Propuesta de Pacto Fiscal - FAM Bolivia

P ACTO F ISCAL
P ROPUESTA
DE LA

FAM -B OLIVIA
El Servicio de Información y Análisis de la Gestión Municipal (SIAM) es
una iniciativa de la FAM-Bolivia que busca la consolidación, desarrollo
y socialización de la información, bases de datos, índices e indicadores
como instrumentos para la toma de decisiones, optimización y evolución
de la gestión municipal, así como la dotación de conocimientos de
investigación para la discusión pública.

Dirección: Av. Sánchez Lima No 2278
entre Rosendo Gutiérrez y Fernado Guachalla
Teléfonos: 591-2-2125362 / 2418579 / 2418523
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La Paz - Bolivia

SISTEMA ASOCIATIVO MUNICIPAL:
AMDECH - AMDEPAZ - AMDECO - AMDEOR - AMDECRUZ
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Esta publicación cuenta con el apoyo de:

PACTO FISCAL

Propuesta de
la FAM-Bolivia

Pacto Fiscal Propuesta de la FAM - Bolivia

Atiliano Arancibia V.
Presidente FAM-Bolivia
Luis Revilla H.
Vicepresidente FAM-Bolivia
Dino Palacios D.
Director Ejecutivo
Julio H. Linares C.
Jimmy Osorio L.
Diego Urioste U.
Especialistas SIAM
Marcelo Montalvo
Javier Revollo
Fernando Aramayo
Consultores financiados por
FCM (Federación Canadiense
de Municipalidades)
Javier Gómez
Waldo Gutiérrez
Marco Zapata
Rodrigo Cisneros
Freddy Aliendre
Especialistas participantes en
los conversatorios
Iván Barba
Edición
René Chuquimia Guerreros
Diseño
2


CONTENIDO
1. Introducción

5

2. Diagnóstico competencial de los niveles de gobierno y administración del Estado

9

3. Necesidad del Pacto Fiscal

23

4. Primer paso hacia el Pacto Fiscal

43

5. Los nuevos desafíos

49

3


E

n enero de 2008 la Federación de Asociaciones Municipales de Bolivia (FAM-Bolivia), ante el
desorden normativo y financiero en cuanto a las
atribuciones de los niveles de gobierno y administración
del Estado (nacional, prefectural y municipal),presentó
una propuesta de pacto fiscal al Gobierno Nacional y
a la sociedad civil; iniciativa que abrió el debate público
sobre la necesidad de considerar este proceso para
administrar eficientemente los recursos públicos y
dirigirlos hacia la inversión pública equitativa.
Luego de este primer momento, la FAM encaró
estudios que reforzaron la propuesta mediante
consultorías encargadas a especialistas en el área,
elaborando documentos de trabajo realizados por el
Servicio de Información y Análisis de la Gestión
Municipal (SIAM), y conformando un equipo de apoyo
técnico en el área de economía fiscal y gestión pública
que llevó adelante conversatorios.

y otros documentos de trabajo– es producto de esta
preocupación por el establecimiento de un Pacto
Fiscal. La primera parte comprende una descripción
general y esquemática de éste. En la segunda se
consideran algunas conclusiones establecidas por el
estudio de diagnóstico competencial, normativo, sectorial,
social y financiero en tanto razones fundamentales del
Pacto. En la tercera parte se menciona la necesidad e
importancia de establecer un pacto fiscal en el país; y
en la cuarta y última sección, a partir de los resultados
del diagnóstico y considerando las recomendaciones
de los expertos asistentes a los conversatorios, se
precisan las propuestas concretas de la FAM para el
establecimiento de dicho Pacto.
1.2. Estructura y objetivos del Pacto Fiscal
Básicamente, la propuesta de Pacto Fiscal consiste en
promover un cambio profundo de la estructura
administrativa estatal. Para conseguirlo, deben
considerarse los siguientes aspectos estructurales:

Dichos estudios abarcaron diagnósticos sobre el tema
de las competencias en los mencionados niveles de
gobierno y de administración, incidiendo especialmente
en los sectores de salud, educación e infraestructura,
e identificando la existencia de desequilibrios tanto
horizontales como verticales en la distribución de los
recursos nacionales y la generación de inversión pública.

• Un acuerdo político entre los distintos niveles
administrativos y los sectores sociales.
• El establecimiento de mecanismos de transparencia
para la administración y control de los recursos
públicos, para que todos los niveles administrativos
cumplan con las funciones encomendadas.
• Consensos en la definición de políticas públicas,
tanto sociales como económicas.
• El establecimiento de prioridades nacionales para
la superación de la pobreza a partir de metas e
indicadores por cada nivel de Gobierno.
• Una redefinición del marco normativo de
competencias, distribución y generación de recursos
de acuerdo con intereses nacionales consensuados.
• El afianzamiento de la estabilidad macro económica.
• La promoción del desarrollo económico y social
sostenible y equitativo del país.

El resultado de ese trabajo confirmó en detalle lo
pensado acerca de la urgencia de un Pacto
Fiscal, por lo cual la FAM-Bolivia decidió reforzar la
propuesta del Pacto, recalcando además la necesidad
de realizarlo junto con un proceso de Pacto Social.
Este planteamiento fue publicado el 13 de septiembre
de 2008 a nivel nacional y presentado en el Diálogo
Nacional llevado a cabo en la ciudad de Cochabamba
el mismo mes.
El presente texto –que condensa material proveniente
de la consultoría de diagnóstico, los conversatorios
7


• El establecimiento de una instancia de
información nacional, con participación de los
diferentes niveles administrativos, que promueva
la formulación, implementación y ejecución de
políticas públicas.
• La definición de un sistema descentralizado de
control de la administración de los recursos públicos.

El acuerdo político implica convocar tanto a los actores
representativos de los niveles de Estado como a los
sectores de la sociedad civil para definir un gran pacto.
Luego se debe consensuar la política pública
económica y social del Estado, buscando la
denominada "equidad horizontal": que todo
ciudadano boliviano pueda contar mínimamente con
condiciones de vida provistas por el Estado. Para que
esta aspiración se consolide, deben implementarse
los siguientes aspectos:

1.3. Beneficios del Pacto Fiscal
El Pacto Fiscal busca el afianzamiento de la unidad
nacional a partir de un consenso de políticas públicas
que logren el desarrollo equitativo y solidario de todas
las regiones. Los beneficios de tal afianzamiento son
múltiples:

• Un proceso de concertación que defina los
lineamientos generales para el desarrollo
social y económico.
• Un análisis profundo de la capacidad financiera
e institucional de cada nivel administrativo.
• La compatibilización del marco de atribuciones para
redefinir las funciones de cada nivel del Estado.
• A partir de políticas públicas acordadas, la definición
de un nuevo marco normativo en el cual cada nivel
administrativo tenga la capacidad financiera e
institucional para cumplir sus funciones.
• Consensuar un esquema de distribución de los
recursos públicos equitativo y solidario, acorde con
las competencias definidas y las carencias regionales.
• La modificación del marco normativo de
distribución de recursos.
• La modificación del marco normativo de
competencias.
• Consensuar mecanismos de transparencia del
manejo de los recursos públicos que consideren
la realidad de los diferentes niveles administrativos
y garanticen un flujo de información permanente
y accesible para todos los ciudadanos.
• La revisión y el ajuste de los sistemas de
administración y control gubernamentales
referentes a la planificación e inversión pública.

• Políticas públicas viables, optimización en la
asignación de recursos, mejor gestión pública
en los distintos niveles administrativos.
• Inversión pública consensuada y planificada, que
mejore la calidad de vida de todos los bolivianos.
• Distribución del gasto público equitativa y solidaria
entre los diferentes niveles administrativos y
entre las diferentes regiones del país,
garantizando su sostenibilidad financiera.
• Seguridad normativa para el ejercicio de las
competencias y funciones.
• Los municipios y el nivel departamental del
Estado participan en la elaboración de políticas
públicas nacionales de desarrollo, ejerciendo su
ventaja en el conocimiento de la realidad local.
• Se promueve la corresponsabilidad en la
administración y asignación de los recursos
públicos en todos los niveles administrativos.
• Se organiza un escenario estable para la
planificación estratégica de largo plazo, que hace
viable el desarrollo sostenible.

8

2

DIAGNÓSTICO
COMPETENCIAL
DE LOS NIVELES
DE GOBI E R NO Y
ADM I N I STR ACIÓN
DE L E STADO


E

l siguiente diagnóstico centra su atención en las
competencias de los niveles de gobierno y
administración del Estado (nacional, prefectural y
municipal) y considera especialmente los sectores de
salud, educación e infraestructura. No se presentan las
arduas matrices elaboradas para el estudio de diagnóstico,
sino una descripción sucinta del estado actual de cada
sector y un punteo comparativo de sus bondades y
problemáticas. La metodología de análisis empleada en
el diagnóstico analiza en primera instancia el siguiente
marco normativo, extenso y pocas veces saneado:

Las competencias también pueden designarse como
asignaciones competenciales en lo sucesivo. El estudio
comienza describiendo las actuales competencias
en los tres sectores considerados, identificadas en el
análisis del marco normativo antes mencionado. Después
se valoran tanto las bondades como las problemáticas
percibidas a manera de diagnóstico de la coyuntura
actual.

• La anterior Constitución Política del Estado
(vigente hasta el 7 de febrero de 2009).
• La Ley No. 1551 de Participación Popular.
• La Ley No. 1654 de Descentralización Administrativa.
• La Ley No. 2028 de Municipalidades.
• La Ley No. 2235 del Diálogo Nacional.
• El Decreto Supremo No. 28421 respecto a la
primera distribución del IDH.

Como se mencionó, el diagnóstico competencial
concreta su atención en los sectores de salud, educación
e infraestructura. Las competencias descritas a
continuación se desprenden sustancialmente –pero no
en forma exclusiva– del marco normativo de referencia,
que las estipula en los niveles administrativos.
Debe aclararse que, en el caso del nivel prefectural, se
definen atribuciones para el prefecto, los subprefectos,
los corregidores y el Consejo Departamental; similar
situación describe la Constitución Política del Estado
actual para los poderes del Estado.

2.1. Situación de las competencias
en los tres niveles administrativos

De este marco se desprenden las principales
atribuciones, facultades y competencias de las entidades
del Estado en los tres niveles de administración. Para
el estudio de diagnóstico se especificaron las diferencias
entre atribución, competencia y facultad de la siguiente
manera, considerando la doctrina del derecho:

NORMAS
NIVELES
Nacional

COMPETENCIA
Es la medida de
capacidad funcional
que tienen las entidades
públicas dentro de
la organización
administrativa/materias
de la gestión pública

Tipo de intervención
que tiene una entidad
estatal respecto a las
competencias conferidas.
Esta puede ser ejecutiva,
legislativa y/o
reglamentaria y referida
a planificación y/o de
operación y/o de
regulación y/o de
control/supervisión y/o
de financiamiento.

Ley de
Municipalidades

Ley del
Diálogo
Nacional

D.S.
Nº 28421

Art. 59, 96,
118 y 120
Art. 5

Art. 8 y 9 Art. 13

Art. 2

Art. 14 y15

FACULTAD

Cada una de las
funciones, actividades
o tareas que se asignan
a un funcionario o
unidad responsable
mediante un instrumento
jurídico administrativo.

Ley de
Ley de
Participación
Descentr.
Popular
Administrativa

Prefectural
Municipal

ATRIBUCIÓN

Constitución
Política del
Estado

Fuente: Elaboración propia a partir de la revisión del marco normativo actual.

2.1.1. Situación competencial del
sector salud, bondades y problemáticas
Al analizar la situación actual de este sector, se puede
cuestionar si la denominación de descentralización
corresponde adecuadamente a su naturaleza, o si más
bien existen procesos que combinan una desconcentración

1. Con fines metodológicos, en el diagnóstico se utilizó como marco de análisis el concepto de asignación competencial desarrollado por la
ex Unidad de Coordinación para la Asamblea Constituyente (UCAC) a partir de las investigaciones sobre asignación competencial desarrolladas
por Franz Barrios Suvelza (trabajo desarrollado específicamente para el análisis autonómico). Sobre esa propuesta conceptual y metodológica
se realizaron algunas especificaciones referidas sobre todo a los aspectos fiscales de la descentralización y las autonomías, reconociendo en
el modelo español los principales desarrollos respecto a legislación comparada en temas de derecho autonómico, y considerándose también
experiencias como la italiana o la alemana, que permitieron una mayor riqueza al momento del análisis.

11


(la primera pareciera ser considerada dentro del concepto
de descentralización). De todas formas, el sector salud
se caracteriza por la gran complejidad de su estructuración,
la cual busca articular sus niveles de referencia con
la disposición territorial, el acceso de poblaciones
dispersas y la variable intercultural. Comparte estas
últimas características con el sector educación; las
mismas plantean el desafío de crear una interfase que
permita la adecuada articulación entre oferta del servicio
y demanda o uso efectivo.

El sistema de salud boliviano se organiza en forma
de red y en torno a tres niveles de atención o subsistemas:
• El Subsector Público, encabezado por el Ministerio
de Salud y Deportes; y conformado en el nivel
operativo por Hospitales Generales, Hospitales
de Apoyo y Centros y Postas de Salud.
• La Seguridad Social, conformada por Hospitales
Policlínicos y Puestos Médicos.
• El Subsector Privado, constituido por clínicas
y centros especializados, consulta privada formal
y tradicional, y centros de organizaciones
no gubernamentales. (Los seguros de salud
privados forman par te de este sector,
pero son tratados por separado debido a la
naturaleza de sus actividades, pues involucran
la participación de las Compañías de Seguros
y de la Superintendencia de Pensiones,
Valores y Seguros.)

A diferencia del sector educación, el modelo de gestión del
sector salud permite, a partir de su marco normativo y de
política, asimilar con mayor claridad las competencias
según nivel de administración del Estado.
En ese sentido, el sector muestra lo que podría
denominarse monopolio legislativo sectorial, en tanto
no sólo se estructura en el marco del monopolio
reconocido por la anterior Constitución Política del
Estado, sino que además posee como ente rector al
Ministerio de Salud. De este Ministerio emanan las
políticas del sector y además reglamenta las leyes
del Estado referidas al sector, sustentado en
el Sistema Nacional de Inversión Pública. Dicho
Sistema define las formas de articulación con los
niveles subnacionales, sobre todo con el nivel
municipal, al presentar el sector salud entidades
desconcentradas en los departamentos dentro
de la estructura prefectural: los Ser vicios
Departamentales de Salud (SEDES).

Bondades y problemáticas
del sector Salud
1. Es un sector de difícil organización respecto a la
prestación de servicios por la necesidad de contar
con un modelo que permita que cada nivel de
referencia preste el servicio según los niveles de
complejidad –o, para ser más precisos, de
especialidad– que lo caracterizan. Por ejemplo, un
desafío constante es lograr que el sector sea eficiente
respecto a no atender un simple resfriado en un
hospital de tercer nivel (que bien podría ser atendido
en una posta, sin incurrir en los costos individuales
de atender una enfermedad tan simple en un nivel
de referencia especializado y, por tanto, con mayores
costos unitarios por prestación). Esto condiciona que
la red de servicios de salud deba internalizar estas
consideraciones técnicas respecto el costo - beneficio
de las atenciones.

Las prefecturas, por su naturaleza desconcentrada,
poseen un marco normativo de referencia explícito
en la Ley de Descentralización Administrativa, en la
cual se reconocen “atribuciones” al departamento.
Asimismo, a diferencia de otros sectores, cuentan con
un modelo de gestión explícito y reglamentado
normativamente.
12


2. La territorialización del servicio debe considerar
la compleja distribución espacial de la población
en sentido de no poder, por razones de eficiencia
y recursos, gestionar todos los niveles de referencia
de atención de salud en todos los municipios o,
peor aún, en niveles territoriales menores, pues el
diseño de la ubicación geográfica de la red de servicios
debe definirse bajo criterios de acceso de la población
y en función del perfil de necesidades y demanda de
salud (epidemiológico, patológico y otros). Esto significa
que la distribución territorial, sobre todo de los niveles
segundo y tercero de referencia, no necesariamente
corresponde a los límites político - administrativos
municipales.

sin haber previsto la suficiencia fiscal, de infraestructura
e insumos para la adecuada prestación.
5. Un elemento sustancial referido a la calidez en las
prestaciones, y que con seguridad incide en la calidad
de las mismas, se relaciona con las formas
interculturales de atención; las mismas aún no son
tema resuelto y deberían constituir una prioridad
del sector, más aún considerando las políticas
gubernamentales actuales y los principios imperantes
de la acción gubernamental.
6. Una división de responsabilidades sobre recursos
humanos, infraestructura y materiales y suministros
puede ocasionar serios problemas en la provisión
eficiente de bienes y servicios públicos. La integralidad
en la prestación de servicios de salud hace inviable
cualquier modelo en el cual no se explicite esta
integralidad en la delegación de las responsabilidades
y las consecuentes competencias que asumen los
niveles subnacionales en su gestión.

3. La matriz de lectura competencial muestra un
monopolio respecto a la legislación y reglamentación
del sector que descansa en el nivel nacional y que, para
calificarse como bueno o malo, requiere de un análisis
del funcionamiento del modelo de gestión del sector,
estructurado en torno la generación de economías de
escala debido a los diferentes niveles de especialización
requeridos en la prestación de servicios de salud.

7. Los elevados costos de transacción, que suponen
varios actores con responsabilidades similares sobre
la misma materia (por ejemplo, ministerio, servicio
departamental y otros en materias similares, y con
competencias poco diferenciadas) implican altos
costos de transacción, que van en detrimento de un
uso eficiente de los recursos públicos. Ello se ve con
mayor nitidez cuando existen muchos responsables
(ministerio sectorial, prefectura, gobiernos municipales
con injerencia en tres componentes: recursos humanos,
suministros e infraestructura) de un sistema que debe actuar
en red y, consecuentemente, reflejarse en un modelo de
gestión pública que en lugar de asignar responsabilidades
transversales a los tres niveles de atención las concentre en
un solo nivel y divida la competencia normativa de la
reguladora y la operativa. Por ejemplo: nivel nacional/central
- normador y regulador, nivel departamental - operador de

4. Es común que el carácter universal de algunas de
las prestaciones del servicio de salud pública, como
las referidas a la salud materno - infantil, puedan
prestarse como subvenciones a estratos de ingresos
altos que aprovechan la gratuidad y universalidad para
beneficiarse de un servicio que podrían pagar. Esta
afirmación puede contra argumentarse con la política
gubernamental de acceso universal a los servicios de
salud, que en su caso requiere un rediseño del sector
para que pueda absorber la creciente demanda que
dicha política genera; a falta de él, se ven sacrificados
los niveles de acceso y la calidad y calidez de la
atención debido a la saturación de los servicios de
salud. Esto significa reflexionar sobre la consecuencia
de una política y su traducción en competencias
13


los niveles de segunda y tercera referencia en las diez
ciudades capitales, y nivel local con competencia operativa
para el primer nivel de referencia.

De principio, se debiera mantener en el gobierno central
la responsabilidad de garantizar la integralidad y el
acceso universal a los servicios de salud. Estos temas
plantean que, en un escenario autonómico, el propio
modelo de gestión del sector debe revalorizarse para
garantizar una adecuada prestación del servicio o, en
su defecto, una mejora sustancial.

8. Un problema propio de los municipios rurales está
referido a la ausencia de personal médico especializado
y a la escasez de medicamentos. La atención de salud,
sobre todo en municipios con población dispersa, es
brindada por promotores de salud.

En esta perspectiva, será necesario contar con una entidad
que regule el funcionamiento de los agentes prestadores
del servicio. En un diseño equipotencial de los niveles
de gobierno y administración del Estado, el nivel central
se constituye en un sujeto más regulador; este rol debiera
descansar en el nivel central, competencia que bien
podría asumir el ministerio cabeza de sector u otra
instancia que certifique la capacidad técnico - institucional
que los niveles de administración deben cumplir para
asumir mayores niveles de responsabilidad y
competencias en el sector. Así se garantizarían mejoras
continuas y sostenibles en la situación de bienestar de
la población.

9. La profundización de la descentralización del sector
debería orientarse a transferir, de manera gradual
(competencia temporal, si corresponde antes de su
transferencia plena), a los niveles departamentales la
competencia rectora y operativa del sector,
considerando sus capacidades técnico - institucionales,
su concentración demográfica y las ganancias resultantes
de las economías de escala que se generen, así como
otros criterios; pudiendo, además, los gobiernos
municipales asumir competencia operativa respecto al
primer nivel de referencia. Esta responsabilidad, en cada
caso, debiera involucrar competencia sobre el manejo
de los recursos humanos, selección y administración,
manejo de los suministros y responsabilidad sobre la
infraestructura, así como ejecución y mantenimiento;
dejando en el nivel nacional/central la responsabilidad
normativa del sector.

2.1.2. Situación competencial del
sector educación, bondades y problemáticas
La forma en que se organiza el sector destaca por las
cuatro estructuras que lo conforman:

10. En un escenario autonómico, con certeza, la
complejidad de organización del sector puede
magnificarse dependiendo del tipo de potestad que se
defina y las competencias sobre las cuales se ejerza.
A primera vista, será fundamental considerar la necesaria
articulación y presencia del Estado central en todo el
sistema, de modo que la formación de los recursos
humanos de calidad no guarde correspondencia con
la mayor o menor disponibilidad de recursos de los
entes autónomos, y así se sacrifique, por ejemplo, el
rendimiento y la calidad en la prestación.

• Estructura de Participación Popular. Define cómo
apoya y participa la comunidad del proceso educativo:
juntas escolares, consejos educativos y otros.
• Estructura de Organización Curricular. Define
objetivos, áreas, niveles, ciclos del sistema
educativo, modalidades de aprendizaje, docencia,
lengua y otros.
• Estructura de Administración Curricular.
Determina los objetivos, las áreas y los niveles
de responsabilidad en la administración de las
actividades educativas.
14


• Estructura de Servicios Técnico Pedagógicos y
Administración de Recursos. Está orientada a la
concreción del apoyo técnico pedagógico a las
autoridades y el personal docente.

y su traducción en bienes y servicios públicos:
eficiencia, equidad y rendición de cuentas.
Precisamente a este último acápite se refiere el
SIMECAL, toda vez que la calidad responde a la
responsabilidad que las entidades prestadoras de este
servicio, sean públicas o privadas, asumen.

El sector educativo es uno de los de mayor complejidad,
no sólo por la fuerte presencia del sindicato del magisterio,
sino también en razón de su estructuración en cuatro
áreas, al interior de las cuales divide la prestación de
servicios de educación. El sector contempla en su
funcionamiento una jerarquía de prestación por niveles
de educación (inicial, primaria, secundaria, superior), la
cual, a partir de las concentraciones demográficas, es
territorializable y de características diferentes a las del
sector salud.

La estructuración del sector contiene además una
fuerte presencia de actores sociales en la gestión
propia, sobre todo en el nivel local, al existir
juntas de padres que interactúan en la valoración del
desempeño educativo y asumen acciones–juntamente
a las unidades educativas, direcciones distritales
y gobiernos municipales que podrían entenderse
como gestión corresponsable. El sector presenta un
diseño que divide, por ejemplo, las responsabilidades
respecto a la gestión curricular, quedando en el
nivel la posibilidad de incorporar contenidos a las
ramas diversificadas para que se internalicen
las particularidades sociales, geográficas y culturales
de las regiones.

La prestación de los servicios de educación opera en el
marco de lo establecido en la Constitución Política del
Estado y su funcionamiento es normado por el Ministerio
de Educación. Éste actúa como órgano rector del sector
y opera a través de los Servicios Departamentales de
Educación (SEDUCA), presentes en cada prefectura,
cuyo rol fundamental refiere una acción coordinada
con los entes de participación popular y de los
gobiernos municipales; estos últimos son responsables
operativos de los servicios de educación inicial y
secundaria, quedando la prestación de los servicios
de educación superior, casi en la mayoría de los casos,
en las ciudades capitales.

Bondades y problemática sector Educación
1. Debe reconocerse el importante avance que significó
la Reforma Educativa y la posterior Ley de Participación
Popular. Ambas políticas permitieron estructurar el
modelo del sector, conformado por cuatro estructuras
que incorporan una importante participación social en
el proceso de toma de decisiones referidas a la prestación
de los servicios educativos, con una significativa intensidad
respecto a la participación social en el nivel local.

Al igual que la generalidad de los demás sectores,
contempla un nivel normativo, uno administrativooperativo, y otro de monitoreo y evaluación. La
diferencia sustancial se explica en un trabajo anterior
del Sistema de Medición de la Calidad Educativa
(SIMECAL), ausente en los sectores de salud y agua,
que ha permitido una valoración de la calidad del
servicio. La teoría básica de políticas públicas
menciona tres características de toda política pública

2. Al igual que el sector salud, el de educación
se caracteriza por su cercanía a un modelo
desconcentrado de prestación de servicios
(orientado por los SEDUCAS) y descentralizado
del nivel municipal. Su principal característica es
la participación social reconocida en el marco
15


normativo que define el modelo de gestión del sector,
el cual tiene pendiente especificar los aportes de esta
participación social a la gestión en sentido de estar
ausente –como sucede generalmente en procesos en
los que se deja muy abierta la participación social– una
incorporación de los diferentes rasgos culturales que
condicionan las formas de interpretación de esta
participación por los propios actores sociales. Mientras
más se adentra en el funcionamiento el sector a nivel
subnacional, más evidente es esta ausencia.

educación incluso inicial. Este aspecto queda a veces
disfrazado por una racionalidad más bien económica
atribuida a esos hogares.

3. Analizado el sector en mayor profundidad, se
percibe sin embargo que la formación docente y la
asignación de ítems continúa como competencia del
nivel nacional, quedando los temas de infraestructura
y equipamiento como competencia de los niveles locales.
Este modelo puede interpretarse como descentralizado.
Esa es una importante interrogante para el sector, no
porque se entienda que la descentralización es buena
per se, sino por los avances que otras experiencias
describen como beneficiosas respecto de una
descentralización del área. El primer elemento a reflexionar
en este sentido se relaciona con el esfuerzo fiscal local
para su provisión frente a la dependencia del nivel
nacional y, así, sin incentivos para la mejora de la
calidad de los servicios.

7. Otra limitante importante de acceso al servicio es la
distancia de los centros educativos, que puede ser de hasta
ocho kilómetros en algunos municipios del área rural.

6. Se percibe una ausencia de algunos niveles de educación,
sobre todo secundaria, en municipios del área rural. Ello
condiciona la salida de los educandos hacia otros municipios
para completar su educación, lo cual representa costos
adicionales para los hogares; los mismos se convierten en
desmotivadores del acceso al servicio.

8. Permanece incipiente el desarrollo de la rama local
del currículo, en teoría orientada a recoger las
especificidades locales en la formación inicial, secundaria,
técnica y superior de la población.
9. En términos macro, el modelo de gestión evidencia
un aparato de gran complejidad, en el cual la sociedad
civil tiene una amplia participación (de las mayores en
comparación con los demás sectores). Evidentemente,
ello demanda altos niveles de coordinación entre
todos los actores que conforman este sistema, pero
como es lógico suponer no ocurre en todos los casos.
El ejemplo más notorio es el no involucramiento del
sector en los procesos de planificación participativa para
la elaboración de los planes de desarrollo municipal y,
consecuentemente, en los planes operativos anuales.

4. Se observa un desarrollo desequilibrado entre
infraestructura y asignación de recursos humanos;
esto en cuanto a la dotación de profesores para el
funcionamiento de las unidades educativas, que en
muchos casos permanecen vacías. Adicionalmente,
no existe plena correspondencia con los recursos
asignados para el mantenimiento de la infraestructura
de las unidades educativas.

10. Dada su complejidad, la cual descansa en la
operacionalidad de sus cuatro componentes, el sector
educación pudiera ganar mucho en un proceso de
mayor descentralización que permita transferir a los
gobiernos municipales, principalmente de capitales
departamentales, en gestión coordinada y no
compartida con las prefecturas, la responsabilidad

5. Persisten los bajos niveles de calidad de la educación;
los mismos desincentivan, sobre todo en el área rural,
a las familias para que envíen a sus hijos a recibir
16


por la prestación de los servicios de educación. Esto
refiere designaciones, administración, generación
y mantenimiento de infraestructura, e incluso
la medición de la calidad de la educación en sus
diferentes niveles. Se dejaría así en manos de las
prefecturas la competencia de financiamiento de la
educación superior.

que en el agregado tienen respecto al presupuesto
prefectural y municipal, lo cual es sustancial para los
análisis desarrollados en dicho estudio.

11. Los restantes gobiernos municipales deberían
asumir únicamente competencias en generación
de infraestructura y mantenimiento de la misma.
Esto en razón de los elevados costos de transacción que
representa la división de estas responsabilidades entre
los diferentes niveles, y de una estructuración
casi matricial que, como es sabido, comprende esos
costos asociados.

El sector que con mayor claridad muestre esto quizá sea
el de caminos, pues el Sistema Nacional de Carreteras
está normado mediante el Decreto Supremo Nº 25134
del 21 de agosto de 1998; el mismo establece las
responsabilidades para atender la infraestructura vial,
según tipo de red o redes:

Este sector agregado se caracteriza por estar presente
en las competencias de los niveles de gobierno y
administración del Estado.

• Red Vial Fundamental (R VF), bajo la
responsabilidad del Servicio Nacional de
Caminos (ahora Administradora Boliviana de
Carreteras).
• Redes Departamentales, bajo la responsabilidad
de las prefecturas a través de los Servicios
Departamentales de Caminos, que también tienen
la denominación de Servicio Prefectural de
Caminos (SEPCAM).
• Redes Municipales, bajo la responsabilidad
de los municipios.

12. Al igual que en el sector salud, un escenario de
autonomías puede ser muy trascendente para el
sector si se define la posibilidad de que la entidad
autónoma genere sus propios contenidos curriculares.
La consecuencia podría ser la pérdida de una mirada
integral del país, pero se podría también permitir una
mejora en la calidad al recoger con mayor cercanía
las particularidades regionales e incorporarlas en los
procesos de formación.
Este pudiera ser un ejemplo muy específico, que
condicione perder de vista la potencialidad que
la estructuración del sector –tan bien definida en
sus cuatro estructuras– brinda para una adecuada
definición de competencias y facultades.

Respecto al sector electricidad, éste tiene entre sus
principales características el hecho de que las líneas
de transmisión, al igual que la generación de la Red
Nacional interconectada, son operadas por el sector
privado; excepto en Beni, Pando y los sistemas aislados
del norte del país.

2.1.3. Situación competencial del sector
La electrificación rural constituye actualmente
una prioridad para el sector público pues, a pesar de
su importancia, presenta coberturas muy bajas
en el país.

En el estudio de diagnóstico se incluyó en un solo sector
–denominado infraestructura– a los sectores de riego,
electrificación y caminos. Ello en razón de la incidencia

17


Bondades y Problemáticas
del sector Infraestructura

definida para esa red. La gestión de estos recursos recae
en el nivel nacional y éste depende de créditos que
permitan financiar las obras, al igual que en las redes
departamentales. Esto ha significado una desatención
referida al mantenimiento de las vías y la consecuente
conflictividad continua respecto a la desproporción entre
el pago de peajes y las asignaciones presupuestarias
para el mantenimiento.

Es evidente que haber agregado en una sola matriz los
tres sectores complejiza la posibilidad de reflexionar
sobre ellos y, por tanto, a continuación se presentan
algunas ideas generales.
1. La estructuración de las competencias sobre
la infraestructura vial parece acertada desde la
perspectiva de definir las competencias de cada
nivel de administración en correspondencia con la
escala y un proxy del principio de subsidiariedad. La
pregunta al respecto es si son claras las competencias
concurrentes y con ello las inversiones, o si el sector
soporta la acción orientada en la necesidad; esto es
que el departamento invierte en vertebración sólo si es
necesaria, sin existir incentivos para lograr su aporte a
la conectividad, por ejemplo, municipal. Es importante
reflexionar sobre esto al momento de decidir las formas
en la cuales pueda profundizarse la descentralización
del sector, que es más bien un sector desconcentrado
en el nivel prefectural y descentralización en el nivel
municipal. Esto último en términos relativos, si se
considera la matriz de facultades que define en el nivel
nacional la facultad exclusiva de normar la gestión de
la infraestructura.

Es importante considerar que los altos niveles de
inversión requeridos para el sector deben tomar en
cuenta las políticas de endeudamiento, sobre todo en
el nivel departamental. Dichas políticas deben estar
controladas y reglamentadas por el nivel nacional de
manera muy eficiente para que no comprometan el
equilibrio fiscal nacional.
3. La tuición rectora del nivel nacional es común a los
tres sectores, por lo que hablar de una descentralización
del sector debe considerar las especificadas en cada uno;
por ejemplo, en el caso del sector electricidad, la prioridad
descansa en el ámbito rural en términos de cobertura,
lo que requiere un fortalecimiento institucional y una
delegación competencial y de facultades que hagan
posible esto. En el otro extremo se encuentra la necesaria
inversión para responder a la demanda creciente sobre
todo en la perspectiva de apuntalar el nuevo rol productivo
que se enfatiza en las políticas gubernamentales para el
Estado que ahora asumirá una importante participación
–sino mayoritaria– en el sector productivo e industrial.

No obstante, la mirada debiera ser más integral y
definir el sector más bien en términos de transporte
que de caminos; e incorporar en los análisis tanto el
transporte terrestre como el aéreo, el ferroviario y el
fluvial. Este último tiene importancia estratégica y es
poco aprovechado.

4. Uno de los principales problemas que enfrenta el
sector riego tiene que ver con el manejo de cuencas y
la mayor complejidad que ha significado la declaración
de las Naciones Unidas sobre el derecho de los
pueblos sobre los recursos naturales, en sentido de
haberse dado un giro importante en la forma en la cual
se entiende este derecho y la consecuente propiedad
y con ello las implicancias para su aprovechamiento

2. El tema de infraestructura vial, sobre todo en lo
referido a la red fundamental, se caracteriza por los
elevados niveles de inversión requeridos para la
ejecución de obras que permitan la conectividad
18


sostenible y, fundamentalmente, respecto a quien
ejerce qué tipo de potestad, especialmente al momento
de conceder licitaciones, derechos de uso u otros que
tengan que ver con su aprovechamiento.

muestra la participación relativa en la recaudación de
ingresos de cada uno de los niveles de gobierno y
administración en Bolivia para la gestión 2007.2
En los últimos cinco años, del dinero que recauda el
Estado, la inmensa mayoría (un promedio del 94%) es
recaudada por el Nivel Central o de domino nacional,
por lo que la independencia fiscal real subnacional
agregada es tan sólo del 6%; lo que básicamente
está representado por los ingresos tributarios de
los municipios (impuestos a la propiedad y a la
transferencia de bienes inmuebles y vehículos) y, en
una porción absolutamente marginal, por los ingresos
propios de las prefecturas (0.1%).

2.3. La importancia de las
transferencias de recursos
Bolivia está inmersa en un profundo debate respecto
a su estructura política, su visión de Estado, el papel
de éste en la economía, el aprovechamiento de los
recursos naturales, entre otros temas.
Uno de los puntos de mayor conflicto ha sido la
distribución de la renta proveniente del sector
hidrocarburos, pues existen diferentes interpretaciones
respecto de la legitimidad de uso e inclusive de la
“propiedad” de dichos recursos. La normativa vigente
ha ordenado su distribución y aplicación bajo la forma
de transferencias entre los niveles de gobierno.

Existe un altísimo nivel de concentración, no en el destino final,
sino en la instancia de recaudación y por tanto de administración
primaria de los recursos.

Si bien municipios y prefecturas tienen derecho a usar
los recursos transferidos, hasta el momento no tienen
la potestad ni el incentivo para influir en la base de
recaudación. El sistema ha conseguido que las diferentes
instancias luchen y centren sus esfuerzos en obtener
“una mayor porción de la torta”, y no en hacerla crecer.

A efectos de ilustrar la importancia relativa de las
transferencias en el contexto fiscal nacional, el Gráfico 1
Gráfico 1: Recaudación de ingresos estatales por niveles
de gobierno (expresada en MM de Bs)
MUNICIPAL
1,639 - 6%

Asimismo, es necesario analizar la composición del
total de los ingresos nacionales. Tomando como
ejemplo la gestión 2007, el Gráfico 2 los desagrega
en dos subcomponentes importantes: la renta asociada
directamente con el sector hidrocarburífero y la renta
asociada indirectamente con este sector. Se plantea
esta diferencia pues los impuestos nacionales (tales
como el IVA y el IT) asociados con la producción y
comercialización de hidrocarburos aparecen en esta
clasificación como renta no hidrocarburífera.3

PREFECTURAL
44 MM - 0%

CENTRAL
27,697 MM - 94%

Fuente: Min. Hacienda, Elaboración propia.

2 Esta cifra considera el Gobierno Central, es decir excluye las empresas públicas.
3 Esta es una limitante en función de la disponibilidad de información, pero que sin duda no altera las conclusiones, por el contrario, refuerza
la alta concentración de los recursos dependientes del sector

19


Gráfico 2: Composición Ingresos por Hidrocarburos
Nivel Central (expresada en MM de Bs)

Gráfico 3: Proporción de recursos transferidos
TRANSFERENCIA
11,751 MM - 42%

11,018 MM - 40%

RETENCIÓN
GOB.CENTRAL
15,945 MM - 58%

OTROS
16,678 MM - 60%

Existe una alta dependencia del sector hidrocarburos;
esto introduce niveles significativos de riesgo pues esta
renta es altamente dependiente de factores exógenos
(precio y volumen) y de factores políticos, ambos de
difícil predictibilidad y alta volatilidad.

La magnitud de las transferecias es importantísima: tanto el monto
(Bs11,751 MM) como la proporción (42%) de los recursos recaudados
a nivel nacional que son transferidos en forma directa a los distintos
niveles subnacionales son altamente significativos.

2.4. Indicadores macroeconómicos y regionales
Con el primer propósito de analizar los desequilibrios
horizontales entre departamentos de nuestro país en el
período 2005 - 2007, se construyeron algunos indicadores
iniciales que muestran el comportamiento de la
economía regional en los últimos tres años. Como primer
antecedente, se cuenta con el PIB nacional de las últimas
tres gestiones, con un crecimiento promedio del 4,4%.

Existe una alta dependencia del sector hidrocarburos; esto introduce
niveles significativos de riesgo pues esta renta es altamente dependiente
de factores exógenos (precio y volumen) y de factores políticos, ambos
de difícil predictibilidad y alta volatilidad.

De los Bs 27,697 MM recaudados por el Nivel Central
en 2007, más del 42% es transferido a los distintos
niveles de Gobierno (Gráfico 3). Estas transferencias
se originan fundamentalmente en la renta asociada a
hidrocarburos; cerca del 70% de estos recursos va a las
regiones, en relación al 20% que reciben los municipios
por la Participación Popular.

DETALLE
PIB Nominal MMBs
Crecimiento del PIB

2005

2006

2007

76.153,8
4,06

89.428,3
4,63

104.474,5
4,56

Ej.

Ej.

Ej.

Fuente: Instituto Nacional de Estadística (INE)
Producto Interno Bruto (PIB) en valor nominal y su crecimiento anual del periodo indicado.

Estas proporciones solamente consideran las
transferencias directas de origen tributario y no las
indirectas, asociadas con el pago de los salarios en
Educación y Salud que el TGN realiza mediante
los servicios departamentales. Tampoco se han
considerado las transferencias realizadas a través de
los fondos (FPS y FNDR).

Sin embargo y como se ve a continuación, el PIB se
concentra en los tres departamentos del eje central,
con una tendencia de participación significativa a
mediano plazo del departamento de Tarija, a partir de
su dependencia de los hidrocarburos.

20


DETALLE
PIB Regional MMBs:
Chuquisaca
La Paz
Cochabamba
Oruro
Potosí
Tarija
Santa Cruz
Beni
Pando
Total

2005

2006

3.484,3
18.529,4
12.728,7
3.639,3
3.526,6
8.802,5
22.421,7
2.351,7
669,7
76.153,8

3.989,2
21.474,9
14.379,3
4.276,9
4.427,9
11.528,6
25.863,8
2.722,2
765,6
89.428,3

5. La población pobre también se concentra en ciertos
municipios y departamentos; y aumenta según su propio
crecimiento vegetativo, sin encontrar ninguna alternativa
de solución.

2007

4.660,4
25.088,0
16.798,6
4.996,5
5.172,9
13.468,2
30.215,3
3.180,2
894,4
104.474,5

Ej.

Ej.

Ej.

DETALLE
Población Pobre
Departamental (Py)
Chuquisaca
La Paz
Cochabamba
Oruro
Potosí
Tarija
Santa Cruz
Beni
Pando
Total

Producto Interno Bruto (PIB) regional, que responde al valor de todos los bienes
y servicios finales producidos por cada departamento.

Esta concentración regional del PIB deriva obviamente
en la concentración de población, la cual migra
hacia estos lugares por estimar que existen mayores
oportunidades de ingreso.
DETALLE
Pob. Deptal. (Py.)
Chuquisaca
La Paz
Cochabamba
Oruro
Potosí
Tarija
Santa Cruz
Beni
Pando
Total

7
Ej.
601.823
2.630.381
1.671.860
433.481
768.203
459.001
2.388.799
406.982
66.689
9.427.219

Ej.
611.660
2.672.793
1.709.806
437.131
772.578
471.563
2.467.440
414.758
69.541
9.627.269

Ej.
621.383
2.715.016
1.747.906
440.657
776.568
484.249
2.546.881
422.434
72.427
9.827.522

Población Pobre
Municipal (Py)
Sucre
La Paz
El Alto
Cochabamba
Oruro
Potosí
Tarija
Santa Cruz
Trinidad
Cobija
Resto Municipios
Total 5.488.649 5.594.730

Población departamental proyectada por departamento

Esta aglutinación poblacional se dirige a las principales
capitales, como La Paz, El Alto, Santa Cruz y Cochabamba.

Población Pobre
Departamental (Py)
Chuquisaca
La Paz
Cochabamba
Oruro
Potosí
Tarija
Santa Cruz
Beni
Pando
Total

421.971
1.741.217
919.608
293.953
612.329
233.078
908.835
309.349
48.308
5.488.649

2006
Ej.

428.868
1.769.293
940.480
296.428
615.816
239.456
938.755
315.259
50.373
5.594.730

428.868
1.769.293
940.480
296.428
615.816
239.456
938.755
315.259
50.373
5.594.730

2007
Ej.

435.686
1.797.243
961.438
298.820
618.997
245.898
968.979
321.095
52.464
5.700.619

Población que identifica la pobreza de tipo estructural;
con el método de Necesidades Básicas Insatisfechas
(NBI), analiza la carencia de bienes que permiten a un
hogar satisfacer sus necesidades esenciales. Es un método
de medición directo, pues observa y evalúa si un hogar
cuenta o no con los bienes y servicios para satisfacer
efectivamente sus necesidades.
DETALLE

2005
Ej.

421.971
1.741.217
919.608
293.953
612.329
233.078
908.835
309.349
48.308
5.488.649

2006
Ej.



DETALLE

2005
Ej.

2007
Ej.

435.686
1.797.243
961.438
298.820
618.997
245.898
968.979
321.095
52.464
5.700.619

Ej.

104.502
289.268
535.383
195.573
117.802
90.471
57.330
261.839
52.425
14.542
3.769.514
5.700.618


Población municipal proyectada por departamento)

21

2007
Ej.

108.029
289.414
556.817
198.495
117.890
91.354
59.096
272.239
53.379
15.559
3.832.460

Ej.

111.578
289.457
578.401
201.335
117.934
92.130
60.865
282.808
54.339
16.606
3.895.165


Contexto

con el objetivo de lograr la unidad nacional, la mejor
asignación de los recursos públicos y mejorar la calidad
de vida de los bolivianos.

El desorden del proceso de descentralización en
nuestro país –carente de planificación integral del
desarrollo y de normativa sistematizada– ocasionó
múltiples criterios de distribución de los recursos y las
competencias entre los diferentes niveles administrativos
y las regiones del país.

De dónde nace la necesidad
A pesar de los importantes avances reconocidos por la
CEPAL en muchos países en materia de institucionalidad,
política y administración fiscal, en general eran
insuficientes para que los Estados de la región puedan
enfrentar efectivamente los desafíos del entorno nacional
e internacional del cambio de siglo. En ausencia de bases
sólidas, el equilibrio podría alterarse al reaparecer
presiones fiscales y, por ende, macroeconómicas. Por
esto, a finales de los noventa se promueve e impulsa la
idea de pacto fiscal basándose en los siguientes principios
y prioridades:

Dicho desorden provocó desequilibrios verticales en
el Estado, pues la carga financiera y las posibilidades
de ejecutar eficientemente la inversión pública son
diferentes entre el gobierno central y los gobiernos
subnacionales, en razón de la asignación de gastos
inflexibles, la confusión en las responsabilidades
asignadas y las reales capacidades administrativas de
las instituciones estatales.
Asimismo, emergieron desequilibrios horizontales que
consolidaron inequitativas formas de distribución de
los recursos fiscales entre las regiones, diferenciando la
capacidad de inversión per cápita entre departamentos
y entre municipios.

•
•
•
•
•

El resultado de estos desequilibrios es la imposibilidad
de crear un desarrollo equitativo, planificado y
que focalice las verdaderas necesidades de
nuestra población, al estar los pocos recursos
existentes para la inversión pública dispersos y
diluyéndose gradualmente.

Consolidación del ajuste fiscal.
Mayor productividad del gasto público.
Transparencia del gasto público.
Resguardar la equidad.
Fortalecimiento de la institucionalidad democrática.

Consolidación del ajuste fiscal
Como es sabido, los elevados déficits públicos de
los gobiernos centrales y de los sectores públicos no
financieros en la primera mitad de los años ochenta
generaron presiones inflacionarias y desequilibrios
externos en numerosos países de la región. De allí
que la consolidación fiscal fuese pieza central de los
planes de estabilización, primero, y de ajuste, después,
llevados a cabo por los países de América Latina.

Debido a esta problemática, profundizada en los
últimos meses, la FAM-Bolivia presentó la propuesta
de Pacto Fiscal al Gobierno y a la sociedad civil en
enero de 2008. Este planteamiento se enmarca en la
posibilidad de un gran acuerdo nacional, con un consenso
de definición de políticas públicas y de prioridades, y
con la voluntad de reordenar el marco normativo
competencial entre los tres niveles administrativos; ello

La exigencia de otorgar prioridad al componente fiscal
para la estabilización macroeconómica se tradujo en
una relativa postergación de otros objetivos de las
finanzas públicas. El más perjudicado fue, sin duda, el
25


referido a la función distributiva del sector gobierno. El
resultado muestra un considerable abandono del objetivo
de equidad –principalmente vertical– en el diseño y la
ejecución de las políticas públicas en general, y de la
política fiscal en particular.

relativo del componente de transferencias y subsidios,
asociados en gran medida con la previsión social,
cuando crece el ingreso por habitante.
En términos de composición, se destacaba la
recuperación del gasto público social en América
Latina. Por otra parte, en la mayoría de los países se
registró en los noventa una reducción de la
participación relativa de los pagos de intereses y de
funciones no directamente relacionadas con la
actividad productiva y social.

Por esa misma razón se adoptan medidas –
particularmente en el campo del gasto social– que reflejan
una creciente conciencia de la gravedad de la situación
social. Esta consolidación del ajuste estaba basada en
las siguientes líneas de acción:
• Privilegiar cuatro áreas para fortalecer los ingresos:
- Lucha contra la evasión.
- Fortalecimiento de la tributación directa.
- Impuestos verdes.
- Gravámenes a algunas actividades financieras
en la economía global.
• Continuar los esfuerzos por simplificar el régimen
y la administración tributaria.
• Disminuir la oferta de incentivos tributarios.
• No considerar la generación de ingresos públicos
como el objetivo principal de los procesos
de privatización.

A partir de estas consideraciones, se recomiendan las
siguientes líneas de acción:
• Fomentar una cultura de la gestión pública basada
en dos conceptos básicos: la escasez de recursos
públicos y la obtención de resultados.
• Consolidar criterios de eficiencia en la
administración de las empresas públicas.
• Descentralizar efectivamente los servicios, cuando
se considere conveniente.4
• Ordenar adecuadamente el proceso de privatización.
• Fomentar con criterios pragmáticos la participación
de agentes privados, solidarios y comunitarios en
la ejecución de programas sociales.

Mayor productividad del gasto público
La participación promedio del Estado en la economía
mostraba un patrón diferenciado por subregiones; en
los noventa ascendió a un 36% del PIB en el Caribe
y a un 27% en América Latina.

Transparencia del gasto público
Se evidenciaba que desde mediados de los ochenta
los presupuestos nacionales no tomaban plenamente
en consideración actividades gubernamentales cuyos
efectos eran equivalentes al cobro de impuestos y a
la concesión de subsidios. Este tipo de operaciones
–denominadas cuasifiscales– conducen a una
considerable distorsión de las actividades financieras
del sector público, pues impiden conocer la magnitud

La experiencia internacional señala que el gasto público
tiende a aumentar junto con el grado de desarrollo, lo
cual indica que es un “bien superior”. Este patrón está
claramente asociado con el desarrollo de la seguridad
social. Se aprecia una clara tendencia al mayor peso

4 Al respecto no existe una regla que ayude a identificar la conveniencia o no de la descentralización de servicios; los principios son generales
y resulta difícil encontrar experiencias comparables que permitan deducir las características necesarias para una transferencia exitosa.

26


real del gasto público, su distribución sectorial y,
por ende, los efectos distributivos derivados de la
acción pública. Violan, por tanto, los principios de
unicidad y universalidad presupuestaria; y dificultan el
control macroeconómico que ejercen las autoridades
fiscales. Transgreden igualmente los principios de
buena gobernabilidad (transparencia, responsabilidad
y predictibilidad).

permita mejorar la distribución del capital humano en
la sociedad, puede influir mucho más en la equidad que
lo estimado en los estudios de incidencia distributiva a
corto plazo.
La sugerencia resultó enfatizar el gasto pro pobre y,
como contrapartida, los destinados a seguridad social y
educación superior suelen tener una tendencia regresiva.
Los gastos en vivienda se encuentran en una situación
intermedia, ya que benefician fundamentalmente a
estratos de ingresos medios. Estos datos indican, por
lo tanto, que existe un amplio margen para mejorar
la distribución del ingreso a través del gasto social, y
también para mejorar su focalización.

Para realzar la transparencia de las finanzas públicas, se
recomendaban dos líneas de acción:
• Reducir las prácticas cuasifiscales, mediante la
incorporación de una mayor parte de las operaciones
de esa naturaleza en el presupuesto público.
• Realizar un mayor esfuerzo por mejorar la
información fiscal.

Fortalecimiento de la institucionalidad democrática
Las finanzas públicas están en el centro del proceso
democrático; no hay quizás temas que preocupen más
a la ciudadanía que el saber cómo será gravada y qué
uso se hará de sus contribuciones.

La relevancia pública de esta tarea es incuestionable,
pues de ella depende no sólo el control macroeconómico,
sino la eficacia y eficiencia de la acción pública. Es, por
tanto, un tributo al fortalecimiento de valores democráticos
que exige la presentación a la comunidad de cuentas
específicas, transparentes y oportunas del quehacer del
Estado.

El gasto social es, sin duda, el componente más
importante a través del cual el Estado influye en
la distribución del ingreso. Hay, en efecto, muchas
evidencias de que el efecto del gasto social en la
distribución secundaria del ingreso es significativo.
Además, a largo plazo, la mayor inversión en capital
humano permite incidir en uno de los factores
estructurales de la distribución del ingreso.

Existían, sin embargo, en buena parte de Latinoamérica
reservas sobre la capacidad del sistema democrático
para responder a las expectativas de gasto público
sin producir desequilibrios macroeconómicos, y en
la región hay múltiples casos que tienden a justificar
esas reservas. Pero también es cierto que la falta de
consenso democrático en torno al pacto fiscal suele
conducir a prácticas indeseables: la multiplicación de
operaciones cuasifiscales, que reducen la transparencia
de la política fiscal, y las inflexibilidades presupuestarias
derivadas de la creación de rentas con destinación
específica (solicitada por los sectores descontentos con
el ejecutivo o el legislativo, para obligar a la autoridad
fiscal a realizar determinadas acciones).

Los estudios realizados demuestran, en particular, que
una mayor asignación de recursos a educación, que

El diseño de las instituciones fiscales consideran por lo
menos los siguientes aspectos:

Resguardar la equidad

27


• Deben responder a múltiples objetivos, como
mínimo a:
- Permitir niveles de ingresos y gastos compatibles
con el equilibrio macroeconómico y el crecimiento.
- Garantizar un uso de los recursos acorde
con los planes de gobierno surgidos del
proceso democrático.
- Ofrecer incentivos a un buen uso de los recursos.

al Ministerio de Hacienda, cuyo propósito fundamental
es cumplir el primero de los objetivos señalados, puede
conducir a que el segundo pierda prioridad.
Una alternativa que también se implementó con
relativo éxito es otorgar dicha función a la Secretaría o
Ministerio de la Presidencia, o a la Oficina del Primer
Ministro. Pero en tal caso es esencial garantizar que
las funciones políticas de dichas oficinas no releguen a
segundo término el cumplimiento de este objetivo de
carácter específicamente fiscal.

• Debe coordinarse el accionar de varios actores
sociales: ejecutivo, gobiernos subnacionales,
entidades públicas autónomas, parlamento,
organismos de control y la sociedad civil.
• Debe considerar las instituciones informales, es
decir, normas de comportamiento, reglas
implícitas y las costumbres.

Las anteriores observaciones llevaron a concluir
que era necesario lo siguiente:
• Incentivar el desarrollo de instituciones fiscales
equilibradas y democráticas.
• Perfeccionar la información necesaria para el
buen funcionamiento de la institucionalidad fiscal.

En general, el énfasis ha recaído en el refuerzo de las
instituciones formales del poder ejecutivo nacional
encargadas de que se cumpla el primero de los objetivos
señalados (que las finanzas públicas contribuyan a los
equilibrios macroeconómicos). Pero algunas medidas
orientadas a la creación de autoridades fiscales
autónomas acrecientan estos últimos problemas, en
vez de resolverlos.

La FAM-Bolivia asume una iniciativa concreta y
propositiva en un momento importante del proceso de
reestructuración de Bolivia. Enfrentamiento, polarización
y diferencias son palabras que hoy fácilmente se asocian
con actitudes y hechos concretos; sin embargo, en este
documento se plantea un dialogo. No se presenta
un pliego de requerimientos, sino una propuesta de
análisis y principios concretos que pretenden contribuir
con la concreción de acuerdos.

El incipiente desarrollo de instituciones encargadas
de impulsar una cultura de administración pública
orientada a resultados se relaciona con el tercer objetivo
mencionado (incentivar el buen uso de los recursos).

Es sin duda el momento de un pacto, y el Pacto Fiscal
debe ser el instrumento que viabilice la sostenibilidad
de los acuerdos y objetivos planteados en la esfera
sociopolítica. El cambio propuesto apunta a entender que:

El desmantelamiento de los sistemas nacionales de
inversión pública fue parte de un proceso generalizado
de debilitamiento de los organismos de planificación
que los administraban en el pasado, y se refleja en la
paradójica ausencia de instituciones que velen por el
cumplimiento del segundo de los objetivos señalados
(la consistencia entre las asignaciones presupuestarias
y las prioridades de gobierno). El otorgar esta función

EL PROBLEMA

CÓMO SE DISTRIBUYEN LOS RECURSOS

EL RETO

28

NO ES

ES

CÓMO NOS PODEMOS DE ACUERDO
EN LOS OBJETIVOS FISCALES DEL PAÍS


Además, es razonable replantear tiempos y prioridades
definiendo una secuencia lógica:

El TGN mantiene la participación de los gastos corrientes
respecto a los gastos totales en un 9,9% en el período
2005- 2007; por tanto, los gastos de capital también se
mantienen constantes en alrededor del 1% de los gastos
totales en el período 2005 - 2007. Este análisis es contablefinanciero y no toma en cuenta los recursos devengados
en la gestión, que también se encuentran en los depósitos
bancarios.

QUIÉN HACE QUÉ

CUÁNTO SE REQUIERE

EN QUÉ MOMENTO SE CONCRETA

3.2. Desequilibrios vertical y horizontal,
en los tres niveles administrativos

La participación de las prefecturas en los gastos de capital
se incrementa entre el 2005 y el 2006 (79% a 86%),
permaneciendo invariable el año 2007 en 86%. Por ello,
la participación de los gastos corrientes disminuye de
21% a 12% de los gastos totales en el período de análisis.

Por la información analizada del período 2005-2007 en
los flujos en los tres niveles de gobierno y administración,
se ha verificado la existencia de desequilibrios verticales
entre el gobierno central (en particular, el TGN) y los
gobiernos subnacionales, así como la existencia de
desequilibrios horizontales a nivel de prefecturas y
gobiernos municipales.

De la misma manera, los gastos de capital en los
gobiernos municipales crecen respecto a los gastos totales
de un 75% el 2005 a 83% el 2007. En consecuencia, la
participación de los gastos corrientes cae de 25% a 17%
de los gastos totales en similar período.

3.2.1 Desequilibrio Vertical
El déficit global del TGN, incorporando los Fondos y la
ABC, disminuye en el período 2005 - 2006 de 2,6 del
PIB a 1% del PIB, y alcanza un superávit de 0,4% del
PIB el 2007. La acumulación de depósitos crece de 0,8%
del PIB a 1,9% del PIB en el periodo 2005 - 2007.

Por el análisis de la información, se deduce la generación
de un desequilibrio vertical: el TGN, incorporando los
Fondos y la ABC, presenta un deterioro de sus finanzas
en las gestiones 2005 y 2006, y genera un superávit en
la gestión 2007; en tanto que prefecturas y municipios
presentan superávits en el periodo de análisis. La
relación de deuda total del TGN respecto a sus ingresos
se reduce de un 286% a 188% entre 2006 y 2007. En
similar periodo, la misma relación disminuye en las
prefecturas y en los gobiernos municipales de 41% a
35% y de 43% a 37%, respectivamente.

Los gastos de capital de las prefecturas se incrementan
de 2.6% del PIB a 4.4% del PIB nacional, mostrando la
importancia de las inversiones públicas a nivel
subnacional. El superávit global de las prefecturas disminuye
de 1,4% del PIB el 2005 a 0.5% del PIB en el 2007.
En términos per cápita, los ingresos totales del TGN
crecieron de Bs. 1,264 a Bs 1,640 entre 2005 y 2007;
por su parte los gastos totales aumentaron de Bs 1,341
a Bs 1,482, en el período de análisis. Los gastos de capital
del TGN se incrementan ligeramente de Bs 14 a Bs 17
entre 2005 y 2007, representando niveles muy bajos.

En el período 2005 - 2007, los depósitos de caja y banco
crecieron en el TGN de 5% a 12% de sus ingresos totales;
en las prefecturas permanecieron constantes en 48%
de sus ingresos totales, y en los municipios se
incrementaron de 26% a 37% de sus ingresos totales.
29


Los ingresos totales de las prefecturas, en términos per
cápita, se elevaron de Bs 387 a Bs 595 entre 2005
y 2007; en cuanto que los gastos totales aumentaron
de Bs 272 a Bs 539 en similar período. Los gastos de
capital de las prefecturas crecen de Bs 214 a Bs 466 entre
2005 y 2007.

horizontales. Si bien existe una disminución del superávit
agregado en el período 2005 - 2007 de Bs 1.075 millones
a Bs 539 millones, las prefecturas de Cochabamba, Tarija
y Pando el 2006 y las de Oruro Beni y Pando el 2007
generaron déficits fiscales, que no compensaron los
superávits de las otras prefecturas. Por tanto, existen
comportamientos diferenciados en el manejo de las
finanzas departamentales.

Los ingresos totales de los gobiernos municipales, en
términos per cápita, se elevaron de Bs 466 a Bs
761 entre 2005 y 2007; en tanto que los gastos totales
aumentaron de Bs 407 a Bs 704 en similar período.
Los gastos de capital de los gobiernos municipales
crecieron de Bs 307 a Bs 588 entre 2005 y 2007.

Todas las prefecturas presentan un incremento de
la participación de los gastos de capital respecto a
los gastos totales, pero existe un comportamiento
diferenciado. Por ejemplo, las prefecturas de Oruro,
Tarija y Pando destinan mas del 90% a los gastos de
capital; mientras prefecturas como Chuquisaca, La
Paz, Potosí, Santa Cruz y Beni disponen menos de
esta relación. El promedio nacional en la gestión 2007
de esta relación asciende a 86%.

Los ingresos totales del TGN, considerando a las personas
pobres, en términos per cápita, crecieron de Bs 2,171 a
Bs 2,827 en el período 2005 - 2007; en tanto
que los gastos totales aumentaron de Bs 2,303 a Bs
2,554 en similar período. Los gastos de capital por
persona pobre se elevarían de Bs 25 a Bs 29.

Respecto al PIB regional, se observa que en el período
analizado los gastos de capital de las prefecturas alcanzan
35% del PIB regional en Pando, 11,2% en Beni, 10,5%
del PIB en Tarija y –menos de un 4,4% del PIB regional,
promedio para el año 2007– en Chuquisaca 4,2% del
PIB regional, en La Paz 1,5% del PIB regional, en
Cochabamba 3,1% del PIB regional y en Santa Cruz 2,2%
del PIB regional.La marcada diferencia en la evolución de
las cuentas fiscales de las prefecturas también se verificaría
en la medida que, por ejemplo en la gestión 2007, el
superávit de la prefectura de Potosí llega a un 3,7% del
PIB regional, en tanto que la prefectura de Pando genera
un déficit que alcanza a 4,2% del PIB regional.

Los ingresos totales de las prefecturas, considerando a
las personas pobres, en términos per cápita, crecieron
de Bs 662 a Bs 1,024 en el período 2005 - 2007; en
tanto que los gastos totales aumentaron de Bs 466 a Bs
929 en el período de análisis. Los gastos de capital por
persona pobre se elevaron de Bs 368 a Bs 803.
Los ingresos totales de los gobiernos municipales,
considerando a las personas pobres, en términos per
cápita, crecieron de Bs 801 a Bs 1,312 en el período 2005
-2007; en tanto que los gastos totales aumentaron de Bs
670 a Bs 1,213 en similar período. Los gastos de capital
por persona pobre se elevarían de Bs 527 a Bs 1,013.

En términos del gasto de capital per cápita, también
existe una disparidad elevada entre las diferentes
prefecturas. Por ejemplo, en la gestión 2007 el gasto de
capital por persona de las prefecturas de Pando, Tarija,
Oruro y Beni se encuentra por encima del promedio
(Bs 466 por persona); en contraste, las prefecturas de

3.2.2 Desequilibrios Horizontales en las Prefecturas
Después del análisis de la información de las prefecturas,
se puede deducir la existencia de desequilibrios
30


En términos del gasto de capital por persona pobre,
también existe una disparidad entre las diferentes
prefecturas. Considerando la gestión 2007, el gasto de
capital por persona pobre del total de las prefecturas
asciende a Bs 803. Las prefecturas que se encuentran
por encima de este promedio son las de Pando, Tarija,
Oruro y Beni; en contraste, las prefecturas de Santa
Cruz, Cochabamba, Potosí Chuquisaca y La Paz se
sitúan por debajo.

El sistema de transferencias vía coparticipación tributaria
también es otro factor de discrepancia entre las distintas
prefecturas. Si analizamos la gestión 2007, como ejemplo,
vemos que el promedio agregado de las prefecturas
representa Bs 241 por persona. Las prefecturas que se
encuentra por encima del promedio son las de Pando,
Tarija, Beni, Oruro, Chuquisaca y Potosí; y las prefecturas
de Cochabamba, Santa Cruz y La Paz se encuentran por
debajo. La distribución del IDH y la proporción del
concepto de cantidad fija (50%) en la formula de
distribución del IEHD pueden ocasionar dichas
distorsiones.

Otro factor impor tante de analizar para el
estudio de los desequilibrios horizontales, en el
caso de las prefecturas, es la recaudación de los
recursos propios. El total agregado de prefecturas
corresponde a Bs 9,3 ingresos propios por persona.
Las prefecturas que se encuentran por encima de
este promedio son las de Pando, Chuquisaca, Oruro,
Beni y La Paz; y las que se encuentran por
debajo son las prefecturas de Cochabamba, Potosí,
Tarija y Santa Cruz.

En las comparaciones económicas entre entidades del
mismo nivel administrativo, también es fundamental
subrayar las desigualdades por las recaudaciones
generadas por las regalías. El siguiente gráfico muestra
estas diferencias pues se aprecia que el promedio
de Bs 278 por persona es superado ampliamente
por las prefecturas de Tarija, Pando, Potosí, Oruro
y Beni; mientras que las prefecturas de Santa Cruz,
Chuquisaca, Cochabamba y La Paz se encuentran
por debajo.

Potosí, Chuquisaca, Cochabamba, Santa Cruz, y La Paz
se hallan por debajo del promedio.

RESUMEN HORIZONTAL PREFECTURAS
(GESTIÓN 2005 - 2007)
Ingreso Gasto / Pobreza (Bs. por Persona)
PREFECTURAS

2005
DETALLE
INGRESOS
INGRESOS CORRIENTES
INGRESOS DE CAPITAL
GASTOS
GASTOS CORRIENTES
GASTOS DE CAPITAL
RESULTADO GLOBAL
Resultado Corriente
Resultado Primario
Deuda Total
Caja y Bancos

CHU
467,4
400,8
66,6
417,2
97,3
319,9
50,2
303,5
46,7
0,0
257,6

LA PAZ
246,4
174,3
72,1
209,5
59,8
149,8
36,9
114,5
36,1
0,0
88,5

CBBA
468,3
436,1
32,2
347,1
76,8
270,3
121,2
359,3
116,9
0,0
326,0

ORURO
793,2
693,8
99,4
274,8
85,5
189,3
518,3
608,2
518,3
0,0
506,4

31

POTOSI
411,0
364,0
47,1
150,6
62,1
88,5
260,4
301,9
256,2
0,0
269,7

TARIJA STA CRUZ
4.817,6
577,8
4.814,0
527,2
3,6
50,6
3.616,5
457,4
330,7
151,7
3.285,8
305,7
1.201,1
120,4
4.483,3
375,5
1.181,9
103,2
0,0
0,0
2.181,9
195,6

BENI
822,0
782,6
39,4
513,2
105,4
407,7
308,8
677,1
308,8
0,0
308,1

PANDO
3.961,3
3.659,9
301,4
2.278,1
349,0
1.929,1
1.683,1
3.310,8
1.683,1
0,0
1.891,4

TOTAL
662,4
605,0
57,4
466,5
99,0
367,5
195,8
506,0
190,5
0,0
318,8


(GESTIÓN 2005 - 2007)
PREFECTURAS

2006
DETALLE
INGRESOS
INGRESOS CORRIENTES
INGRESOS DE CAPITAL
GASTOS
GASTOS CORRIENTES
GASTOS DE CAPITAL
RESULTADO GLOBAL
Resultado Corriente
Resultado Primario
Deuda Total
Caja y Bancos

CHU
832,3
752,1
80,2
498,9
114,9
384,0
333,4
637,2
331,8
318,2
591,7

LA PAZ
291,3
215,0
76,4
228,4
63,8
164,7
62,9
151,2
62,5
170,6
174,0

CBBA
602,6
584,2
18,4
662,2
82,5
579,7
-59,6
501,7
-65,7
163,4
257,3

ORURO
1.328,7
1.258,5
70,2
662,2
88,7
573,5
666,5
1.169,9
666,5
502,7
1.183,7

POTOSI
793,4
772,7
20,7
260,0
66,3
193,8
533,3
706,4
531,1
490,6
791,7

TARIJA STA CRUZ
6.587,4
756,3
6.584,9
722,9
2,5
33,5
6.888,3
674,5
399,3
145,8
6.489,0
528,7
-300,9
81,8
6.185,6
577,1
-321,7
71,9
2.868,6
261,2
1.541,4
232,9

BENI
1.111,3
1.110,0
1,3
1.026,1
195,2
830,9
85,3
914,8
85,3
481,8
358,6

PANDO
5.503,1
5.475,3
27,8
6.143,3
642,8
5.500,5
-640,2
4.832,5
-642,2
897,3
1.423,6

TOTAL
936,0
890,5
45,4
806,6
113,2
693,5
129,3
777,4
125,2
388,3
431,6

BENI
1.190,0
1.188,7
1,3
1.373,8
260,3
1.113,6
-183,8
928,4
-184,9
442,6
137,7

PANDO
5.872,6
5.804,7
67,9
6.596,5
640,7
5.955,8
-723,9
5.164,0
-723,9
1.031,5
812,9

TOTAL
1.024,4
978,8
45,6
929,9
127,0
802,9
94,5
851,8
86,8
359,1
496,1

(GESTIÓN 2005 - 2007)
PREFECTURAS

2007
DETALLE
CHU
INGRESOS
887,1
INGRESOS CORRIENTES 808,0
INGRESOS DE CAPITAL
79,1
GASTOS
566,0
GASTOS CORRIENTES
115,7
GASTOS DE CAPITAL
450,3
RESULT ADO GLOBAL
321,2
Resultado Corriente
692,3
Resultado Primario
315,5
Deuda Total
442,8
Caja y Bancos
1.033,1

LA PAZ
332,1
264,4
67,7
264,4
59,4
204,9
67,7
204,9
67,2
154,3
225,3

CBBA
680,4
671,5
8,8
629,5
79,8
549,7
50,9
591,8
45,6
139,1
281,7

ORURO
1.385,8
1.337,7
48,1
1.469,7
95,6
1.374,1
-83,9
1.242,1
-83,9
536,9
1.128,5

32

POTOSI
969,8
947,7
22,1
663,6
131,8
531,8
306,2
816,0
276,8
480,6
1.086,4

TARIJA STA CRUZ
6.778,0
857,8
6.778,0
792,4
0,0
65,5
6.263,8
822,4
505,8
142,9
5.758,0
679,4
514,3
35,5
6.272,2
649,4
499,2
21,9
2.557,1
165,7
1.779,0
173,8


3.2.3. Desequilibrios Horizontales
en los Gobierno Municipales

Bs 1.013. Los municipios que se hallan por encima
de este promedio son los de Cobija, Tarija, La Paz,
Cochabamba, Sucre, Oruro y Trinidad; en contraste, los
municipios de Potosí, El Alto y el resto se sitúan por debajo.

Por el análisis de la información de los gobiernos
municipales, se puede deducir la existencia de
desequilibrios horizontales. Si bien el superávit entre
2005 y 2007 sufrió un pequeño incremento de Bs
554 a Bs 566, la gestión 2006 arrojó un superávit
de Bs 1.005 millones. El municipio de La Paz en
2006 y los municipios de La Paz y Cobija en 2007
generaron déficits fiscales, que no compensaron los
superávits de los otros municipios. Por tanto, existen
comportamientos diferenciados en el manejo de las
finanzas municipales.

Otro factor importante de analizar para el estudio
de los desequilibrios horizontales en el caso de los
municipios es la recaudación de los recursos propios,
entendidos como la recaudación del IPB y vehículos,
el ITM, tasas, valores, derechos, venta de servicios y
otros. Existen importantes diferencias en el indicador
ingresos propios per cápita en la gestión 2007, pues
el total agregado de los municipios representa Bs
166,2 ingresos propios por persona. Los municipios
que se encuentran por encima de este promedio
son los de La Paz, Santa Cruz, Cochabamba, Oruro,
Tarija, Trinidad y Cobija; en cambio, los municipios de
Potosí, El Alto y el resto se hallan por debajo.

La mayoría de los municipios muestra un incremento
de la participación de los gastos de capital respecto a
los gastos totales, pero existe un comportamiento
diferenciado. Por ejemplo, los municipios de Sucre, El
Alto, Potosí, Tarija y Cobija destinan más del 80% a los
gastos de capital; mientras que municipios de La Paz,
Cochabamba, Oruro, Santa Cruz y Trinidad disponen
aproximadamente dicha relación.

El sistema de transferencias vía coparticipación tributaria
es otro factor de discrepancia entre los distintos
municipios. Considerando la gestión 2007, se percibe
que el promedio agregado de los municipios representa
Bs 433 por persona. Los municipios que se encuentra
por encima del promedio son los de Cobija, Tarija,
Trinidad, Oruro, Potosí, Sucre, La Paz y el resto; en
cambio, los municipios de Santa Cruz y de El Ato se
encuentran por debajo. La distribución del IDH puede
ser la causa de esta distorsión.

En términos del gasto de capital per cápita, también
existe una disparidad elevada entre los diferentes
municipios. Considerando la gestión 2007, el gasto
de capital por persona de los municipios de Cobija,
Tarija, La Paz y el resto se encuentra por encima del
promedio (Bs 589 por persona); en contraste, los
municipios de Oruro, Sucre, Potosí, Cochabamba,
Santa Cruz y de El Alto se sitúan por debajo.
En términos del gasto de capital por persona pobre,
también existe una disparidad entre los municipios.
Escogiendo como ejemplo la gestión 2007, como se
observa en el gráfico, el gasto de capital por persona
pobre del agregado de los municipios asciende a

33


3.3. Desequilibrios que se deben corregir para
obtener el piso mínimo de satisfacción social

Estos criterios de asignación de los recursos, como
muestra el cuadro anterior, han generado además
brechas significativas entre los ingresos de los
departamentos y no necesariamente han superado
los niveles de pobreza en regiones focalizadas del país.

Los datos anteriores, provenientes del estudio
preliminar realizado por la FAM - Bolivia, confirman
que la forma de distribución de los recursos públicos,
la norma que legisla las competencias estatales y
la gestión de la inversión pública han afectado el
desarrollo económico y social armónico en nuestro
país, pues causaron:

DISTRIBUCIÓN DE RECURSOS
PREFECTURALES Y MUNICIPALES
2007 (p) vs. 2008 (Techo presupuestario en bolivianos)

• Desequilibrios financieros en la asignación de
los recursos nacionales que no corresponden a
las reales necesidades de las instituciones.
• Desequilibrios regionales en el desarrollo
humano de los habitantes.
• Desorden en el ejercicio de atribuciones
y competencias en los diferentes niveles
de Estado.
• Ineficiente asignación de los recursos nacionales
a la inversión pública.
• Inexistencia de metas e indicadores comunes
para realizar una gestión pública dirigida a
resolver los problemas de pobreza.

Una de las razones por las cuales la asignación de
mayores recursos no ha generado el desarrollo tácito
y paralelo de las regiones es el costo diferenciado de
los servicios y bienes entre regiones, que encarecen
la gestión pública en algunos departamentos del país
(por ejemplo, la bolsa de cemento en La Paz alcanza
a Bs 46; mientras que en Pando llega a Bs 66).

3.3.1 Desequilibrio financiero en la
distribución de recursos
La ausencia de políticas uniformes en el proceso
descentralizador en el país ocasionó múltiples criterios
de distribución de los recursos, que no responden a
las necesidades de desarrollo ni a las competencias de
cada nivel de Estado. Ello tuvo su punto mayor de crisis
el año 2005, cuando se estableció la forma de
distribución de los recursos del Impuesto Directo a los
Hidrocarburos (IDH) entre los nueve departamentos
del país y los diferentes niveles de Estado; este
mecanismo no siguió ningún proceso técnico y fue
sólo resultado de discusiones de interés regional y
político.

34


las dificultades de un habitante del departamento de La
Paz (más de 2.500 habitantes por cada centro) para ser
atendido, frente a un ciudadano de Pando (donde existen
57 centros para cerca de 70.000 personas).

De la misma manera, políticas de Seguridad Alimentaria
como la dotación de desayuno escolar, que siguen los
gobiernos municipales, tienen diferentes costos debido
a la insuficiente producción local de alimentos y los
gastos de transporte y distribución de las raciones
diarias. Estas variables determinan que los costos por
ración de desayuno de los municipios más alejados de
las capitales sean más elevados que los de las ciudades
y no necesariamente tengan mayor calidad nutritiva.
Desequilibrios sectoriales en desarrollo humano
Sector salud
Los desequilibrios en el sector salud se visibilizan cuando
se analiza la situación del sistema de salud dividido en
sus tres niveles. En este sentido, las diferencias en el
número habitantes por centro de primer nivel, que es
la “entrada” del paciente al sistema de salud, muestran

En cambio, las dificultades de los ciudadanos en los
departamentos pequeños se centran en la poca
disponibilidad de encontrar centros de salud más
especializados en el segundo o tercer nivel.

35


Sin embargo, también existen desequilibrios dentro de
cada departamento: a pesar de que el porcentaje de
deserción en La Paz es el menor del país en la
parte urbana, su área rural es la más afectada con
dicha problemática.
Este porcentaje también deja ver desequilibrios
regionales, pues se muestra que en las áreas rurales
de occidente (La Paz, Oruro y Potosí) es donde mayor
abandono escolar existe, respecto a las otras regiones.

Esto se torna crónico en cuanto a centros de tercer
nivel; por ejemplo, no existen en Pando y solamente
existe uno en Beni (para más de 440 mil habitantes).
Este problema deriva en la sobrepoblación de pacientes
frente a la capacidad instalada de los centros (camas)
y el personal de salud, principalmente en los municipios
de las capitales más grandes del país, que no sólo
deben sobrellevar su crecimiento poblacional vegetativo,
sino atender a pacientes del área rural. Ello se hace
evidente en municipios como Santa Cruz, donde hay
una cama en el segundo nivel por cada 1.500 habitantes;
o en La Paz, donde hay más de 3.500 habitantes por
cada personal de salud que atiende en el tercer nivel.
Sector Educación
Cuando se analiza el sector educación en uno de sus
índices más preocupantes (el porcentaje de abandono
escolar), se identifica que también los departamentos
con menor población, como Pando, son los más
afectados, tanto en su sector urbano como en el sector
rural, como muestra el gráfico.

Al igual que en el sector de salud, se observa que la
dificultad de los departamentos con alta población, en
especial Santa Cruz, es contar con personal que atienda
este servicio; el cual se hace más importante que la
construcción de nueva infraestructura.
Asimismo, el número de locales educativos por alumno
en los departamentos con baja población refleja que
se encaró con mucha más intensidad la inversión en
infraestructura educativa que la gestión de captación
ítems de maestros en estas escuelas construidas.
36


3.4. Estado de los indicadores de los
Objetivos deDesarrollo del Milenio.
Para superar los niveles de pobreza y la carencia de
servicios básicos, y encarar los desequilibrios antes
señalados, el Estado Boliviano se ha comprometido
junto, con 179 países, al cumplimiento de los
Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), acordado
en el sistema de las Naciones Unidas.
El uso de los indicadores de ODM, analizados en
Bolivia por el Instituto Nacional de Estadística (INE)
y el PNUD (gráficas adjuntas adelante) evaluando las
metas comprometidas por el Estado al 2015, son
efectivas para identificar y priorizar políticas, sectores
y regiones donde la inversión pública debe ser dirigida.
A continuación, se presentan algunas estadísticas
referidas a estos indicadores.

Fuente: ENDSA 1994 - 2003

ODM 2: Lograr la enseñanza primaria universal

ODM 1: Erradicar la extrema pobreza y el hambre.

Fuente: SIE

Fuente: INE - UDAPE 2006

37


ODM 7: Garantizar la sostenibilidad del medio
ambiente

Fuente: SIE

Los indicadores ODM, además de identificar la
priorización sectorial de la inversión pública, refleja
problemas departamentales o estructurales, como las
diferencias entre el sector urbano y el rural. Por ejemplo,
las gráficas anteriores muestran que las bajas tasas de
término del 8vo. de primaria son un problema
principalmente en el sector rural.

Fuente: SNIS; UDAPE y CIMDM 2006

ODM 5: Salud materna

Fuente: Sistema de Información de Agua y Saneamiento

El manejo frecuente y eficiente de estos datos también
puede generar políticas de Estado con carácter
primordial. Es el caso del saneamiento básico, una
deficiencia latente en casi todo el país, pues la meta
nacional de cobertura de alcantarillado al 2015 es del
64%, porcentaje que únicamente está por alcanzar el
departamento de La Paz; los demás se encuentran a
la mitad de este desafío.

Fuente: INE 2005b

38


3.5. Inversión estratégica

3.6. Situación de la gestión de inversión pública

El Plan Nacional de Desarrollo (PND) en concordancia
con los ODM, establece en su pilar Bolivia Digna los
siguientes sectores estratégicos; los cuales, sin embargo,
no han merecido una prioritaria inversión pública por
parte de los tres niveles de Estado en el 2007..

A pesar de que los PDM y POA municipales tienen como
base los PDD y ambos el PND, actualmente es un simple
formulismo legal que no se sustenta en un consenso de
planificación integral del desarrollo.

Inversión pública 2007
En millones de bolivianos
TGN
Inversión en sectores
estratégicos
Resto Inversión*
Total Inversión

PREFECTURAS

MUNICIPIOS

TOTAL

PORCENTAJE%

2.342,42
267,79
2.616,24

1.426,16
1.430,69
2.856,85

2.140,35
4.157,68
6.298,03

5.908,96
5.856,16
11.765,12

50,22%
49,78%
100,00%

• Desarrollo de cultura, deporte, género, turismo, prevención de riesgos, seguridad ciudadana, etcétera.

Inversión pública 2007
En millones de bolivianos

Una de las razones principales es que no existe un
ente estatal que contabilice, y menos monitoree, la
inversión pública en el país. El Viceministero de Inversión
Pública y Financiamiento Externo (VIPFE), por ejemplo,
sólo contabiliza en sus informes el 40% de la inversión
pública real de los municipios, por lo cual no se cuenta
con información fehaciente de inversión pública.

Como se observa, la inversión pública dirigida a estos
seis sectores estratégicos de inversión pública
(educación, salud, agua y saneamiento básico, desarrollo
productivo, caminos y vivienda) de los tres niveles de
Estado alcanza solamente a 50%: alrededor de 5.908
millones de bolivianos. De este monto, más de la mitad
se dirigió a caminos; la inversión asignada a agua,
saneamiento básico y vivienda no llega a 10%.
39


La falta de planificación integral y priorizada hace que
lademanda social triunfe sobre lo estratégico y, por
ejemplo, se construyan varios centros de salud en un
departamento mediante los municipios; cuando en
realidad lo necesario es un centro de segundo o tercer
nivel que resuelva carencias regionales. Asimismo, la
ausencia de normativa competencial clara ocasiona
que los tres niveles de Estado inviertan en pequeños
proyectos parecidos en los mismos sectores (que
finalmente no son sostenibles).

en la gestión pública y no estimular más desequilibrios.
Esto, por ejemplo, pasa por extrapolar de los objetivos
nacionales sectores en los cuales incidirá la inversión
pública, es decir, establecer las áreas a las cuales nos
dedicaremos para cumplir las metas del país.
USO EFICIENTE DE RECURSOS. Con este marco se
puede definir si deberíamos priorizar, por ejemplo,
la educación y la salud como base del desarrollo
económico y social. A partir de esta afirmación se
debe explorar cuál es el nivel de gobierno más idóneo
para realizar la inversión en estos sectores y ejecutarla
planificadamente, haciendo un eficiente uso de los
escasos recursos. Así se estimula el equilibrio vertical.

Dicha ausencia de normativa suscita que los prefectos,
por ejemplo, trabajen con los municipios de manera
diferente: unos con proyectos concurrentes, otros
transfiriendo recursos de manera directa y otros
ignorándolos completamente. Lo mismo ocurre con
programas gubernamentales en municipios, que no tienen
una planificación integral innovadora o priorización sectorial
y sólo ocasionan que se siga invirtiendo en los sectores
clásicos o de coyuntura y se incentive la pereza fiscal.

LOS MISMOS SERVICIOS PARA TODOS. Sin embargo,
se debe tomar otro tipo de parámetros. Por ejemplo,
determinar que a mediano plazo todos los habitantes
del país, donde estén radicados, reciban los mismos
servicios sociales definidos como política nacional.
Para esto se debe trabajar en la construcción de una
línea base de costeo de los servicios, que establezca
cuánto cuesta el atender las áreas de salud y
educación en una ciudad del eje central, en una
determinada ciudad capital o en un municipio alejado
y casi inaccesible. Asi, se realizarían cálculos más
exactos sobre los desequilibrios horizontales de la
inversión regional per cápita, afectándolos
positivamente en el tiempo.

3.7. ¿Qué se espera del Pacto Fiscal?
Un proceso de pacto fiscal busca sobre todo garantizar
la unidad nacional en base a un consenso de políticas
públicas que logren el desarrollo equitativo y solidario
de todas las regiones, compensando de esta manera,
en un tiempo determinado, los desequilibrios
financieros, económicos y sociales en nuestro país.
En este sentido, la propuesta de Pacto Fiscal debe ser
concebida como un objetivo primordial nacional y no como
un instrumento; por ende, debe lograr un consenso político
para cumplir luego con la elaboración de un diseño técnico.

3.8. Pilares del Pacto Fiscal
Cimientos del Pacto Fiscal
EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO COMO PUNTO
DE PARTIDA. Planificar la gestión pública de acuerdo
con las metas del PND, pues sus objetivos son los
mismos de las instituciones subnacionales; y sin la
participación activa de éstas el Plan no tendrá los
resultados esperados.

¿Qué se debe plantear como principio?
MAYOR EQUIDAD. Es necesario iniciar este proceso
considerando un fin último: encontrar mayor equidad
40


R E SP E TAR E L P ROC E SO DE AUTONOMÍAS
DEPARTAMENTALES. Reconociendo la identificación de
la ciudadanía con los gobiernos departamentales, a los
cuales demanda atención en razón de su cercanía.

COMPENSACIÓN REGIONAL Y SECTORIAL. Empleando
el principio de solidaridad, buscar la universalidad de
los beneficios de los recursos nacionales en todo el
país.

RESPETO DE LA AUTONOMÍA MUNICIPAL PLENA.
Consolidando tres niveles de gobierno (de acuerdo con
la Nueva Constitución Política del Estado) y al gobierno
municipal como base de la institucionalidad del Estado.

El desafío: Uso eficiente de los recursos
La única manera de compensar los desequilibrios es
invertir los escasos recursos de forma eficiente (objetivo
del Pacto Fiscaml). Esto se hace mediante una asignación
equilibrada de la inversión pública que debe seguir la
siguiente ruta crítica:

RESPETO DE LA DISTRIBUCIÓN DE RECURSOS.
Considerando de esta manera los derechos adquiridos
por los departamentos y municipios; y definiendo una
base o piso mínimo de ingresos para los diferentes
niveles de Estado.

En este sentido, se definen sectores de inversión
pública consensuada, que debe ser ejecutada a través
de proyectos cuya meta sea superar indicadores
previamente definidos y sigan los lineamientos del Plan
Nacional de Desarrollo y los Objetivos de Desarrollo
del Milenio (ODM).

BUSCAR LA “EQUIDAD HORIZONTAL”. Establecer
prioridades de política pública económica y social que
busquen un piso mínimo de condiciones de vida provistas
por el Estado para cada boliviano.

Priorización de sectores que
enfrentar

Definición de políticas públicas

• Educación
• Salud
• Vivienda
• Agua y saneamiento básico
• Desarrollo productivo
• Carreteras de integración

Inversión intensiva en los
siguientes sectores, como base
del desarrollo económico y social

De esa manera , la inversión se dirige a cumplir los objetivos del PND
y el cumplimiento de las Metas del Milenio, que tienen como fin principal
combatir y derrotar la pobreza

Definiendo cuál es el nivel de gobierno más idóneo para realizar la
inversión en estos sectores y ejecutarlas de manera planificada, haciendo
un eficiente uso de los recursos; así se estimula el equilibrio vertical

41

4

PRIMER PASO
HACIA EL
PACTO FISCAL


Propuesta de la FAM-Bolivia
presentada en el Diálogo Nacional
de Cochabamba. Septiembre de 2008

cumpla la Ley 3058 (Ley de Hidrocarburos), el D.S.
29322 (Distribución del IDH), la Ley 3322 (Fondo de
Compensación Departamental) y la Ley 3791 (Ley de
la Renta Dignidad).

Redistribución del IDH para la compensación
de desequilibrios.

IDH Inicial
MM de Bs

Prefecturas
Municipios
Universidades
Fondo Indígena
TGN
Renta Dignidad
Total

El camino al Pacto Fiscal debe seguir una ruta crítica
coherente. Debido a los conflictos coyunturales de
septiembre de 2008, la FAM-BOLIVIA planteó el 13
del mismo mes una propuesta de pacto que parte del
uso del IDH para priorizar políticas públicas en torno
al PND y al cumplimiento de los ODM. La meta de
dichas políticas será compensar los desequilibrios
descritos y convertirse en un mecanismo de solución
de los conflictos, bajo las siguientes premisas:

Beneficios
Prefecturas
Municipios
Unniversidades
Fondo Indígena
TGN
Renta Dignidad
Total

1. Respetar los ingresos municipales por
Coparticipación Tributaria, HIPC II e impuestos
municipales, normados por leyes de la República
y la CPE (representan actualmente alrededor del
60% del presupuesto municipal).
2. Respetar los ingresos prefecturales por Regalías,
IEHD y Fondo de Compensación Departamental,
normados por leyes de la República (representan
actualmente el 75% del presupuesto prefectural).
3. Respetar el pago de la Renta Dignidad como
política de protección social vital para nuestro
país, pues protege a más de 600 mil personas de
un sector muy vulnerable (los adultos mayores).
4. Utilizar al IDH como variable financiera necesaria
para la compensación de desequilibrios y
optimización de la inversión pública en los siguientes
cinco años.

IDH Inicial
MM de Bs
554,6
1.880,8
369,4
195,3
993,3
1.591,5
5.584,9

%

554,6
1.880,8
369,4
195,3
993,3
1.591,5
5.584,9

Beneficios

9,9%
33,7%
6,6%
3,5%
17,8%
28,5%
100,0%

%
9,9%
33,7%
6,6%
3,5%
17,8%
28,5%
100,0%

IDH Inicial
MM de Bs

Beneficios

249,6
876,4
166,2
87,9
447,0
716,2
2.513,2

804,2
2.727,1
535,6
283,2
1.440,3
2.307,7
8.098,0

%
9,9%
33,7%
6,6%
3,5%
17,8%
28,5%
100,0%

En junio de 2008, el ingreso por IDH se reformula
con un incremento del 45%; esto debido a una
modificación aprobada en el Congreso Nacional. Por
otra parte, se proyecta que el pago por la Renta
Dignidad llegue a los 1.470 millones de bolivianos
para el año 2008.
Debido a estos cambios, el techo presupuestario para
el pago de la Renta alcanza a 2.307 millones bolivianos;
así, existen 837,7 millones de excedente que no serán
utilizados en esta gestión, según muestra el
siguiente cuadro.
4.1. Las dos propuestas concretas del Pacto Fiscal
Primera: Cuenta de Desarrollo Departamental.
Al igual que el mecanismo que utiliza el Fondo de
Compensación Departamental del IDH (que existe para
municipios y universidades de La Paz, Santa Cruz y
Cochabamba, según Ley 3322), se crea la Cuenta de
Desarrollo Departamental del IDH (CDD).

Mecanismos de redistribución
El Presupuesto General de la Nación 2008 otorga un
monto de IDH a inicio de gestión de 5.584,8 millones
de bolivianos, distribuyéndolos de modo que se
45


La CDD estará constituida, mediante un D.S., por el
excedente entre el Techo Presupuestario Proyectado
por el Ministerio de Hacienda para el pago de la
Renta Dignidad (calculado de las proyecciones
del INE) menos el aporte del 30% de Prefecturas,
Municipios y TGN.
Esta Cuenta, que como ejemplo alcanzaría los
837,7 millones de bolivianos para el 2008, debe ser
distribuida en un porcentaje de 10,7% (90 millones de
bolivianos) para ocho prefecturas y 14% (117 millones
de bolivianos) para la Prefectura de Tarija, según la
distribución normada por la Ley 3058. Esta Ley considera
un 2% del IDH para departamentos productores y un
4% para los no productores, pero luego nivela los
montos hasta que ningún departamento no productor
obtenga más que un productor; así se determinan
estos porcentajes.
Suponiendo que en los siguientes años el presupuesto
del IDH tenga un comportamiento similar al de 2008
y según las proyecciones del INE, que estima un
crecimiento anual de 3% para los mayores de 60 años,
en cinco años esta Cuenta no bajaría de 700 millones
de bolivianos.
Asimismo y haciendo el cálculo para 2008, el
presupuesto prefectural se incrementaría de 804 a
1.641 millones de bolivianos. Estos recursos deberán
ser destinados necesariamente para la ejecución de
proyectos concurrentes con los gobiernos municipales,
en el marco del PND y el cumplimiento de las metas
de los ODM.

Segunda Propuesta: Fondo Condicionado de
Inversión Departamental.
Adicionalmente y con la nueva distribución del
IDH, se creará el Fondo Condicionado de Inversión
Departamental (FOCID) sobre la base del 15% de los
recursos asignados a los beneficiarios del IDH (prefecturas,
municipios, universidades, Fondo Indígena, TGN) y
manteniendo el presupuesto necesario para el pago

Con la nueva distribución del IDH, la relación porcentual
de la asignación de recursos quedaría de la
siguiente manera:

46


de la Renta Dignidad. El 15% calculado corresponde a
un promedio porcentual de los presupuestos no
ejecutados por Municipios y Prefecturas en los últimos
tres años. Este 15% será separado presupuestariamente
para cada uno de los tres niveles administrativos y
universidades, y normado y monitoreado de forma
similar a la Cuenta del Diálogo o del SUMI.

a superar en los departamentos y municipios, y que
priorice sectores de inversión pública. De acuerdo
con los objetivos del PND y los ODM, estas metas y
prioridades deben ser asimiladas por las instituciones
ejecutantes e insertadas –mediante sus Planes de
Desarrollo, Planes Operativos Anuales y Presupuestos–
en proyectos de desarrollo.

El monto aportado por el TGN (Gobierno Central) y
el Fondo Indígena deberá ejecutarse en proyectos
concurrentes con prefecturas y municipios.

Cada comité deberá realizar un control y monitoreo
frecuente de la administración eficiente de los recursos
de este Fondo y del cumplimiento de los indicadores.
A tiempo de finalizar la gestión, los comités deberán
realizar una evaluación de la inversión ejecutada y de
las metas e indicadores superados en la gestión.

Este Fondo, que iniciaría con un monto aproximado a
1.000 millones de bolivianos, como muestra el siguiente
cuadro, tiene como objetivo principal compensar los
desequilibrios regionales y sectoriales identificados, y
alinearlos a indicadores que cumplan las metas del
PND y los ODM.

Beneficios
Prefecturas
Municipios
Universidades
Fondo Indígena
TGN
Renta Dignidad
Total

Total IDH
MM de Bs
1.641,8
2.727,1
535,6
283,2
1.110
1.470,0
8.098,0

%
20,3%
33.7%
6,6%
3,5%
17,8%
18,2%
100,0%

Fondo de Inversión
Estratégica
Condicionada (15%)
MM de Bs
246,3
409,1
80,3
42,5
216,0
994,2

Asimismo, los comités, según el cumplimiento de
metas, podrán premiar o castigar la gestión de estos
recursos en la prefectura, los municipios, la universidad
y el gobierno central. De esta manera se redistribuirán
los montos de forma anual en el mismo departamento,
compitiendo constructivamente de acuerdo con la
eficiencia de gestión entre la prefectura, los municipios
y la universidad. En otras palabras, se otorgará mayor
o menor cantidad de recursos en la siguiente gestión
a los actores evaluando si cumplieron o no las metas
establecidas. Asimismo, se premiarán otras variables
de gestión, como la capacidad de recaudación fiscal o
la rendición de cuentas (transparencia).

Disponible
MM de Bs
1.395,5
2.318,1
455,3
240,7
1.221,2
1.470,0
7.103,8

Para la administración del Fondo Condicionado
de Inversión Departamental (FOCID), se crearán
Comités Departamentales dirigidos por el Prefecto del
Departamento, el Delegado Presidencial, el Presidente
de la Asociación Departamental de Municipios y el
Rector de la Universidad.

Cuando el fondo sea operable, se debería considerar
que las transferencias de cooperación internacional sean
canalizadas por esta vía, a través del TGN, en proyectos
concurrentes con prefecturas y municipios. Estos recursos
alcanzaron los 200 millones de dólares anuales entre
2000 y el 2007.

Cada comité deberá realizar un trabajo técnico previo,
que fije metas e indicadores sociales y económicos

47

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