOS): TASA NETA DE MATRÍCULA
EN EDUCACIÓN SECUNDARIA E ÍNDICE DE PARIDAD ENTRE LOS SEXOS,
AÑO ESCOLAR INICIADO EN EL 2002

Fuente: Instituto de Estadística de la UNESCO (UIS), base de datos [en línea] www.uis.unesco.org.

a
b
Año 2001.
c
Año 2003.
d
Año 1999.

Por último, cabe destacar que en 27 de los 37 países y territorios considerados, los hombres
acceden a la educación secundaria en menor proporción que las mujeres o la abandonan más
tempranamente. En gran medida esto se explica porque los jóvenes, sobre todo en los estratos de
menores ingresos y en el sector rural, se incorporan más tempranamente que las mujeres al
desempeño de actividades remuneradas para elevar los ingresos del hogar. Esto indica claramente
que los programas destinados a retener a los jóvenes en este nivel deben contemplar incentivos
equivalentes al costo de oportunidad de su incorporación a la vida laboral. De hecho, en la región se
llevan a cabo programas que contemplan transferencias de ingresos a los hogares, condicionadas a
la permanencia de los niños y niñas en la escuela. Los casos más destacados son los programas
“Bolsa Escola” en Brasil y “Oportunidades” en México. En ambos se otorgan los beneficios a las

106


madres, pues se reconoce su mayor potencial para usar de manera eficiente los recursos. El segundo
de los programas mencionados condiciona la entrega de los beneficios a la asistencia regular y
comprobada de los niños a la escuela y a visitas periódicas a centros de salud de madres e hijos. A
diferencia de Bolsa Escola, los subsidios para retener a los estudiantes en la escuela son de
monto variable y aumentan a medida que los niños y adolescentes progresan en el sistema escolar,
con el fin de compensar efectivamente el creciente costo de oportunidad que representa para los
hogares pobres mantener a los hijos en la escuela, en lugar de que contribuyan con su trabajo al
ingreso familiar.
Un aspecto que merece particular atención se refiere al necesario equilibrio entre la
educación técnica y vocacional y la general que prepara para la educación superior. Como se
señaló, la educación secundaria completa (primer y segundo ciclo) se está convirtiendo en un
requisito indispensable para la empleabilidad y el logro de un trabajo decente. En este sentido, los
programas de educación secundaria con orientación técnica y profesional ven realzada su
importancia. Sin embargo, en la mayoría de los sistemas educativos de la región no se brinda una
oferta sistemática de este tipo (a modo de comparación, en el promedio de los países de la OCDE,
aproximadamente la mitad de la matrícula en educación secundaria corresponde a estos programas).
Los desafíos de la economía global y de la competitividad se traducen en la necesidad de políticas
destinadas a mejorar la calificación de las personas, especialmente de aquellas que todavía no se
han incorporado al mercado laboral (Carlson, 2003 y 2002).

G. Algunos elementos de la política educativa
Enfrentar los desafíos pendientes en materia de ampliación de la educación preprimaria, de
rápido progreso hacia la universalización de la secundaria y de erradicación del analfabetismo
adulto, además de la universalización de la educación primaria, requiere políticas y programas que
los aborden de manera eficaz y con un uso eficiente de los recursos. Se trata de objetivos más
ambiciosos que los señalados en la Declaración del Milenio y que contribuyen al logro del conjunto
de las metas establecidas en dicho instrumento.
En un estudio reciente efectuado por la CEPAL y UNESCO se señala que lograr la
universalización de la primaria representa una parte relativamente pequeña de los recursos
adicionales necesarios para alcanzar las metas mencionadas (CEPAL/UNESCO, 2004). De hecho,
equivaldría solo a algo más del 14% del monto estimado, que asciende a alrededor de 60.000
millones de dólares adicionales a las proyecciones del gasto público en educación en la región para
el 2015.23 El 80% de este monto debería destinarse casi en partes iguales a la universalización de la
preprimaria y la ampliación de la cobertura de la secundaria al 75%. El resto correspondería a los
recursos necesarios para erradicar el analfabetismo adulto.
La educación puede ser uno de los principales mecanismos para evitar la reproducción y
mantenimiento en el tiempo de las grandes desigualdades que caracterizan a la región. Una de las
tareas principales de la política educativa es, por lo tanto, contribuir a la distribución equitativa de
las oportunidades de las personas en la sociedad. Por consiguiente, las políticas educativas deben
contemplar un componente de equidad desde su propia definición. Ello supone que, además de
garantizar el acceso a la educación primaria y su conclusión, se deba velar, entre otras medidas,
para que el sistema educativo brinde a todas las personas un nivel de aprendizaje adecuado.
Un sistema educativo de calidad debe ser, en primer término, eficaz para alcanzar algunas
metas relativas al nivel de escolaridad de la población, como por ejemplo la conclusión universal de
la educación primaria —o el logro efectivo de lo que se considera educación obligatoria en cada
país— y los niveles de aprendizaje que esto supone. Al mismo tiempo, es preciso que en dicho

23
Esta estimación se hizo sobre la base de un crecimiento promedio anual del PIB de 2,6% y manteniendo constante la fracción de este
que los países destinan actualmente al gasto público en educación.

107

La educación como eje del desarrollo humano

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