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Propuesta
Técnico Legal de
Descentralización
Fiscal




                    Asamblea Nacional de
                    Gobiernos Regionales
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                 Asamblea Nacional de
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Documentos de Debate 4
Propuesta Técnico Legal de Descentralización Fiscal

© Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR)
  Jr. León de la Fuente 110, Magdalena
  Teléfono: 613 8313 - Anexo 357
  Fax: 613 8315
  Correo electrónico: angr@angr.org.pe
  Página web: www.angr.org.pe


  Elaboración de contenidos:
  Luis Alberto Arias y Carlos Casas Tragodara, consultores Proyecto USAID/Perú ProDescentralización


  Coordinación de la publicación: Juan Narváez, Secretaría Técnica de la ANGR
  Cuidado de edición: Carolina Teillier
  Diseño e Impresión: SINCO Editores S.A.C.
  Jr. Huaraz 449 - Breña  Teléfono: 433-5974  sincoeditores@yahoo.com


  Primera edición, julio de 2010
  Tiraje: 1000 ejemplares
  Impreso en Perú


  Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2010-06796



  La información contenida en este documento puede ser reproducida total y parcialmente, siempre y
  cuando se mencione la fuente de origen y se envíe un ejemplar a la Secretaría Técnica de la ANGR y al
  Proyecto USAID/Perú ProDescentralización.

  El Proyecto USAID/Perú ProDescentralización tiene el objetivo de apoyar al Estado peruano en profundizar
  y consolidar el proceso de descentralización. Este documento ha sido posible gracias al apoyo de USAID/
  PERÚ, bajo los términos de contrato Nº EPP-I-03-04-00035-00. Las opiniones expresadas por los autores
  no reflejan necesariamente el punto de vista de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo
  Internacional - USAID.
Agradecimientos

Esta publicación ha sido posible gracias al apoyo de diversas
instituciones que vienen colaborando al fortalecimiento
de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR).
Nuestro más sincero agradecimiento al Proyecto USAID / PERÚ
ProDescentralización, al Grupo Propuesta Ciudadana (GPC), y al
Programa de Apoyo a la Descentralización en Espacios Rurales -
APODER, financiado por la cooperación suiza para el desarrollo
y ejecutado por la Fundación INTERCOOPERATION.
Índice

    Presentación                                                                 7
    Introducción                                                                 9
    I.   Las necesidades de gasto subnacional y el costeo de transferencias     15
         1.1. Importancia de la metodología de costeo                           16
         1.2. Metodologías de identificación de costos (primera etapa)          18
         1.3. Estimación de necesidades de gasto (segunda etapa)                22
    2.   Las finanzas subnacionales: los avances del proceso de                 27
         descentralización fiscal
         2.1. Evolución cuantitativa de la descentralización del ingreso        27
         2.2. Evolución cuantitativa de la descentralización del gasto          28
    3.   La estructura del financiamiento del presupuesto de los gobiernos      39
         regionales y locales
         3.1. Finanzas regionales                                               39
         3.2. Finanzas municipales                                              40
    4.   Los ingresos propios de los gobiernos locales de acuerdo con un        55
         enfoque de categorización municipal
         4.1. Indicadores de esfuerzo fiscal de las municipalidades             56
    5.   Las transferencias intergubernamentales                                63
         5.1. La evolución de las transferencias                                63
         5.2. Análisis de equidad                                               64
    6.   Las reglas fiscales                                                    69
         6.1. Necesidad de establecer reglas fiscales                           69
         6.2. Evidencia internacional                                           70
         6.3. Reglas fiscales en el Perú                                        74
         6.4. Limitaciones y propuestas de nuevas reglas fiscales               77
    7.   Propuesta técnica de descentralización fiscal                          83
         7.1. Propuesta técnica de descentralización fiscal para los            83
              gobiernos regionales: el modelo de coparticipación tributaria
         7.2 Propuesta técnica de descentralización fiscal para los             90
              gobiernos locales
         7.3. Descripción del modelo                                            94
         7.4. Simulación para el año 2008                                       95
    8.   Resumen de cambios legales requeridos para implementar la propuesta    99
         8.1. Costeo de transferencias                                          99
         8.2. Modificación de las reglas fiscales                              100
         8.3. Propuesta de descentralización fiscal                            100
    Anexos                                                                     105
    Descripción de los regímenes actuales de transferencias
    Referencias bibliográficas                                                 115
Presentación

   La descentralización fiscal es el proceso por el cual se transfieren responsabilidades
   y competencias fiscales relacionadas con los ingresos y los gastos públicos, desde el
   Gobierno Nacional a los gobiernos subnacionales, garantizándoles a estos últimos un
   cierto nivel de autonomía financiera. Este proceso, que en el Perú se inició formalmente
   en febrero del año 2004 con el Decreto Legislativo Nº 955, se encuentra actualmente
   estancado y mostrando serios límites en su conceptualización e implementación.

   La Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR) tiene como una de sus priori-
   dades de trabajo el impulso del proceso de descentralización fiscal peruano. En este
   sentido, con el apoyo de USAID, la ANGR presentó en el año 2009 una propuesta de
   coparticipación tributaria, la cual tiene por finalidad modificar el actual sistema de fi-
   nanciamiento presupuestal de los Gobiernos Regionales.

   El aspecto más importante de dicho planteamiento fue establecer mecanismos técni-
   cos y predecibles para la asignación de recursos que son transferidos por el Gobierno
   Nacional, con la finalidad de permitir que los Gobiernos Regionales cuenten con ma-
   yores niveles de predictibilidad sobre sus ingresos futuros y que el presupuesto de las
   regiones sean establecidos utilizando criterios que promuevan la equidad.

   Posteriormente, la ANGR ha continuado trabajando en el desarrollo y la mejora de sus
   propuestas sobre descentralización fiscal. En este proceso, la Secretaría Técnica de la
   ANGR, con la colaboración del Proyecto USAID/Perú Prodescentralización, encargó a
   los especialistas Luis Alberto Arias Minaya y Carlos Casas Tragodara la formulación de
   una propuesta técnico-normativa de descentralización fiscal.

   Este nuevo estudio ha sido elaborado en continuidad con el anterior, logrando ade-
   más mejorar y profundizar en diversos aspectos del análisis y las propuestas ya plan-
   teadas. En cuanto al diagnóstico, el estudio concluye que el sistema de transferencias
   de recursos desde el Gobierno Nacional a los Gobiernos Regionales es discrecional,
   poco predecible y no genera un reparto equitativo de los recursos públicos entre las
   regiones.

   Dichas características afectan directamente al proceso de fortalecimiento institucional
   de los Gobiernos Regionales, la mejora de su autonomía financiera y dificultan muchas
   de sus tareas de planeamiento, como la elaboración de planes multianuales de inver-
   sión. Esta situación complica significativamente las labores de los Gobiernos Regiona-
   les encaminadas a promover el desarrollo económico y social, así como la formulación
   de políticas sectoriales de alcance regional.
Con respecto a la propuesta de coparticipación tributaria, el estudio ha perfeccio-
nado los indicadores que se utilizan para reflejar las necesidades y demandas de
cada región, y los costos efectivos que ocasiona la provisión de los servicios públi-
cos regionales. Asimismo, el estudio compatibiliza la propuesta de descentraliza-
ción fiscal de la ANGR con los requerimientos de autonomía fiscal de los Gobiernos
Locales, incorporando criterios de asignación presupuestal que relacionen el mon-
to de transferencias con la recaudación tributaria.

Con el objetivo de aportar en el debate sobre la descentralización fiscal en el Perú
y en la formulación de políticas públicas descentralistas, ponemos a disposición de
las personas e instituciones interesadas esta publicación.



                                                             Hugo Ordoñez Salazar.
                                                                          Presidente
                                           Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales
Introducción

   La teoría económica señala que una de las ventajas de la descentralización fiscal es
   que mejora la eficiencia de la asignación de recursos al acercar la provisión de bienes y
   servicios del gobierno a las preferencias de la población. Los líderes regionales y locales
   están en mejor posición para conocer las necesidades de la población de sus respecti-
   vos ámbitos y, además, la población puede fiscalizarlos.

   El proceso de transferencias de competencias y recursos debe asegurar:

   a. La neutralidad en la transferencia de los recursos; es decir, transferir simultánea-
      mente competencias y recursos.
   b. La no duplicidad de funciones.
   c. La equidad.
   d. La responsabilidad fiscal.

   La implementación eficaz de la descentralización fiscal debe contemplar los siguientes
   componentes:

   a. Distribución de competencias. Definición clara de quién hace qué. Esto comprende
      la definición de cuáles son las competencias que corresponden a cada nivel de go-
      bierno.

   b. Cuantificación de las necesidades de financiamiento. Definidas las competencias, es
      necesario determinar las necesidades de gasto de cada nivel de gobierno; y luego,
      individualmente, de cada gobierno regional y de cada gobierno local.

   c. Definición del sistema de transferencias intergubernamentales. Establecidas las ne-
      cesidades de gasto, se debe definir cómo se financiarán las mismas, eligiendo entre
      las tres fuentes posibles: (i) transferencias provenientes de recursos ordinarios; (ii)
      transferencias provenientes de recursos determinados; y (iii) recursos propios.

   d. Definiciones específicas de modalidades de financiamiento. Una vez que se elige
      una o más modalidades de financiamiento, se deben especificar las características
      específicas de cada una. Por ejemplo, en el caso de tratarse de transferencias pro-
      venientes de recursos determinados se deben especificar los impuestos nacionales
      que le dan origen, el porcentaje de dichos impuestos que se destina al financia-
      miento de los gobiernos regionales y locales (GRL), y los métodos de distribución;
      y en el caso de elegir la modalidad de recursos propios, se deben especificar las
      potestades tributarias que se transfieren.

   e. Establecimiento de reglas de transparencia y responsabilidad fiscal.

   f. Establecimiento de los requerimientos institucionales que aseguren una óptima im-
      plementación del conjunto de reformas requerido.
Siendo la descentralización fiscal un proceso, su implementación puede tomar va-
rios años. En el Perú este proceso se inició, en el caso de los gobiernos regionales, en
el año 2003 con la creación de dichos gobiernos regionales y la elección de sus pre-
sidentes por votación popular. La actual Ley de Descentralización Fiscal considera
dos etapas de implementación. En la primera se han transferido competencias, y el
financiamiento de las mismas proviene de recursos ordinarios; es decir, de recursos
asignados anualmente en el presupuesto público. Para la aplicación de la segunda
etapa se estableció como requisito la creación de regiones. En esta etapa se trans-
feriría a las regiones el 50% de la recaudación efectiva de algunos impuestos. Dado
que la conformación de regiones se encuentra entrampada, el proceso no ha avan-
zado más allá de la primera etapa.

De acuerdo con la evaluación realizada en el documento de la Asamblea Nacional
de Gobiernos Regionales (2009), el proceso de descentralización que viene expe-
rimentando nuestro país no presenta características satisfactorias y se encuentra
estancado. Esto se refleja en una asignación deficiente y no clara de las funciones
y competencias de los tres niveles de gobierno; en la ausencia de una estimación
técnica y razonable de los montos de recursos que se requieren para ejecutar satis-
factoriamente las competencias transferidas a los gobiernos regionales (costeo); y,
finalmente, en el actual modelo de financiamiento, basado en transferencias desde
el gobierno central a los gobiernos subnacionales, que es discrecional, poco pre-
decible y no promueve la equidad entre las regiones, lo que además dificulta la
elaboración de planes multianuales de inversión.

En particular, las deficiencias que presenta el modelo de financiamiento vigente
afectan directamente el proceso de fortalecimiento institucional de los gobiernos
regionales, así como el incremento de su autonomía. Por tanto, resulta necesario
modificar los mecanismos de financiamiento existentes, para permitir que los go-
biernos regionales cuenten con una mayor predictibilidad sobre sus ingresos futu-
ros y que las asignaciones presupuestales que reciben sean establecidas utilizando
criterios técnicos y razonables.

La solución a los problemas planteados se debe enfocar por etapas:

y En la primera etapa el objetivo debe ser la mejora de la equidad y la eficiencia
  de los sistemas de financiamiento de los gobiernos subnacionales, tanto de los
  ingresos propios actuales como de las transferencias intergubernamentales. Este
  documento plantea propuestas para alcanzar este objetivo.

y En la segunda etapa el objetivo debe ser asignar gradualmente responsabilida-
  des en la generación de ingresos a los gobiernos regionales. Éste es un paso im-
  portante en el proceso de descentralización fiscal, e involucra no solo la elección
  de impuestos regionales sino también los ajustes requeridos en la estructura ins-
  titucional para obtener los mejores resultados posibles.

   En cuanto a la elección de impuestos regionales, el tema es tratado con amplitud
   en la literatura económica. Ter-Minassian (1997) resume que los principales can-
   didatos para impuestos regionales son aquéllos en los que: (i) se graven bases
   tributarias relativamente inmóviles; (ii) las bases tributarias estén uniformemen-
   te distribuidas; y (iii) la recaudación sea relativamente estable.

   Respecto a la evidencia empírica, cabe señalar que no existe, al menos en Amé-
   rica Latina, un modelo tributario intergubernamental que pueda ser identificado
   como exitoso. Mientras los países unitarios están buscando sustituir transferen-
   cias (provenientes de recursos ordinarios) por impuestos regionales, los países
   federales están buscando sustituir impuestos regionales por transferencias.
En el Perú, la Ley de Descentralización Fiscal (LDF) no ha asignado impuestos a los
   gobiernos regionales; éstos solo tienen facultad para crear tasas por los servicios
   que prestan. Sin embargo, esta facultad no está reglamentada, por lo que no se ha
   definido el tipo de servicios (bienes públicos) que pueden ser financiados con esta
   modalidad.

y En la tercera etapa el objetivo debe ser la mejora de la calidad de los servicios pres-
  tados; es decir, alcanzar estándares mínimos en la calidad de estos servicios. Al res-
  pecto, en el presupuesto del año 2010 ya se contemplan programas prioritarios en
  los que se aplica la metodología de presupuestos por resultados.

En el presente trabajo se desarrollan con detalle las acciones correspondientes a la pri-
mera etapa; en futuros trabajos se deben abordar con detalle las acciones para las otras
dos etapas.

En el capítulo II se expone la importancia de la metodología de costeo de actividades
para cumplir con las funciones del Estado y las diferentes metodologías existentes para
realizar dicho costeo. En el capítulo III se describen los avances cuantitativos de la des-
centralización de los ingresos y gastos fiscales. En el capítulo IV se describe la estructura
del financiamiento de los gobiernos regionales y locales; se concluye aquí que, desde
su creación, los gobiernos regionales basan su financiamiento en transferencias de re-
cursos ordinarios; los gobiernos locales, en cambio, tienen una estructura más diversifi-
cada. En el capítulo V se analizan con mayor detalle los ingresos propios de los gobier-
nos locales, siguiendo una metodología de categorización municipal. En el capítulo VI
se profundiza el análisis de las transferencias intergubernamentales. En el capítulo VII
se efectúa el diagnóstico y propuesta de las reglas fiscales. Finalmente, en los capítulos
VIII y IX se elabora la propuesta técnica de ajustes en los modelos de descentralización
fiscal actualmente aplicables a los gobiernos regionales y locales; asimismo se identifi-
can los cambios legales necesarios para la implementación de dicha propuesta.
1   Las necesidades de
    gasto subnacional y el
    costeo de transferencias
1. Las necesidades de gasto subnacional y
   el costeo de transferencias



     El marco legal sobre descentralización, a saber, la Ley de Bases de la
     Descentralización, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y la Ley Or-
     gánica de Municipalidades, definen de manera genérica las funciones
     exclusivas y compartidas asignadas a cada nivel de gobierno. Se sabe
     que en muchos casos se presentan determinados vacíos o duplicidades
     entre niveles de gobierno, que pueden dificultar su gestión en el futuro
     o la transferencia de las mismas durante el proceso.

     Dentro del proceso de transferencias de competencias hacia los niveles
     subnacionales se establecieron los planes de transferencia, que repre-
     sentan básicamente la normatividad de la ejecución de las normas ante-
     riores. El Plan Anual, el Sectorial de Mediano Plazo y el Plan Quinquenal
     eran documentos que debían regir y guiar el proceso de transferencias a
     corto y mediano plazo, sobre la base de lo establecido en la Ley de Bases
     y en las Leyes Orgánicas.

     Una de las normas más relevantes en el asunto de la transferencia de com-
     petencias era la Ley del Sistema Nacional de Acreditación, Ley 28273. El
     contenido de esta norma desarrolla los aspectos referidos a la capacitación
     y la asistencia técnica, así como el conjunto de criterios, instrumentos, pro-
     cedimientos y normas para la determinación de la capacidad de gestión de
     los gobiernos regionales y locales antes de transferir una función específica,
     que debía estar previamente incluida en un plan anual o quinquenal.

     Este proceso —antes controlado por el Consejo Nacional de Descentra-
     lización (CND) y más tarde por la Secretaría de Descentralización, que
     absorbió al CND— fue acelerado por el shock descentralizador anuncia-
     do en septiembre del 2006. El shock consistió en el acortamiento de los
     plazos para la transferencia de las 185 funciones sectoriales establecidas
     en la legislación para finales del 2007, plazo que se difirió un par de ve-
     ces y que al momento de elaboración de este informe tenía como pla-
     zo el mes de diciembre del 20091. Estas transferencias también incluían
     los sectores salud y educación, programados, según el marco legal, en
     la última etapa del proceso de descentralización; es decir, luego de la
     conformación de las macrorregiones (en una segunda etapa) y la trans-
     ferencia de las funciones de los otros sectores (tercera etapa).

     No obstante, debido a que aún no existe una metodología de costeo de
     transferencias, esta aceleración del proceso complicó la estimación de los re-
     cursos necesarios asociados a cada transferencia. Actualmente la estimación
     se realiza sobre la base de los datos históricos a un año; es decir teniendo
     como referencia los costos incurridos el año anterior en esa misma función.

     1
         A esa fecha se avanzó hasta el 95.6%.


                              17
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1.1. Importancia de la metodología de                        proceso de descentralización. La Ley Orgánica
costeo                                                       de Gobiernos Regionales y la de Municipalida-
                                                             des detallan las funciones generales y específicas
                                                             que forman parte de las competencias del nivel
En el análisis de la clasificación presupuestal y de
                                                             regional y local respectivamente. Y según los
los distintos rubros que contienen a los ingresos
                                                             principios del proceso, especialmente el princi-
y gastos del presupuesto se observa una ausen-
                                                             pio de neutralidad fiscal, cada función asignada
cia de criterios homogéneos para la clasificación
                                                             a los gobiernos subnacionales tendrá que venir
presupuestal, así como para la definición de fun-
                                                             acompañada por la transferencia de recursos, con
ciones y competencias en el marco normativo del
                                                             la finalidad de que éstos cumplan con las nuevas
Estado; es decir, en muchos casos los programas y
                                                             obligaciones de gasto.
funciones no guardan relación con la clasificación
de competencias y funciones de las leyes orgáni-             Debido a esta rigidez, lo óptimo sería plantear
cas y los reglamentos de funciones de las institu-           una reforma de todo el sistema presupuestal
ciones del Estado. Ello torna muy difícil establecer         para que sea funcional al proceso de descentra-
criterios que busquen mantener la neutralidad                lización. Esto implica que la estructura funcional-
fiscal, ya que imposibilita el cálculo preciso de las        programática del presupuesto no tiene ninguna
funciones a descentralizar según los recursos a              relación con las competencias asignadas en la
transferir.                                                  legislación a los distintos niveles de gobierno,
                                                             por lo que un camino que facilitaría las cosas es
La Ley General del Sistema Nacional de Presu-
                                                             establecer una equivalencia entre las partidas
puesto establece que los gastos públicos de es-
                                                             presupuestales y las competencias menciona-
tructuran siguiendo las clasificaciones institucio-
                                                             das. Sin embargo, este camino es de largo plazo
nal, económica, funcional-programática y geo-
                                                             y no estaría acorde con la velocidad del proceso
gráfica. La clasificación funcional-programática es
                                                             de descentralización; más aún considerando la
la más importante en términos del destino de los
                                                             aceleración de las transferencias planteadas en el
gastos, ya que agrupa los gastos en función de su
                                                             2006. Por ello surge la necesidad de plantear una
naturaleza, mediante la identificación de su desti-
                                                             metodología estándar, para calcular los montos
no. Además, esta clasificación permite subdividir
                                                             de recursos que deben transferirse junto con las
cada rubro en diferentes categorías (programas,
                                                             competencias a los gobiernos regionales y loca-
subprogramas, actividades y proyectos) para una
                                                             les. La asociación de cada función con el rubro de
mayor certeza de los recursos involucrados y del
                                                             gasto localizado dentro de la cadena funcional-
destino de los mismos (véase el cuadro 1).
                                                             programática, debe seguir necesariamente una
                                                             metodología de cálculo que determine, con la
                  Cuadro 1                                   mayor exactitud, el monto relacionado a la ejecu-
   Estructura de funciones programáticas                     ción de dichas funciones.
                                                             Los criterios para establecer una metodología de
   Función                    Propósito o roles              imputación de costos se desarrollan mediante
                              del Estado                     dos procedimientos. Uno primero que implica la
   Programa                   Políticas                      recopilación del total de costos de cada función;
   Subprograma                Acción general                 y posteriormente, la asignación de cada costo a la
                              o concreta                     categoría de gasto correspondiente.
   Actividad/proyecto         Objetivo parcial de
                              las políticas                  Asimismo, es necesario que los costos identifi-
   Componente                 Acción concreta                cados se encuentren diferenciados en costos di-
   Meta                       Unidad de medida               rectos e indirectos, según su incidencia en una
                                                             función específica. Esto es, por un lado, aquéllos
Fuente: SIAF - MEF                                           que se relacionan directamente, como los suel-
Elaboración propia                                           dos del personal, bienes o servicios utilizados; y,
                                                             por otro, los costos aplicables a una función pero
Por otro lado, el marco normativo asociado al pro-           cuya naturaleza no se relaciona solamente con
ceso de transferencias resume las competencias               esa función, como el pago de servicios como luz,
exclusivas y compartidas que cada nivel de go-               agua y teléfono que se utilizan en una oficina, o la
bierno deberá ejercer en las distintas etapas del            depreciación de un activo.

                                                        18
Las necesidades de gasto subnacional y el costeo de transferencias



Para el cálculo de los costos indirectos es nece-           bierno nacional tiene como primera tarea identi-
saria la aplicación de factores de costeo unitario,         ficar los recursos destinados a financiar las diver-
de manera que se pueda identificar la proporción            sas funciones que ejerce a nivel nacional y luego
del costo en la función determinada. En otras pa-           proceder a una imputación territorial. En este
labras, sobre la base de los costos unitarios es po-        sentido, existe la necesidad de sincerar las cifras
sible identificar el costo de cada insumo para una          presupuestales. Esto nos revelará dos situaciones:
función específica.                                         los déficits existentes respecto a una provisión en
                                                            cantidades adecuadas para el bienestar de la po-
En el debate sobre el proceso de descentralización          blación (una especie de estándar mínimo), y que
mucho se ha hablado acerca de la renuencia de los           el Estado no gasta en muchas funciones que son
sectores a transferir los recursos financieros nece-        de su obligación, dado el marco legal actual. Es-
sarios para financiar las competencias transferidas.        tos hechos quizá son la principal explicación de
A esto se le ha denominado el “costeo de las trans-         por qué los sectores no han hecho la cuantifica-
ferencias”. Una explicación es que, aparte de la            ción necesaria.
comprensible renuencia a perder poder y transferir
competencias, el Estado carece de una estimación            La Dirección Nacional de Presupuesto Público ha
precisa de cuánto le cuesta desarrollar determina-          establecido algunos criterios generales para este
das actividades. Esto porque varias actividades son         costeo; sin embargo, no da muchas luces acerca
financiadas por una misma partida presupuestal,             de la forma práctica de hacerlo. Son mandatos
o porque sucede que una oficina centralizada en             que obligan a las instituciones nacionales que en-
Lima tiene que transferir sus funciones a 26 go-            tregan competencias y funciones a los gobiernos
biernos regionales, cuando dicha tarea es realiza-          subnacionales a obtener ciertos estimados preli-
da por pocos funcionarios. Ello agrega una mayor            minares de recursos a transferir, pero sin criterios
complejidad, dado que ahora se debe introducir              uniformes.
una dimensión adicional: el territorio. Cuando uno
analiza estas actividades generalmente están cla-           Este ejercicio es el primero que debe hacerse. El
sificadas como que se realizan en Lima, cuando              sinceramiento de cuánto gasta el Estado en cada
su impacto es nacional. Esto determina que, si se           función y competencia es el punto inicial a par-
transfiere, surge el reto de estimar cuántos recur-         tir del cual se debe empezar la discusión sobre la
sos le corresponden a cada unidad de gobierno               transferencia de recursos. Si se tiene este estima-
subnacional que recibirá las competencias.                  do por función, el siguiente paso será determinar
                                                            cuánto se gasta en cada departamento, provincia
Existen varios casos que ilustran lo antes señala-          o distrito, según el caso. Debemos mencionar
do. Uno de los primeros y más claros tiene que ver          que muchos gastos que se realizan ya están te-
con funciones que realizaba la Superintendencia             rritorializados; es el caso de los referidos a salud,
de Bienes Nacionales y que fueron transferidas a            educación y otras funciones. Como veremos más
algunos gobiernos regionales que lograron acre-             adelante, funciones de este tipo ya las ejercían los
ditarse para ello. Se transfirió la responsabilidad         precursores de los gobiernos regionales (los Con-
de ejecutar la acción de gobierno, pero en un               sejos Transitorios de Administración Regional) y
principio no se transfirieron recursos porque no            presupuestalmente estaban asignados a las di-
existía un estimado de cuánto le tocaba a cada              recciones regionales (tal cual se hace ahora), por
gobierno regional que recibiría la función. La di-          lo que el proceso de descentralización actual no
ficultad aumentaba cuando se observaba que                  ha implicado ningún cambio significativo desde
no todos los gobiernos regionales recibirían esta           el punto de vista presupuestal.
función sino solo algunos. Esto significaba que
                                                            El problema surge cuando se tienen que transfe-
parte del presupuesto continuaría en la entidad
                                                            rir funciones hoy ejercidas por el nivel nacional
del nivel nacional al mismo tiempo que parte de
                                                            con un presupuesto asignado territorialmente a
estos recursos debía transferirse a los gobiernos
                                                            Lima y que, según el marco legal, deben trans-
regionales acreditados para ejercer la función en
                                                            ferirse a gobiernos subnacionales. La estimación
cuestión. Esto evidenció que no existe una meto-
                                                            de los recursos asociados a éstas es la principal
dología adecuada para realizar la estimación.
                                                            dificultad a enfrentar; se trata de un reto que es
El ejemplo mencionado nos debe llamar la aten-              indispensable superar para avanzar en el proceso
ción acerca de que si queremos implementar un               de descentralización fiscalmente neutral como lo
proceso de descentralización ágil y eficaz, el go-          establece la actual legislación.

                                                       19
Documentos de Debate 4



Una vez sincerado el gasto que efectivamente                se pueden aplicar a una entidad privada o públi-
realiza el Estado a nivel de jurisdicción departa-          ca. Recientemente está surgiendo el interés de
mental, provincial o distrital, un siguiente paso           los Estados por aplicarlas, en la medida en que los
será la estimación de las necesidades de gasto de           ciudadanos desean contar con mayor informa-
cada una de estas unidades territoriales para cada          ción y los Estados desean ser más accountables
función que es responsabilidad del Estado. Para             para su población.
ello deberá estimarse el costo unitario de proveer
un bien y servicio de calidad mínima que asegu-
re un tratamiento similar a todos los ciudadanos
                                                            1.2.1. Metodología ad hoc
sin importar el lugar en el que vivan. Deberá in-
cluirse Por tanto cierta diferenciación atendiendo          La metodología ad hoc consiste en la estimación
al costo de los insumos en cada región del país.            de los costos de los servicios de cada unidad di-
Los accidentes geográficos de nuestro territorio            ferenciando los costos directos e indirectos. Este
determinan que haya un costo de transporte di-              método resulta bastante sencillo debido a la poca
ferenciado por zonas; o bien, debido a la hetero-           exploración sobre cada tipo de costo, ya que se
geneidad de los incipientes mercados internos,              asume precisamente una escasa información so-
deberá tomarse en cuenta que los insumos para               bre los recursos utilizados.
producir los bienes y servicios pueden tener pre-           El proceso que se sigue en este método consiste
cios diferenciados.                                         en:
Durante el año 2008 se hizo evidente la falta de            y Diferenciar entre costos directos e indirectos
una metodología consensuada. Los gobiernos
                                                               Implica distinguir los costos directos —suel-
regionales estimaron los montos que debían
                                                               dos, salarios (incluidas las prestaciones), bie-
transferírseles si se trasladaban a ellos todas las
                                                               nes, etcétera— de los costos que contribuyen
funciones anunciadas en septiembre del 2006, in-
                                                               de manera indirecta —gastos administrativos,
cluyendo al Gobierno Regional de Lima Metropo-
                                                               consumo de electricidad, agua, sueldos y sala-
litana (que en la práctica es la Municipalidad Me-
                                                               rios no directamente imputados, etcétera—.
tropolitana de Lima). El monto calculado fue de
2,758 millones de soles, mientras que el estimado           y Prorrateo de costos indirectos
por la Dirección Nacional de Presupuesto fue de
                                                               Una vez identificados y clasificados los costos,
2,620 millones de soles; una diferencia de S/. 138
                                                               se realiza un prorrateo de los costos indirectos
millones. La solución planteada para cubrir esta
                                                               para aproximar la relación de la función con
diferencia fue que los sectores lo aportaran con
                                                               los gastos indirectos incurridos. La aproxima-
cargo a su presupuesto, una medida ad hoc que
                                                               ción consiste en el cálculo de un factor de pro-
no responde a ningún criterio basado en una me-
                                                               rrateo de los costos indirectos sobre la base de
todología consensuada y aplicada por todos de
                                                               una proporción de las horas-hombre utiliza-
manera transparente.
                                                               das; es decir, es necesario obtener una variable
Éste es un ejemplo de las fricciones que pueden                que cuantifique homogéneamente cada costo
surgir al no contar con una metodología de cos-                para poder calcular la fracción de costo.
teo que permita sincerar las cifras que se deben
transferir. Tomando esto en cuenta, enumeramos              1.2.2. Prorrateo tradicional
a continuación una serie de metodologías que se
podrían utilizar.                                           El método del prorrateo tradicional es aún más
                                                            simple, aunque la aproximación a los costos
                                                            efectivos por cada función suele ser muy pobre.
1.2. Metodologías de identificación de                      Con este método se asigna cada costo a un rubro
costos (primera etapa)                                      agregado y después se prorratea en base a un
                                                            porcentaje determinado. El proceso consiste en
En la literatura sobre el tema existen una serie de         identificar los principales rubros de gastos y asig-
propuestas sobre metodologías en función de la              nar una proporción a los costos indirectos.
información disponible específicamente sobre
identificación de los costos unitarios de los recur-        Debe mencionarse que la aplicación de estas
sos utilizados para ejecutar alguna función. Éstas          metodologías se puede complicar cuando agre-

                                                       20
Las necesidades de gasto subnacional y el costeo de transferencias



gamos la dimensión territorial. Por ello es impor-                     pales funciones que desempeñará la entidad.
tante desarrollar una metodología que proceso                          A partir de ello, organizar cada actividad por
información a un nivel mucho más desagregado                           centro de costo. Con esto, las principales activi-
que identifique actividades y sus principales cos-                     dades se agrupan en función de su naturaleza,
tos.                                                                   de manera que los costos sean más homogé-
                                                                       neos en comparación con el cálculo conjunto
                                                                       de la totalidad de las funciones (por ejemplo,
1.2.3. Metodología Activity Based Costing -
                                                                       actividades de la función de administración,
Costeo basado en actividades                                           planeamiento, etcétera).

La metodología denominada Activity Based Cos-                       ii) Identificar los principales costos para cada
ting (ABC) requiere determinar los factores de                          actividad definida en el paso anterior. A par-
prorrateo o cost drivers2 y asignar los gastos a                        tir de la identificación de los costos directos e
partir de la cuantificación de las actividades que                      indirectos se establecen los elementos detrás
se realizan para esa función de la manera más                           de cada gasto. En otros términos, en esta eta-
ordenada y precisa posible. En otras palabras, se                       pa se identifican los grupos de gasto y el pre-
debe buscar asociar las competencias y los objeti-                      supuesto asociado a ellos (bienes y servicios,
vos con la estructura presupuestal asociada a esa                       personal, etcétera), para luego ordenar los ele-
función, mediante factores de cálculo de los prin-                      mentos por cada grupo de gasto (por ejemplo,
cipales elementos de gasto (recursos humanos y                          alquiler de bienes muebles dentro del grupo
bienes y servicios).                                                    bienes y servicios).
Los conceptos principales involucrados en la me-                    iii) Impulsores de costeo o cost drivers. Se asignan
todología ABC son: recursos, actividades, objetos                        los montos a cada actividad, sobre la base de
e impulsores de costo.                                                   una medida homogénea calculada con valores
                                                                         referenciales provenientes de criterios especí-
y Recursos. Son los bienes destinados al desarro-
                                                                         ficos en función de cada elemento de gasto
  llo de las funciones.
                                                                         (por ejemplo, cost driver para administración:
y Actividades. Se considera como tales a todos                           horas requeridas entre el número total de ho-
  los procesos que se relacionan entre sí.                               ras-hombre).

y Objeto de costo. Elemento final, ya sea la provi-                 iv) Establecer la estructura del flujo de costos. Se
  sión de un bien o un servicio específico.                             determina el monto asociado a cada función a
                                                                        partir del monto de la actividad y los cost dri-
y Impulsores de costos. Factor utilizado para me-                       vers identificados para cada costo.
  dir el costo incurrido en cada una de las acti-
  vidades.                                                          v) Establecer el modelo de acumulación de cos-
                                                                       tos para simular el flujo y la estructura de cos-
El procedimiento para la aplicación de la meto-
                                                                       tos de la institución y desarrollar las tarifas de
dología ABC implica el análisis detallado de cada
                                                                       costos.
actividad de la entidad y paralelamente la identi-
ficación y categorización de los gastos en que la                   Al momento de elaboración de este informe la
entidad incurre, para asociar ambos grupos usan-                    meta de lograr la transferencia de las 4,500 fun-
do criterios de medición. Los pasos son:                            ciones asociadas al shock descentralizador se en-
                                                                    cuentra pendiente; mientras tanto los decretos
i) Identificar y organizar las actividades relevan-
                                                                    supremos 001-2008-PCM y 029-2008-PCM am-
   tes; es decir, identificar y ordenar las princi-
                                                                    plían el plazo de traspaso de las 4,500 funciones.

2
      Los cost drivers son las medidas que sirven para              Tomando un caso, en el Plan Anual de Transferen-
    establecer una conexión entre las actividades y los             cia Competencias Sectoriales del 2008 se incluye
    gastos indirectos de dichas actividades. Cada cost              la transferencia en materia agraria: "Promover,
    driver debe estar definido en unidades de actividad
                                                                    gestionar y administrar el proceso de saneamien-
    perfectamente identificables. El término cost driver u
    “origen del costo”, se utiliza justamente porque son los        to físico-legal de la propiedad agraria, con la par-
    cost drivers los que causan que los gastos indirectos de        ticipación de actores involucrados, cautelando el
    fabricación varíen.                                             carácter imprescriptible, inalienable e inembarga-

                                                               21
Documentos de Debate 4



ble de las tierras de las comunidades campesinas                          implican hasta el nivel de elemento de gasto, en
y nativas”. Esto implicaría el traspaso de todas las                      donde se tiene en detalle el desembolso realiza-
funciones relacionadas a subprogramas y com-                              do por diferentes conceptos, como agua, electri-
ponentes de la función agraria. Según la cadena                           cidad, seguros, etcétera.
funcional programática, la función agraria englo-
ba los programas de saneamiento físico y legal de                         Por ejemplo, para el presente caso, los gastos
la propiedad agraria (véase el cuadro 2).                                 asociados a la función agraria, programa Preser-
                                                                          vación de los Recursos Naturales y subprograma
                                                                          Conservación de Suelos, se realizó una desagre-
                        Cuadro 2                                          gación de los gastos según los grupos existentes
               Función agraria: programas y                               (véase el cuadro 3).
                   subprogramas, 2008
                     (Nuevos Soles)                                                      Cuadro 3
     Función     Programa          Subprograma          PIM 1/               Subprograma Conservación de Suelos:
                Preservación   Conservación de                                  desagregación de gastos, 2008
                                                       56,407,286
                de los         suelos                                                  (Nuevos Soles)
                recursos       Protección de la
                                                       58,591,230                        Grupo de gasto       Monto ejecutado
                naturales      flora y fauna
                renovables     Reforestación           23,252,330          Personal y obligaciones sociales        851,502
                               Irrigación             130,258,715
                                                                           Bienes y servicios                  164,697,410
     Agraria    Promoción      Protección sanitaria
                                                       63,095,604          Inversiones                          56,737,285
                de la          vegetal
                producción     Semillas y                                  Otros gastos de capital                 58,4188
                agraria        mejoramiento                      0
                                                                          Fuente: SIAF-MEF
                               genético                                   Elaboración propia
                               Estudios e
                Recursos
                               investigaciones           425,271          Y tomando uno de los grupos de gasto antes
                hídricos
                               hidrológicas
                                                                          identificado, se desagrega para tener toda la in-
1/
  PIM: Presupuesto institucional modificado.                              formación de sus elementos antes de pasar al
Fuente: SIAF-MEF
Elaboración propia                                                        siguiente paso de identificación y cálculo de los
                                                                          cost drivers.
Por tanto, para la función transferida se deben de-
                                                                          Con esta información, el siguiente paso —el más
tectar y reconocer los programas y subprogramas
                                                                          complicado— consiste en determinar el monto
asociados a ella para pasar a una segunda etapa;
                                                                          de cada elemento de gasto asociado con la fun-
en ésta se debe asignar el monto presupuestal
                                                                          ción que se va a transferir; especialmente, sobre
que permita cubrir lo anterior, siguiendo con el
                                                                          los costos indirectos que no permiten definir la
principio de neutralidad fiscal. En este paso es ne-
                                                                          incidencia de dichos gastos en determinadas fun-
cesario identificar con claridad las funciones que
                                                                          ciones (véase el cuadro 4).
pueden relacionar de alguna forma la función a
transferirse, con la finalidad de no omitir en el                         Por ejemplo, en el caso del gasto por alimentos de
análisis información que pueda resultar en una                            personas, que suma 2,372 soles, no se puede con-
ineficiente asignación de los recursos.                                   tabilizar el agregado de dicho elemento como
                                                                          parte de las transferencias a los gobiernos regio-
En algunos casos puede ser necesario llegar has-
                                                                          nales; esto, debido a que es necesario que el nivel
ta el nivel de actividades, para determinar exacta-
                                                                          central mantenga los recursos para la ejecución
mente las diferentes acciones que involucra cada
                                                                          de otras funciones que contemplan los elemen-
competencia y diferenciarlas de las acciones que
                                                                          tos de gasto descritos. Asimismo, esta diferen-
toma dicha entidad para otras funciones dentro
                                                                          ciación se hace más relevante en el caso de las
de su competencia.
                                                                          competencias compartidas: más de un nivel de
Como segundo paso es necesario identificar los                            gobierno deberá llevar a cabo acciones para una
costos asociados a cada uno de los subprogra-                             determinada finalidad y, por tanto, los recursos
mas anteriores; es decir, a través de los grupos de                       que hasta el momento se mantienen en el nivel
gasto, cuantificar el gasto que dichas actividades                        central deberán ser transferidos según una de-

                                                                     22
Las necesidades de gasto subnacional y el costeo de transferencias



terminada proporción del total que corresponde                 determinar el costo de los elementos de gastos
efectivamente a los recursos por transferir.                   dirigido a cada función.

                                                               La lógica detrás de ello no es buscar un factor que
                   Cuadro 4                                    asocie a cada elemento de gasto con su costo fi-
       Costos indirectos, 2008 (ejemplo)                       nal asociado a la función determinada, sino, de
                (Nuevos Soles)                                 alguna manera, castigar a todos los elementos
                                                               de gasto por el mismo factor (en este caso, horas-
              Elemento de gasto               Ejecutado        hombre), con la finalidad de obtener una aproxi-
 Viáticos y asignaciones                      137,954
                                                               mación relativa de los recursos utilizados para la
                                                               función a calcular y, sobre esta base, repartir en
 Combustible y lubricantes                      1,433
                                                               la proporción obtenida para finalmente hallar el
 Alimentos de personas                          2,372
                                                               costo final asociado a la función.
 Servicios no personales                     3,548,891
 Propinas                                       7,150                                  Fórmula 1
 Bienes de consumo                             78,792             Formalmente:
 Pasajes y gastos de transporte                71,852                        Costo función = F * CI
 Servicio de consultoría                            0
                                                                  Donde:
 Contratación con empresas de servicios       252,798
                                                                  Costo función = Monto de gasto efectivo destina-
 Otros servicios de terceros                  180,297                             do a una función.
 Medicamentos                                       0             F = Factor que se toma para elaborar el pro-
 Materiales de escritorio                      32,552                   rrateo. Puede ser la proporción (en horas-
                                                                        hombre) que se destina a la ejecución de
 Alquiler de bienes muebles                         0                   determinada competencia.
 Servicio de luz                                    0             CI = Costo indirecto. Puede ser el gasto de agua,
 Servicio de telefonía móvil y fija           140,849                   luz, movilidad, etcétera.
 Otros servicios de comunicación                    0
 Correos y servicio de mensajería              30,247          De esta forma, el costo total (tanto los costos di-
 Publicidad                                         0          rectos como de los indirectos) de determinada
 Sentencias judiciales y laudos arbitrales      1,525          función puede aproximarse según un factor de-
 Gastos de ejercicios anteriores              156,443          terminado (cost driver). Cabe señalar que es váli-
 Seguro de bienes muebles e inmuebles          49,880
                                                               do el uso de más de un factor para valorar el costo
                                                               de diferentes componentes de gasto, aunque es
 Otros seguros                                  4,376
                                                               necesario aplicar siempre un mismo factor para
Fuente: SIAF-MEF                                               un solo componente, ya que la idea es justamen-
Elaboración propia
                                                               te homogeneizar sobre la base de una variable
Por tanto, una de las formas de aproximar la valo-             determinada.
ración de cada componente a transferir consiste                Siguiendo con el ejemplo anterior, dentro de la
en la determinación de un factor común que po-                 función agraria, y el programa y subprograma
sibilite el cálculo y la asignación homogénea de               detectados, se requiere especificar cuánto de
los costos empleados. Este factor puede ser el nú-             dicho gasto se relaciona con las actividades que
mero de horas-hombre que se utilizan para una                  serán descentralizadas. En el ejemplo para el
función determinada y, sobre la base de dicho                  subprograma conservación de suelo, el monto es
factor, hallar la magnitud de las transferencias.              de 62,343,658 soles a transferir. Suponiendo que
Por ejemplo, en el caso del servicio de luz de una             para esta función en el Ministerio de Agricultura
oficina, que representa un costo indirecto, la va-             se utilizan cien personas de las mil que trabajan
loración de la transferencia de dicho producto se              en total, el monto a transferir por servicio de tele-
puede realizar tomando como factor de homoge-                  fonía móvil y fija (con un costo de 140,849 soles)
neización de costos el número de horas-hombre                  por este servicio sería el siguiente:
que se requiere para determinadas acciones. De                                            100
esta forma, en una misma entidad se debe calcu-                             Costo =            * 140,849
                                                                                         1,000
lar el número de horas-hombre que cada activi-
dad toma; a partir de esta proporción será posible                          Costo = 14,084.9 soles

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Documentos de Debate 4



En primer lugar, esta metodología se deberá apli-            prorrateo de cuánto le tocará a cada localidad en
car a los elementos de gasto que se relacionan               función de un criterio de proporcionalidad, que
con la actividad o función que será transferida, a           debería ser el número de habitantes de cada de-
efectos de aproximar lo más posible la transferen-           partamento, provincia o distrito.
cia; así, la relación ingreso-gasto será equivalente
y se mantendrá el principio de neutralidad fiscal.
                                                             1.3. Estimación de necesidades de
Esto implica mantener un ordenamiento acerca                 gasto (segunda etapa)
de cada rubro de gasto para cada sector, de ma-
nera que las transferencias establecidas en los              Como ya se ha mencionado, una vez que se sin-
planes anuales de transferencias puedan llevarse             ceren los recursos gastados por cada función y se
a cabo sin crear distorsiones en ningún nivel de             territorialicen los mismos, se podrá contar con un
gobierno en materia fiscal. Esto es, que no gene-            estimado de los gastos a realizar. Esto es de suma
ren futuras necesidades de recursos adicionales              importancia porque la discusión acerca de los
para cumplir con las funciones asignadas ni una              distintos arreglos de descentralización fiscal —es
sobreestimación de los recursos transferidos que             decir, la asignación de fuentes de financiamien-
genere graves déficits en el nivel central.                  to— debe seguir cierta lógica: primero se deben
                                                             estimar los costos de las funciones a transferir;
Es muy importante, en cuanto a los costos indi-
                                                             luego, qué porcentaje del presupuesto represen-
rectos, identificar cuál es la participación efectiva
                                                             ta esto; y finalmente, establecer las fuentes de
de cada costo en determinada función, ya que no
                                                             recursos que permitirán transferir aquéllos que el
se puede transferir la totalidad de los mismos de-
                                                             Estado gasta efectivamente.
bido a que el gasto efectivo no necesariamente
corresponde a la totalidad del gasto de cada ele-            Si se sigue esta lógica, podrá estimarse con mayor
mento. Un cálculo que difiera en gran medida del             precisión la necesidad de gastos a transferir. Esto
costo real puede generar desbalances horizonta-              es muy importante porque la evidencia interna-
les entre niveles de gobierno, así como brechas              cional sugiere que lo financiero debe seguir a lo
fiscales a mediano plazo.                                    funcional. Significa que deben asignarse las com-
                                                             petencias, luego estimar lo que el Estado gasta
Un tema importante en la metodología propues-
                                                             en estas funciones e identificar cuánto se gasta
ta es la presencia de indivisibilidades, como que
                                                             en cada territorio. Si se cuenta con este estimado
las horas trabajadas deben ser aproximadas a un
                                                             se podrá determinar cuánto del presupuesto es
número entero de personas que tendrán que de-
                                                             necesario transferir a los gobiernos regionales y
jar de laborar en el nivel central, y los montos des-
                                                             locales para ejercer estas funciones tal como lo
tinados a financiar sus remuneraciones habrán de
                                                             venía haciendo el nivel nacional.
transferirse a los gobiernos regionales y locales
que reciban las competencias. En este sentido, es            Un asunto importante a esta altura de la discu-
necesario que se den las indicaciones necesarias             sión es que en esta primera etapa del proceso se
para el cese de las personas que dejarán de labo-            puede llegar a la conclusión de que lo que gasta
rar en la dependencia del nivel nacional. Se les             el Estado es insuficiente para proveer un están-
podría dar la prioridad para que asuman dichas               dar mínimo de calidad y cobertura de los bienes
funciones en las jurisdicciones donde se transfie-           y servicios que aseguren niveles adecuados de
ran los recursos. Sin embargo, si los trabajadores           bienestar a la población.
no optaran por dicha alternativa, los gobiernos
subnacionales receptores de la función transferi-            Esto implica que el segundo paso es estimar
da deben tener la potestad de contratar el per-              cuánto es el costo unitario de proveer los diferen-
sonal necesario, mediante un concurso público                tes servicios de manera adecuada a la población
que establezca el perfil y las calificaciones nece-          (niveles óptimos). A partir de la comparación de
sarios para asumir dichos cargos. Esto favorecerá            estos estimados con los niveles efectivamente
la transparencia de los concursos y asegurará que            gastados pueden determinarse las brechas co-
las personas a ser contratadas sean adecuadas                rrespondientes y podrán establecerse políticas
para los nuevos puestos.                                     que permitan cubrir estas brechas. Estas políticas
                                                             pueden implicar diversas alternativas, como me-
Para aquellas competencias que no correspon-                 jorar la fiscalización de tributos e introducir mejo-
dan al nivel regional o local, deberá aplicarse un           ras administrativas que permitan elevar la recau-

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Las necesidades de gasto subnacional y el costeo de transferencias



dación para financiar adecuadamente al menos                sión de una canasta estándar de servicios en cada
los principales servicios que provee el Estado.             jurisdicción mediante la ponderación de los fac-
Otras alternativas, que exploraremos más adelan-            tores que explican las diferencias en los costos. La
te, pueden significar dotar de mayor autonomía              mayor dificultad es que usualmente no se cuenta
fiscal a los gobiernos regionales y locales y asig-         con la precisión de los factores mencionados, lo
narles fuentes de recursos propios cuyas bases              que puede llevar a fuertes errores y omisiones.
puedan ser explotadas eficientemente por estas              Este concepto se encuentra altamente relaciona-
unidades de gobierno.                                       do con el modelo de coste de los servicios loca-
                                                            les, en donde se incorpora una serie de factores
En este sentido, Boex y Martínez Vásquez (2007)             determinantes de la exigencia de recursos para
plantean otros mecanismos para establecer la re-            la adecuada provisión de un servicio o servicios a
lación de los gastos con las funciones a transferir-        nivel subnacional.
se. Muchos de ellos no establecen precisamente
una metodología, si no sobre todo criterios para            En este caso, para cada categoría de gasto es ne-
la asociación de estos costos.                              cesario determinar un índice de necesidad relati-
                                                            va que se encuentre en función de una serie de
Gastos de períodos anteriores. Sugiere la uti-              variables asociadas. Una vez que se obtiene un
lización de los gastos históricos como represen-            índice normalizado para cada función, se puede
tativos para calcular las necesidades de gasto de           determinar la necesidad agregada de cada go-
los gobiernos subnacionales. Si bien ésta es la             bierno subnacional. Para el caso de salud, por
metodología utilizada actualmente en el cálculo             ejemplo, se obtiene un índice normalizado, en
de las necesidades de gasto para la mayoría de              función de variables de mortalidad infantil, des-
transferencias, tiene una fuerte desventaja al su-          nutrición, etcétera. Estas variables se ponderarían
poner, primero, que los gastos pasados han sido             por la importancia relativa tomando como base,
eficientemente ejecutados; segundo, que no se               por ejemplo, la población (Wi) y ponderando ade-
han producido cambios significativos para la eje-           más por una variable que mida el costo de vida de
cución de cada función, como aumento de la po-              dicha localidad. Formalmente:
blación o necesidad de intensificar la función en-
tre la población; y finalmente, que se trasladaría                                    Fórmula 3
el totalidad de la función sin contemplar factores
mencionados en líneas anteriores, como los cos-                              (wi,denutrición SiA + wi, población Sic +)Ci
tos indirectos.
                                                            N   Salud
                                                                        =
                                                                            ∑ (wi,denutrición SiA + wi, población Sic +)Ci
Igualdad de cuotas o igualdad per cápita. Este
criterio estima las necesidades de gasto, y supo-           Una vez obtenidos los factores para cada función,
ne que los gobiernos subnacionales requieren la             se multiplican por el gasto realizado para dicha
misma cantidad de recursos sin reconocer las di-            función para así obtener la necesidad relativa de
ferencias entre jurisdicciones o cualquier inequi-          cada gobierno regional:
dad horizontal o vertical. Simplemente se toma
en cuenta cada función para determinar la nece-
                                                                                      Fórmula 4
sidad de gasto, ya sea tomando como referencia               NRG = NiSalud *E Salud + N iEducación E Educación + etc.
la población (w), u otro factor, pero sin distinguir
las necesidades según las características estruc-           Normas de gastos per cápita o por cliente. Con
turales:                                                    esta metodología se calcula el gasto a nivel na-
                                                            cional de cada función sobre el total de usuarios
                          Fórmula 2                         que reciben el servicio; así se obtiene un factor
                                                            de costeo unitario. Esta metodología supone que
       NRG = wi (E Salud + E Educación + etc.)              el número de beneficiarios se puede obtener con
                                                            exactitud, cuando es una variable muy compleja
Índices ponderados de necesidad relativa3. En               de estimar.
la aplicación de esta metodología se elabora un
                                                            Costeo de normas físicas de gasto. Esta repre-
índice que resume los costos relativos a la provi-
                                                            senta una metodología un poco más desarrollada
                                                            en cuanto a criterios técnicos detrás. Se cuantifi-
3
    En el presente trabajo utilizamos este criterio.        can los costos de cada servicio mediante la consi-

                                                       25
Documentos de Debate 4



deración de compra de insumos. Sin embargo, la              Este esfuerzo, como ya se mencionó, debe estar
desventaja es que el procesamiento de informa-              acompañado por la estimación de los costos para
ción es muy complejo y suele conducir a estima-             proveer los bienes y servicios de manera óptima
ciones inexactas de necesidades de gastos.                  (o al menos cumpliendo ciertos estándares míni-
                                                            mos de satisfacción al ciudadano).
Sistema de gastos representativos. Finalmen-
te, con esta última metodología propuesta se                Todo esto nos lleva al establecimiento de un sis-
utilizan herramientas estadísticas que identifican          tema de información para la descentralización
los factores detrás del costo, así como su contri-          que desarrolle entre sus funciones el tema de los
bución al costo relativo de cada función. Al igual          costos diferenciados para la provisión de los bie-
que las anteriores, para su eficiente estimación re-        nes públicos cubriendo estándares mínimos. Para
quiere mucho manejo de base de datos y tomar                ello será necesario contar con los costos de los
en cuenta una serie de factores detrás de los cos-          diferentes insumos por regiones geográficas, así
tos relativos.                                              como indicadores de calidad y cobertura de ser-
                                                            vicios públicos al mayor nivel de detalle en térmi-
En todo caso, de la discusión presentada líneas             nos geográficos. Esto necesita un trabajo de largo
antes debemos rescatar la necesidad de iniciar un           plazo y la formación de esta unidad especializada
proceso de sinceramiento de costos en el Estado,            en el Estado. Esta unidad puede estar ubicada en
mientras se realiza en simultáneo una estimación            el Ministerio de Economía y Finanzas o en un ente
de las necesidades de gasto para cubrir las nece-           rector de la descentralización debidamente refor-
sidades alcanzando niveles mínimos aceptables               zado con personal calificado técnicamente.
de calidad y cobertura en bienes y servicios pro-
vistos por el Estado de manera prioritaria. Este            En la actualidad, la Secretaría de Descentralización
ejercicio puede ser muy útil para la estrategia de          de la Presidencia del Consejo de Ministros viene
presupuesto por resultados que viene impulsan-              realizando el ejercicio de identificar las funciones
do el Ministerio de Economía y Finanzas y para el           que ejerce cada nivel de gobierno en cada com-
cual ya ha establecido ciertas directivas. Esto debe        petencia. Esta labor se hace de manera conjunta
acompañarse necesariamente de una metodolo-                 con los respectivos sectores y con la participación
gía flexible (en nuestro caso proponemos la me-             de los otros niveles de gobierno. Éste es un exce-
todología ABC) que permita “sincerar” los costos.           lente esfuerzo para identificar los procesos y los
Esta información será de mucha utilidad para los            responsables de las distintas etapas, pero carece-
tomadores de decisiones en el país porque per-              rá de sentido si no se tiene un estimado preciso
mitirá contar con costos reales cuando se decida            de los recursos involucrados.
transferir determinada función o competencia.
                                                            En la actualidad existen ciertos estimados efec-
En el caso de las competencias compartidas (en              tuados por distintas entidades del Estado (Di-
donde varios niveles de gobierno ejercen distin-            rección Nacional de Presupuesto y Secretaría de
tas funciones asociadas a estas competencias)               Descentralización) pero que difieren entre sí, lo
es necesario ilustrar el proceso que sigue cada             cual lleva a una serie de negociaciones desgas-
competencia desde la planificación y el estable-            tantes para determinar los recursos a transferir.
cimiento de políticas por el nivel nacional hasta la        Urge, por tanto, construir consenso en cuanto a
provisión directa a la población. Si el Estado logra        la metodología a utilizar y unir esfuerzos, como
cierta claridad en estos procesos y en cómo los             el cruce de información relevante, para construir
diversos niveles de gobierno intervienen en ellos,          estimados confiables. De no lograrse esto, puede
se podrán identificar los costos asociados a cada           iniciarse un proceso de negociación permanente
etapa (función). Esto requiere una metodología              para determinar función por función o compe-
establecida, desarrollada y adaptada a las carac-           tencia por competencia cuánto debe transferirse.
terísticas del país por la Dirección Nacional de            Esto es algo que se ha hecho en algunos países
Presupuesto Público y que sirva como guía para              como España. Quizás es un camino intermedio;
los distintos pliegos y/o unidades ejecutoras del           pero dadas las características institucionales y
gasto público.                                              políticas del país, no sea lo más recomendable.




                                                       26
2   Las finanzas subnacionales:
    los avances del proceso de
    descentralización fiscal
2. Las finanzas subnacionales: los avances
   del proceso de descentralización fiscal



     2.1. Evolución cuantitativa de la descentralización del ingreso

     Para evaluar la descentralización de los ingresos tributarios debemos te-
     ner en cuenta que solo los gobiernos locales tienen facultades para admi-
     nistrar y recaudar impuestos; no así los gobiernos regionales. Los gobier-
     nos regionales tienen facultades para cobrar tasas, pero en la contabilidad
     de las finanzas públicas éstas son consideradas ingresos no tributarios.

     La presión tributaria en el Perú es baja. En promedio, durante el período
     2001-2008 fue equivalente al 14.1% del producto bruto interno (PBI). Entre
     las causas de la baja presión tributaria se encuentran una alta informalidad
     y las exoneraciones tributarias que reducen la base tributaria. Por el con-
     trario, la tasa del impuesto general a las ventas (IGV), de 19%, es una de las
     más altas de América Latina; y la tasa del impuesto a la renta de las empre-
     sas, de 30%, es superior al promedio de los países de América Latina.

     Si bien la presión tributaria aumentó desde el año 2003, este aumento
     no se debió a mejoras de la base tributaria sino a componentes volátiles
     de la recaudación, como el boom de los precios de los commodities, lo
     cual impulsó la recaudación del impuesto a la renta de las empresas mi-
     neras y el IGV de las importaciones de petróleo. Evidentemente, el creci-
     miento del PBI a tasas elevadas también fue un factor determinante en
     el crecimiento de la recaudación (véase el cuadro 5).

                                  Cuadro 5
          Ingresos tributarios por niveles de gobierno, 2001-2008
                                 (% del PBI)
                           Gobierno Nacional      Gobiernos Locales       Total
             Año
                          % PBI        Est. %    % PBI        Est. %      % PBI
             2001          12.4         98.1       0.2         1.9        12.7
             2002          12.1         97.8       0.3         2.2        12.3
             2003          12.8         97.9       0.3         2.1        13.1
             2004          13.1         97.8       0.3         2.2        13.4
             2005          13.6         98.0       0.3         2.0        13.9
             2006          15.0         98.4       0.2         1.6        15.3
             2007          15.6         98.3       0.3         1.7        15.9
             2008          15.6         97.8       0.4         2.2        16.0
         PROMEDIO          13.8         98.0       0.3         2.0        14.1
     Fuente: BCRP y MEF
     Elaboración propia


                          29
Documentos de Debate 4



La recaudación de impuestos es altamente cen-                            competencia no era ejercida en la práctica por el
tralizada. El 98% es recaudado por la Superinten-                        gobierno nacional a pesar de existir un mandato
dencia Nacional de Administración Tributaria (SU-                        legal.
NAT), instancia tributaria del gobierno central4, el
cual incluye la recaudación del IGV y del impues-                        Estas consideraciones complican el proceso de
to a la renta, los dos impuestos más importantes.                        transferencia de funciones y está llevando al
Solo el 2% es recaudado por los gobiernos locales,                       surgimiento de algunos conflictos entre el nivel
siendo el impuesto predial el más importante a                           nacional y los gobiernos subnacionales, debido
nivel local. La recaudación de los gobiernos loca-                       a que no existen criterios básicos presupuesta-
les es muy baja. El promedio de la misma equiva-                         les para identificar los recursos asociados a cada
lió, en el período de análisis, al 0.3% del PBI. En el                   competencia o función. La Dirección Nacional de
capítulo III se analizan detalladamente las causas                       Presupuesto Público (DNPP) ha establecido cier-
de este bajo rendimiento.                                                tos criterios pero que no ayudan en la práctica a
                                                                         precisar los montos involucrados. Lo que existe es
                                                                         una directiva de la DNPP que ordena a las entida-
2.2. Evolución cuantitativa de la                                        des que transfieren a realizar el cálculo, pero sin
descentralización del gasto                                              ninguna metodología que sirva de base para el
                                                                         cálculo. Esto ha llevado, como se mencionó en la
                                                                         sección anterior, a diferencias entre los estimados
2.2.1. Gastos presupuestados y gastos                                    que se tienen por parte de los gobiernos regiona-
ejecutados (en términos nominales)                                       les y los cálculos hechos por los sectores.
                                                                         Como sabemos, en el año 2003 se inició el actual
La evolución de la descentralización y la transfe-                       proceso de descentralización cuando asumieron
rencia de funciones entre los distintos niveles de                       el mando los presidentes regionales electos en los
gobierno han seguido en el Perú una ruta erráti-                         comicios de noviembre del 2002. Como se dijo, la
ca. Se ha observado mucha discrecionalidad y el                          legislación previa al proceso —como la Ley de Ba-
avance ha sido heterogéneo. Al no existir reglas                         ses de la Descentralización (LBD), la Ley Orgánica
muy claras en la práctica (aunque existe una le-                         de Gobiernos Regionales (LOGR) y la Ley Orgánica
gislación muy extensa al respecto), la velocidad y                       de Municipalidades (LOM)— estableció una serie
cantidad de funciones transferidas ha dependido                          de pasos a seguir con respecto a la transferencia
de la motivación que han tenido los responsa-                            de programas sociales a las municipalidades y los
bles de la administración de los ministerios y de                        proyectos de infraestructura de carácter regional
la voluntad política de la alta dirección de cada                        a los gobiernos regionales. Esto ha significado
ministerio.                                                              que en dichos casos, en los cuales los montos
                                                                         asignados son claramente identificables, se haya
Como ya se mencionó, se puede apreciar que no
                                                                         procedido a la transferencia de recursos financie-
existen criterios claros con respecto a la estima-
                                                                         ros. El problema que se mencionó líneas antes se
ción de los recursos que implica la prestación de
                                                                         refiere a las competencias establecidas en las le-
determinado servicio. Si se analiza la estructura
                                                                         yes de descentralización.
funcional programática del presupuesto, éste
no tiene la suficiente claridad como para facilitar                      No obstante lo anterior, en el gasto descentrali-
la identificación de los recursos financieros aso-                       zado podemos observar una tendencia creciente
ciados a cada competencia. Esto ha ocasionado                            en el tiempo. En el cuadro 6 se presenta el monto
que se hayan transferido algunas competencias                            presupuestado en cada año para el período 2004-
a los gobiernos regionales y locales, pero no los                        2008 por nivel de gobierno. Un primer hecho que
recursos suficientes para asegurar una adecuada                          vale la pena resaltar es el fuerte incremento de los
calidad en la provisión del bien o servicio a cargo                      montos durante este período. Esto se explica por
del Estado. En algunos casos no se ha transferi-                         la evolución favorable de los ingresos tributarios
do dinero porque no ha sido posible identificar                          en particular, debido a que el período analizado
alguna partida relacionada directamente a una                            fue uno de gran expansión del producto bruto in-
competencia en particular; en otros casos, dicha                         terno; hubo años, como el 2007 y el 2008, con una
                                                                         tasa de crecimiento anual del PBI por encima del
4
    No obstante, la SUNAT tiene oficinas descentralizadas en todo        9%. Tal escenario llevó a una mayor recaudación
    el país, con una alta autonomía administrativa.                      de impuestos como el IGV, el impuesto selectivo al

                                                                    30
Las finanzas subnacionales: los avances del proceso de descentralización fiscal



consumo y el impuesto a la renta de personas na-                    los gobiernos locales (75% de la transferencia) y a
turales. Otro hecho a destacar es que la evolución                  los gobiernos regionales y universidades públicas
de los ingresos de los precios de materias primas,                  ubicadas en las zonas de donde se extraen mine-
como los minerales, determinó una expansión                         rales (25% restante).
significativa del impuesto a la renta pagado por
empresa extractoras de materias primas.
                                                                                      Cuadro 7
Al haber aumentado considerablemente la recau-                            Presupuesto por nivel de gobierno,
dación, hubo más espacio para descentralizar el                                      2004-2008
gasto. Uno de los resultados que se observan es                                (Estructura porcentual)
el crecimiento de los presupuestos para todos los
niveles de gobierno. Cabe resaltar que son cifras                                   2004       2005       2006       2007      2008
corrientes; pero, dada la baja inflación observada                   Gobierno
en este período, los incrementos reales también                      nacional        67%        69%       67%        65%        60%
fueron considerables. Los gobiernos regionales                       Gobiernos
duplicaron su presupuesto en los años analizados                     regionales      18%        17%       18%        20%        18%
y los gobiernos locales resultaron los más diná-                     Gobiernos
micos. Debe tomarse en cuenta que la existencia                      locales         15%        14%       15%        16%        22%
de una fuente de financiamiento como el canon,                       TOTAL         100%        100%      100%       100%       100%
cuyo 75% se reparte a las municipalidades, es el                    Fuentes: SIAF y DNCP-MEF
responsable de este crecimiento considerable.                       Elaboración propia


                                                                    Este crecimiento observado en el presupuesto de
                   Cuadro 6                                         las municipalidades se explica básicamente por el
      Presupuesto por nivel de gobierno,                            incremento del canon y la transferencia de pro-
                  2004-2008                                         gramas sociales desde el gobierno nacional hacia
          (Millones de Nuevos Soles)                                los gobiernos locales. En el caso de los gobiernos
                                                                    regionales se observa que el gasto medido en tér-
                2004       2005     2006     2007     2008          minos absolutos ha crecido considerablemente y
 Gobierno                                                           empezó muy por encima del presupuesto de los
                32,376     40,141   43,742   46,031   54,558
 nacional                                                           gobiernos locales; pero para el año 2008 el presu-
 Gobiernos                                                          puesto manejado por las municipalidades superó
                 8,650      9,701   11,435   14,158   16,355
 regionales
                                                                    en monto al de los gobiernos regionales.
 Gobiernos
                 7,151      7,942   10,086   11,128   19,874
 locales                                                            Si queremos acercarnos más a la realidad debe-
 TOTAL          48,177     57,784   65,263   71,318   90,787        mos tomar en cuenta el gasto efectivamente
Fuentes: SIAF y DNCP-MEF                                            ejecutado por cada nivel de gobierno. Vemos en
Elaboración propia
                                                                    general (veáse cuadro 8) que se mantienen bási-
                                                                    camente las mismas tendencias mencionadas en
Si observamos la composición del presupuesto                        los montos presupuestados. Sin embargo, se ob-
para cada año analizado (véase el cuadro 7) ve-                     serva que los gobiernos locales mostraron un cre-
remos que la participación de los gobiernos re-                     cimiento en el gasto ejecutado superior al del go-
gionales se mantuvo más o menos estable (entre                      bierno nacional y al de los gobiernos regionales.
18% y 20%), mientras que la de los gobiernos lo-                    Esto sugiere que si bien el incremento se originó
cales creció considerablemente (de 15% a 22%).                      en el canon transferido, también la ejecución del
Este crecimiento está vinculado, como se verá                       gasto de inversión se hizo a mayores tasas que en
más adelante, al significativo incremento del ca-                   los otros niveles de gobierno.
non, especialmente del minero, observado en los
últimos años. De esta manera, el crecimiento de                     De hecho, si tomamos el año 2008, el grado de
la participación de los gobiernos locales no se da                  ejecución de los gobiernos locales con respecto al
por una decisión premeditada del gobierno sino                      gasto de inversión fue el mayor entre los tres ni-
por la existencia de la Ley del Canon, que desde                    veles de gobierno. Este ratio estuvo en cerca del
el año 2002 establece que el 50% de lo recaudado                    53%, mientras que el gobierno nacional alcanzó
por concepto de impuesto a la renta de empre-                       un nivel de 50% y los gobiernos regionales alrede-
sas dedicadas a esta actividad pase a manos de                      dor del 47% (según cifras del Sistema Integrado de

                                                               31
Documentos de Debate 4



Administración Financiera, SIAF). Pero esto escon-                  presupuesto del nivel nacional se orienta al gasto
de algo más importante aún: los recursos orienta-                   corriente, que es rápidamente ejecutado. Dado
dos a inversión de los gobiernos locales aumenta-                   que la participación del gasto corriente es supe-
ron considerablemente en los últimos años, por lo                   rior para el gobierno nacional que para los go-
que el ratio del 53% de ejecución oculta el hecho                   biernos regionales —y, principalmente, locales—,
de que la inversión de los gobiernos locales cre-                   el nivel de ejecución agregado es mayor para el
ció cerca del 300% en términos reales en el perío-                  nivel nacional comparado con el nivel local.
do 2004-2008. Lo que sucede es que los ingresos
orientados a este tipo de gasto (principalmente el
                                                                                    Cuadro 9
canon) crecieron casi en diez veces para el mismo
período.                                                            Ejecución del gasto por nivel de gobierno,
                                                                                   2004-2008
                                                                             (Estructura porcentual)
                Cuadro 8
Ejecución del gasto por nivel de gobierno,                                           2004      2005   2006   2007   2008
               2004-2008
                                                                     Gobierno
       (Millones de Nuevos Soles)                                                     72%      71%    69%    68%    64%
                                                                     Nacional

                 2004      2005     2006     2007     2008           Gobiernos
                                                                                      16%      18%    17%    20%    18%
                                                                     Regionales
 Gobierno
                34,421     36,070   39,938   39,650   45,537         Gobiernos
 Nacional                                                                             12%      12%    14%    12%    18%
                                                                     Locales
 Gobiernos                                                           TOTAL           100%      100%   100%   100%   100%
                 7,849      8,987    9,963   11,571   12,879
 Regionales
                                                                    Fuentes: SIAF y DNCP-MEF
 Gobiernos                                                          Elaboración propia
                 5,732      6,055    7,858    6,858   13,162
 Locales
                                                                    La participación del gasto de capital en el pre-
 TOTAL          48,002     51,113   57,758   58,079   71,578        supuesto de las municipalidades es mucho ma-
                                                                    yor porque el dinero procedente del canon está
Fuentes: SIAF y DNCP-MEF                                            orientado a dicho fin. Sin embargo, se observa
Elaboración propia
                                                                    que el gasto de inversión se ejecuta a menos ve-
Si analizamos la composición porcentual de la                       locidad que el gasto corriente. Esto se debe a los
ejecución del gasto, veremos que las cifras difie-                  problemas que se observan para su concreción,
ren con respecto a los montos presupuestados.                       en todos los niveles del Estado, a causa de la poca
La participación del gobierno nacional se ve in-                    capacidad y de los engorrosos trámites para con-
crementada a 64% hacia el año 2008, comparada                       cretar la inversión. Sin embargo, debe desata-
con el 60% de participación en el monto presu-                      carse que el bajo nivel de ejecución del gasto de
puestado. Por el contrario, la participación de los                 capital para el año 2008 es algo común para los
gobiernos regionales y locales se ve disminuida;                    tres niveles de gobierno; los gobiernos locales,
pero hay un hecho que se repite: para el período                    como ya se mencionó, constituyen precisamente
de análisis, la participación de las municipalida-                  el nivel con mayor ratio de ejecución. Entonces,
des se ve incrementada de 12% en el 2004 a 18%                      lo que explica la evolución de las participacio-
en el 2008. Asimismo, vemos que los gastos de los                   nes del gasto ejecutado en los distintos niveles
gobiernos regionales se mantienen relativamen-                      de gobierno se relaciona con la composición del
te constantes a nivel de participación porcentual,                  mismo al interior de cada nivel de gobierno: el
en alrededor del 18%. Por su parte, los gobiernos                   nivel nacional tiene un componente muy fuerte
locales igualan en participación a los gobiernos                    de gasto corriente, mientras que las municipali-
regionales hacia el año 2008 (véase el cuadro 9).                   dades cuentan con una proporción de gasto de
                                                                    inversión significativamente mayor que los otros
Los mayores niveles de ejecución del gasto total                    niveles de gobierno. En todo caso, se corrobora la
del gobierno nacional se explican por su especial                   tendencia al aumento de la participación de los
importancia dentro de la ejecución del gasto co-                    gobiernos locales, que hacia el año 2008 igualó
rriente. Debemos recordar que la mayor parte del                    en importancia la de los gobiernos regionales.

                                                               32
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Propuesta Técnico Legal de Descentralización Fiscal

  • 1. 4 DOCUMENTOS DE DEBATE Propuesta Técnico Legal de Descentralización Fiscal Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales
  • 2.
  • 3. 4 DOCUMENTOS DE DEBATE Propuesta Técnico Legal de Descentralización Fiscal Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales
  • 4. Documentos de Debate 4 Propuesta Técnico Legal de Descentralización Fiscal © Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR) Jr. León de la Fuente 110, Magdalena Teléfono: 613 8313 - Anexo 357 Fax: 613 8315 Correo electrónico: angr@angr.org.pe Página web: www.angr.org.pe Elaboración de contenidos: Luis Alberto Arias y Carlos Casas Tragodara, consultores Proyecto USAID/Perú ProDescentralización Coordinación de la publicación: Juan Narváez, Secretaría Técnica de la ANGR Cuidado de edición: Carolina Teillier Diseño e Impresión: SINCO Editores S.A.C. Jr. Huaraz 449 - Breña  Teléfono: 433-5974  sincoeditores@yahoo.com Primera edición, julio de 2010 Tiraje: 1000 ejemplares Impreso en Perú Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2010-06796 La información contenida en este documento puede ser reproducida total y parcialmente, siempre y cuando se mencione la fuente de origen y se envíe un ejemplar a la Secretaría Técnica de la ANGR y al Proyecto USAID/Perú ProDescentralización. El Proyecto USAID/Perú ProDescentralización tiene el objetivo de apoyar al Estado peruano en profundizar y consolidar el proceso de descentralización. Este documento ha sido posible gracias al apoyo de USAID/ PERÚ, bajo los términos de contrato Nº EPP-I-03-04-00035-00. Las opiniones expresadas por los autores no reflejan necesariamente el punto de vista de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional - USAID.
  • 5. Agradecimientos Esta publicación ha sido posible gracias al apoyo de diversas instituciones que vienen colaborando al fortalecimiento de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR). Nuestro más sincero agradecimiento al Proyecto USAID / PERÚ ProDescentralización, al Grupo Propuesta Ciudadana (GPC), y al Programa de Apoyo a la Descentralización en Espacios Rurales - APODER, financiado por la cooperación suiza para el desarrollo y ejecutado por la Fundación INTERCOOPERATION.
  • 6.
  • 7. Índice Presentación 7 Introducción 9 I. Las necesidades de gasto subnacional y el costeo de transferencias 15 1.1. Importancia de la metodología de costeo 16 1.2. Metodologías de identificación de costos (primera etapa) 18 1.3. Estimación de necesidades de gasto (segunda etapa) 22 2. Las finanzas subnacionales: los avances del proceso de 27 descentralización fiscal 2.1. Evolución cuantitativa de la descentralización del ingreso 27 2.2. Evolución cuantitativa de la descentralización del gasto 28 3. La estructura del financiamiento del presupuesto de los gobiernos 39 regionales y locales 3.1. Finanzas regionales 39 3.2. Finanzas municipales 40 4. Los ingresos propios de los gobiernos locales de acuerdo con un 55 enfoque de categorización municipal 4.1. Indicadores de esfuerzo fiscal de las municipalidades 56 5. Las transferencias intergubernamentales 63 5.1. La evolución de las transferencias 63 5.2. Análisis de equidad 64 6. Las reglas fiscales 69 6.1. Necesidad de establecer reglas fiscales 69 6.2. Evidencia internacional 70 6.3. Reglas fiscales en el Perú 74 6.4. Limitaciones y propuestas de nuevas reglas fiscales 77 7. Propuesta técnica de descentralización fiscal 83 7.1. Propuesta técnica de descentralización fiscal para los 83 gobiernos regionales: el modelo de coparticipación tributaria 7.2 Propuesta técnica de descentralización fiscal para los 90 gobiernos locales 7.3. Descripción del modelo 94 7.4. Simulación para el año 2008 95 8. Resumen de cambios legales requeridos para implementar la propuesta 99 8.1. Costeo de transferencias 99 8.2. Modificación de las reglas fiscales 100 8.3. Propuesta de descentralización fiscal 100 Anexos 105 Descripción de los regímenes actuales de transferencias Referencias bibliográficas 115
  • 8.
  • 9. Presentación La descentralización fiscal es el proceso por el cual se transfieren responsabilidades y competencias fiscales relacionadas con los ingresos y los gastos públicos, desde el Gobierno Nacional a los gobiernos subnacionales, garantizándoles a estos últimos un cierto nivel de autonomía financiera. Este proceso, que en el Perú se inició formalmente en febrero del año 2004 con el Decreto Legislativo Nº 955, se encuentra actualmente estancado y mostrando serios límites en su conceptualización e implementación. La Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR) tiene como una de sus priori- dades de trabajo el impulso del proceso de descentralización fiscal peruano. En este sentido, con el apoyo de USAID, la ANGR presentó en el año 2009 una propuesta de coparticipación tributaria, la cual tiene por finalidad modificar el actual sistema de fi- nanciamiento presupuestal de los Gobiernos Regionales. El aspecto más importante de dicho planteamiento fue establecer mecanismos técni- cos y predecibles para la asignación de recursos que son transferidos por el Gobierno Nacional, con la finalidad de permitir que los Gobiernos Regionales cuenten con ma- yores niveles de predictibilidad sobre sus ingresos futuros y que el presupuesto de las regiones sean establecidos utilizando criterios que promuevan la equidad. Posteriormente, la ANGR ha continuado trabajando en el desarrollo y la mejora de sus propuestas sobre descentralización fiscal. En este proceso, la Secretaría Técnica de la ANGR, con la colaboración del Proyecto USAID/Perú Prodescentralización, encargó a los especialistas Luis Alberto Arias Minaya y Carlos Casas Tragodara la formulación de una propuesta técnico-normativa de descentralización fiscal. Este nuevo estudio ha sido elaborado en continuidad con el anterior, logrando ade- más mejorar y profundizar en diversos aspectos del análisis y las propuestas ya plan- teadas. En cuanto al diagnóstico, el estudio concluye que el sistema de transferencias de recursos desde el Gobierno Nacional a los Gobiernos Regionales es discrecional, poco predecible y no genera un reparto equitativo de los recursos públicos entre las regiones. Dichas características afectan directamente al proceso de fortalecimiento institucional de los Gobiernos Regionales, la mejora de su autonomía financiera y dificultan muchas de sus tareas de planeamiento, como la elaboración de planes multianuales de inver- sión. Esta situación complica significativamente las labores de los Gobiernos Regiona- les encaminadas a promover el desarrollo económico y social, así como la formulación de políticas sectoriales de alcance regional.
  • 10. Con respecto a la propuesta de coparticipación tributaria, el estudio ha perfeccio- nado los indicadores que se utilizan para reflejar las necesidades y demandas de cada región, y los costos efectivos que ocasiona la provisión de los servicios públi- cos regionales. Asimismo, el estudio compatibiliza la propuesta de descentraliza- ción fiscal de la ANGR con los requerimientos de autonomía fiscal de los Gobiernos Locales, incorporando criterios de asignación presupuestal que relacionen el mon- to de transferencias con la recaudación tributaria. Con el objetivo de aportar en el debate sobre la descentralización fiscal en el Perú y en la formulación de políticas públicas descentralistas, ponemos a disposición de las personas e instituciones interesadas esta publicación. Hugo Ordoñez Salazar. Presidente Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales
  • 11. Introducción La teoría económica señala que una de las ventajas de la descentralización fiscal es que mejora la eficiencia de la asignación de recursos al acercar la provisión de bienes y servicios del gobierno a las preferencias de la población. Los líderes regionales y locales están en mejor posición para conocer las necesidades de la población de sus respecti- vos ámbitos y, además, la población puede fiscalizarlos. El proceso de transferencias de competencias y recursos debe asegurar: a. La neutralidad en la transferencia de los recursos; es decir, transferir simultánea- mente competencias y recursos. b. La no duplicidad de funciones. c. La equidad. d. La responsabilidad fiscal. La implementación eficaz de la descentralización fiscal debe contemplar los siguientes componentes: a. Distribución de competencias. Definición clara de quién hace qué. Esto comprende la definición de cuáles son las competencias que corresponden a cada nivel de go- bierno. b. Cuantificación de las necesidades de financiamiento. Definidas las competencias, es necesario determinar las necesidades de gasto de cada nivel de gobierno; y luego, individualmente, de cada gobierno regional y de cada gobierno local. c. Definición del sistema de transferencias intergubernamentales. Establecidas las ne- cesidades de gasto, se debe definir cómo se financiarán las mismas, eligiendo entre las tres fuentes posibles: (i) transferencias provenientes de recursos ordinarios; (ii) transferencias provenientes de recursos determinados; y (iii) recursos propios. d. Definiciones específicas de modalidades de financiamiento. Una vez que se elige una o más modalidades de financiamiento, se deben especificar las características específicas de cada una. Por ejemplo, en el caso de tratarse de transferencias pro- venientes de recursos determinados se deben especificar los impuestos nacionales que le dan origen, el porcentaje de dichos impuestos que se destina al financia- miento de los gobiernos regionales y locales (GRL), y los métodos de distribución; y en el caso de elegir la modalidad de recursos propios, se deben especificar las potestades tributarias que se transfieren. e. Establecimiento de reglas de transparencia y responsabilidad fiscal. f. Establecimiento de los requerimientos institucionales que aseguren una óptima im- plementación del conjunto de reformas requerido.
  • 12. Siendo la descentralización fiscal un proceso, su implementación puede tomar va- rios años. En el Perú este proceso se inició, en el caso de los gobiernos regionales, en el año 2003 con la creación de dichos gobiernos regionales y la elección de sus pre- sidentes por votación popular. La actual Ley de Descentralización Fiscal considera dos etapas de implementación. En la primera se han transferido competencias, y el financiamiento de las mismas proviene de recursos ordinarios; es decir, de recursos asignados anualmente en el presupuesto público. Para la aplicación de la segunda etapa se estableció como requisito la creación de regiones. En esta etapa se trans- feriría a las regiones el 50% de la recaudación efectiva de algunos impuestos. Dado que la conformación de regiones se encuentra entrampada, el proceso no ha avan- zado más allá de la primera etapa. De acuerdo con la evaluación realizada en el documento de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (2009), el proceso de descentralización que viene expe- rimentando nuestro país no presenta características satisfactorias y se encuentra estancado. Esto se refleja en una asignación deficiente y no clara de las funciones y competencias de los tres niveles de gobierno; en la ausencia de una estimación técnica y razonable de los montos de recursos que se requieren para ejecutar satis- factoriamente las competencias transferidas a los gobiernos regionales (costeo); y, finalmente, en el actual modelo de financiamiento, basado en transferencias desde el gobierno central a los gobiernos subnacionales, que es discrecional, poco pre- decible y no promueve la equidad entre las regiones, lo que además dificulta la elaboración de planes multianuales de inversión. En particular, las deficiencias que presenta el modelo de financiamiento vigente afectan directamente el proceso de fortalecimiento institucional de los gobiernos regionales, así como el incremento de su autonomía. Por tanto, resulta necesario modificar los mecanismos de financiamiento existentes, para permitir que los go- biernos regionales cuenten con una mayor predictibilidad sobre sus ingresos futu- ros y que las asignaciones presupuestales que reciben sean establecidas utilizando criterios técnicos y razonables. La solución a los problemas planteados se debe enfocar por etapas: y En la primera etapa el objetivo debe ser la mejora de la equidad y la eficiencia de los sistemas de financiamiento de los gobiernos subnacionales, tanto de los ingresos propios actuales como de las transferencias intergubernamentales. Este documento plantea propuestas para alcanzar este objetivo. y En la segunda etapa el objetivo debe ser asignar gradualmente responsabilida- des en la generación de ingresos a los gobiernos regionales. Éste es un paso im- portante en el proceso de descentralización fiscal, e involucra no solo la elección de impuestos regionales sino también los ajustes requeridos en la estructura ins- titucional para obtener los mejores resultados posibles. En cuanto a la elección de impuestos regionales, el tema es tratado con amplitud en la literatura económica. Ter-Minassian (1997) resume que los principales can- didatos para impuestos regionales son aquéllos en los que: (i) se graven bases tributarias relativamente inmóviles; (ii) las bases tributarias estén uniformemen- te distribuidas; y (iii) la recaudación sea relativamente estable. Respecto a la evidencia empírica, cabe señalar que no existe, al menos en Amé- rica Latina, un modelo tributario intergubernamental que pueda ser identificado como exitoso. Mientras los países unitarios están buscando sustituir transferen- cias (provenientes de recursos ordinarios) por impuestos regionales, los países federales están buscando sustituir impuestos regionales por transferencias.
  • 13. En el Perú, la Ley de Descentralización Fiscal (LDF) no ha asignado impuestos a los gobiernos regionales; éstos solo tienen facultad para crear tasas por los servicios que prestan. Sin embargo, esta facultad no está reglamentada, por lo que no se ha definido el tipo de servicios (bienes públicos) que pueden ser financiados con esta modalidad. y En la tercera etapa el objetivo debe ser la mejora de la calidad de los servicios pres- tados; es decir, alcanzar estándares mínimos en la calidad de estos servicios. Al res- pecto, en el presupuesto del año 2010 ya se contemplan programas prioritarios en los que se aplica la metodología de presupuestos por resultados. En el presente trabajo se desarrollan con detalle las acciones correspondientes a la pri- mera etapa; en futuros trabajos se deben abordar con detalle las acciones para las otras dos etapas. En el capítulo II se expone la importancia de la metodología de costeo de actividades para cumplir con las funciones del Estado y las diferentes metodologías existentes para realizar dicho costeo. En el capítulo III se describen los avances cuantitativos de la des- centralización de los ingresos y gastos fiscales. En el capítulo IV se describe la estructura del financiamiento de los gobiernos regionales y locales; se concluye aquí que, desde su creación, los gobiernos regionales basan su financiamiento en transferencias de re- cursos ordinarios; los gobiernos locales, en cambio, tienen una estructura más diversifi- cada. En el capítulo V se analizan con mayor detalle los ingresos propios de los gobier- nos locales, siguiendo una metodología de categorización municipal. En el capítulo VI se profundiza el análisis de las transferencias intergubernamentales. En el capítulo VII se efectúa el diagnóstico y propuesta de las reglas fiscales. Finalmente, en los capítulos VIII y IX se elabora la propuesta técnica de ajustes en los modelos de descentralización fiscal actualmente aplicables a los gobiernos regionales y locales; asimismo se identifi- can los cambios legales necesarios para la implementación de dicha propuesta.
  • 14.
  • 15. 1 Las necesidades de gasto subnacional y el costeo de transferencias
  • 16.
  • 17. 1. Las necesidades de gasto subnacional y el costeo de transferencias El marco legal sobre descentralización, a saber, la Ley de Bases de la Descentralización, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y la Ley Or- gánica de Municipalidades, definen de manera genérica las funciones exclusivas y compartidas asignadas a cada nivel de gobierno. Se sabe que en muchos casos se presentan determinados vacíos o duplicidades entre niveles de gobierno, que pueden dificultar su gestión en el futuro o la transferencia de las mismas durante el proceso. Dentro del proceso de transferencias de competencias hacia los niveles subnacionales se establecieron los planes de transferencia, que repre- sentan básicamente la normatividad de la ejecución de las normas ante- riores. El Plan Anual, el Sectorial de Mediano Plazo y el Plan Quinquenal eran documentos que debían regir y guiar el proceso de transferencias a corto y mediano plazo, sobre la base de lo establecido en la Ley de Bases y en las Leyes Orgánicas. Una de las normas más relevantes en el asunto de la transferencia de com- petencias era la Ley del Sistema Nacional de Acreditación, Ley 28273. El contenido de esta norma desarrolla los aspectos referidos a la capacitación y la asistencia técnica, así como el conjunto de criterios, instrumentos, pro- cedimientos y normas para la determinación de la capacidad de gestión de los gobiernos regionales y locales antes de transferir una función específica, que debía estar previamente incluida en un plan anual o quinquenal. Este proceso —antes controlado por el Consejo Nacional de Descentra- lización (CND) y más tarde por la Secretaría de Descentralización, que absorbió al CND— fue acelerado por el shock descentralizador anuncia- do en septiembre del 2006. El shock consistió en el acortamiento de los plazos para la transferencia de las 185 funciones sectoriales establecidas en la legislación para finales del 2007, plazo que se difirió un par de ve- ces y que al momento de elaboración de este informe tenía como pla- zo el mes de diciembre del 20091. Estas transferencias también incluían los sectores salud y educación, programados, según el marco legal, en la última etapa del proceso de descentralización; es decir, luego de la conformación de las macrorregiones (en una segunda etapa) y la trans- ferencia de las funciones de los otros sectores (tercera etapa). No obstante, debido a que aún no existe una metodología de costeo de transferencias, esta aceleración del proceso complicó la estimación de los re- cursos necesarios asociados a cada transferencia. Actualmente la estimación se realiza sobre la base de los datos históricos a un año; es decir teniendo como referencia los costos incurridos el año anterior en esa misma función. 1 A esa fecha se avanzó hasta el 95.6%. 17
  • 18. Documentos de Debate 4 1.1. Importancia de la metodología de proceso de descentralización. La Ley Orgánica costeo de Gobiernos Regionales y la de Municipalida- des detallan las funciones generales y específicas que forman parte de las competencias del nivel En el análisis de la clasificación presupuestal y de regional y local respectivamente. Y según los los distintos rubros que contienen a los ingresos principios del proceso, especialmente el princi- y gastos del presupuesto se observa una ausen- pio de neutralidad fiscal, cada función asignada cia de criterios homogéneos para la clasificación a los gobiernos subnacionales tendrá que venir presupuestal, así como para la definición de fun- acompañada por la transferencia de recursos, con ciones y competencias en el marco normativo del la finalidad de que éstos cumplan con las nuevas Estado; es decir, en muchos casos los programas y obligaciones de gasto. funciones no guardan relación con la clasificación de competencias y funciones de las leyes orgáni- Debido a esta rigidez, lo óptimo sería plantear cas y los reglamentos de funciones de las institu- una reforma de todo el sistema presupuestal ciones del Estado. Ello torna muy difícil establecer para que sea funcional al proceso de descentra- criterios que busquen mantener la neutralidad lización. Esto implica que la estructura funcional- fiscal, ya que imposibilita el cálculo preciso de las programática del presupuesto no tiene ninguna funciones a descentralizar según los recursos a relación con las competencias asignadas en la transferir. legislación a los distintos niveles de gobierno, por lo que un camino que facilitaría las cosas es La Ley General del Sistema Nacional de Presu- establecer una equivalencia entre las partidas puesto establece que los gastos públicos de es- presupuestales y las competencias menciona- tructuran siguiendo las clasificaciones institucio- das. Sin embargo, este camino es de largo plazo nal, económica, funcional-programática y geo- y no estaría acorde con la velocidad del proceso gráfica. La clasificación funcional-programática es de descentralización; más aún considerando la la más importante en términos del destino de los aceleración de las transferencias planteadas en el gastos, ya que agrupa los gastos en función de su 2006. Por ello surge la necesidad de plantear una naturaleza, mediante la identificación de su desti- metodología estándar, para calcular los montos no. Además, esta clasificación permite subdividir de recursos que deben transferirse junto con las cada rubro en diferentes categorías (programas, competencias a los gobiernos regionales y loca- subprogramas, actividades y proyectos) para una les. La asociación de cada función con el rubro de mayor certeza de los recursos involucrados y del gasto localizado dentro de la cadena funcional- destino de los mismos (véase el cuadro 1). programática, debe seguir necesariamente una metodología de cálculo que determine, con la Cuadro 1 mayor exactitud, el monto relacionado a la ejecu- Estructura de funciones programáticas ción de dichas funciones. Los criterios para establecer una metodología de Función Propósito o roles imputación de costos se desarrollan mediante del Estado dos procedimientos. Uno primero que implica la Programa Políticas recopilación del total de costos de cada función; Subprograma Acción general y posteriormente, la asignación de cada costo a la o concreta categoría de gasto correspondiente. Actividad/proyecto Objetivo parcial de las políticas Asimismo, es necesario que los costos identifi- Componente Acción concreta cados se encuentren diferenciados en costos di- Meta Unidad de medida rectos e indirectos, según su incidencia en una función específica. Esto es, por un lado, aquéllos Fuente: SIAF - MEF que se relacionan directamente, como los suel- Elaboración propia dos del personal, bienes o servicios utilizados; y, por otro, los costos aplicables a una función pero Por otro lado, el marco normativo asociado al pro- cuya naturaleza no se relaciona solamente con ceso de transferencias resume las competencias esa función, como el pago de servicios como luz, exclusivas y compartidas que cada nivel de go- agua y teléfono que se utilizan en una oficina, o la bierno deberá ejercer en las distintas etapas del depreciación de un activo. 18
  • 19. Las necesidades de gasto subnacional y el costeo de transferencias Para el cálculo de los costos indirectos es nece- bierno nacional tiene como primera tarea identi- saria la aplicación de factores de costeo unitario, ficar los recursos destinados a financiar las diver- de manera que se pueda identificar la proporción sas funciones que ejerce a nivel nacional y luego del costo en la función determinada. En otras pa- proceder a una imputación territorial. En este labras, sobre la base de los costos unitarios es po- sentido, existe la necesidad de sincerar las cifras sible identificar el costo de cada insumo para una presupuestales. Esto nos revelará dos situaciones: función específica. los déficits existentes respecto a una provisión en cantidades adecuadas para el bienestar de la po- En el debate sobre el proceso de descentralización blación (una especie de estándar mínimo), y que mucho se ha hablado acerca de la renuencia de los el Estado no gasta en muchas funciones que son sectores a transferir los recursos financieros nece- de su obligación, dado el marco legal actual. Es- sarios para financiar las competencias transferidas. tos hechos quizá son la principal explicación de A esto se le ha denominado el “costeo de las trans- por qué los sectores no han hecho la cuantifica- ferencias”. Una explicación es que, aparte de la ción necesaria. comprensible renuencia a perder poder y transferir competencias, el Estado carece de una estimación La Dirección Nacional de Presupuesto Público ha precisa de cuánto le cuesta desarrollar determina- establecido algunos criterios generales para este das actividades. Esto porque varias actividades son costeo; sin embargo, no da muchas luces acerca financiadas por una misma partida presupuestal, de la forma práctica de hacerlo. Son mandatos o porque sucede que una oficina centralizada en que obligan a las instituciones nacionales que en- Lima tiene que transferir sus funciones a 26 go- tregan competencias y funciones a los gobiernos biernos regionales, cuando dicha tarea es realiza- subnacionales a obtener ciertos estimados preli- da por pocos funcionarios. Ello agrega una mayor minares de recursos a transferir, pero sin criterios complejidad, dado que ahora se debe introducir uniformes. una dimensión adicional: el territorio. Cuando uno analiza estas actividades generalmente están cla- Este ejercicio es el primero que debe hacerse. El sificadas como que se realizan en Lima, cuando sinceramiento de cuánto gasta el Estado en cada su impacto es nacional. Esto determina que, si se función y competencia es el punto inicial a par- transfiere, surge el reto de estimar cuántos recur- tir del cual se debe empezar la discusión sobre la sos le corresponden a cada unidad de gobierno transferencia de recursos. Si se tiene este estima- subnacional que recibirá las competencias. do por función, el siguiente paso será determinar cuánto se gasta en cada departamento, provincia Existen varios casos que ilustran lo antes señala- o distrito, según el caso. Debemos mencionar do. Uno de los primeros y más claros tiene que ver que muchos gastos que se realizan ya están te- con funciones que realizaba la Superintendencia rritorializados; es el caso de los referidos a salud, de Bienes Nacionales y que fueron transferidas a educación y otras funciones. Como veremos más algunos gobiernos regionales que lograron acre- adelante, funciones de este tipo ya las ejercían los ditarse para ello. Se transfirió la responsabilidad precursores de los gobiernos regionales (los Con- de ejecutar la acción de gobierno, pero en un sejos Transitorios de Administración Regional) y principio no se transfirieron recursos porque no presupuestalmente estaban asignados a las di- existía un estimado de cuánto le tocaba a cada recciones regionales (tal cual se hace ahora), por gobierno regional que recibiría la función. La di- lo que el proceso de descentralización actual no ficultad aumentaba cuando se observaba que ha implicado ningún cambio significativo desde no todos los gobiernos regionales recibirían esta el punto de vista presupuestal. función sino solo algunos. Esto significaba que El problema surge cuando se tienen que transfe- parte del presupuesto continuaría en la entidad rir funciones hoy ejercidas por el nivel nacional del nivel nacional al mismo tiempo que parte de con un presupuesto asignado territorialmente a estos recursos debía transferirse a los gobiernos Lima y que, según el marco legal, deben trans- regionales acreditados para ejercer la función en ferirse a gobiernos subnacionales. La estimación cuestión. Esto evidenció que no existe una meto- de los recursos asociados a éstas es la principal dología adecuada para realizar la estimación. dificultad a enfrentar; se trata de un reto que es El ejemplo mencionado nos debe llamar la aten- indispensable superar para avanzar en el proceso ción acerca de que si queremos implementar un de descentralización fiscalmente neutral como lo proceso de descentralización ágil y eficaz, el go- establece la actual legislación. 19
  • 20. Documentos de Debate 4 Una vez sincerado el gasto que efectivamente se pueden aplicar a una entidad privada o públi- realiza el Estado a nivel de jurisdicción departa- ca. Recientemente está surgiendo el interés de mental, provincial o distrital, un siguiente paso los Estados por aplicarlas, en la medida en que los será la estimación de las necesidades de gasto de ciudadanos desean contar con mayor informa- cada una de estas unidades territoriales para cada ción y los Estados desean ser más accountables función que es responsabilidad del Estado. Para para su población. ello deberá estimarse el costo unitario de proveer un bien y servicio de calidad mínima que asegu- re un tratamiento similar a todos los ciudadanos 1.2.1. Metodología ad hoc sin importar el lugar en el que vivan. Deberá in- cluirse Por tanto cierta diferenciación atendiendo La metodología ad hoc consiste en la estimación al costo de los insumos en cada región del país. de los costos de los servicios de cada unidad di- Los accidentes geográficos de nuestro territorio ferenciando los costos directos e indirectos. Este determinan que haya un costo de transporte di- método resulta bastante sencillo debido a la poca ferenciado por zonas; o bien, debido a la hetero- exploración sobre cada tipo de costo, ya que se geneidad de los incipientes mercados internos, asume precisamente una escasa información so- deberá tomarse en cuenta que los insumos para bre los recursos utilizados. producir los bienes y servicios pueden tener pre- El proceso que se sigue en este método consiste cios diferenciados. en: Durante el año 2008 se hizo evidente la falta de y Diferenciar entre costos directos e indirectos una metodología consensuada. Los gobiernos Implica distinguir los costos directos —suel- regionales estimaron los montos que debían dos, salarios (incluidas las prestaciones), bie- transferírseles si se trasladaban a ellos todas las nes, etcétera— de los costos que contribuyen funciones anunciadas en septiembre del 2006, in- de manera indirecta —gastos administrativos, cluyendo al Gobierno Regional de Lima Metropo- consumo de electricidad, agua, sueldos y sala- litana (que en la práctica es la Municipalidad Me- rios no directamente imputados, etcétera—. tropolitana de Lima). El monto calculado fue de 2,758 millones de soles, mientras que el estimado y Prorrateo de costos indirectos por la Dirección Nacional de Presupuesto fue de Una vez identificados y clasificados los costos, 2,620 millones de soles; una diferencia de S/. 138 se realiza un prorrateo de los costos indirectos millones. La solución planteada para cubrir esta para aproximar la relación de la función con diferencia fue que los sectores lo aportaran con los gastos indirectos incurridos. La aproxima- cargo a su presupuesto, una medida ad hoc que ción consiste en el cálculo de un factor de pro- no responde a ningún criterio basado en una me- rrateo de los costos indirectos sobre la base de todología consensuada y aplicada por todos de una proporción de las horas-hombre utiliza- manera transparente. das; es decir, es necesario obtener una variable Éste es un ejemplo de las fricciones que pueden que cuantifique homogéneamente cada costo surgir al no contar con una metodología de cos- para poder calcular la fracción de costo. teo que permita sincerar las cifras que se deben transferir. Tomando esto en cuenta, enumeramos 1.2.2. Prorrateo tradicional a continuación una serie de metodologías que se podrían utilizar. El método del prorrateo tradicional es aún más simple, aunque la aproximación a los costos efectivos por cada función suele ser muy pobre. 1.2. Metodologías de identificación de Con este método se asigna cada costo a un rubro costos (primera etapa) agregado y después se prorratea en base a un porcentaje determinado. El proceso consiste en En la literatura sobre el tema existen una serie de identificar los principales rubros de gastos y asig- propuestas sobre metodologías en función de la nar una proporción a los costos indirectos. información disponible específicamente sobre identificación de los costos unitarios de los recur- Debe mencionarse que la aplicación de estas sos utilizados para ejecutar alguna función. Éstas metodologías se puede complicar cuando agre- 20
  • 21. Las necesidades de gasto subnacional y el costeo de transferencias gamos la dimensión territorial. Por ello es impor- pales funciones que desempeñará la entidad. tante desarrollar una metodología que proceso A partir de ello, organizar cada actividad por información a un nivel mucho más desagregado centro de costo. Con esto, las principales activi- que identifique actividades y sus principales cos- dades se agrupan en función de su naturaleza, tos. de manera que los costos sean más homogé- neos en comparación con el cálculo conjunto de la totalidad de las funciones (por ejemplo, 1.2.3. Metodología Activity Based Costing - actividades de la función de administración, Costeo basado en actividades planeamiento, etcétera). La metodología denominada Activity Based Cos- ii) Identificar los principales costos para cada ting (ABC) requiere determinar los factores de actividad definida en el paso anterior. A par- prorrateo o cost drivers2 y asignar los gastos a tir de la identificación de los costos directos e partir de la cuantificación de las actividades que indirectos se establecen los elementos detrás se realizan para esa función de la manera más de cada gasto. En otros términos, en esta eta- ordenada y precisa posible. En otras palabras, se pa se identifican los grupos de gasto y el pre- debe buscar asociar las competencias y los objeti- supuesto asociado a ellos (bienes y servicios, vos con la estructura presupuestal asociada a esa personal, etcétera), para luego ordenar los ele- función, mediante factores de cálculo de los prin- mentos por cada grupo de gasto (por ejemplo, cipales elementos de gasto (recursos humanos y alquiler de bienes muebles dentro del grupo bienes y servicios). bienes y servicios). Los conceptos principales involucrados en la me- iii) Impulsores de costeo o cost drivers. Se asignan todología ABC son: recursos, actividades, objetos los montos a cada actividad, sobre la base de e impulsores de costo. una medida homogénea calculada con valores referenciales provenientes de criterios especí- y Recursos. Son los bienes destinados al desarro- ficos en función de cada elemento de gasto llo de las funciones. (por ejemplo, cost driver para administración: y Actividades. Se considera como tales a todos horas requeridas entre el número total de ho- los procesos que se relacionan entre sí. ras-hombre). y Objeto de costo. Elemento final, ya sea la provi- iv) Establecer la estructura del flujo de costos. Se sión de un bien o un servicio específico. determina el monto asociado a cada función a partir del monto de la actividad y los cost dri- y Impulsores de costos. Factor utilizado para me- vers identificados para cada costo. dir el costo incurrido en cada una de las acti- vidades. v) Establecer el modelo de acumulación de cos- tos para simular el flujo y la estructura de cos- El procedimiento para la aplicación de la meto- tos de la institución y desarrollar las tarifas de dología ABC implica el análisis detallado de cada costos. actividad de la entidad y paralelamente la identi- ficación y categorización de los gastos en que la Al momento de elaboración de este informe la entidad incurre, para asociar ambos grupos usan- meta de lograr la transferencia de las 4,500 fun- do criterios de medición. Los pasos son: ciones asociadas al shock descentralizador se en- cuentra pendiente; mientras tanto los decretos i) Identificar y organizar las actividades relevan- supremos 001-2008-PCM y 029-2008-PCM am- tes; es decir, identificar y ordenar las princi- plían el plazo de traspaso de las 4,500 funciones. 2 Los cost drivers son las medidas que sirven para Tomando un caso, en el Plan Anual de Transferen- establecer una conexión entre las actividades y los cia Competencias Sectoriales del 2008 se incluye gastos indirectos de dichas actividades. Cada cost la transferencia en materia agraria: "Promover, driver debe estar definido en unidades de actividad gestionar y administrar el proceso de saneamien- perfectamente identificables. El término cost driver u “origen del costo”, se utiliza justamente porque son los to físico-legal de la propiedad agraria, con la par- cost drivers los que causan que los gastos indirectos de ticipación de actores involucrados, cautelando el fabricación varíen. carácter imprescriptible, inalienable e inembarga- 21
  • 22. Documentos de Debate 4 ble de las tierras de las comunidades campesinas implican hasta el nivel de elemento de gasto, en y nativas”. Esto implicaría el traspaso de todas las donde se tiene en detalle el desembolso realiza- funciones relacionadas a subprogramas y com- do por diferentes conceptos, como agua, electri- ponentes de la función agraria. Según la cadena cidad, seguros, etcétera. funcional programática, la función agraria englo- ba los programas de saneamiento físico y legal de Por ejemplo, para el presente caso, los gastos la propiedad agraria (véase el cuadro 2). asociados a la función agraria, programa Preser- vación de los Recursos Naturales y subprograma Conservación de Suelos, se realizó una desagre- Cuadro 2 gación de los gastos según los grupos existentes Función agraria: programas y (véase el cuadro 3). subprogramas, 2008 (Nuevos Soles) Cuadro 3 Función Programa Subprograma PIM 1/ Subprograma Conservación de Suelos: Preservación Conservación de desagregación de gastos, 2008 56,407,286 de los suelos (Nuevos Soles) recursos Protección de la 58,591,230 Grupo de gasto Monto ejecutado naturales flora y fauna renovables Reforestación 23,252,330 Personal y obligaciones sociales 851,502 Irrigación 130,258,715 Bienes y servicios 164,697,410 Agraria Promoción Protección sanitaria 63,095,604 Inversiones 56,737,285 de la vegetal producción Semillas y Otros gastos de capital 58,4188 agraria mejoramiento 0 Fuente: SIAF-MEF genético Elaboración propia Estudios e Recursos investigaciones 425,271 Y tomando uno de los grupos de gasto antes hídricos hidrológicas identificado, se desagrega para tener toda la in- 1/ PIM: Presupuesto institucional modificado. formación de sus elementos antes de pasar al Fuente: SIAF-MEF Elaboración propia siguiente paso de identificación y cálculo de los cost drivers. Por tanto, para la función transferida se deben de- Con esta información, el siguiente paso —el más tectar y reconocer los programas y subprogramas complicado— consiste en determinar el monto asociados a ella para pasar a una segunda etapa; de cada elemento de gasto asociado con la fun- en ésta se debe asignar el monto presupuestal ción que se va a transferir; especialmente, sobre que permita cubrir lo anterior, siguiendo con el los costos indirectos que no permiten definir la principio de neutralidad fiscal. En este paso es ne- incidencia de dichos gastos en determinadas fun- cesario identificar con claridad las funciones que ciones (véase el cuadro 4). pueden relacionar de alguna forma la función a transferirse, con la finalidad de no omitir en el Por ejemplo, en el caso del gasto por alimentos de análisis información que pueda resultar en una personas, que suma 2,372 soles, no se puede con- ineficiente asignación de los recursos. tabilizar el agregado de dicho elemento como parte de las transferencias a los gobiernos regio- En algunos casos puede ser necesario llegar has- nales; esto, debido a que es necesario que el nivel ta el nivel de actividades, para determinar exacta- central mantenga los recursos para la ejecución mente las diferentes acciones que involucra cada de otras funciones que contemplan los elemen- competencia y diferenciarlas de las acciones que tos de gasto descritos. Asimismo, esta diferen- toma dicha entidad para otras funciones dentro ciación se hace más relevante en el caso de las de su competencia. competencias compartidas: más de un nivel de Como segundo paso es necesario identificar los gobierno deberá llevar a cabo acciones para una costos asociados a cada uno de los subprogra- determinada finalidad y, por tanto, los recursos mas anteriores; es decir, a través de los grupos de que hasta el momento se mantienen en el nivel gasto, cuantificar el gasto que dichas actividades central deberán ser transferidos según una de- 22
  • 23. Las necesidades de gasto subnacional y el costeo de transferencias terminada proporción del total que corresponde determinar el costo de los elementos de gastos efectivamente a los recursos por transferir. dirigido a cada función. La lógica detrás de ello no es buscar un factor que Cuadro 4 asocie a cada elemento de gasto con su costo fi- Costos indirectos, 2008 (ejemplo) nal asociado a la función determinada, sino, de (Nuevos Soles) alguna manera, castigar a todos los elementos de gasto por el mismo factor (en este caso, horas- Elemento de gasto Ejecutado hombre), con la finalidad de obtener una aproxi- Viáticos y asignaciones 137,954 mación relativa de los recursos utilizados para la función a calcular y, sobre esta base, repartir en Combustible y lubricantes 1,433 la proporción obtenida para finalmente hallar el Alimentos de personas 2,372 costo final asociado a la función. Servicios no personales 3,548,891 Propinas 7,150 Fórmula 1 Bienes de consumo 78,792 Formalmente: Pasajes y gastos de transporte 71,852 Costo función = F * CI Servicio de consultoría 0 Donde: Contratación con empresas de servicios 252,798 Costo función = Monto de gasto efectivo destina- Otros servicios de terceros 180,297 do a una función. Medicamentos 0 F = Factor que se toma para elaborar el pro- Materiales de escritorio 32,552 rrateo. Puede ser la proporción (en horas- hombre) que se destina a la ejecución de Alquiler de bienes muebles 0 determinada competencia. Servicio de luz 0 CI = Costo indirecto. Puede ser el gasto de agua, Servicio de telefonía móvil y fija 140,849 luz, movilidad, etcétera. Otros servicios de comunicación 0 Correos y servicio de mensajería 30,247 De esta forma, el costo total (tanto los costos di- Publicidad 0 rectos como de los indirectos) de determinada Sentencias judiciales y laudos arbitrales 1,525 función puede aproximarse según un factor de- Gastos de ejercicios anteriores 156,443 terminado (cost driver). Cabe señalar que es váli- Seguro de bienes muebles e inmuebles 49,880 do el uso de más de un factor para valorar el costo de diferentes componentes de gasto, aunque es Otros seguros 4,376 necesario aplicar siempre un mismo factor para Fuente: SIAF-MEF un solo componente, ya que la idea es justamen- Elaboración propia te homogeneizar sobre la base de una variable Por tanto, una de las formas de aproximar la valo- determinada. ración de cada componente a transferir consiste Siguiendo con el ejemplo anterior, dentro de la en la determinación de un factor común que po- función agraria, y el programa y subprograma sibilite el cálculo y la asignación homogénea de detectados, se requiere especificar cuánto de los costos empleados. Este factor puede ser el nú- dicho gasto se relaciona con las actividades que mero de horas-hombre que se utilizan para una serán descentralizadas. En el ejemplo para el función determinada y, sobre la base de dicho subprograma conservación de suelo, el monto es factor, hallar la magnitud de las transferencias. de 62,343,658 soles a transferir. Suponiendo que Por ejemplo, en el caso del servicio de luz de una para esta función en el Ministerio de Agricultura oficina, que representa un costo indirecto, la va- se utilizan cien personas de las mil que trabajan loración de la transferencia de dicho producto se en total, el monto a transferir por servicio de tele- puede realizar tomando como factor de homoge- fonía móvil y fija (con un costo de 140,849 soles) neización de costos el número de horas-hombre por este servicio sería el siguiente: que se requiere para determinadas acciones. De 100 esta forma, en una misma entidad se debe calcu- Costo = * 140,849 1,000 lar el número de horas-hombre que cada activi- dad toma; a partir de esta proporción será posible Costo = 14,084.9 soles 23
  • 24. Documentos de Debate 4 En primer lugar, esta metodología se deberá apli- prorrateo de cuánto le tocará a cada localidad en car a los elementos de gasto que se relacionan función de un criterio de proporcionalidad, que con la actividad o función que será transferida, a debería ser el número de habitantes de cada de- efectos de aproximar lo más posible la transferen- partamento, provincia o distrito. cia; así, la relación ingreso-gasto será equivalente y se mantendrá el principio de neutralidad fiscal. 1.3. Estimación de necesidades de Esto implica mantener un ordenamiento acerca gasto (segunda etapa) de cada rubro de gasto para cada sector, de ma- nera que las transferencias establecidas en los Como ya se ha mencionado, una vez que se sin- planes anuales de transferencias puedan llevarse ceren los recursos gastados por cada función y se a cabo sin crear distorsiones en ningún nivel de territorialicen los mismos, se podrá contar con un gobierno en materia fiscal. Esto es, que no gene- estimado de los gastos a realizar. Esto es de suma ren futuras necesidades de recursos adicionales importancia porque la discusión acerca de los para cumplir con las funciones asignadas ni una distintos arreglos de descentralización fiscal —es sobreestimación de los recursos transferidos que decir, la asignación de fuentes de financiamien- genere graves déficits en el nivel central. to— debe seguir cierta lógica: primero se deben estimar los costos de las funciones a transferir; Es muy importante, en cuanto a los costos indi- luego, qué porcentaje del presupuesto represen- rectos, identificar cuál es la participación efectiva ta esto; y finalmente, establecer las fuentes de de cada costo en determinada función, ya que no recursos que permitirán transferir aquéllos que el se puede transferir la totalidad de los mismos de- Estado gasta efectivamente. bido a que el gasto efectivo no necesariamente corresponde a la totalidad del gasto de cada ele- Si se sigue esta lógica, podrá estimarse con mayor mento. Un cálculo que difiera en gran medida del precisión la necesidad de gastos a transferir. Esto costo real puede generar desbalances horizonta- es muy importante porque la evidencia interna- les entre niveles de gobierno, así como brechas cional sugiere que lo financiero debe seguir a lo fiscales a mediano plazo. funcional. Significa que deben asignarse las com- petencias, luego estimar lo que el Estado gasta Un tema importante en la metodología propues- en estas funciones e identificar cuánto se gasta ta es la presencia de indivisibilidades, como que en cada territorio. Si se cuenta con este estimado las horas trabajadas deben ser aproximadas a un se podrá determinar cuánto del presupuesto es número entero de personas que tendrán que de- necesario transferir a los gobiernos regionales y jar de laborar en el nivel central, y los montos des- locales para ejercer estas funciones tal como lo tinados a financiar sus remuneraciones habrán de venía haciendo el nivel nacional. transferirse a los gobiernos regionales y locales que reciban las competencias. En este sentido, es Un asunto importante a esta altura de la discu- necesario que se den las indicaciones necesarias sión es que en esta primera etapa del proceso se para el cese de las personas que dejarán de labo- puede llegar a la conclusión de que lo que gasta rar en la dependencia del nivel nacional. Se les el Estado es insuficiente para proveer un están- podría dar la prioridad para que asuman dichas dar mínimo de calidad y cobertura de los bienes funciones en las jurisdicciones donde se transfie- y servicios que aseguren niveles adecuados de ran los recursos. Sin embargo, si los trabajadores bienestar a la población. no optaran por dicha alternativa, los gobiernos subnacionales receptores de la función transferi- Esto implica que el segundo paso es estimar da deben tener la potestad de contratar el per- cuánto es el costo unitario de proveer los diferen- sonal necesario, mediante un concurso público tes servicios de manera adecuada a la población que establezca el perfil y las calificaciones nece- (niveles óptimos). A partir de la comparación de sarios para asumir dichos cargos. Esto favorecerá estos estimados con los niveles efectivamente la transparencia de los concursos y asegurará que gastados pueden determinarse las brechas co- las personas a ser contratadas sean adecuadas rrespondientes y podrán establecerse políticas para los nuevos puestos. que permitan cubrir estas brechas. Estas políticas pueden implicar diversas alternativas, como me- Para aquellas competencias que no correspon- jorar la fiscalización de tributos e introducir mejo- dan al nivel regional o local, deberá aplicarse un ras administrativas que permitan elevar la recau- 24
  • 25. Las necesidades de gasto subnacional y el costeo de transferencias dación para financiar adecuadamente al menos sión de una canasta estándar de servicios en cada los principales servicios que provee el Estado. jurisdicción mediante la ponderación de los fac- Otras alternativas, que exploraremos más adelan- tores que explican las diferencias en los costos. La te, pueden significar dotar de mayor autonomía mayor dificultad es que usualmente no se cuenta fiscal a los gobiernos regionales y locales y asig- con la precisión de los factores mencionados, lo narles fuentes de recursos propios cuyas bases que puede llevar a fuertes errores y omisiones. puedan ser explotadas eficientemente por estas Este concepto se encuentra altamente relaciona- unidades de gobierno. do con el modelo de coste de los servicios loca- les, en donde se incorpora una serie de factores En este sentido, Boex y Martínez Vásquez (2007) determinantes de la exigencia de recursos para plantean otros mecanismos para establecer la re- la adecuada provisión de un servicio o servicios a lación de los gastos con las funciones a transferir- nivel subnacional. se. Muchos de ellos no establecen precisamente una metodología, si no sobre todo criterios para En este caso, para cada categoría de gasto es ne- la asociación de estos costos. cesario determinar un índice de necesidad relati- va que se encuentre en función de una serie de Gastos de períodos anteriores. Sugiere la uti- variables asociadas. Una vez que se obtiene un lización de los gastos históricos como represen- índice normalizado para cada función, se puede tativos para calcular las necesidades de gasto de determinar la necesidad agregada de cada go- los gobiernos subnacionales. Si bien ésta es la bierno subnacional. Para el caso de salud, por metodología utilizada actualmente en el cálculo ejemplo, se obtiene un índice normalizado, en de las necesidades de gasto para la mayoría de función de variables de mortalidad infantil, des- transferencias, tiene una fuerte desventaja al su- nutrición, etcétera. Estas variables se ponderarían poner, primero, que los gastos pasados han sido por la importancia relativa tomando como base, eficientemente ejecutados; segundo, que no se por ejemplo, la población (Wi) y ponderando ade- han producido cambios significativos para la eje- más por una variable que mida el costo de vida de cución de cada función, como aumento de la po- dicha localidad. Formalmente: blación o necesidad de intensificar la función en- tre la población; y finalmente, que se trasladaría Fórmula 3 el totalidad de la función sin contemplar factores mencionados en líneas anteriores, como los cos- (wi,denutrición SiA + wi, población Sic +)Ci tos indirectos. N Salud = ∑ (wi,denutrición SiA + wi, población Sic +)Ci Igualdad de cuotas o igualdad per cápita. Este criterio estima las necesidades de gasto, y supo- Una vez obtenidos los factores para cada función, ne que los gobiernos subnacionales requieren la se multiplican por el gasto realizado para dicha misma cantidad de recursos sin reconocer las di- función para así obtener la necesidad relativa de ferencias entre jurisdicciones o cualquier inequi- cada gobierno regional: dad horizontal o vertical. Simplemente se toma en cuenta cada función para determinar la nece- Fórmula 4 sidad de gasto, ya sea tomando como referencia NRG = NiSalud *E Salud + N iEducación E Educación + etc. la población (w), u otro factor, pero sin distinguir las necesidades según las características estruc- Normas de gastos per cápita o por cliente. Con turales: esta metodología se calcula el gasto a nivel na- cional de cada función sobre el total de usuarios Fórmula 2 que reciben el servicio; así se obtiene un factor de costeo unitario. Esta metodología supone que NRG = wi (E Salud + E Educación + etc.) el número de beneficiarios se puede obtener con exactitud, cuando es una variable muy compleja Índices ponderados de necesidad relativa3. En de estimar. la aplicación de esta metodología se elabora un Costeo de normas físicas de gasto. Esta repre- índice que resume los costos relativos a la provi- senta una metodología un poco más desarrollada en cuanto a criterios técnicos detrás. Se cuantifi- 3 En el presente trabajo utilizamos este criterio. can los costos de cada servicio mediante la consi- 25
  • 26. Documentos de Debate 4 deración de compra de insumos. Sin embargo, la Este esfuerzo, como ya se mencionó, debe estar desventaja es que el procesamiento de informa- acompañado por la estimación de los costos para ción es muy complejo y suele conducir a estima- proveer los bienes y servicios de manera óptima ciones inexactas de necesidades de gastos. (o al menos cumpliendo ciertos estándares míni- mos de satisfacción al ciudadano). Sistema de gastos representativos. Finalmen- te, con esta última metodología propuesta se Todo esto nos lleva al establecimiento de un sis- utilizan herramientas estadísticas que identifican tema de información para la descentralización los factores detrás del costo, así como su contri- que desarrolle entre sus funciones el tema de los bución al costo relativo de cada función. Al igual costos diferenciados para la provisión de los bie- que las anteriores, para su eficiente estimación re- nes públicos cubriendo estándares mínimos. Para quiere mucho manejo de base de datos y tomar ello será necesario contar con los costos de los en cuenta una serie de factores detrás de los cos- diferentes insumos por regiones geográficas, así tos relativos. como indicadores de calidad y cobertura de ser- vicios públicos al mayor nivel de detalle en térmi- En todo caso, de la discusión presentada líneas nos geográficos. Esto necesita un trabajo de largo antes debemos rescatar la necesidad de iniciar un plazo y la formación de esta unidad especializada proceso de sinceramiento de costos en el Estado, en el Estado. Esta unidad puede estar ubicada en mientras se realiza en simultáneo una estimación el Ministerio de Economía y Finanzas o en un ente de las necesidades de gasto para cubrir las nece- rector de la descentralización debidamente refor- sidades alcanzando niveles mínimos aceptables zado con personal calificado técnicamente. de calidad y cobertura en bienes y servicios pro- vistos por el Estado de manera prioritaria. Este En la actualidad, la Secretaría de Descentralización ejercicio puede ser muy útil para la estrategia de de la Presidencia del Consejo de Ministros viene presupuesto por resultados que viene impulsan- realizando el ejercicio de identificar las funciones do el Ministerio de Economía y Finanzas y para el que ejerce cada nivel de gobierno en cada com- cual ya ha establecido ciertas directivas. Esto debe petencia. Esta labor se hace de manera conjunta acompañarse necesariamente de una metodolo- con los respectivos sectores y con la participación gía flexible (en nuestro caso proponemos la me- de los otros niveles de gobierno. Éste es un exce- todología ABC) que permita “sincerar” los costos. lente esfuerzo para identificar los procesos y los Esta información será de mucha utilidad para los responsables de las distintas etapas, pero carece- tomadores de decisiones en el país porque per- rá de sentido si no se tiene un estimado preciso mitirá contar con costos reales cuando se decida de los recursos involucrados. transferir determinada función o competencia. En la actualidad existen ciertos estimados efec- En el caso de las competencias compartidas (en tuados por distintas entidades del Estado (Di- donde varios niveles de gobierno ejercen distin- rección Nacional de Presupuesto y Secretaría de tas funciones asociadas a estas competencias) Descentralización) pero que difieren entre sí, lo es necesario ilustrar el proceso que sigue cada cual lleva a una serie de negociaciones desgas- competencia desde la planificación y el estable- tantes para determinar los recursos a transferir. cimiento de políticas por el nivel nacional hasta la Urge, por tanto, construir consenso en cuanto a provisión directa a la población. Si el Estado logra la metodología a utilizar y unir esfuerzos, como cierta claridad en estos procesos y en cómo los el cruce de información relevante, para construir diversos niveles de gobierno intervienen en ellos, estimados confiables. De no lograrse esto, puede se podrán identificar los costos asociados a cada iniciarse un proceso de negociación permanente etapa (función). Esto requiere una metodología para determinar función por función o compe- establecida, desarrollada y adaptada a las carac- tencia por competencia cuánto debe transferirse. terísticas del país por la Dirección Nacional de Esto es algo que se ha hecho en algunos países Presupuesto Público y que sirva como guía para como España. Quizás es un camino intermedio; los distintos pliegos y/o unidades ejecutoras del pero dadas las características institucionales y gasto público. políticas del país, no sea lo más recomendable. 26
  • 27. 2 Las finanzas subnacionales: los avances del proceso de descentralización fiscal
  • 28.
  • 29. 2. Las finanzas subnacionales: los avances del proceso de descentralización fiscal 2.1. Evolución cuantitativa de la descentralización del ingreso Para evaluar la descentralización de los ingresos tributarios debemos te- ner en cuenta que solo los gobiernos locales tienen facultades para admi- nistrar y recaudar impuestos; no así los gobiernos regionales. Los gobier- nos regionales tienen facultades para cobrar tasas, pero en la contabilidad de las finanzas públicas éstas son consideradas ingresos no tributarios. La presión tributaria en el Perú es baja. En promedio, durante el período 2001-2008 fue equivalente al 14.1% del producto bruto interno (PBI). Entre las causas de la baja presión tributaria se encuentran una alta informalidad y las exoneraciones tributarias que reducen la base tributaria. Por el con- trario, la tasa del impuesto general a las ventas (IGV), de 19%, es una de las más altas de América Latina; y la tasa del impuesto a la renta de las empre- sas, de 30%, es superior al promedio de los países de América Latina. Si bien la presión tributaria aumentó desde el año 2003, este aumento no se debió a mejoras de la base tributaria sino a componentes volátiles de la recaudación, como el boom de los precios de los commodities, lo cual impulsó la recaudación del impuesto a la renta de las empresas mi- neras y el IGV de las importaciones de petróleo. Evidentemente, el creci- miento del PBI a tasas elevadas también fue un factor determinante en el crecimiento de la recaudación (véase el cuadro 5). Cuadro 5 Ingresos tributarios por niveles de gobierno, 2001-2008 (% del PBI) Gobierno Nacional Gobiernos Locales Total Año % PBI Est. % % PBI Est. % % PBI 2001 12.4 98.1 0.2 1.9 12.7 2002 12.1 97.8 0.3 2.2 12.3 2003 12.8 97.9 0.3 2.1 13.1 2004 13.1 97.8 0.3 2.2 13.4 2005 13.6 98.0 0.3 2.0 13.9 2006 15.0 98.4 0.2 1.6 15.3 2007 15.6 98.3 0.3 1.7 15.9 2008 15.6 97.8 0.4 2.2 16.0 PROMEDIO 13.8 98.0 0.3 2.0 14.1 Fuente: BCRP y MEF Elaboración propia 29
  • 30. Documentos de Debate 4 La recaudación de impuestos es altamente cen- competencia no era ejercida en la práctica por el tralizada. El 98% es recaudado por la Superinten- gobierno nacional a pesar de existir un mandato dencia Nacional de Administración Tributaria (SU- legal. NAT), instancia tributaria del gobierno central4, el cual incluye la recaudación del IGV y del impues- Estas consideraciones complican el proceso de to a la renta, los dos impuestos más importantes. transferencia de funciones y está llevando al Solo el 2% es recaudado por los gobiernos locales, surgimiento de algunos conflictos entre el nivel siendo el impuesto predial el más importante a nacional y los gobiernos subnacionales, debido nivel local. La recaudación de los gobiernos loca- a que no existen criterios básicos presupuesta- les es muy baja. El promedio de la misma equiva- les para identificar los recursos asociados a cada lió, en el período de análisis, al 0.3% del PBI. En el competencia o función. La Dirección Nacional de capítulo III se analizan detalladamente las causas Presupuesto Público (DNPP) ha establecido cier- de este bajo rendimiento. tos criterios pero que no ayudan en la práctica a precisar los montos involucrados. Lo que existe es una directiva de la DNPP que ordena a las entida- 2.2. Evolución cuantitativa de la des que transfieren a realizar el cálculo, pero sin descentralización del gasto ninguna metodología que sirva de base para el cálculo. Esto ha llevado, como se mencionó en la sección anterior, a diferencias entre los estimados 2.2.1. Gastos presupuestados y gastos que se tienen por parte de los gobiernos regiona- ejecutados (en términos nominales) les y los cálculos hechos por los sectores. Como sabemos, en el año 2003 se inició el actual La evolución de la descentralización y la transfe- proceso de descentralización cuando asumieron rencia de funciones entre los distintos niveles de el mando los presidentes regionales electos en los gobierno han seguido en el Perú una ruta erráti- comicios de noviembre del 2002. Como se dijo, la ca. Se ha observado mucha discrecionalidad y el legislación previa al proceso —como la Ley de Ba- avance ha sido heterogéneo. Al no existir reglas ses de la Descentralización (LBD), la Ley Orgánica muy claras en la práctica (aunque existe una le- de Gobiernos Regionales (LOGR) y la Ley Orgánica gislación muy extensa al respecto), la velocidad y de Municipalidades (LOM)— estableció una serie cantidad de funciones transferidas ha dependido de pasos a seguir con respecto a la transferencia de la motivación que han tenido los responsa- de programas sociales a las municipalidades y los bles de la administración de los ministerios y de proyectos de infraestructura de carácter regional la voluntad política de la alta dirección de cada a los gobiernos regionales. Esto ha significado ministerio. que en dichos casos, en los cuales los montos asignados son claramente identificables, se haya Como ya se mencionó, se puede apreciar que no procedido a la transferencia de recursos financie- existen criterios claros con respecto a la estima- ros. El problema que se mencionó líneas antes se ción de los recursos que implica la prestación de refiere a las competencias establecidas en las le- determinado servicio. Si se analiza la estructura yes de descentralización. funcional programática del presupuesto, éste no tiene la suficiente claridad como para facilitar No obstante lo anterior, en el gasto descentrali- la identificación de los recursos financieros aso- zado podemos observar una tendencia creciente ciados a cada competencia. Esto ha ocasionado en el tiempo. En el cuadro 6 se presenta el monto que se hayan transferido algunas competencias presupuestado en cada año para el período 2004- a los gobiernos regionales y locales, pero no los 2008 por nivel de gobierno. Un primer hecho que recursos suficientes para asegurar una adecuada vale la pena resaltar es el fuerte incremento de los calidad en la provisión del bien o servicio a cargo montos durante este período. Esto se explica por del Estado. En algunos casos no se ha transferi- la evolución favorable de los ingresos tributarios do dinero porque no ha sido posible identificar en particular, debido a que el período analizado alguna partida relacionada directamente a una fue uno de gran expansión del producto bruto in- competencia en particular; en otros casos, dicha terno; hubo años, como el 2007 y el 2008, con una tasa de crecimiento anual del PBI por encima del 4 No obstante, la SUNAT tiene oficinas descentralizadas en todo 9%. Tal escenario llevó a una mayor recaudación el país, con una alta autonomía administrativa. de impuestos como el IGV, el impuesto selectivo al 30
  • 31. Las finanzas subnacionales: los avances del proceso de descentralización fiscal consumo y el impuesto a la renta de personas na- los gobiernos locales (75% de la transferencia) y a turales. Otro hecho a destacar es que la evolución los gobiernos regionales y universidades públicas de los ingresos de los precios de materias primas, ubicadas en las zonas de donde se extraen mine- como los minerales, determinó una expansión rales (25% restante). significativa del impuesto a la renta pagado por empresa extractoras de materias primas. Cuadro 7 Al haber aumentado considerablemente la recau- Presupuesto por nivel de gobierno, dación, hubo más espacio para descentralizar el 2004-2008 gasto. Uno de los resultados que se observan es (Estructura porcentual) el crecimiento de los presupuestos para todos los niveles de gobierno. Cabe resaltar que son cifras 2004 2005 2006 2007 2008 corrientes; pero, dada la baja inflación observada Gobierno en este período, los incrementos reales también nacional 67% 69% 67% 65% 60% fueron considerables. Los gobiernos regionales Gobiernos duplicaron su presupuesto en los años analizados regionales 18% 17% 18% 20% 18% y los gobiernos locales resultaron los más diná- Gobiernos micos. Debe tomarse en cuenta que la existencia locales 15% 14% 15% 16% 22% de una fuente de financiamiento como el canon, TOTAL 100% 100% 100% 100% 100% cuyo 75% se reparte a las municipalidades, es el Fuentes: SIAF y DNCP-MEF responsable de este crecimiento considerable. Elaboración propia Este crecimiento observado en el presupuesto de Cuadro 6 las municipalidades se explica básicamente por el Presupuesto por nivel de gobierno, incremento del canon y la transferencia de pro- 2004-2008 gramas sociales desde el gobierno nacional hacia (Millones de Nuevos Soles) los gobiernos locales. En el caso de los gobiernos regionales se observa que el gasto medido en tér- 2004 2005 2006 2007 2008 minos absolutos ha crecido considerablemente y Gobierno empezó muy por encima del presupuesto de los 32,376 40,141 43,742 46,031 54,558 nacional gobiernos locales; pero para el año 2008 el presu- Gobiernos puesto manejado por las municipalidades superó 8,650 9,701 11,435 14,158 16,355 regionales en monto al de los gobiernos regionales. Gobiernos 7,151 7,942 10,086 11,128 19,874 locales Si queremos acercarnos más a la realidad debe- TOTAL 48,177 57,784 65,263 71,318 90,787 mos tomar en cuenta el gasto efectivamente Fuentes: SIAF y DNCP-MEF ejecutado por cada nivel de gobierno. Vemos en Elaboración propia general (veáse cuadro 8) que se mantienen bási- camente las mismas tendencias mencionadas en Si observamos la composición del presupuesto los montos presupuestados. Sin embargo, se ob- para cada año analizado (véase el cuadro 7) ve- serva que los gobiernos locales mostraron un cre- remos que la participación de los gobiernos re- cimiento en el gasto ejecutado superior al del go- gionales se mantuvo más o menos estable (entre bierno nacional y al de los gobiernos regionales. 18% y 20%), mientras que la de los gobiernos lo- Esto sugiere que si bien el incremento se originó cales creció considerablemente (de 15% a 22%). en el canon transferido, también la ejecución del Este crecimiento está vinculado, como se verá gasto de inversión se hizo a mayores tasas que en más adelante, al significativo incremento del ca- los otros niveles de gobierno. non, especialmente del minero, observado en los últimos años. De esta manera, el crecimiento de De hecho, si tomamos el año 2008, el grado de la participación de los gobiernos locales no se da ejecución de los gobiernos locales con respecto al por una decisión premeditada del gobierno sino gasto de inversión fue el mayor entre los tres ni- por la existencia de la Ley del Canon, que desde veles de gobierno. Este ratio estuvo en cerca del el año 2002 establece que el 50% de lo recaudado 53%, mientras que el gobierno nacional alcanzó por concepto de impuesto a la renta de empre- un nivel de 50% y los gobiernos regionales alrede- sas dedicadas a esta actividad pase a manos de dor del 47% (según cifras del Sistema Integrado de 31
  • 32. Documentos de Debate 4 Administración Financiera, SIAF). Pero esto escon- presupuesto del nivel nacional se orienta al gasto de algo más importante aún: los recursos orienta- corriente, que es rápidamente ejecutado. Dado dos a inversión de los gobiernos locales aumenta- que la participación del gasto corriente es supe- ron considerablemente en los últimos años, por lo rior para el gobierno nacional que para los go- que el ratio del 53% de ejecución oculta el hecho biernos regionales —y, principalmente, locales—, de que la inversión de los gobiernos locales cre- el nivel de ejecución agregado es mayor para el ció cerca del 300% en términos reales en el perío- nivel nacional comparado con el nivel local. do 2004-2008. Lo que sucede es que los ingresos orientados a este tipo de gasto (principalmente el Cuadro 9 canon) crecieron casi en diez veces para el mismo período. Ejecución del gasto por nivel de gobierno, 2004-2008 (Estructura porcentual) Cuadro 8 Ejecución del gasto por nivel de gobierno, 2004 2005 2006 2007 2008 2004-2008 Gobierno (Millones de Nuevos Soles) 72% 71% 69% 68% 64% Nacional 2004 2005 2006 2007 2008 Gobiernos 16% 18% 17% 20% 18% Regionales Gobierno 34,421 36,070 39,938 39,650 45,537 Gobiernos Nacional 12% 12% 14% 12% 18% Locales Gobiernos TOTAL 100% 100% 100% 100% 100% 7,849 8,987 9,963 11,571 12,879 Regionales Fuentes: SIAF y DNCP-MEF Gobiernos Elaboración propia 5,732 6,055 7,858 6,858 13,162 Locales La participación del gasto de capital en el pre- TOTAL 48,002 51,113 57,758 58,079 71,578 supuesto de las municipalidades es mucho ma- yor porque el dinero procedente del canon está Fuentes: SIAF y DNCP-MEF orientado a dicho fin. Sin embargo, se observa Elaboración propia que el gasto de inversión se ejecuta a menos ve- Si analizamos la composición porcentual de la locidad que el gasto corriente. Esto se debe a los ejecución del gasto, veremos que las cifras difie- problemas que se observan para su concreción, ren con respecto a los montos presupuestados. en todos los niveles del Estado, a causa de la poca La participación del gobierno nacional se ve in- capacidad y de los engorrosos trámites para con- crementada a 64% hacia el año 2008, comparada cretar la inversión. Sin embargo, debe desata- con el 60% de participación en el monto presu- carse que el bajo nivel de ejecución del gasto de puestado. Por el contrario, la participación de los capital para el año 2008 es algo común para los gobiernos regionales y locales se ve disminuida; tres niveles de gobierno; los gobiernos locales, pero hay un hecho que se repite: para el período como ya se mencionó, constituyen precisamente de análisis, la participación de las municipalida- el nivel con mayor ratio de ejecución. Entonces, des se ve incrementada de 12% en el 2004 a 18% lo que explica la evolución de las participacio- en el 2008. Asimismo, vemos que los gastos de los nes del gasto ejecutado en los distintos niveles gobiernos regionales se mantienen relativamen- de gobierno se relaciona con la composición del te constantes a nivel de participación porcentual, mismo al interior de cada nivel de gobierno: el en alrededor del 18%. Por su parte, los gobiernos nivel nacional tiene un componente muy fuerte locales igualan en participación a los gobiernos de gasto corriente, mientras que las municipali- regionales hacia el año 2008 (véase el cuadro 9). dades cuentan con una proporción de gasto de inversión significativamente mayor que los otros Los mayores niveles de ejecución del gasto total niveles de gobierno. En todo caso, se corrobora la del gobierno nacional se explican por su especial tendencia al aumento de la participación de los importancia dentro de la ejecución del gasto co- gobiernos locales, que hacia el año 2008 igualó rriente. Debemos recordar que la mayor parte del en importancia la de los gobiernos regionales. 32