Este documento discute los desafíos relacionados con el comercio internacional de biocarburantes, incluida la falta de clasificación clara, la proliferación de estándares técnicos y la posibilidad de subsidios a la exportación distorsionadores. También resume la situación tributaria de los biocarburantes en la UE y EE.UU., señalando que la UE aplica un tipo impositivo cero, mientras que EE.UU. otorga subsidios significativos a la exportación de etanol y biodiésel. Se requieren medidas específicas para garant

1. Biocarburantes y “dumping” fiscal
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Guillermo G. Ruiz Zapatero
Abogado - Garrigues Abogados y Asesores Tributarios
El sector vinculado a los biocarburantes, internacionales de comercio con arreglo al vista de los cultivos energéticos indudables
que engloba procesos de producción agra- sistema de la Organización Mundial de ventajas, no cabe duda, tampoco, que la
ria e industrial, debe considerarse como Comercio (OMC). integración y creación del mercado inter-
una “industria naciente”1, sujeta a eviden- nacional de biocarburantes exige el desa-
te dependencia del curso inicial de la En este sentido, además, el acuerdo agrí- rrollo de los estándares técnicos, medio-
misma (“path dependency”)2 y a las cir- cola de la OMC considera los cultivos ambientales y sociales, para que la explo-
energéticos y los agrupa en tres “cajas”. tación de dicho potencial no se haga a
cunstancias del mercado internacional.
Una caja ámbar que contiene subsidios costa del empeoramiento de determinadas
situaciones ambientales, o del aprovecha-
Por ello, desde el punto de vista europeo y distorsionadores del comercio incompati-
miento o utilización de ayudas distorsiona-
español, resulta de la mayor importancia bles con el sistema de la OMC, más una
precisar la situación de partida que incide caja azul conteniendo los subsidios de la doras de la competencia en un mercado
caja ámbar que satisfacen ciertas condicio- internacional no regulado.
en el desarrollo inmediato de la industria y
prevenir o anticipar aquellos obstáculos nes diseñadas para reducir la distorsión
Es indiscutible que la complejidad de las
que pueden afectar a su consolidación y comercial y, por último, una caja verde
que contiene los subsidios no incompati- cuestiones técnicas y medioambientales
desarrollo.
bles o no vinculados a la producción, que involucradas en la creación del mercado
permitiría ciertas clases de subsidios o ayu- son de una gran envergadura, pero preci-
das ligados a la protección ambiental. samente por ello, también, no existirá un
El comercio internacional de adecuado desarrollo de la industria, del
biocarburantes En el fondo, lo anterior significa que en el comercio y del potencial ligado a la soste-
ámbito multilateral no existe, todavía, un nibilidad de los biocarburantes sin la adop-
foro específico para las discusiones sobre ción de medidas acertadas en relación con
El primer problema relacionado con el
el comercio de biocarburantes. las cuestiones necesarias para el estableci-
comercio internacional de biocarburantes
miento de un campo de juego equilibrado
es que no existe una clasificación clara de
a nivel internacional.
los mismos en el sistema de comercio mul- A lo anterior, debe añadirse, también, la
tilateral. proliferación de estándares técnicos,
medioambientales y sociales distintos, sin El éxito en las medidas oportunas desde el
un sistema de mutuo reconocimiento, que punto de vista del comercio internacional
No existe, por ejemplo, acuerdo sobre si
dificulta el comercio internacional sobre representa un condicionante clave en rela-
los biocarburantes son bienes industriales
reglas o bases armonizadas. ción con la senda que puedan seguir los
o productos agrícolas. No obstante, los
biocarburantes. Como se pone de mani-
biocarburantes son comercializados como
fiesto en la literatura sobre “industrias
otros carburantes o como alcohol, en el Aunque resulta evidente que los países en
nacientes”, no cabe duda que los prime-
caso del etanol, y están sujetos a las reglas desarrollo presentan desde el punto de
De la Torre D.,2005 :The contribution of Bioenergy to a New Energy Paradigm. www.iea.org/Textbase/work/2005/Biofuels/Biofuels_Ugarte_Paper.pdf; Loppacher et al
1
2005 :Can Biofuels Become a Global Industry?. Government Policies and Trade Constraints, Energy Politics. www.dundee.ac.uk/cepmlp/journal/html/Vol15/Vol15_10.pdf
http://en.wikipedia.org/wiki/Path_dependency
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Cuadernos de Energía 59

2. Biocarburantes y “dumping” fiscal
ros pasos o condicionantes en su desarro- tarían una adaptación específica a la situa- euros por cada mil litros (gasolina) y de
llo pueden establecer mecanismos de ción del mercado de los biocarburantes. 302 euros por cada mil litros (diesel), la
“dependencia de sendero” difícilmente Directiva 2003/96 autoriza exenciones o
revocables en fases posteriores. Dicha adaptación exige, inevitablemente, tipos reducidos, sujetos a determinadas
el examen y la consideración de la tributa- reglas. En la actualidad y con arreglo a la
No resultaría lógico que la diversificación y ción de los carburantes y los biocarburan- misma, en el caso de España, el bioetanol
dispersión de fuentes de los biocarburan- tes en el ámbito internacional y nacional, y el biodiésel están sujetos a un tipo espe-
tes, a diferencia de la concentración de con objeto de determinar la incidencia que cial de cero euros por cada mil litros, que
fuentes fósiles, produjera concentraciones la misma puede tener en el comercio y en es aplicable tanto a los productos puros
o integraciones incompatibles con un sis- los intercambios internacionales. como a las mezclas con otros carburantes
tema internacional multipolar. en función del volumen de biocarburante
Por esta razón, exponemos a continua- que contenga la mezcla. El tipo cero es
ción, resumidamente, la situación tributa- aplicable tanto para mercancías importa-
ria en la Unión Europea y en los EE.UU., das en el ámbito de la UE como para mer-
Los biocarburantes: su tributación con intención, sobre todo, de mostrar la cancías producidas en la UE y, por supues-
y los subsidios a la exportación importancia que el marco fiscal de incenti- to, en España.
vos al desarrollo de la industria tiene en el
Al problema anterior debe añadirse otro comercio y la competencia a nivel interna- Como consecuencia de la aplicación del
de los problemas típicos del comercio cional. tipo especial cero a los biocarburantes, las
mezclas con un elevado porcentaje de bio-
internacional, el relativo a los subsidios a la
carburantes podrían tener un beneficio fis-
exportación y a las medidas tendentes a La situación en la Unión Europea
cal equivalente a 0,3106 euros litro en el
impedir que los mismos se desarrollen con
caso de la mezcla E85 y de 0,32 euros litro
arreglo a pautas incompatibles con las En el momento actual, la importación de
en el caso de una mezcla consistente en
reglas establecidas por la OMC. biocarburantes en la UE está sujeta, en
su totalidad en biodiésel. Si además de
principio, a las siguientes reglas. El biodié-
dichos importes se tiene en cuenta el
Aunque en esta materia las reglas son más sel, importado bajo el código aduanero
importe del gravamen de importación en
claras y el desarrollo de precedentes abun- 38249099, está sujeto a un gravamen del
su caso aplicable , la ventaja fiscal del pro-
dante, por la propia peculiaridad de la 6,5 % sobre el valor de importación.
ducto sería el importe neto resultante de
industria naciente, los remedios y las medi-
lo indicado en el cuadro adjunto en fun-
das pueden tener notables dificultades de El bioetanol desnaturalizado, importado
ción del litro de carburante equivalente
encaje en las reglas actualmente existen- bajo el código 22072000, está sujeto a un
(contenido energético) (ver cuadro 1).
tes, lo que posiblemente obligaría a la gravamen de importación de 10,2 euros
adopción de medidas específicas propias hectolitros y el etanol no desnaturalizado,
Una cuestión sumamente importante en
de este sector, en lugar de la aplicación de importado bajo el código aduanero
relación con el tratamiento fiscal es que el
las medidas generales. 22071000, está sujeto a un gravamen de
mismo es, neto del gravamen de importa-
19,2 euros hectolitros. Los gravámenes de
ción, neutral en cuanto que se aplica tanto
Por otra parte, como se ha indicado, los importación anteriores no se aplican a las
a producción nacional como a producción
mecanismos de respuesta previstos en las importaciones de países que son parte del
procedente de terceros países, sean o no
reglas de la OMC, pueden ofrecer, en la Sistema Generalizado de Preferencia, del
miembros de los acuerdos específicos
fase inicial de desarrollo de la industria, Acuerdo de Cotonou (países ACP) o del
antes mencionados.
problemas de rapidez de respuesta que programa “Everything but Arms” (EBA).
conducirían a fenómenos de dependencia
No se trata, por tanto de una ayuda esta-
de trayectoria equivalentes a los antes Para completar el marco fiscal de los
blecida sobre la producción nacional, y
mencionados en relación con el comercio gravámenes sobre los biocarburantes, es
esta es una de las principales diferencias
internacional. necesario mencionar el sistema de tributa-
del sistema fiscal diseñado por la Directiva
ción de los mismos con arreglo a la Direc-
frente al sistema, por ejemplo, en vigor en
Las reglas actualmente existentes sobre los tiva europea 2003/96. Aunque el tipo
EE.UU. con arreglo a lo que se indica a
subsidios deben tenerse en cuenta y apli- mínimo a nivel comunitario del Impuesto
continuación.
carse, pero las mismas parece que necesi- Especial sobre Hidrocarburos es de 359
Cuadernos de Energía
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3. Biocarburantes y “dumping” fiscal
En el caso de las importaciones de EE.UU.,
Cuadro 1 : EU reduced excise tax rate and customs duty applied to ethanol and
las mismas se producen como una mezcla
biodiesel per gasoline litre equivalent
de un 99,9% de biodiésel y con una des-
gravación fiscal a la exportación equiva-
Ethanol (E85) Biodiesel (B100)
lente a 0,20 euros por litro. El producto
tendría una circulación triangular o incluso
Estimated excise tax for 2006 + 0,422 €/gle +0,3225 €/gle
circular con productores de biodisel o
comercializadores de terceros países,
Estimated customs duty -0,225 €/gle -0,0395 €/gle
Malasia, Brasil etc., y/o de la UE enviando
biodiésel a los puertos de EE.UU. para su
Units: € per gasoline litre equivalent (gle)
mezcla con un porcentaje mínimo de die-
Source: Author
sel fósil para su exportación a Europa
beneficiándose de la mencionada desgra-
vación. Durante el mes de enero de 2007,
la cantidad de B99 importada en Europa
Cuadro 2: US subsidies to ethanol and biodiesel per gasoline litre equivalent
ascendió aproximadamente a 30.000
toneladas mensuales, lo que conduciría a
Ethanol Biodiesel
más de medio millón de toneladas en el
ejercicio 2007. El problema de la desgra-
Low High Low High
vación de la que se benefician los exporta-
dores americanos es que la misma sólo
Estimated for 2006 0,375 $/gle 0,494 $/gle 0,446 $/gle 0,567 $/gle soporta, en su caso, un gravamen de
importación del 6,5 por cierto “ad valo-
Annualized estimate rem”, que no es suficiente para compen-
0,38 $/gle 0,517 $/gle 0,327 $/gle 0,449 $/gle
2006-2012
sar el subsidio a la exportación.
Units: USD per gasoline litre equivalent (gle)
Como además, el biodiésel importado,
SOURCE: Adapted from Doug Koplow: Biofuels: At what cost?
Government Support for Ethanol and Biodiesel in the United States. tiene a efectos fiscales europeos el mismo
Global Subsidies Initiative
tratamiento que el producido en la UE, el
resultado es que los exportadores de los
EE.UU. se benefician, en el comercio de
exportación a Europa, de la desgravación
Carta del European Board Die- a la exportación antes mencionada, por
EE.UU
sel al Comisario Europeo de producciones realizadas en terceros países
e incluso en la UE, y, además , del tipo
Con arreglo a lo indicado en un estudio Comercio sobre Importaciones
especial cero (o reducido) existente para
reciente, los subsidios al etanol y al bio-
Europeas de Biodiésel de
los biocarburantes, en aquellos países que
diésel por litro de gasolina equivalente en
EE.UU. y Argentina han adoptado como incentivo para el
los EE.UU. son los que se indican en el
desarrollo de la industria europea el tipo
cuadro 2.
especial cero (o reducido) autorizado por
El European Biodiesel Board, que agrupa a
la Directiva 2003/96.
No obstante, la principal diferencia de las los productores europeos de biodiésel, ha
cuantías anteriores frente a las europeas es dirigido una comunicación al Comisario
Resulta evidente que con independencia
que están, en su mayor parte, vinculadas a europeo de Competencia3 sobre importa-
de los costes de producción relativos, los
ayudas satisfechas al productor nacional y, ciones recientes de biodiésel procedentes
exportadores de los EE.UU., al beneficiarse
por tanto, no existe un campo de juego de EE.UU. y de Argentina que, en su opi-
sin ninguna limitación del tipo especial,
equilibrado entre el tratamiento fiscal en nión, incurren en prácticas de competen-
cero parten de una situación competitiva
los EE.UU. y en la UE. cia desleal como consecuencia de subsi-
favorable derivada del incentivo a la expor-
dios a las exportaciones de dichos produc-
tación de 0,20 euros por litro de biodiésel.
tos.
http://www.ebb-eu.org/EBBpress.php
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Cuadernos de Energía 61

4. Biocarburantes y “dumping” fiscal
namente por razones fiscales y de nivela-
El European Biodiesel Board ha entendido que, cumpliendo con dichas reglas inter-
ción de la competencia en el mercado
que las desgravaciones fiscales anteriores nacionales de la OMC, establecen los
internacional.
son incompatibles con la reglas de la OMC mecanismos de compensación necesarios
y ha comunicado su existencia al Comisa- para establecer el trato igual de los pro-
En efecto, aunque un tratamiento dife-
rio europeo de Comercio con objeto que ductos nacionales e importados, despla-
renciado del producto importado a efec-
se inicien la acciones autorizadas por zando, en su caso, la carga de la prueba a
tos de la imposición interna en Europa y
dichas reglas para poner fin a la compe- los países exportadores que tiene estable-
en España respecto de los biocarburantes
tencia desleal. cidos sistemas de desgravación por subsi-
podría, a su vez, resultar contrario a las dios fiscales a la exportación. Por consi-
reglas de la OMC, no ofrece duda que las
En relación con las exportaciones proce- guiente, desde el punto de vista de la
mismas proporcionan justificación para
dentes de Argentina, el caso es distinto industria europea, y como medida de pre-
condicionar el tratamiento igual (Trata-
porque lo que sucede en relación con caución para evitar la competencia fiscal
miento Nacional) al producto importado -
dicho país es que él mismo grava la expor- desleal, las normas nacionales de desarro-
a efectos de la imposición europea o
tación de soja con un impuesto a la expor- llo de la Directiva 2003/96 deberían en el
nacional- a que dicho producto no se
tación del 27,5 por ciento, pero solamen- caso de los biocarburantes establecer la
haya beneficiado, a su vez, de mecanis-
te con el 5% -o incluso con el 0%- cuan- cautela de que los productos importados
mos desgravatorios a la exportación o de
do el producto exportado es biodiésel, o tienen derecho a beneficiarse del tipo
compensaciones fiscales que representen
una mezcla que lo contenga procedente especial cero (o reducido), siempre y cuan-
un “doble beneficio” que coloque al pro-
de la soja. Como consecuencia de estos do dichos productos no se hayan benefi-
ducto importado en un una situación de
diferenciales de impuestos a la exporta- ciado en su país de origen de desgravacio-
ventaja competitiva frente al producto
ción, el fabricante argentino percibe, o se nes fiscales a la exportación o, en otro
nacional.
beneficia, del diferencial entre el impuesto caso, sólo en la medida en que el tipo
a la exportación de la materia prima y el especial coloque a los productos importa-
Dicho de otra manera, las normas nacio-
impuesto a la exportación correspondien- dos en una situación equiparable de trato
nales que desarrollan la Directiva 2003/96
te al biodiésel transformado. El European con los productos fabricados en la Unión
podrían establecer, como condición para la
Biodiesel Board entiende que esta diferen- Europea.
aplicación del tipo especial cero (o reduci-
cia constituye un subsidio a la exportación
do) a los productos importados, la de que
de los productos procesados igualmente No parece que las reglas internacionales
dichos productos no se hayan beneficiado
incompatible con las reglas de la OMC. En de la OMC obliguen a los países europeos
en los países de origen de desgravaciones
su opinión, el compromiso de la OMC de a adoptar una posición reguladora favora-
a la exportación o de mecanismos fiscales
Hong Kong para eliminar todas las formas ble en este ámbito que les coloque, per-
equivalentes que los coloquen en una
de subsidio a la exportación proporciona manentemente, en la situación de aplicar
posición competitiva desigual y más venta-
una base legal para eliminar o cuestionar internamente el mismo tratamiento a los
josa respecto de los productos de fabrica-
estos impuestos diferenciales a las expor- productos importados de terceros países,
ción nacional.
taciones. mientras que dichos países aplican esque-
mas de desgravación fiscal a la exporta-
La principal diferencia entre el recurso a las
Si bien la naturaleza de las medidas adop- ción distorsionadores de la competencia5.
acciones contempladas en las reglas de la
tadas en ambos países exportadores pare-
OMC o la aplicación de las normas fiscales
ce diferente, desde el punto de vista euro-
internas que establezcan el mecanismo de
peo es importante tener en cuenta que,
Medidas europeas y/o nacionales
equiparación tributario radicaría en la
con independencia de la aplicabilidad o no
sobre carburantes y fiscalidad
carga de la acción en uno y otro caso.
de las reglas de la OMC limitativas de los
subsidios a la exportación, el diseño actual
Mientras que en el primer supuesto los
de aquellos países que como España per- La situación de “dumping” fiscal descrita
países que sufren la competencia fiscal
miten la aplicación del tipo especial cero (o por el European Biodiesel Board ha puesto
desleal se ven obligados a recurrir a los
reducido) a determinados biocarburantes de manifiesto la necesidad de diseñar,
mecanismos de compensación estableci-
y, en especial al biodiésel, está en la base desde el punto de vista europeo y nacio-
dos en las reglas de la OMC4, en el segun-
de estas prácticas distorsionadoras de la nal, un sistema que tenga en cuenta los
competencia y debería ser corregido inter- do caso son las normas fiscales internas las mecanismos necesarios para equiparar el
http://www.wto.org/spanish/tratop_s/scm_s/scm_s.htm
4
Este aspecto de “ventajas acumulativas” fue debidamente subrayado, por ejemplo, por Fediol (The EU Oil & Proteinmeal Industry) en su respuesta a la consulta pública
5
de la Comisión: ec.europa.eu/energy/res/legislation/doc/biofuels/contributions/industry/Fediol.pdf –
Cuadernos de Energía
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5. Biocarburantes y “dumping” fiscal
tratamiento de las mercancías interiores e Se trata de la definición y del cumplimien- que garantizan que los biocarburantes así
importadas sin distorsiones derivadas de to del criterio de “sostenibilidad” de los producidos se han obtenido a través de
efectos fiscales o de mecanismos de incen- recursos en relación con los biocarburan- prácticas medioambientales, económicas y
tivación fiscal a la exportación. tes, establecido por la industria naciente o sociales que no representan un daño al
por las normativas nacionales . medio ambiente incompatible con el trata-
Puesto que los biocarburantes procedentes miento que justifica su especial gravamen
de los países GSP y ACP no soportan en la Desde el punto de vista comercial y legal, fiscal y el establecimiento de obligaciones
actualidad aranceles de importación en resultaría deseable que las obligaciones de de renovabilidad en relación con los car-
relación con los productos importados en porcentajes de comercialización de biocar- burantes comercializados.
la Unión Europea y podrían beneficiarse burantes establecidas con arreglo a la nor-
igualmente de los tipos especiales introdu- mativa europea y los tipos especiales sobre Este mecanismo, lógicamente, nivelaría las
cidos en la normativa nacional en aplica- los biocarburantes se apliquen exclusiva- condiciones y costes entre los distintos
ción de la Directiva 2003/96 con la limita- mente sobre aquellas producciones que productores en lo que se refiere a la soste-
ción arriba indicada, resulta importante han sido certificadas por las autoridades nibilidad y la capacidad o productividad de
también considerar otro aspecto relaciona- nacionales o internacionales en el sentido los diferentes cultivos y prácticas y estable-
do con el tratamiento legal y con los de que cumplen con los estándares de cería, a nivel internacional y comercial, una
estándares del comercio internacional. sostenibilidad en cada caso definidos y competencia no desleal entre los diferen-
tes cultivos, producciones y empresas.
Conclusión
El tratamiento fiscal de los biocarburantes es, desde el punto de vista del comercio internacional y de la asignación de recursos
económicos y fiscales, muy importante para impedir tanto el beneficio de la industria nacional y el perjuicio de la industria extran-
jera mediante prácticas incompatibles con las reglas internacionales de la OMC, como la situación inversa de competencia fiscal
desleal ejercida por países exportadores. Al mismo tiempo, exige tener en cuenta y definir criterios medioambientales que permitan
que la industria de los biocarburantes pueda desarrollarse con arreglo a prácticas respetuosas de la competencia, que no recurran
a mecanismos prohibidos por las normas de la OMC.
La normativa española dictada al amparo de la Directiva 2003/96, y otras normativas nacionales europeas, si atendemos a la comu-
nicación del European Biodiesel Board, necesitan tener en cuenta lo anterior y adoptar las medidas fiscales oportunas para reestable-
cer la situación perjudicial para dicha industria, impidiendo que los productos que se benefician de incentivos a la exportación se
beneficien también sin ningún límite, y con clara ventaja, de tipos reducidos en el país europeo de destino. n
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