La rendicion de cuentas del estado

Presidencia
Auditoría General
de la Nación
Una década al cuidado de
los fondos públicos
Informe sectorial del Presidente
de la Auditoría General de la Nación
4
Dr. Leandro Despouy
La rendición de
cuentas del Estado

Una década al cuidado de los fondos públicos
Una década al cuidado de
los fondos públicos
La rendición
de La de cuentas
rendición
cuentas
del del Estado
Estado
Informe sectorial del Presidente
de la Auditoría General de la Nación
1
Dr. Leandro Despouy
Octubre de 2014
Presidencia
Auditoría General
de la Nación

2

.................................................................................. 5
INTRODUCCIÓN A LA SERIE
INTRODUCCIÓN A ESTE NÚMERO
PRÓLOGO
1. LA RENDICIÓN DE CUENTAS
EN EL PROCESO PRESUPUESTARIO
...................................................................... 7
...................................................................................................................... 9
.................................................................... 18
Todo comienza con el Presupuesto: definiciones importantes
El camino hacia la Cuenta de Inversión
El control de las cuentas públicas y su marco normativo
Una práctica muy lejana a la teoría
2. LA EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO ENTRE 2003 y 2012
Evolución de los ingresos de la Administración Nacional
Evolución del gasto público
Evolución de la inversión pública
Evolución de la deuda pública
Contexto fiscal en pocas palabras
3. LA CUENTA DE INVERSIÓN BAJO LA LUPA DE LA AGN
Temas destacados sobre Ejecución Presupuestaria
Modificaciones presupuestarias
Ejecución efectiva del Presupuesto: aprobado versus devengado
Evolución de las transferencias
Cumplimiento de objetivos y metas
Proyectos de inversión pública
Contribuciones al Tesoro Nacional y remanentes
Cumplimiento de la resolución de cierre
Temas destacados sobre Estados Contables
Activos incompletos y desactualizados
Deuda Pública: El gran pasivo
Temas destacados en organismos recurrentes y muestra
La sustentabilidad de la ANSES en el centro del debate
Una visión integral de la AFIP
Cada año, una nueva muestra
4. CONCLUSIONES
5. LISTADO DE AUDITORÍAS SOBRE CUENTA DE INVERSIÓN
2003-2012
3
................................ 18
................................................................... 22
........................................ 23
............................................................................ 25
........................ 26
....................................... 27
....................................................................................... 28
.............................................................................. 30
................................................................................... 30
.............................................................................. 31
........................... 32
............................................. 34
................................................................................ 35
........................... 39
................................................................................. 40
........................................................................ 49
................................................................................ 52
................................................... 56
................................................................. 56
......................................................... 57
...................................................................... 58
.................................................................................. 62
.................................... 65
.......................................... 66
................................................................................... 68
................................................................................... 72
..................................................................................................... 80
............... 84
ÍNDICE

4

Introducción a la serie
La serie “Una década al cuidado de los fondos públicos” cubre los aspectos destacados de
la labor de la Auditoría General de la Nación (AGN) desde comienzos de la década
pasada, período que coincide con el inicio de la gestión del Dr. Leandro Despouy. Se
trata de una lectura transversal de los informes de auditoría, sector por sector, desde la
perspectiva del Presidente de la institución.
El propósito de esta serie es el de difundir los hallazgos de más de diez años de control
de la administración estatal, junto a un diagnóstico que sea de utilidad para el Con-greso
Nacional, los funcionarios de gobierno actuales y futuros, y la opinión pública
en general.
Dado que la actividad de la AGN se centra en detectar las desviaciones entre los ob-jetivos
expuestos (deber ser) y las falencias en su concreción (ser), este trabajo pone de
relieve los aspectos más notorios de las cuentas públicas y de la administración del
Estado que requieren revisión y mejora.
La evaluación se fundamenta principalmente en las observaciones y recomendaciones
de casi 3000 auditorías llevadas a cabo entre 2002 y 2012 e incorpora la visión del
Presidente de la AGN, nutrida además por datos y opiniones de expertos en cada uno
de los sectores analizados.
Con estas entregas, en papel y en soporte digital, se pretende difundir el trabajo de la
AGN y aportar la experiencia acumulada a lo largo de más de diez años, contribuyendo
así a brindar claridad sobre la realidad argentina en una diversidad de áreas de incum-bencia
del Estado, tales como energía, transporte, aduanas, seguridad social, infraes-tructura,
medio ambiente y finanzas públicas.
5
Otros números de esta serie
Presidencia
Auditoría General
de la Nación
ENERGÍA
Publicado
Diciembre de 2013
TRANSPORTE
FERROVIARIO
(y especial sobre
ACCIDENTES
FERROVIARIOS)
Publicados
Marzo de 2014
EL CONTROL
EN ADUANAS Y
FRONTERAS
Publicado
Junio de 2014

6

Introducción a ESTE
NÚMERO
El cuarto número de la serie “Una década al cuidado de los fondos públicos” trata sobre la
rendición de cuentas del presupuesto que el Gobierno Nacional realiza ante el Congre-so
con la presentación de la Cuenta de Inversión anual, auditada por la AGN de acuerdo
a su mandato constitucional.
El prólogo hace las veces de resumen ejecutivo de la publicación, entrelazando la visión
del Presidente de la institución con los hallazgos más destacados de la labor de la AGN
en la Cuenta de Inversión a lo largo de los últimos años.
El primer capítulo tiene el propósito de exponer el marco normativo dentro del cual se
desempeña la tarea de análisis y control de la Cuenta de Inversión, así como también
brindar una serie de definiciones, y herramientas para facilitar el entendimiento de las
secciones posteriores.
El segundo capítulo presenta series históricas de las cuentas del Estado Nacional entre
2003 y 2012, sobre la base de los datos oficiales que la AGN analiza en la Cuenta de
Inversión todos los años. Allí se puede apreciar la evolución del gasto, del ingreso y de
la deuda pública, y algunos detalles de su composición. En conjunto, la información
brinda un panorama fiscal de la década bajo análisis.
El tercer y último capítulo, “La Cuenta de Inversión bajo la lupa de la AGN”, es el nú-cleo
de este número. En la introducción se presenta la forma de trabajo de la AGN y se
realiza un repaso histórico de los organismos auditados y los dictámenes de opinión año
a año. Los siguientes apartados están dedicados a los aspectos más salientes de las dos
actuaciones del informe anual de Cuenta de Inversión: la Ejecución Presupuestaria de
la Administración Nacional y sus Estados Contables. El capítulo cierra con un análisis
más detallado de los principales organismos en los que se realizan auditorías recurrentes
–la AFIP y la ANSES–, así como también un resumen de otros organismos relevados
mediante un sistema muestral que permite ir teniendo, a lo largo del tiempo, una visión
completa de la Administración Nacional.
Las Conclusiones se centran en aspectos propositivos para mejorar el proceso de ren-dición
de cuentas del Estado teniendo en consideración los problemas detectados y la
necesidad de fortalecer los principios republicanos sobre los que está fundada la AGN.
7

8

PRÓLOGO
Los Parlamentos no solo legislan, también controlan. Desde hace un tiempo, particular-mente
en la última década, esta segunda función ha adquirido una importancia capital
debido al mayor peso y a la creciente complejidad del Estado, al extremo de que resulta
imposible hablar de una economía sana o de una democracia republicana sin un ade-cuado
sistema de control público gubernamental.
En el Congreso radica la función de control estatal por excelencia: la aprobación o
rechazo del proyecto de ley de Presupuesto Nacional y, luego del vencimiento de cada
ejercicio, la aprobación o rechazo de la Cuenta de Inversión, es decir, de lo que real-mente
ha acontecido con el Presupuesto. En estos dos instrumentos están volcadas las
políticas de un gobierno, sus prioridades, objetivos, metas y programas, primero como
proyectos, y luego como rendición de cuentas de los actos realizados. De allí la impor-tancia
9
superlativa de su control.
Nuestra Constitución Nacional confiere ambas facultades, legislar y controlar, desde
1853, al Congreso, al que nombra “responsable del control externo del sector público
nacional” y establece la necesidad de una ley para aprobar el Presupuesto Nacional y de
otra para aprobar la Cuenta de Inversión1.
Por su parte, la Auditoría General de la Nación (AGN), desde la última reforma cons-titucional,
tiene el mandato expreso de intervenir en la evaluación de la rendición de
cuentas del Estado mediante la emisión de un dictamen anual sobre la Cuenta de In-versión
previo al debate en el recinto legislativo2. De este modo, la AGN presta asisten-cia
técnica a los diputados y senadores nacionales, quienes deben basarse en nuestros
informes para fundamentar su aprobación o rechazo.
La tarea de dictaminar sobre la Cuenta de Inversión no es nueva para la AGN: fue
contemplada desde su creación por la Ley de Administración Financiera y Sistemas de
Control Público. La novedad que surgió luego de la reforma constituyente de 1994 ra-dica
en el carácter obligatorio, previo y periódico de su presentación ante el Congreso.
Además, como el examen de la Cuenta de Inversión es la única tarea explícita que esta-blece
la Carta Magna para la AGN entre otras más generales, es clara la jerarquización
intencional de este cometido.
A pesar de la importancia de que el Congreso se expida en tiempo y forma sobre la
Cuenta de Inversión, esto ha acontecido de modo excepcional en la historia institucio-
1. Constitución Nacional, art. 75, inc. 8.
2. Constitución Nacional, art. 85.

nal de la Argentina. Durante largos períodos, no se le daba tratamiento en el Congreso
o quedaba aprobada automáticamente sin discusión alguna.
Cuando asumí la presidencia de la AGN en 2002, el retraso en el tratamiento legislati-vo
de la Cuenta de Inversión de los años precedentes era considerable y esta institución
también registraba demoras acumuladas. A partir de la convicción sobre la prioridad
absoluta de este tema, el compromiso sostenido del personal de la AGN y la colabo-ración
de la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas del Congreso de la
Nación (CPMRC) que se logró bajo las presidencias de Oscar Lamberto (2003-2007) y
Heriberto Martínez Oddone (2009-2011) fue posible avanzar en la regularización de la
situación. En la actualidad, la AGN presenta el informe y dictamen sobre la Cuenta de
Inversión en término, salvo ocasionales dilaciones menores, y la CPMRC lleva a cabo
su tratamiento con menor retraso que antes.
El trámite de aprobación por las dos cámaras sigue ofreciendo notorias debilidades. De
allí que, no obstante los progresos registrados, resultaría necesario que los debates en
el Senado o en la Cámara de Diputados no sean “exprés”, sino que cobren la debida
relevancia y sean el vehículo para exigir a los funcionarios de gobierno una adecuada
rendición de cuentas, que fortalecerá las instituciones, aumentará la transparencia y
asegurará la eficacia y eficiencia en la gestión pública.
La presente publicación analiza los Informes de la Cuenta de Inversión correspondientes
a los años 2003 a 2012 (emitidos entre 2005 y 2014). Este período coincide, a grandes
rasgos, con mis funciones al frente del organismo, y es lo suficientemente extenso como
para extraer hallazgos, conclusiones y tendencias en la gestión presupuestaria del Estado.
El compendio de documentos que integran el informe anual de la Cuenta de Inversión
–agrupados en dos actuaciones que abarcan la ejecución presupuestaria propiamente
dicha y el análisis de los estados contables y financieros de la Administración Nacio-nal–
es un material único que permite comprobar la confiabilidad de la información
presentada, el grado de ajuste o desajuste con respecto a la Ley de Presupuesto y sus
modificatorias, el destino de los fondos públicos registrados, los beneficiarios de las
transferencias y la evolución de gastos, recursos, resultados y endeudamiento público,
entre otros temas de suma relevancia política, económica y financiera.
Este documento recoge el trabajo realizado por los agentes de la institución a lo lar-go
de los años y su análisis permite establecer una serie de apreciaciones compartidas
por quienes representamos a la oposición y constituimos la minoría en el Colegio de
Auditores Generales. Así, a mi juicio y el de los auditores Alejandro Nieva y Horacio
Pernasetti, surgen las siguientes comprobaciones:
• Hay un desajuste considerable entre el Presupuesto aprobado por el Congreso y el
efectivamente ejecutado.
10

• Las modificaciones al Presupuesto durante su ejecución no son instrumentadas
por el Congreso –salvo rara excepción3–, sino por el Poder Ejecutivo, principalmen-te
a través de decretos y decisiones administrativas.
• El disminuido rol del Congreso ha puesto en jaque el principio republicano de
control entre poderes, y ha dado lugar a una mayor discrecionalidad en la asigna-ción
11
de los recursos públicos.
• En los veintidós años desde que se sancionó la Ley 24.156, que regula el sistema
presupuestario y su control, no se ha completado su instrumentación, y en la última
década se han profundizado ciertos mecanismos de elusión de procesos y controles
allí previstos. Tampoco se ha sancionado la adaptación de esa ley al contexto nor-mativo
de la reforma de la Constitución Nacional de 1994.
• La planificación es una de las tareas pendientes en la Administración Nacional; se
comprueba que no hay objetivos y metas adecuados para realizar su seguimiento, lo
cual, a su vez, impide evaluar la gestión, aprender de errores cometidos y realizar
correcciones de rumbo.
• En los procesos de registro contable hay una larga serie de omisiones, errores e
imprecisiones. Tanto es así que, en gran parte del período, la AGN se abstuvo de
opinar sobre la Cuenta de Inversión al no poder comprobar fehacientemente la ve-racidad
de la información contable y financiera presentada por el Poder Ejecutivo.
• En los últimos años, específicamente en los ejercicios correspondientes a 2011
y 2012, se agrega además que ambos informes sobre Cuenta de Inversión fueron
aprobados solo por los auditores electos a propuesta del partido político gobernante,
mientras que los auditores electos a propuesta de la oposición expresaron su disiden-cia
en minoría manteniendo la abstención de opinión en el dictamen sobre Estados
Contables que en años anteriores había sido unánime.
En síntesis, estamos frente a un presupuesto que se presenta, promulga, modifica y
aprueba en su ejecución por la mayoría oficialista, menoscabando una adecuada rendi-ción
de cuentas del gobierno.
De estas observaciones de orden general se desprenden situaciones de gran relevancia
política y que repercuten de manera directa sobre la población. Los detalles están rela-tados
a lo largo de las páginas de este trabajo, aunque los próximos párrafos arrojan una
primera aproximación a las conclusiones más importantes.
En los diez años analizados se ha afianzado una forma de administración pública im-provisada
donde, además, todos los actos se consideran extraordinarios, se dan en si-tuaciones
de “emergencia” o requieren instrumentos que, habiendo sido ideados para
3. En los diez años bajo análisis solo hubo una Ley del Congreso para modificar el Presupuesto, en 2006.

excepciones, se han enquistado en la gestión cotidiana. Así, durante cada ejercicio, el
Poder Ejecutivo realiza modificaciones al Presupuesto aprobado por el Congreso que,
por su frecuencia y significatividad, atentan contra el espíritu de las leyes generales
que regulan la institución presupuestaria. Esta práctica se lleva a cabo año tras año
mediante decretos de necesidad y urgencia (DNU), decisiones administrativas, reso-luciones
12
y disposiciones.
El Poder Ejecutivo abusa reiteradamente de estos instrumentos, que debieran ser utiliza-dos
solo como último recurso, de modo que se ha desvirtuado el control entre poderes
y el Presupuesto quedó transformado en una suerte de “ficción” que encierra un nuevo
esquema –más endogámico y discrecional– de distribución de los fondos públicos.
La dimensión de las modificaciones presupuestarias se puede apreciar al analizar la
diferencia entre el crédito inicial aprobado por el Congreso y el efectivamente gas-tado.
Entre 2003 y 2012, la diferencia promedio entre uno y otro fue de casi 20%,
con un pico en 2007, cuando el Presupuesto ejecutado se distanció 31% con respecto
al aprobado. El mayor peso que fueron tomando las modificaciones se comprueba al
compararlas con la actividad económica: mientras que en 2003, el monto total de las
modificaciones representaba el 0,6% sobre el PBI, en 2012 había ascendido a 3,9%. La
proyección de esa tendencia se materializó en agosto de 2014 con un DNU en el que
el Gobierno Nacional se autorizó a sí mismo un aumento de $200.000 millones en el
gasto (22% arriba del crédito inicial contemplado en la Ley).
Este cuadro de situación se enmarca en un período en que la estructura estatal no solo
se expandió en términos nominales sino que creció a mayor tasa que el resto de las acti-vidades.
De hecho, los gastos de la Administración Nacional con relación al producto
nacional aumentaron de 15% en 2003 a más de 25% en 2012. La lógica indicaría que
a mayor tamaño del Estado, se acentúa la necesidad de mecanismos para asegurar la
eficiencia, eficacia y transparencia en la aplicación de recursos. Por el contrario, la
delegación creciente de las potestades legislativas, de alguna manera ha ido convalidan-do
el empobrecimiento de los controles. La modificación a la Ley de Administración
Financiera en 2006, por ejemplo, otorgó al jefe de Gabinete de Ministros facultades
que antes estaban reservadas al Poder Legislativo, entre ellas, la potestad de reasignar
partidas presupuestarias a gusto y piacere. Esta reforma, conocida popularmente como
“Ley de Superpoderes”, no se dio en un contexto de inestabilidad sino que fue aproba-da
por el Congreso cuando la Argentina aún disfrutaba de un gran auge económico,
superada ya la crisis de principios de la década anterior.
Las leyes de Presupuesto se han vaciado así de su valor de compromiso, y solo es posible
evaluar las prioridades y el rumbo de un gobierno cuando se procede al examen anual de
la Cuenta de Inversión. Allí radica el particular interés del presente trabajo, puesto que es
la AGN la encargada de realizar dicho examen, y en la sumatoria de informes a lo largo
de la década analizada se visualiza el accionar gubernamental de todo el período.

En primer lugar, son reveladoras las series históricas de cifras que alimentan la Cuenta
de Inversión y que las respectivas áreas de la AGN revisan y analizan para elaborar
sus dictámenes. De allí surge claramente un punto de quiebre en la política presu-puestaria
del país entre 2008 y 2009. Mientras en los primeros años analizados hubo
superávit fiscal, desde 2009 los gastos superaron los ingresos de manera creciente.
Tanto es así que el déficit de los últimos cuatro años analizados superó con creces los
ahorros de los primeros seis.
Por otra parte, el Estado manifestó un comportamiento procíclico, es decir, aceleró el
gasto cuando subió la actividad económica y lo ralentizó cuando bajó. La política fiscal
recomendable es diametralmente opuesta, ya que el acopio de recursos en épocas de
bonanza permite disponer de esos ahorros en períodos recesivos. Aquí se ha perdido una
oportunidad irrecuperable, ya que, con el fuerte crecimiento económico de los primeros
años, se hubieran podido destinar ahorros al Fondo Anticlíco Fiscal (existente por ley
desde 1999, suspendido recurrentemente por las leyes de presupuesto). En momentos
como el actual, en que la Argentina entró en recesión, sufre de la cuarta inflación más alta
del mundo4 y tiene clausurado el acceso al crédito, esos recursos, ahorrados justamente
para momentos como este, ayudarían a amortiguar los efectos negativos de la caída y
permitirían mayor maniobrabilidad en el diseño de políticas de reactivación.
El análisis de la composición del gasto a lo largo de los diez años muestra algunas
tendencias interesantes. Los gastos que más crecieron entre 2003 y 2012 fueron los
relacionados con subsidios a la energía –principalmente a empresas generadoras, im-portadoras
o distribuidoras de gas y electricidad–, y al transporte –ferroviario, auto-motor
y aerocomercial. Mientras que en 2004 los subsidios en energía y transporte
representaban 3,3% del Presupuesto, en 2012 subieron su participación a 16,5%. Si
esta información es cruzada con auditorías de gestión que realizamos en estos sectores,
encontramos que frente a los significativos incrementos de gasto no hay contrapartida
de mayores o mejores prestaciones en los servicios.
En materia energética, el Estado hizo la vista gorda a los incumplimientos de los
concesionarios hidrocarburíferos, permitiendo que extrajeran de forma intensiva sin
exigirles las inversiones en exploración correspondientes. En transporte ferroviario,
lo mismo; las autoridades nacionales no aplicaron sanciones ni rescindieron opor-tunamente
los contratos con empresas incumplidoras, lo que empeoró las condicio-nes
de mantenimiento y seguridad de los servicios de trenes de pasajeros y carga5.
En conclusión, las erogaciones crecientes en subsidios solo sirvieron para sostener
tarifas: en un entorno inflacionario, esta política se hace insostenible, tal como se
evidencia en la actualidad. Al hacer el balance de la década, el dinero se esfumó y la
infraestructura se deterioró.
La lectura de diversos informes de auditoría en servicios públicos muestra además que
los subsidios en ocasiones no solo se transfirieron discrecionalmente sino que también
4. Según World Economic Outlook, abril de 2014.
5. Ver informes sectoriales de la Presidencia de la AGN sobre Energía y sobre Transporte Ferroviario, de la serie “Una década al cuidado de los
fondos públicos”.
13

se evidenciaron comportamientos desaprensivos o poco transparentes de los funcio-narios
a cargo de otorgarlos. Este aspecto del trabajo de la AGN –el análisis de cómo
se aplican concretamente los fondos públicos– complementa el examen anual de la
Cuenta de Inversión y cumple un rol importante en la lucha contra la corrupción. Re-viste,
además, particular importancia en un país con acentuada tendencia a confundir
gobierno con Estado y en el que una cantidad considerable de fondos públicos está
fuera de la órbita parlamentaria. Es importante señalar en este contexto que la Ley de
Administración Financiera y Control del Sector Público obliga a los funcionarios a res-ponder
de los daños económicos que por “dolo, culpa o negligencia en ejercicio de sus
funciones” hayan provocado a los entes y organismos bajo competencia de la AGN6.
La comparación entre el gasto devengado y el crédito inicial muestra las prioridades
reales en las que se vuelcan los fondos públicos versus las “prometidas” en el texto de
la Ley de Presupuesto. Si se analiza el año 2012, se comprueba nuevamente la prepon-derancia
de los subsidios en energía y transporte, que fueron –entre los rubros con pre-supuestos
más significativos– los de mayor sobreejecución. Para gastar más se acudió
a decretos y a decisiones administrativas, mecanismos que se mencionaron anterior-mente.
Para gastar menos no se necesita aprobación alguna. Pero la subejecución revela
claramente la menor importancia relativa que se asigna a algunos rubros. En 2012,
por ejemplo, hubo reducciones presupuestarias en Relaciones interiores, Promoción y
asistencia social, Vivienda y urbanismo, Comunicaciones, Ecología y medio ambiente,
Agricultura, Industria, Comercio y Turismo.
Otro aspecto relevante del análisis del gasto en los últimos diez años es la creciente in-cidencia
de las transferencias identificadas como “discrecionales”, es decir, sujetas a la
decisión del Poder Ejecutivo y no a criterios preestablecidos de distribución. Mientras
que en 2003 el 34% de las transferencias con destino a las gobernaciones provinciales
y municipales eran discrecionales, hacia 2012 estas ascendían a 62%. El problema de
esta nueva tendencia en la distribución de fondos no radica solo en su incremento;
el manejo arbitrario puede vulnerar el principio de equidad, al permitir que algunas
provincias reciban más recursos que otras, según preferencias políticas y sin otra lógica
que no sea la voluntad del Poder Ejecutivo. Los informes de la AGN correspondientes
a la Cuenta de Inversión del ejercicio 2012 muestran, por ejemplo, que las provincias
de Formosa y La Rioja recibieron a través de transferencias discrecionales entre 21 y 24
veces más fondos por habitante que Córdoba o Santa Fe. Incluso entre provincias de
la misma región existen grandes diferencias. Por ejemplo, en la Patagonia, Santa Cruz
recibió $3094 por habitante, mientras que Río Negro recibió $612 y Chubut, $394.
También en el Noreste se refleja esta situación: Formosa obtuvo $3383 por habitante,
mientras que Misiones obtuvo $648. En términos cualitativos, este proceso también
ha producido una desmejora institucional debido a que a la vez que las transferencias
discrecionales crecieron en magnitud y proporción, los fondos coparticipados reduje-ron
su peso en el total de la recaudación de impuestos. Esto disminuye la autonomía
de los gobiernos provinciales, debilitando el federalismo que nuestra Constitución pre-
14
6. Ley 24.156, arts. 130 y 131.

gona. La ejecución presupuestaria se ha convertido así en una poderosa herramienta
susceptible de ser usada con fines electorales o disciplinamiento político.
En estas condiciones la intervención del Congreso sería fundamental para limitar
las consecuencias económicas y políticas desfavorables de este manejo concentrado
de los fondos y evitar el doble juego de privilegios o restricciones presupuestarias
infundadas. También es imperioso que el Congreso fije, junto con la aprobación de
la Ley de Presupuesto, criterios de asignación de los recursos que se recauden por
encima de lo previsto.
Cuando analizamos los informes sobre ejecución presupuestaria, salta a la vista que la
AGN señala reiteradamente, año tras año, la imperiosa necesidad de definir adecua-damente
las metas y objetivos. Cualquier proceso de planificación, aun cuando sea
de pequeña escala, requiere proyectar en el tiempo adónde se pretende llegar, de qué
manera y con qué recursos.
Sin estas definiciones, es imposible evaluar cumplimientos o desvíos. Por eso resulta
difícil de comprender –y además limita seriamente el nivel de profundidad al que po-demos
llegar en nuestras auditorías– que luego de más de dos décadas de vigencia de
la Ley de Administración Financiera, un 20% de los organismos analizados en 2012
no haya establecido meta alguna mientras que el 80% restante las fijó de modo tal que
hay una disociación total entre metas físicas y ejecución financiera.
También hay fallas graves en el tratamiento de proyectos de inversión, tanto metodo-lógicas
–mediante la elusión de vías formales de aprobación– como de registro –con la
resultante exposición de un resultado fiscal mejorado artificialmente7. En este ámbito
nos encontramos también con obstáculos para ahondar en el análisis, debido a que el
inventario de proyectos de inversión presenta información con muy bajo nivel de deta-lle,
lo que impide realizar un adecuado análisis y seguimiento. A esto se agrega que la
inversión directa de la Administración Nacional ha perdido terreno en los últimos años
frente a la realizada mediante transferencias a gobiernos provinciales o municipales que
a su vez en muchas oportunidades contratan empresas para realizar las obras; todo
esto cubre con más velos la información, ya que sobre las transferencias de capital es
aun más escueta la exposición de datos.
Con respecto a los Estados Contables, la AGN ha mantenido abstención de opinión
a lo largo de los últimos diez años de forma casi permanente. Esto quiere decir que
hemos encontrado elementos inciertos de tal relevancia que no ha sido posible emitir
un dictamen favorable. Históricamente, una de las principales razones ha sido la au-sencia
de un inventario completo de los bienes del Estado. Desde 2007, luego de que
se reestatizara el sistema previsional, la imposibilidad de opinar se acentuó debido al
manejo contable de la ANSES.
7. Los gastos incurridos a través del Programa de Inversiones Prioritarias se contabilizan como “Anticipo a proveedores”, y no se computan como
gastos de capital hasta que no se terminen las obras que financian.
15

En los exámenes más recientes de la Cuenta de Inversión, correspondientes a los ejer-cicios
de 2011 y 2012, se ha dado por primera vez en la historia del organismo una
diferencia de opinión sobre este tema en el Colegio de Auditores de modo tal que nos
encontramos frente a dos proyectos de dictamen sobre los Estados Contables: uno que
contiene una opinión favorable (aunque con salvedades) y refleja la posición de los au-ditores
del oficialismo, que cuentan con mayoría en el Colegio; y otro que no lo califica
como favorable sino que se abstiene de opinar, siguiendo la línea histórica del Colegio
de Auditores. Este segundo proyecto fue el presentado por la Gerencia de Cuenta de
Inversión pero al ser aprobado solo por los auditores que integramos la minoría no
pudo ser enviado como dictamen al Congreso sino como voto en disidencia.
Estos votos en disidencia muestran la importancia de reglamentar adecuadamente el
artículo 85 de la Constitución Nacional que confiere rango constitucional a la AGN y a
su Presidente y deposita en el principal partido político de oposición la conducción del
organismo.
El punto clave de la disidencia en los últimos ejercicios examinados tiene que ver con
los Estados Contables de la ANSES, ente que a mi criterio y el de los auditores que
me han acompañado en el voto tiene graves problemas de sustentabilidad todavía no
dimensionados. Es por ello que nuestra opinión de abstención es la que mejor refleja
la imperiosa necesidad de hacer el cómputo adecuado de los beneficiarios del sistema y
establecer con claridad la forma en que hará frente a la actualización judicial y al pago
de las jubilaciones en el futuro. De lo contrario podríamos estar desatendiendo una
seria amenaza a la sustentabilidad del sistema, como lo hace la mayoría oficialista al
emitir una opinión favorable.
Más recientemente hemos observado que, compartiendo como es mandatorio una po-sición
de defensa del interés nacional –a la que todos nos debemos por encima de
cualquier ideología–, no puede dejar de advertirse que existe una incertidumbre sobre
el peso real de la deuda externa argentina a partir del fallo Griesa y el rechazo de su
apelación en las instancias superiores. Desde la minoría en el Colegio de Auditores
hemos sostenido que la mejor forma de ayudar al país y defender sus intereses es se-ñalar
que el escenario que pretenden algunos acreedores colocaría a la Argentina en
una encrucijada muy difícil de enfrentar. En este punto, la abstención de opinión por
la incertidumbre que ello genera es la que mejor refleja la propia opinión del gobierno
nacional sobre el impacto de la sentencia judicial.
Es en la Cuenta de Inversión donde se ha manifestado con mayor claridad que aun en
la búsqueda de consensos, en los auditores generales designados a propuesta del oficia-lismo,
que componen una mayoría propia, ha primado la pertenencia política sobre la
visión objetiva de los hechos, documentos y análisis técnicos, particularmente en las
cuestiones críticas por su importancia económica y social, y su significatividad desde
una perspectiva patrimonial. Ejemplos claros de esto son las evidentes disyuntivas que
se presentan sobre la sustentabilidad de la ANSES y la evolución de la deuda pública.
16

En las páginas que siguen exponemos los principales temas señalados en los informes
de Cuentas de Inversión 2003 a 2012, aprobados por el Colegio de Auditores Genera-les
y publicados en el sitio web de la AGN junto con las disidencias y sus fundamentos.
Nos permitimos al final del documento extraer algunas conclusiones como punto de
partida para comenzar a saldar una cuenta pendiente que tenemos los argentinos: un
debate serio sobre el sistema presupuestario, en el cual la creciente concentración de
poder y la pérdida de valores republicanos ha puesto en riesgo la administración ob-jetiva,
equitativa, transparente y eficaz de los recursos públicos que pertenecen a la
17
ciudadanía en su conjunto.
Dr. Leandro Despouy
Presidente
Auditoría General de la Nación

LA RENDICIÓN DE CUENTAS
EN EL PROCESO PRESUPUESTARIO 1
18
La Cuenta de Inversión no es ni más ni menos que la rendi-ción
anual de cuentas: en ella se presentan los resultados de
la gestión, la ejecución del Presupuesto nacional y el balance
general. Se trata de un conjunto de informes, números e in-dicadores
que muestran cómo el Gobierno Nacional admi-nistró
los fondos públicos.
En un complejo compendio con gran cantidad de planillas
anexas, el Poder Ejecutivo presenta al Poder Legislativo los
gastos, ingresos, activos y pasivos del Estado a la fecha de
cierre del ejercicio. Se convierte así en un instrumento clave
para evaluar, año tras año, el cumplimiento de los planes
previstos y la eficacia de la gestión gubernamental.
Haciendo una analogía con el sector privado, se podría decir
que la Cuenta de Inversión es la “Memoria y Balance Anual”
que una sociedad anónima presenta, no solo con el fin de
cumplir un requisito legal, sino también para informar a los
accionistas, es decir, los dueños de la empresa, sobre la ges-tión
y los resultados obtenidos. Cuando los balances mues-tran
resultados satisfactorios, los accionistas premian la tarea
de los directores y gerentes; cuando ocurre lo contrario, rea-lizan
una devolución crítica, exigen correcciones y pueden
incluso sancionar a los responsables.
En un país, los “accionistas” serían los ciudadanos. Tanto
el Presupuesto inicial como la Cuenta de Inversión o ren-dición
final son de dominio público, pero a los no especia-listas
les resultan difíciles de analizar. El Congreso tiene
la potestad constitucional de evaluar ambos instrumentos
(para aprobarlos o no) actuando de esta manera en repre-sentación
del pueblo.
La misión de los senadores y diputados nacionales es, en
este sentido, de importancia superlativa. Las preguntas
críticas que deberían contestar al analizar la rendición de
cuentas son, en primer lugar, si el Estado cumplió eficaz-mente
sus objetivos y, en segundo lugar, si manejó adecua-damente
los recursos de la comunidad para lograrlo. Esto
tiene un impacto político trascendental y también jurídico,
ya que algunos incumplimientos pueden implicar respon-sabilidades
civiles o penales para los funcionarios del go-bierno.
El control efectivo y la posibilidad de corregir el
rumbo del Presupuesto tienen un correlato directo con el
bienestar de la ciudadanía.
Todo comienza con el
Presupuesto: definiciones
importantes
Antes de hablar de la Cuenta de Inversión, resulta útil dar
un paso atrás y referirnos al Presupuesto nacional, punto de
partida de la planificación anual de recursos públicos y base
para lo que después será la rendición de cuentas.
Cada disciplina suele tener su propia definición sobre el Pre-supuesto
nacional. Así, según el Derecho, es “la ley funda-mental”
o “la ley de leyes”. Para la ciencia política es “el plan
de gobierno en cifras”. Desde la economía, lo relevante es
que expresa en cifras todo aquello que el gobierno pretende
llevar a cabo en un período determinado: refleja las priorida-des
económicas y sociales en términos monetarios, o bien es
donde se materializan las decisiones de política en términos
de gasto.
Para los ciudadanos, el Presupuesto es una herramienta a
través de la cual informarse sobre el dinero que el gobierno
asigna a sus planes y programas, y cómo proyecta obtener los
recursos necesarios.
Siguiendo los lineamientos de la Ley de Administración
Financiera, cada proyecto de ley anual de Presupuesto pre-sentado
ante el Congreso contiene los recursos esperados y
los gastos que prevén realizar la Administración Central, los
organismos descentralizados (AGN, CONICET, Vialidad
Nacional, INTA, entre otros) y las instituciones de la segu-ridad
social (principalmente ANSES), que en conjunto con-forman
la Administración Nacional. De manera accesoria,
se muestra a título informativo la situación consolidada del
Sector Público Nacional, que incorpora además una síntesis
de los presupuestos de las empresas y sociedades del Esta-do,
de los entes públicos, de los fondos fiduciarios y de las
universidades. Estos últimos no son aprobados por el Poder
Legislativo, sino por los directorios de esas organizaciones
y por el Poder Ejecutivo. El Presupuesto Nacional y conse-

19
cuentemente la Cuenta de Inversión, documento que plasma
su ejecución, se refieren principalmente a la Administración
Nacional que representa en su conjunto casi 90% del gasto
del Estado Nacional.
Porción del Sector Público Nacional que
integra el proceso presupuestario *
11,19%
Resto del
Sector Público
Nacional
Empresas y
Sociedades del Estado (1)
Entes Públicos (2)
Fondos Fiduciarios (3)
Universidades Nacionales
88,81%
Adminstración
Nacional
Administración Central
Instituciones de
Seguridad Social
Organismos
descentralizados
Presupuesto de la
Administración Nacional
* El porcentaje corresponde a la participación del gasto de la Administración
Nacional sobre el total del sector público nacional para 2012.
(1) Abarca las Empresas del Estado, las Sociedades del Estado, las Sociedades
Anónimas con Participación Estatal Mayoritaria, las Sociedades de Economía Mixta y
todas las otras organizaciones empresariales donde el Estado nacional tenga
participación mayoritaria en el capital o en la formación de las decisiones societarias.
(2) Abarca cualquier organización estatal no empresarial, con autarquía financiera,
personalidad jurídica y patrimonio propio, donde el Estado nacional tenga el control
mayoritario del patrimonio o de la formación de las decisiones, incluyendo aquellas
entidades públicas no estatales donde el Estado nacional tenga el control de las
decisiones.
(3) Integrados total o mayoritariamente con bienes y/o fondos del Estado nacional.

20
Los presupuestos deben contener todos los recursos y gastos,
así como el resultado previsto para el ejercicio, con el mayor
detalle posible. Para realizar un análisis de esta información,
resulta útil familiarizarse con algunas definiciones. La clasi-ficación
más sencilla es la que agrupa los grandes rubros del
Presupuesto por carácter económico:
Gastos corrientes: son los que suelen repetirse de año en
año. Los ejemplos más comunes: los salarios públicos, las
jubilaciones y los bienes de consumo.
Gastos de capital: muestran la inversión realizada por el
sector público (tanto de manera directa como la inversión
realizada por terceros financiada por el Estado mediante
transferencias de capital).
Gastos totales: gastos corrientes más gastos de capital.
Ingresos corrientes: ingresos que se perciben año tras
año y que no involucran un cambio en el patrimonio es-tatal.
Ingresos de capital: se originan en la venta de activos o
de participaciones accionarias en empresas estatales.
Ingresos totales: ingresos corrientes más ingresos de ca-pital.
Resultado financiero: surge de la diferencia entre los in-gresos
totales y los gastos totales.
Resultado primario: a diferencia del anterior, no inclu-ye
entre los gastos los pagos de los intereses de la deuda.
Fuentes financieras: en esta cuenta se registra de qué
manera se van a cubrir las necesidades que surjan cuando
no alcancen los recursos. Típicamente, son fuentes finan-cieras
la venta de activos financieros y el endeudamiento.
Aplicaciones financieras: son las cancelaciones de pasi-vos
estatales o el otorgamiento de préstamos, es decir, el
aumento de activos financieros.
Hay muchas otras clasificaciones. Del lado de los recursos, lo
relevante es poder conocer con detalle de dónde provienen.
Por ello, los ingresos de la Administración Nacional se cla-sifican
primordialmente de la siguiente manera, en orden de
importancia para el fisco:
Ingresos tributarios. Son los impuestos, que, a su vez,
se categorizan de diversas formas, la más detallada es
por tipo de impuesto (IVA, impuesto a las Ganancias,
retenciones, etc.).
Aportes y contribuciones. Son los que hacen trabajado-res
y empleadores al sistema de seguridad social.
Rentas de la propiedad. Son mayormente los intereses
de las inversiones o alquileres cobrados por el Estado.
Ingresos no tributarios. Incluyen tasas, derechos, rega-lías
y multas cobradas por el Estado.
Venta de bienes y servicios. Surgen del cobro de bienes
y servicios provistos por el Estado.
Otros. Ya de menos importancia, los restantes recursos
están constituidos por transferencias corrientes y de capi-tal,
recuperación de préstamos, etc.
Del lado del gasto, las clasificaciones son mucho más varia-das.
A continuación, las más frecuentes.
El gasto según etapas
Desde que el Congreso aprueba cuánto dinero podrá dispo-ner
cada área del Estado (“crédito”) hasta que efectivamente
ese dinero es erogado, el gasto pasa por una serie de etapas en
las que va cambiando su denominación:
Crédito inicial. Nivel de gasto aprobado por el Congre-so
incluido en la Ley de Presupuesto correspondiente a
un determinado año.

21
Crédito vigente. A una fecha determinada, incorpora
los cambios realizados al crédito inicial, introducidos a
través de distintos instrumentos legales, tales como leyes,
decretos, resoluciones y decisiones administrativas8.
Gasto comprometido. Para que el gasto esté compro-metido,
debe haber una relación contractual con terceros
(orden de compra, contrato, convenio, etc.) que motive
un egreso de fondos.
Gasto devengado. En esta etapa ya hay una obligación
de pago por la recepción de los bienes o servicios contra-tados
o por haberse cumplido los requisitos para los gas-tos
sin contraprestación. Implica la afectación definitiva
de los créditos presupuestarios.
Gasto pagado. Refleja la cancelación de las obligaciones
de pago asumidas.
Ejemplo del gasto de la Administración Nacional a una
fecha determinada visto por etapas
Gastos* $590.186
Fuente: Gasto de la Administración Nacional para 2014 actualizado al
31/08/14 en pesos sobre la base de datos del SIDIF.
El gasto según su destino
Gasto por objeto. Permite conocer los grandes rubros
en que se asigna el Presupuesto. Se incluyen los gastos en
personal, bienes de consumo, bienes de uso, servicios no
personales y la partida más grande son las transferencias.
Estas últimas incluyen primordialmente jubilaciones y
subsidios, pero abarcan en forma más global todas las
transferencias de fondos sin contraprestación directa por
el receptor/el beneficiario.
Gasto por finalidad. Permite saber para qué se gasta.
Hay cinco finalidades: administración gubernamental,
defensa y seguridad, servicios sociales (la más sustantiva
de las cinco), servicios económicos y servicios de la deuda
pública (solo incluye el pago de intereses). A su vez, cada
finalidad se subcategoriza en funciones, como vemos en
la Tabla 1.2:
Gastos por finalidad y Funciones
1. Administración gubernamental
Legislativa
Judicial
Dirección Superior Ejecutiva
Rrelaciones Exteriores
Relaciones Interiores
Administración Fiscal
Control de la Gestión Pública
Información y Estadística Básicas
2. Servicios de Defensa y Seguridad
Defensa
Seguridad Interior
Sistema Penal
Inteligencia
3. Servicios Sociales
Salud
Promoción y Asistencia Social
Seguridad Social
Educación y Cultura
Ciencia y Técnica
Trabajo
Vivienda y Urbanismo
Agua Potable y Alcantarillado
4. Servicios Económicos
Energía, Combustibles y Minería
Comunicaciones
Transporte
Ecología y Medio Ambiente
Agricultura
Industria
Comercio, Turismo y Otros Servicios
Seguros y Finanzas
5. Deuda Pública
Servicio de la Deuda Pública
Crédito Inicial Crédito Vigente Devengado Pagado
$859.582 $1.084.333 $618.938
(*)valores expresados en millones de pesos
8. En el Sitio del Ciudadano (http://sitiodelciudadano.mecon.gov.ar), el “crédito vigente” se denomina “presupuestado”. Por su parte, el “crédito
inicial” no está informado y por lo tanto debe ser consultado en la Ley de Presupuesto aprobada, donde se expone con otro formato. Esto dificulta las
comparaciones entre lo aprobado por el Congreso y lo ejecutado por el Poder Ejecutivo a lo largo del año.

22
Gasto por programas. Es una de las formas más deta-lladas
de ver el gasto público. Esta forma de presentar el
gasto, por ejemplo, el programa “Fútbol para Todos”, el
programa del Ministerio de Salud “Atención de la madre
y el niño”, planes de empleo, becas educativas y jubila-ciones,
entre otros; hay unos 500 programas en que se
clasifica el gasto nacional.
Gasto por jurisdicción. Permite saber qué organismos
gastan. Resulta muchas veces de utilidad conocer cuán-tos
recursos administran los tres poderes del Estado y
cada ministerio. La forma más detallada de analizarlo es
ver el gasto por Servicio de Administración Financiera
(SAF), que son las unidades en las que se divide la Ad-ministración
Nacional encargadas de recibir los fondos
y presentar la información contable y financiera corres-pondiente.
En 2012 había 115 SAF: entre ellas, incluyen
la Administración Nacional de Seguridad Social (AN-SES),
el Ministerio de Economía, la Corte Suprema de
Justicia de la Nación, la Dirección Nacional de Vialidad
y el INADI.
Hay una clasificación adicional que no es según el destino de
los fondos sino según sus fuentes de financiamiento: Tesoro Na-cional,
recursos con afectación específica, crédito externo, etc.
El camino hacia
la Cuenta de Inversión
El proceso presupuestario –desde que se realizan las prime-ras
previsiones hasta que se ejecuta y se aprueba o rechaza
la Cuenta de Inversión– consta de cuatro etapas, en las que
interactúan el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo.
En la primera etapa –a cargo del Poder Ejecutivo de manera
exclusiva– todos los organismos que integran la Administra-ción
Nacional envían sus anteproyectos a la Oficina Nacio-nal
de Presupuesto, dependiente del Ministerio de Economía
de la Nación. Una vez realizados los ajustes necesarios, esta
Oficina elabora el Proyecto de Ley de Presupuesto y funda-menta
su contenido. La primera etapa culmina cuando el
Poder Ejecutivo envía el proyecto al Congreso.
En la segunda etapa, toma la posta el Poder Legislativo para
analizar el proyecto, realizar modificaciones y eventualmen-te
aprobar la ley. En caso de rechazarla y hasta tanto el Con-greso
no vote una alternativa, rige el Presupuesto del año
anterior.
Una vez aprobada la ley, comienza la tercera etapa: la ejecu-ción
del Presupuesto; es decir, se llevan a cabo las acciones
planificadas, para lo cual se recaudan los ingresos y se erogan
los gastos aprobados para las dependencias gubernamentales.
Si bien los tres poderes del Estado ejecutan gastos, el Ejecu-tivo
es responsable por la gran mayoría.
Una vez cerrado el año fiscal, se inicia la cuarta etapa, en la
cual el Poder Ejecutivo debe rendir cuentas de lo realizado
el año anterior. En ese momento se comienza a elaborar la
Cuenta de Inversión, que debe ser presentada dentro de los
seis meses posteriores al vencimiento del ejercicio al Congre-so
Nacional, que, de esta manera, debería controlar el accio-nar
del Poder Ejecutivo y aprobar o rechazar la Cuenta de
Inversión. Es en esta etapa final cuando interviene la AGN,
como se detalla en la próxima sección. De esta manera, la
AGN colabora con el Congreso en el control de la gestión
presupuestaria, económica, financiera, patrimonial y legal
de la administración central, organismos descentralizados,
empresas y sociedades del Estado y entes reguladores.
El proceso presupuestario
Poder
Ejecutivo
Oficina
de Presupuesto
Jurisdicciones
y entidades
Poder
Legislativo
Poder
Ejecutivo
Poder
Legislativo
2. Discute, modifica y
aprueba la
Ley de Presupuesto
1.Elabora el proyecto
de Ley de Presupuesto
3. Ejecuta el Presupuesto
y luego rinde cuentas
3. Controla la rendición
de cuentas

23
La alternancia entre estos dos poderes del Estado en el proceso
presupuestario (el Ejecutivo propone, el Legislativo aprueba
o rechaza, el Ejecutivo ejecuta y el Legislativo controla) tiene
su fundamento en los principios republicanos, especialmente
dos, ambos esenciales a la hora de administrar recursos públi-cos:
1) la publicidad de los actos de gobierno y 2) los controles
cruzados entre los poderes. De esta manera se asegura que el
poder no se concentre en uno de los Poderes del Estado y que
las decisiones presupuestarias se debatan entre distintos inte-resados.
La discusión y la difusión deberían promover una ma-yor
representatividad de las decisiones, así como sostenibilidad
y eficiencia en el uso de los fondos públicos.
El control de las cuentas
públicas y su marco normativo
En la cuarta etapa del proceso presupuestario, hay dos leyes
centrales que determinan cómo debe hacerse el control de las
cuentas públicas: la Constitución Nacional de 1994 y la Ley
24.156, de Administración Financiera y de los Sistemas de
Control del Sector Público Nacional, de 1992.
El control interno es la forma en que el Poder Ejecutivo
coordina y supervisa la normativa contable y presupuesta-ria;
lo hace a través de la Sindicatura General de la Nación
(SIGEN). Pero la responsabilidad del control externo e in-dependiente
de las cuentas públicas recae sobre el Congreso
Nacional, que debe basarse en el análisis pormenorizado
provisto por la AGN en el Informe sobre la Cuenta de In-versión.
A nivel internacional, las entidades de fiscalización
superior se diferencian, entre otros factores, según hagan
control ex post o ex ante; según controlen cumplimiento de
normas o resultados obtenidos y según sus recomendacio-nes
sean preventivas, correctivas o punitivas. La AGN ha
centrado su labor principalmente en el control ex post de
cumplimiento, con recomendaciones preventivas, no vincu-lantes,
por lo que pretenden ser disuasivas aunque no tienen
carácter punitivo.
Los aspectos normativos más relevantes referidos a los roles
que desempeñan el Congreso y la AGN en el proceso de con-trol
presupuestario son los siguientes:
1. La Constitución Nacional
El artículo 75, inciso 8, ordena al Congreso fijar el Presu-puesto
nacional y aprobar o desechar la Cuenta de Inver-sión.
En el artículo 85, incorporado en la reforma de 1994,
se atribuye al Poder Legislativo el control externo del sector
público nacional en sus aspectos patrimoniales, económicos,
financieros y operativos, y establece que su opinión debe ba-sarse
en los dictámenes de la AGN, definida como organis-mo
autónomo de asistencia técnica del Congreso. La reforma
constitucional establece que la AGN “intervendrá necesaria-mente
en el trámite de aprobación o rechazo de las cuentas
de percepción e inversión de los fondos públicos”, es decir
que su dictamen sobre la Cuenta de Inversión es de carácter
obligatorio y previo al tratamiento en el Parlamento.
2. La Ley de Administración Financiera
La Cuenta de Inversión elaborada por la Contaduría Gene-ral
de la Nación debe ser presentada antes del 30 de junio
del año siguiente al Congreso. Según el artículo 95 de la
Ley 24.156, su contenido debe mostrar cómo fue ejecutado
el Presupuesto, qué resultados se obtuvieron (tanto econó-mico-
financieros como físicos) respecto de los objetivos y
metas planteadas, el estado de la deuda pública al finalizar
el ejercicio, los estados contables financieros, los estados de
movimiento y la situación del Tesoro Nacional y verificar –
mediante indicadores de costos– si la gestión de los recursos
públicos fue eficiente.
Los artículos 121 a 127 delinean las reglas de funcionamien-to
interno y establecen la interacción de la AGN con el Con-greso
Nacional a través de la Comisión Parlamentaria Mixta
Revisora de Cuentas, encargada de controlar sus actividades
y de requerir toda la información que considere oportuna,
además de analizar los informes periódicos de auditoría que
se le remitan.
En resumen, el proceso de aprobación de las cuentas públicas
involucra a la Contaduría General de la Nación, que produce
la Cuenta de Inversión; al Jefe de Gabinete, que la remite
a la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas
(CPMRC) en el Congreso, la cual a su vez la envía a la AGN

24
para que la analice y emita su opinión. Solo después de ha-ber
recibido el informe de la AGN, la CPMRC produce el
dictamen, que se eleva a ambas cámaras para que aprueben o
rechacen la Cuenta de Inversión.
La Ley de Administración Financiera ha sido modificada a lo
largo de los años. Resalta sobre todo la reforma del artículo
37, que establecía los límites del Poder Ejecutivo para realizar
cambios sobre la marcha al Presupuesto aprobado. Esta refor-ma
se instrumentó a través de la Ley 26.124, habitualmente
llamada “De Superpoderes”, y refleja prácticas que fueron con-solidándose
antes de su aprobación en 2006. En su redacción
original, sólo el Congreso podía alterar los montos totales del
Presupuesto y del endeudamiento, incrementar los gastos co-rrientes
en detrimento de los gastos de capital o de las aplica-ciones
financieras y realizar cambios en la distribución de las
finalidades. A partir de la Ley 26.124, la mayor parte de esas
facultades le corresponden al Jefe de Gabinete y quedaron re-servadas
al Congreso solo las decisiones que afecten el monto
total del Presupuesto y el endeudamiento.
3. Normativa interna de la AGN
En 1993, la AGN asume el mandato de la Constitución Na-cional
y de la Ley de Administración Financiera, que le or-denan
dictar su reglamentación de funcionamiento. Emite
entonces la Resolución AGN 145/93, devenida de hecho en
el manual básico que regula cómo deben hacerse las audito-rías
externas y detalla los capítulos que forman parte del in-forme
sobre la Cuenta de Inversión. El espíritu de esta norma
es garantizar los estándares técnicos que deben satisfacer los
informes de la AGN.
En 2009, la AGN modifica la metodología para la presen-tación
de la Cuenta de Inversión9: establece que deben pre-sentarse
dos informes separados, uno, sobre ejecución presu-puestaria,
cumplimiento de objetivos y metas y proyectos de
inversión; el otro, sobre los estados contables de la Adminis-tración
Nacional.
El control del presupuesto
Contaduría
General de la Nación
Jefe de
Gabinete
Congreso
de la Nación
1. Produce la Cuenta de
Inversión (CI)
Auditoría General
de la Nación
2. Remite la CI 5. Aprueba o
rechaza la CI
3. Elabora un Informe
sobre la CI con su
opinión (120 días)
Comisión Parlamentaria 4. Eleva su dictamen
Mixta Revisora de Cuentas
de la Administración
9. Disposición AGN 74/09.

25
Sería impracticable examinar la extensa documentación de
la Cuenta de Inversión provista por el Poder Ejecutivo y ade-más
realizar un control in situ en cada una de las reparti-ciones
del Estado. Por esta razón, las Disposiciones internas
65/2011 y 94/2013 aprueban una metodología para seleccio-nar
una muestra de organismos a auditar. Esa metodología
combina criterios relacionados con el peso de cada organis-mo
en el Presupuesto, el nivel de interés del parlamento y
mediciones sobre el grado de riesgo de desvíos surgidos de
los informes de control interno y externo anteriores. De esta
manera, se espera que en un período de ocho años se com-plete
la auditoría de prácticamente todos los organismos del
Estado Nacional.
Una práctica
muy lejana a la teoría
La Constitución Nacional establece que el Congreso evalúe
la propuesta del Poder Ejecutivo y sobre esa base fije el presu-puesto.
Luego el Ejecutivo ejecuta y el Legislativo controla.
Hasta ahí la teoría, sustentada en una dinámica de pesos y
contrapesos dentro de la cual el Congreso –como expresión
máxima de la voluntad popular– es el poder de control por
excelencia. En la práctica, sin embargo, una mayoría parla-mentaria
ha abdicado crecientemente de este rol constitu-cional.
La rescisión de su crucial función de control se ha
plasmado en leyes que vuelcan la ecuación de poder en favor
del Ejecutivo.
En primer lugar está la reforma del artículo 37 de la Ley de
Administración Financiera referida en un apartado anterior.
Dicha reforma, plasmada en la Ley 26.124, brinda “superpo-deres”
al Jefe de Gabinete de Ministros, que puede hacer to-dos
los cambios que estime necesarios, incluidos los cambios
entre gastos corrientes, gastos de capital, aplicaciones finan-cieras
y las distintas finalidades de gasto. Al permitir que las
aplicaciones financieras se conviertan en gastos, se legaliza el
proceso por el cual el Congreso aprueba un cierto resultado
fiscal que el Poder Ejecutivo ha empeorado significativamen-te,
sin consecuencias sobre la evaluación de su gestión.
La segunda ley relevante a los fines de la delegación de fun-ciones
del Congreso es la Ley 26.122, que regula el trata-miento
de los Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU).
Establece que alcanza con que una de las Cámaras apruebe
por mayoría simple un decreto para que sea válido. Pero,
para que se lo invalide, se requiere que ambas Cámaras lo
rechacen. Si no lo hacen, entonces queda vigente. Incluso,
mientras no los traten, son válidos. Es decir, los decretos se
aprueban con mayor facilidad y se rechazan con mayor difi-cultad
que las leyes.
Finalmente, las leyes de emergencia económica son las que
habilitan el uso y abuso de los DNU para decidir en una
materia que, en rigor, la Constitución le asigna al Congreso.
Una de las leyes de emergencia económica más renombradas
es la 23.697, de 1989, que expresamente permitía ampliacio-nes
presupuestarias. Otras leyes de emergencia citadas en los
DNU incluyen la ley 25.561 de 2002 y sus prórrogas: por
ejemplo, las Leyes 26.204 y 26.896 de 2006 y 2013 respecti-vamente.
Es difícil entender la justificación de esas prórrogas
–y la consecuente delegación de las facultades del Congreso
en materia presupuestaria– a lo largo de una década que, al
menos en la primera mitad, fue beneficiada por un alto cre-cimiento
económico.
Por otra parte, el cumplimiento de los plazos legales para
analizar la Cuenta de Inversión, desde que el Poder Ejecutivo
la presenta hasta que el Poder Legislativo se expide, resulta
primordial para que el instrumento que pretende controlar,
transparentar y producir cambios en la política presupuesta-ria
sea oportuno. Históricamente, las demoras han sido de
tal magnitud que las Cuentas de Inversión de 1994, 1995 y
1996 quedaron en el camino y todavía no han sido ni apro-badas
ni rechazadas por el Congreso.
Al comienzo de la década bajo análisis, la AGN –que tam-bién
formaba parte del círculo vicioso de atrasos– logró dis-minuir
los plazos de análisis de la Cuenta de Inversión hasta
regularizar la presentación prácticamente en término de su
dictamen al Congreso.

LA EJECUCIÓN DEL
PRESUPUESTO ENTRE 2003 y 2012 2
26
A lo largo de la última década, tanto los gastos como los
ingresos de la Administración Nacional han aumentado
significativamente. Por lo tanto, la atención sobre el uso de
los fondos públicos es mayor.
La Administración Nacional creció entre 2003 y
2012, tanto en términos nominales y reales como en
porcentaje sobre la producción nacional.
En términos nominales, es decir, antes de tener en cuenta
el efecto de la inflación, los ingresos crecieron casi 9 veces
mientras que los gastos se multiplicaron por 10 entre 2003
y 2012. Más aún, la participación de la Administración
Nacional en la economía aumentó también si se la mide
como porcentaje del Producto Bruto Interno (PBI)10. Es
decir, el Estado Nacional creció más rápidamente que el resto
de la producción del país. Así, los gastos de la Administración
Nacional, por ejemplo, crecieron desde 15% del producto
nacional en 2003 a más de 25% en 201211.
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
-5%
Evolución de los ingresos, gastos y resultado financiero
de la Administración Nacional (en porcentaje del PBI)
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Ingresos Superávit Gastos Deficit
Fuente: Elaboración propia sobre la base de la Cuenta de Inversión de
cada ejercicio fiscal y PBI (base 1993) de la Dirección Nacional de Cuentas
Nacionales (DNCN), INDEC.
Además del gasto y los ingresos públicos, otra medida de la
creciente importancia del Estado es la evolución del empleo
público. El empleo en la Administración Nacional aumentó
a lo largo de toda la década: de cerca de 260.000 trabajadores
al inicio de 2003, llegó hasta más de 320.000 en 201212, lo
que implicó una tasa de crecimiento media anual de 2,33%13.
Este crecimiento también refleja una mayor formalización
del empleo público, antes más precario, y la estatización de
ciertos servicios, como el sistema de jubilaciones y pensiones.
A partir de 2009, el resultado fiscal de la Adminis-tración
Nacional pasó a ser negativo. El déficit acu-mulado
de los últimos cuatro años auditados superó
ampliamente el ahorro de los seis años anteriores.
No es de menor importancia la evolución del resultado
fiscal de la Administración Nacional. Como resultado de la
ejecución de los ingresos y gastos, a lo largo de la década
se obtuvieron resultados fiscales superavitarios desde 2003
hasta 2008, para pasar a un déficit a partir de 2009. Los
déficit de 2011 y 2012 son los mayores registrados desde
2001, habiendo alcanzado valores de 2,35% y 2,27% del
PBI14 respectivamente. En efecto, los abultados déficit de los
últimos años superaron ampliamente los ahorros logrados en
la primera etapa de la década.
6.674,60
7.124,60
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
20.000
10.000
0
-10.000
-20.000
-1.880,10
cada ejercicio fiscal.
-30.000
-40.000
-50.000
-60.000
Resultado financiero de la Administración Nacional
en millones de pesos 928,60
8.813,60
2.039,30
5.043,90
-9.428,70
-43.213,60
-49.072,40
10. Para mantener la comparabilidad con los informes de la AGN, se utiliza la serie de PBI a precios corrientes, base 1993, en lugar de la serie
publicada en 2014, con base 2004.
11. La evolución del gasto habría sido de 13% del PBI en 2003 a más de 20% en 2012 si se tuviera en cuenta la serie de PBI publicada en 2014, con
base 2004, que tiene valores mayores de PBI.
12. Siguiendo la definición de Administración Nacional, no se incluyen los trabajadores de las empresas públicas, entes, universidades nacionales
ni fondos fiduciarios.
13. Este número de empleados públicos no incluye distintas formas de trabajo asalariado oculto bajo modalidades contractuales diversas, formas
de trabajo precarias y sin estabilidad laboral de los trabajadores del Estado. Incluso, algunas de esas formas contractuales tampoco ofrecen beneficios
sociales típicos de una relación laboral asalariada.
14. Con la nueva serie de PBI, el déficit fiscal fue de 1,9% del PBI en 2011 y 1,8% en 2012.

27
Evolución de los ingresos
de la Administración Nacional
La Administración Nacional financia sus gastos principalmente
a través de cuatro fuentes de ingresos: lo que recauda en
impuestos, lo que recibe a través del sistema previsional
(contribuciones de la seguridad social), las rentas de propiedades
y los ingresos varios por bienes y servicios.
Entre 2003 y 2012, hubo un crecimiento de 788% nominal
en el total de ingresos, es decir que se multiplicó casi 9
veces, una cifra importante –aunque inferior al crecimiento
del gasto. Si bien la mayor parte de los recursos del Estado
proviene históricamente de la recaudación impositiva –y lo
sigue haciendo–, esta disminuyó su participación de 74% en
2003 a 62% en 201215.
Evolución de la estructura de ingresos
de la Administración Nacional
Rentas a la propiedad Ingresos tributarios
Fuente: Elaboración propia sobre la base de la
Cuenta de Inversión de cada ejercicio fiscal.
La reestatización del sistema de jubilaciones y pensiones en
diciembre de 2008 fue la principal causa de los cambios en la
estructura de ingresos. A partir de 2009, las contribuciones
de la seguridad social aumentaron su importancia, pasando
de representar 18% en promedio en el período 2003-2008 a
28% de los ingresos en el período 2009-2012.
Gran parte del aumento de los ingresos en la década
se explica por el salto extraordinario que siguió a la
reestatización del sistema de jubilaciones y pensiones.
En la contabilización de los ingresos resaltan algunas
controversias en las rentas de la propiedad, rubro en el que
se registran intereses y arrendamientos percibidos por el
Estado, y que en 2012 representó 6% de los ingresos totales.
Por un lado, tras la reestatización del sistema de jubilaciones
y pensiones el Estado comenzó a percibir rendimientos
del Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS) de la
Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES), el
cual incorporó a su cartera los activos financieros que antes
estaban en manos de las ex Administradoras de Fondos de
Jubilaciones y Pensiones (AFJP). En esa cartera hay una alta
participación de títulos emitidos por el Tesoro Nacional.
Esto significa que es el mismo Estado el que paga y el que
cobra esos rendimientos.
El otro componente de las rentas que explica su aumento
en los ingresos proviene de rendimientos del Banco Central
(BCRA) correspondientes sobre todo a variaciones en la
valuación de los activos que integran las reservas (oro y
divisas). A pesar de que no se trata de rendimientos realizados
–situación que ocurre solo con la venta de dichos activos–, el
Estado dispone de esa supuesta ganancia. Se trata entonces de
una decisión de financiamiento y no de un flujo de recursos
adicionales. Más aún, cuando las reservas presentan pérdidas
en su valuación, no se contabilizan simétricamente.
100%
90%
80%
70%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Otros
Contribuciones de la Seg. Soc.
Ingresos no tributarios
60%
15. Los ingresos tributarios aquí consignados no incluyen los que son transferidos automáticamente a través del sistema de coparticipación a las
provincias y municipios, debido a que la Cuenta de Inversión trata sobre la Administración Nacional.

28
Evolución del gasto público
Entre 2003 y 2012, el gasto de la Administración Nacional
creció un 889,1%, a una tasa media anual del 29%. Pasó de
$56.805 millones en 2003 a $561.833 millones en 2012, es
decir que se multiplicó casi 10 veces.
Se aprecia una creciente importancia de los gastos corrientes
con relación a los gastos de capital. En los primeros cuatro
años del decenio 2003-2012, los gastos de capital aumentaron
su peso en el gasto total. Sin embargo, a partir de 2007 la
inversión realizada por la Administración Nacional perdió
relevancia. Así, en 2006 los gastos de capital fueron el 16,2%
del gasto total de la Administración Nacional, mientras que
en 2012 esa participación se redujo al 10,5%.
Los gastos de capital fueron perdiendo relevancia frente
a los gastos corrientes; pasaron de representar 16,2%
de las erogaciones totales de la Administración Nacio-nal
en 2006 a 10,5% en 2012.
Mirando el gasto según finalidades, el mayor crecimiento
ocurrió en los servicios económicos, que crecieron a una tasa
media anual del 41,5%, mientras que el menor crecimiento se
observó en los servicios de defensa y seguridad, que creció
565,5% en los 10 años a una tasa media anual de 23,4%.
Evolución de la estructura de gastos de la
Administración Nacional
por finalidad
Servicios sociales Servicios de defensa y seguridad
De esta manera, la finalidad Servicios Económicos pasó de
representar 9% del gasto de la Administración Nacional en
2003 a 21% en 2012. Dentro de los servicios económicos, hay
dos funciones que se destacan. Por una parte, lo gastado en
energía, combustibles y minería creció a una tasa media anual
del 73,3% hasta conformar el 52% de los gastos de la finalidad.
En este caso se trata, principalmente, de subsidios a la energía
–especialmente a las empresas generadoras, importadoras
o distribuidoras de electricidad y gas–, que se ejecutan con
transferencias a empresas privadas, como CAMMESA o
empresas productoras de petróleo. Por otra parte, casi el
37% de los gastos de la finalidad corresponde a transporte,
y consisten primordialmente en subsidios al sistema de
transporte automotor de pasajeros (principalmente para el
Área Metropolitana de Buenos Aires), el sistema ferroviario
de carga y de pasajeros y el transporte aerocomercial. Su
tasa de crecimiento media anual para la década fue cercana
al 49%, de forma que también creció su participación en el
gasto público.
Los servicios económicos fueron los que más aumenta-ron
en el período, pasando de ser 9% de los gastos tota-les
en 2003 a 21% en 2012; los subsidios en energía y
transporte explican la mayor parte de ese crecimiento.
Evolución de la estructura de gastos
en servicios económicos
por función
Industria
100%
90%
80%
70%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Deuda pública
Administración gubernamental
Servicios económicos
60%
100%
90%
80%
70%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Otras
Agricultura
Transporte Comunicaciones
Energía, combustible y minería
Ecología y medio ambiente
60%

29
Es notable la escasa importancia que el Estado Nacional
le ha dado a la industria dentro de la finalidad Servicios
Económicos. Por el contrario, a lo largo de la década, el gasto
en Comunicaciones creció cerca de 42 veces, y la mayor parte
corresponde al financiamiento de la empresa AR-SAT y de
los gastos de las empresas Radio y Televisión S.E. y TELAM.
Los Servicios Sociales presentan una tasa de crecimiento a lo
largo de la década inferior a la del gasto de la Administración
Nacional, pero con grandes diferencias entre las funciones
que la componen. La función seguridad social, además de ser
la de mayor peso en esta finalidad (72% en 2012), aumentó
a un ritmo del 30,7% anual promedio desde 2003. Por el
contrario, otras funciones –como promoción y asistencia
social, vivienda y urbanismo o la función trabajo– redujeron
fuertemente su participación. Las primeras dos, con tasas de
crecimiento inferiores con respecto a los gastos de la finalidad
y a los del total de la Administración Nacional, mientras que
la tercera presenta una reducción en el valor nominal de su
gasto. En el caso de la función de educación y cultura, el
gasto ha crecido a una tasa elevada fundamentalmente por
transferencias a universidades nacionales y gastos en la
formación de las fuerzas armadas y de seguridad, y porque
la Ley 26.075, de Financiamiento Educativo, de 2006, exige
que el gasto público consolidado en educación alcance el 6%
del PBI.
Los servicios sociales crecieron a menor ritmo que el
gasto global de la Administración Nacional. La fun-ción
de seguridad social es la de mayor peso dentro
de esta finalidad, mientras que muestran baja partici-pación
las funciones de promoción y asistencia social,
vivienda y urbanismo y trabajo.
El proceso de renegociación de la deuda pública externa
se pone de manifiesto en la evolución de los gastos de la
finalidad Deuda Pública que solo incluye el pago de servicios
de la deuda (principalmente intereses), quedando fuera de
este concepto los pagos de capital. Esta renegociación, que
permitió postergar el pago de los intereses, implicó una
disminución del peso de esta finalidad sobre los gastos de
la Administración Nacional. Además, otros dos factores
permiten complementar esta tendencia: a) la cancelación de
la deuda, especialmente con organismos internacionales, y b)
la apreciación real del peso hasta 2012, que abarató el costo
de los intereses de la deuda (expresados en moneda nacional).
El gasto y el ciclo
Es notable cómo, a lo largo de la década, el gasto del Estado
ha sido “procíclico”. Esto es, el gasto de la Administración
Nacional ha variado siguiendo el comportamiento del nivel
de actividad económica.
El Estado ha tenido un comportamiento prociclíco,
gastando más cuando subía la actividad económica y
menos cuando bajaba. Los fondos que por ley debían ir
al Fondo Anticiclíco Fiscal no fueron allí en ninguno
de los años de la década bajo análisis.
La intención del Estado debería ser la de implementar
una política fiscal diametralmente opuesta, “anticíclica”, a
través de la cual se buscaría “ahorrar” en los períodos de
crecimiento económico para utilizar esos recursos ahorrados
en los períodos recesivos. Ello serviría para amortiguar los
ciclos económicos, lo cual pondría paños fríos a la inflación
y aliviaría a los hogares en épocas de recesión. Esta intención
quedó plasmada en la Ley 25.152, de 1999, que creó el Fondo
Anticíclico Fiscal. Sin embargo, en cada Ley de Presupuesto
desde entonces se ha decidido no constituir el Fondo y, por
tanto, de manera sistemática se ha descartado esa política
justamente en un período de fuerte crecimiento económico
que hubiera permitido un ahorro significativo.
El siguiente gráfico muestra las tasas de variación nominal
de los gastos totales de la Administración Nacional y el PBI
(base 1993), y pone de manifiesto el carácter procíclico del
gasto, con una moderación en 2004, 2006 y 2009.

30
40%
35%
25%
20%
15%
10%
5%
Crecimiento del gasto
con relación al crecimiento económico
Fuente: Elaboración propia sobre la base de la Cuenta de Inversión
de cada ejercicio fiscal y PBI (base 1993) de la Dirección Nacional de
Cuentas Nacionales (DNCN), INDEC.
Evolución de la
inversión pública
Un componente de lo que se computa como gasto de la
Administración Nacional es el gasto de capital, que en
realidad es inversión. La inversión pública (compuesta por
la inversión real directa de la Administración Nacional16,
las transferencias de capital17 y una partida menor llamada
“inversión financiera”) mostró una recuperación a partir del
2003 de manera poco uniforme, con un primer pico en 2006
de 2,2% sobre el PBI y un segundo pico –el mayor de todo
el período– en 2010, cuando la inversión pública asumió
valores cercanos al 3% del PBI18.
El componente de transferencias de capital alcanzó en 2003
un valor de 0,6% sobre PBI, el mínimo de todo el período;
su máximo valor fue alcanzado en 2010 (2,2% del PBI), tras
lo cual se estabilizaron en un valor cercano a 2% del PIB
en 2011 y 2012. Parte del crecimiento de las transferencias
de capital surgió a partir de la creación del Fondo Federal
Solidario (del cual se presentan más detalles en la siguiente
sección), que implicó un cambio en las transferencias de
capital a las provincias. En tanto, la inversión real directa
como proporción del PBI casi llegó a alcanzar 1% del PBI.
La inversión directa del Estado perdió terreno frente a
las transferencias de capital, de modo tal que la inversión
pública –que creció en la década– se fue llevando a cabo
cada vez más de forma indirecta, a través de terceros.
Si se analizan ambos componentes como proporción del
total de la inversión pública, la inversión real directa alcanzó
su mayor participación en 2007. A partir de ese año, la
participación de las transferencias de capital sobre la inversión
pública aumentó al punto de alcanzar valores semejantes a
los del inicio del período 2003.
Evolución de la
deuda pública
En 2002, luego de que el Estado argentino declarara su incapacidad
de pago (default), se inició un proceso de renegociación de la deuda
pública. En 2002, el nivel de endeudamiento del Estado Nacional
llegó a un pico de 145% del PBI19.
Mientras que en años anteriores la mayor parte del
endeudamiento había sido con el exterior en moneda
extranjera, con bancos privados y con organismos financieros
internacionales, a partir de la declaración de la incapacidad
de pagar y en el marco del proceso de renegociación, el
país no logró nuevos préstamos ni el refinanciamiento de la
0%
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Crecimiento de los gastos Crecimiento del PIB nominal
30%
13,15%
36,93%
27,68%
10,91%
0,8
1,1
Evolución de la inversión pública
1,8
2,2
2,0
2,2
2,6
3,0 3,0
2,7
3,5%
3,0%
2,5%
2,0%
1,5%
1,0%
0,5%
0,0%
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Inversión real directa/PBI Transferencia de capital/PBI
Inversión pública/PIB
cada ejercicio fiscal, BAPIN II y PBI (base 1993) de la DNCN (INDEC).
16. Gastos destinados a la adquisición o producción por la Administración Nacional de bienes de capital.
17. Gastos sin contraprestación, con el objeto de que los diferentes agentes económicos se capitalicen mediante inversiones reales o financieras.
18. Con la nueva serie de PBI (base 2004), la inversión pública llegó a 1,8% del PBI 2006 y 2,4% en 2010.
19. Esto es con el PBI base 1993. Extrapolando la nueva serie de PBI hacia atrás, el cociente deuda pública/ PBI habría alcanzado un pico de 109%
en 2002.

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Títulos en pesos 26.488 42.854 45.765 91.759 102.187 108.515 122.916 138.519 144.047 156.823 179.787
Títulos en moneda extranjera 212.420 255.518 276.681 156.538 205.220 231.448 253.565 282.610 304.332 373.081 470.478
Banca privada, proveedores,
213.421 194.237 203.178 194.985 166.874 176.886 192.506 210.189 227.766 264.159 348.256
bilaterales y multilaterales
Deuda pública total 452.329 492.609 525.624 443.282 474.281 516.849 568.987 631.318 676.145 794.063 998.521
Fuente: Elaboración propia sobre la base de la Cuenta de Inversión de cada ejercicio fiscal y Secretaría de Finanzas del MECON.
* Valor de la deuda pública al cierre de cada ejercicio fiscal. El valor de 2002 corresponde al inicio de la serie, esto es, el comienzo de 2003
31
deuda con el exterior. El siguiente cuadro muestra el valor
de la deuda pública desde 2003 hasta 2012. La reducción
nominal en 2005 responde a los acuerdos alcanzados en el
primer canje y a la cancelación de algunas deudas. Si bien el
proceso de renegociación de la deuda externa argentina no
ha concluido, una porción significativa se normalizó a partir
de 2005. Sin embargo, dada la incapacidad de lograr nuevos
acuerdos o préstamos externos –a excepción de los otorgados
por organismos internacionales–, la mayor parte del nuevo
endeudamiento se ha realizado en el mercado local con la
venta de títulos, del cual una porción relevante encuentra
comprador en el mismo sector público.
Hasta 2011 disminuyó significativamente la deuda pú-blica
en términos del PBI, debido a la falta de acceso al
crédito, las renegociaciones con los acreedores, la cancela-ción
de algunos préstamos, la evolución del tipo de cambio
y el aumento del nivel de actividad, entre otros factores.
En términos del PBI, se presenta una reducción significativa
de la deuda pública hasta 2011, año a partir del cual vuelve
a elevarse. La disminución en términos de PBI encuentra
su explicación en ciertas variables interrelacionadas.
Por un lado, el default restringió el acceso al crédito. La
renegociación de la deuda con el exterior produjo además
una reducción nominal de la deuda medida en moneda
extranjera. La cancelación de algunas deudas, especialmente
con organismos internacionales, también ayudó a disminuir
este cociente. Y por supuesto, el fuerte crecimiento del
PBI nominal también implicó una reducción de la deuda
relativa, justamente en porcentaje del PBI.
Contexto fiscal
en pocas palabras
El inédito crecimiento de la Administración Nacional, medido
en varias de sus manifestaciones –nivel de gastos e ingresos
en términos del PBI, el empleo público–, torna cada vez más
importante controlar las cuentas públicas. El control de las
160%
140%
120%
100%
80%
60%
40%
20%
0%
Deuda pública como porcentaje del PBI
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Títulos en pesos Banca privada, proveedores
Títulos en moneda extranjera bilaterales y multilaterales
cada ejercicio fiscal y PBI (base 1993) de la DNCN (INDEC).
Nota: Valor de la deuda pública al cierre de cada ejercicio fiscal en relación
al PBI a precios corrientes. El valor de 2002 corresponde al inicio de la
serie, esto es, inicios de 2003.
cuentas públicas aumenta su relevancia al considerar que el
resultado de la evolución de ingresos y gastos es crecientemente
deficitario. Algunos componentes del gasto han aumentado más
que otros, como por ejemplo el nivel de gastos corrientes por
sobre los de capital. Se destacan también los subsidios en servicios
económicos, como energía y transporte. El comportamiento fiscal
en su conjunto es marcadamente procíclico, es decir que el ciclo
económico se exacerba a través de la ejecución del gasto.
A pesar de la creciente importancia del control de las cuentas
públicas, se percibe que el Congreso sigue abdicando de su rol
de contralor del Presupuesto establecido en la Constitución
Nacional, tal como explicamos en la sección anterior. Por su
parte, la AGN realiza año a año un análisis pormenorizado
de la Cuenta de Inversión, advirtiendo sobre las cuestiones
centrales a resolver. Los detalles de los hallazgos de los informes
elaborados por la AGN sobre la Cuenta de Inversión se exponen
en el próximo capítulo.
Tipo
Deuda Pública *
(en millones de pesos)

LA CUENTA DE INVERSIÓN
BAJO LA LUPA DE LA AGN 3
A lo largo de sus más de veinte años de labor –desde que
se instrumentó la Ley de Administración Financiera y de
los Sistemas de Control del Estado Nacional que le dio
origen–, la AGN ha acumulado una valiosa experiencia y un
conjunto de conocimientos único con relación a las sucesivas
Cuentas de Inversión que ha analizado. Ello constituye un
hecho histórico que se produce por primera vez en el devenir
institucional del país. El resultado de este trabajo permite una
mirada retrospectiva e integradora de los sucesivos hallazgos,
uniendo diversos puntos para establecer tendencias, advertir
sobre la reiteración de determinadas situaciones o señalar
errores a corregir para ir mejorando el proceso presupuestario.
Los informes sobre Cuenta de Inversión de la AGN,
tanto sobre ejecución presupuestaria como sobre esta-dos
32
contables de la Administración Nacional, permi-ten
realizar un análisis de la gestión estatal a lo largo
del tiempo, así como detectar desvíos y tendencias.
A comienzo del período bajo análisis, la AGN reforzó la idea
de dar al examen de la Cuenta de Inversión el rol protagónico
que le confirió la Constitución Nacional. Así, agilizó los
tiempos de análisis y fue volcando una creciente cantidad de
recursos, capacitación y personal en las áreas de la institución
que crean los insumos para la elaboración del Informe sobre
la Cuenta de Inversión. La prioridad que esta tarea adquirió
en la AGN se refleja en la planificación operativa anual, que
entre 2003 y 2012 incrementó la cantidad de horas asignadas
al análisis de la Cuenta de Inversión. De esta manera, se pudo
auditar una porción significativa del creciente presupuesto de
la Administración Nacional.
600.000
500.000
400.000
300.000
200.000
100.000
Presupuestos de los organismos de la
Administración Nacional auditados
cada período fiscal y los informes de auditoría sobre la misma cada año.
La AGN realiza su informe anual de la Cuenta de Inversión
no solo analizando la documentación que presenta el Poder
Ejecutivo sino también verificando de manera directa la
información de base en los organismos sujetos a control.
Algunos de ellos, por su importancia relativa en el cálculo de
recursos y presupuestos de gastos, cuentan con agentes de la
AGN asignados in situ a lo largo de todo el período auditado.
Se trata de los denominados “órganos rectores”, es decir, los
que están a cargo de los sistemas presupuestario, contable,
de tesorería y de crédito público. Son, respectivamente, la
Oficina Nacional de Presupuesto, la Contaduría General
de la Nación, la Tesorería General de la Nación y la Oficina
Nacional de Crédito Público. Además, por la magnitud de
recursos que manejan, se pone especial énfasis en organismos
que deben ser auditados todos los años, y que por eso son
denominados “organismos recurrentes”: la AFIP (DGI y
DGA) y la ANSES.
Con respecto a los más de cien organismos restantes, sería inviable
–tanto desde el punto de vista de la cantidad de personal necesaria
como de los tiempos de procesamiento de la información– que
la AGN asignara agentes a auditar cada uno de ellos. Por lo
tanto, recurre a un método estadístico de muestreo que implica ir
rotando de año a año los organismos auditados según criterios de
riesgo preestablecidos para cada ejercicio fiscal20.
El producto del trabajo de auditoría sobre la Cuenta de
Inversión es un conjunto de documentos que puede sumar
el millar de páginas y cuyas conclusiones se plasman en
el denominado “Informe del auditor”. El propósito de
este compendio es que los legisladores nacionales puedan
encontrar en un solo lugar las principales observaciones y,
de esta manera, “navegar” el enorme caudal de información
sobre el que se fundamentan.
Como vimos en el capítulo 1, hasta 2008 la AGN elaboraba
un único dictamen de opinión sobre su informe final
consolidado, mientras que, por Disposición 74/09, comenzó
a emitir dos dictámenes separados, uno sobre los Estados
Contables y otro sobre Ejecución Presupuestaria.
0
2003 2004 2005 2006 2007
en millones de pesos
2008 2009 2010 2011 2012
Presupuesto de los organismos auditados
Presupuesto total de la Administracion Nacional
20. Los lineamientos metodológicos para la selección de la muestra
de la Cuenta de Inversión están contenidos en la Disposición 65/11 de la
AGN.

33
El informe sobre Estados Contables evalúa si los registros
contables exponen razonablemente los ingresos, gastos,
resultado, deuda, patrimonio, etc. Así, el dictamen puede
ser “favorable”, cuando los registros son razonables –con o
sin salvedades que tengan en cuenta un margen acotado de
diferencias–; “adverso”, cuando los registros tienen errores
significativos; o con “abstención de opinión”, cuando se
presentan dudas de magnitud considerable (ver recuadro).
En cambio, el informe sobre Ejecución Presupuestaria se
asemeja más a un control de cumplimiento de ciertas pautas
preestablecidas (en las leyes de Presupuesto, en la Ley de
Administración Financiera, en la Ley de Inversiones, entre
otras). Por ello, no siempre se pueden aplicar los mismos
criterios para emitir los dictámenes tipificados para los
informes de Estados Contables.
Tipificación de opiniones del auditor
La Resolución 145/93 de la AGN, sobre auditoría externa,
dispone, en su capítulo tercero, normas particulares
relacionadas con la auditoría financiera. Allí establece que “el
auditor debe formarse una opinión sobre la razonabilidad de
la información que brindan los estados financieros, a menos
que la evidencia obtenida no sea válida y suficiente para
hacerlo”. La tipificación es la siguiente:
A) FAVORABLE SIN SALVEDADES. Cuando el auditor
entiende que los estados financieros, objeto de la auditoría,
presentan razonablemente la información que deben brindar.
B) FAVORABLE CON SALVEDADES. Cuando el auditor
no haya obtenido información satisfactoria acerca de montos
o aspectos que, por su significación, no justifican la emisión
de una opinión adversa sobre el objeto de la auditoría ni una
abstención. Las salvedades pueden ser “determinadas”, cuando
se conoce el monto de la discrepancia, o “indeterminadas”, en
caso contrario. Las salvedades se originan en:
- Limitaciones al alcance. Resultan de la imposibilidad
para el auditor de realizar un procedimiento de revisión para
que su examen esté de acuerdo con normas de auditoría. El
auditor debe evaluar la posibilidad de aplicar procedimientos
alternativos. Si esta salvedad resulta significativa, el auditor
puede resolver abstenerse de opinar.
- Cuestiones de valuación. Para aquellos casos en que el
auditor detecte que el ente auditado se apartó de las normas
contables vigentes.
- Incertidumbre sobre la ocurrencia de hechos futuros.
En los casos en que el auditor concluye que los estados
financieros pueden ser afectados por un hecho contingente
de significativa magnitud, deberá incluir en el informe
una referencia a tal hecho, ya sea haciendo una salvedad o
absteniéndose de opinar, según su importancia; o bien podrá
emitir una opinión sin salvedad, con un párrafo aclaratorio
que explique el tema.
- Falta de exposición de información. Cuando los estados
financieros del ente auditado no incluyan toda la información
necesaria, de acuerdo con las normas vigentes, el auditor
deberá exponer esa salvedad.
- Falta de uniformidad. Si hay cambios en los criterios
de valuación o exposición, y estos generan una diferencia
significativa con respecto al criterio utilizado hasta el período
anterior; o por una limitación en el alcance que afecta la
opinión principal.
C) ADVERSA. El auditor debe emitir una opinión adversa
cuando al haber realizado su examen tome conocimiento de
uno o más problemas que indiquen la necesidad de informar
que los estados financieros no reflejan razonablemente la
información que deberían contener.
D) ABSTENCIÓN DE OPINIÓN. El auditor debe
abstenerse de emitir opinión cuando no haya obtenido los
elementos de juicio válidos y suficientes para expedirse sobre
los estados contables o los asuntos financieros en un particular
objeto de examen. En su informe, deberá explicar las razones
por las que se abstuvo de emitir opinión, p. ej., limitaciones
importantes en el alcance de la auditoría o la sujeción de
una parte o de toda la información contenida en los estados
financieros a hechos futuros, cuya concreción no pudiera
evaluarse en forma razonable y cuya planificación no admita
emitir una opinión con salvedad indeterminada.

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
FS FS FS FS FS FS FS FS
SD SD SD SD SD SD SD SD
AD AD AD AD AD AD AD AD AD AD
FS FS FS FS FS FS FS FS FS FS
SD SD SD SD SD SD SD SD SD SD
AO AO AO AO AO AO AO AO FS (1) FS (1)
FS FS
FS FS FS FS FS FS FS FS FS FS (2)
AO AO AO AO AO AO AO AO FS (1) FS (1)
Órganos rectores y organismos recurrentes
ONP- Modificaciones presupuestarias
Análisis de transferencias
ONP- Objetivos y metas
ONP- Proyectos de inversión
TGN- Contribuciones y remanentes
CGN- Relevamiento de información de cierre
Análisis macroeconómico
Obligaciones a cargo del Tesoro Nacional
CGN- Auditoría de Estados contables
CGN- Estados presupuestarios
CGN- Ingresos por privatizaciones
Deuda pública
ANSES
TGN- Registro y exposición de recursos FS FS FS FS FS FS FS FS FS FS
34
En el cuadro a continuación se expone de manera muy sintética
la evolución de los principales dictámenes de la AGN en sus
informes de Cuenta de Inversión desde 2003 a 2012.
El único informe con dictamen adverso a lo largo de toda la
década es el de metas y objetivos, ya que nunca se ha podido
cumplir con lo estipulado en la Ley de Administración
Financiera: que se deben programar las metas físicas y
financieras para poder luego evaluar su ejecución. Las
abstenciones de opinión con respecto a la ANSES y a los
Estados Contables en su conjunto también señalan áreas
donde el Estado debe proveer información más completa
o exponerla de manera más clara de modo tal de que sea
posible emitir un juicio de auditoría. A pesar de que el resto
de los insumos que componen el informe de Cuenta de
Inversión presentan dictámenes favorables con salvedades,
el diablo se esconde en la letra chica. Por ello, es importante
ahondar en cuáles fueron los motivos de las salvedades y
de las abstenciones de opinión mencionadas. Son esas las
observaciones que se detallan a continuación.
Temas destacados sobre
Ejecución Presupuestaria
El informe sobre ejecución presupuestaria evalúa cómo
se implementó la Ley de Presupuesto aprobada por el
Congreso para el ejercicio en cuestión. Para esa tarea, diversos
departamentos de la AGN analizan los recursos recaudados y
los gastos erogados a lo largo del año, los proyectos de inversión
y el cumplimiento de objetivos y metas, entre otras cuestiones.
Las conclusiones de este conjunto temático conforman el
Informe del Auditor sobre Ejecución Presupuestaria.
El rasgo más saliente es la reiteración de señalamientos
relacionados con fallas en la instrumentación de la Ley 24.156.
Esto denota que los sistemas previstos para la administración
financiera y su control no han sido plenamente adoptados
por el Estado argentino en más de dos décadas desde su
configuración. En el período que acá analizamos se destacan
particularmente falencias en la fijación y el control de
objetivos y metas, en el seguimiento de inversiones públicas y
en otros aspectos previstos para el análisis y monitoreo de la
gestión presupuestaria más allá de la precisión de los registros
contables.
Síntesis de los principales dictámenes de los informes de
Cuenta de Inversión elaborados por AGN
FS FS
FS FS FS FS FS FS
AFIP
Favorable con
salvedades
Dictamen favorable con
salvedades aprobado por
la mayoría con el voto en
disidencia de la minoría
Dictamen favorable con
salvedades aprobado por
la mayoría con el voto en
disidencia de la minoría
expresado en los funda-mentos
de su opinión sobre
los Estados Contables de
la Cuenta de Inversión.
Abstención de opinión
Sin dictamen
Dictamen adverso
FS
FS(1)
FS(2)
AO
SD
AD
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Informes de Cuenta de Inversión (AGN) 2003-2012. Inversión.
ONP: Oficina Nacional de Presupuesto. TGN: Tesorería General de la Nación. CGN: Contaduría General de la Nación. ANSES: Administración Nacional
de la Seguridad Social. AFIP: Administración Federal de Ingresos Públicos.

La rendicion de cuentas del estado

La rendicion de cuentas del estado

Recomendados

Recomendados

Más contenido relacionado

La actualidad más candente

La actualidad más candente (19)

Destacado

Destacado (20)

Similar a La rendicion de cuentas del estado

Similar a La rendicion de cuentas del estado (20)

Más de ldespouy

Más de ldespouy (20)

La rendicion de cuentas del estado