LA REFORMA DEL ESTADO EN EL PERÚ

i
Yo también “tengo un sueño” que
pienso en nuestro caso, no será tan di-
fícil de alcanzar.
El autor.

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Presentación
Este libro es publicado bajo los auspicios del Instituto de Urbanismo y Planificación
del Perú (IUPP), entidad que durante las últimas seis décadas viene contribuyendo
activamente con el desarrollo nacional mediante el análisis permanente de los pro-
blemas más importantes, emitiendo opiniones técnicas destinadas a contribuir con
la modernización y democratización de la acción del Estado.
En esta ocasión nos complace presentar una obra en la que el autor, miembro de
nuestra institución aborda la temática, no solamente desde los basamentos de las
ciencias administrativas, sino que además introduce aspectos valorativos y pedagó-
gicos, de rescate del rol de la comunidad, en sus diversos niveles de actuación, como
motor del proceso de cambios e innovación. Consideramos que la reforma del Es-
tado es fundamental para el futuro de la sociedad peruana.
En “La Reforma del Estado”, el autor nos presenta de forma directa y analítica, un
enfoque que busca nuevas vías y plantea reformas para corregir los males
tradicionales de la acción publica en el Perú, caracterizada -salvo casos excepcio-
nales-, por la improvisación, la arbitrariedad y la corrupción.
El autor expone aquellos males que se han convertido en crónicos en el país y que
contribuyen a mantener, el subdesarrollo y la dependencia. Señala que, una defi-
ciente estructura del Estado, tiene directa relación de causa-efecto con la situación

ii
de pobreza y frustración, en la que se encuentra la mayoría de la población
peruana. Describe escenarios territoriales, donde importantes sectores ciudadanos
tienen un nivel de vida precario, carecen de la protección del Estado y de la mayoría
de servicios públicos básicos, todo ello aunado a la falta de oportunidades de trabajo,
de seguridad y de justicia social.
Sin embargo, al mismo tiempo indica que existen vías de solución, como la reforma
del Estado, para que nuestro país se incorpore en el mediano plazo, al grupo de
naciones que avanzan con firmeza, en el desarrollo de valores democráticos y en la
construcción de una sólida y equilibrada economía, que beneficie al conjunto de sus
mayorías nacionales.
El Instituto de Urbanismo y Planificación del Perú, coincide, en general, con las tesis
formuladas por el autor y esencialmente, con la opinión de que, en el Perú, las for-
mas de gobierno, aplicadas durante el periodo republicano, no han constituido un
verdadero sistema democrático, mas allá de la realización de algunos "actos" demo-
cráticos, como las elecciones de autoridades políticas. Además, se han presentado
reiteradamente regímenes de facto y dictaduras configurando un marco continúo de
ineficiencia en el sistema de gobierno, que contribuye a profundizar la situación de
subdesarrollo.
Coincidimos, también, en que la democracia significa la participación y la fiscaliza-
ción efectiva de la población, sobre sus autoridades a lo largo del periodo de man-
dato o representación. Estas necesarias condiciones, no se dan aun en la practica
administrativa y en la política peruana, principalmente por dos razones, se tiene una
estructura de representación inadecuada y la población no tiene medios de fiscali-
zación.
Nos complace señalar que el autor de este libro, es miembro activo del Instituto y
preclaro defensor de principios éticos y morales, habiendo destacado en la practica
de sus especializaciones de Planificación Urbana y Transporte, por su riguroso tra-
bajo en la justificación técnica-económica de sus propuestas y en la calidad de los
proyectos de inversión, preservación del medio ambiente y mejoramiento de la ad-
ministración territorial en el ámbito urbano y regional, que ha realizado con visión
humanista y perspectiva conceptualmente sólida y practica.

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Fiel a la línea que lo caracteriza, Augusto Dall’Orto, no solamente plantea los pro-
blemas de la estructura, de la gestión publica en el Perú; sino que además propone
soluciones dirigidas -en el conjunto de una Reforma del Estado- a posibilitar cambios
estructurales, no traumáticos, que podrían ejecutarse íntegramente, en el corto o
mediano plazo. El Instituto considera que la realización de este trabajo es oportuno
y relevante para el debate constitucional que, forma parte de la actualidad política
peruana; y extiende su más cálida felicitación al autor, por su importante aporte.
Lima, marzo del 2005.
Arq. Diego Robles Rivas
Presidente del Consejo Directivo del
Instituto de Urbanismo y Planificación del Perú

Presentación de está Edición
Muy complacido expreso que en esta actualización de la Reforma del Estado en el
Perú se aprecia técnicamente que hoy ya no tiene sentido circunscribir la acción
política a calificativos limitantes como “izquierda” y “derecha”; sino que simplemente
se viene imponiendo la necesidad de aplicar y perfeccionar la Democracia como el
sistema de gestión pública, que permite tener la posibilidad de alcanzar el desarrollo
social y económico en un medio solidario y justo. Objetivos sólo viables si se estruc-
tura adecuadamente las funciones del Estado y la participación de la ciudadanía.
El autor en este Libro logra plantear para este efecto, en forma práctica para el Perú,
el concepto de democracia participativa que perfecciona y da eficiencia a la gestión
del sistema político.
Lima, 28 de julio del 2013.
Arq. Diego Robles Rivas
Presidente del Consejo Directivo del
Instituto de Urbanismo y Planificación del Perú

La Reforma del Estado en el Perú
por Augusto Dall’Orto Falconí

Título: La Reforma del Estado en el Perú
Nombre del autor: Augusto Dall’Orto Falconí
Editor: Augusto Dall’Orto Falconí
Reserva de derechos de autor ©: Partida Registral 00426-2005/ODA-INDECOPI
Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N° 2006-8033
Año de la primera publicación: 2005, Lima - Perú
Séptima Edición: Julio 2013

I. El Tema: La Reforma del Estado 1
II. El Diagnóstico 11
III. La visión del Estado que se necesita 41
3.1 La naturaleza del Estado 41
3.2 El concepto de Democracia y la realidad peruana 44
3.3 La visión de un Estado Democrático unitario y descentralizado 46
3.4 La visión ejecutiva del Estado reformado 47
3.5 Plan Estratégico de promoción del desarrollo descentralizado 52
3.6 En que plazo es posible realizar la reforma 53
3.7 ¿Cómo interactuarán la población y el cambio? 55
IV Bases para la reestructuración estatal 57
4.1 Las concepciones políticas y el cambio 57
4.2 El rol de la comunidad 60
4.3 Como alcanzar los objetivos políticos 67
V. Asignación de competencias funcionales a los niveles de
gobierno
71
5.1 Las Autonomías Políticas 72
5.2 El Gobierno Nacional (Legislativo, Ejecutivo y Judicial) 73
5.3 Los Gobiernos Regionales 74
5.4 Los Gobiernos Municipales 77
5.5 La Reforma en el Control del Estado 79
VI. Reformas específicas en el Estado 81
6.1 El Parlamento Nacional 81
6.2 La participación ciudadana y el sistema judicial 82
6.3 El Arbitraje como parte del sistema judicial 84
6.4 El Gobierno Central o Poder Ejecutivo del Gobierno Nacional 86
6.5 El marco de los Gobiernos Regionales 87
6.6 Los Gobiernos Municipales 91
6.7 La Fiscalización ciudadana en los gobiernos regionales y mu-
nicipales
96
6.8 Los Registros Públicos 97

6.9 Autoridad Territorial Autónoma para Machupicchu y el Cente-
nario de su descubrimiento moderno
98
6.10 Ley de renovación urbana 100
6.11 Uso y protección del Bosque Amazónico 101
6.12 Reforma en el Seguro Social y el Sistema de Salud 104
6.13 La Seguridad ciudadana y la prevención del delito 106
6.14 El desarrollo tecnológico 109
6.15 Las Empresas Públicas 111
6.16 Los accidentes de tránsito una lacra social y económica 112
6.17 Autoridad del Transporte Lima - Callao 115
6.18 La Administración Territorial en el Callao 116
6.19 La Recreación y el Deporte 117
VII. La Promoción y la Viabilidad del Desarrollo Descentralizado 119
7.1 La Promoción 119
7.2 La Viabilidad del Desarrollo Descentralizado 123
VIII. La Economía en democracia 125
8.1 Metas económicas 125
8.2 La justa distribución de la riqueza y la ampliación de la base
tributaria
127
8.3 Los recursos para el desarrollo 127
8.4 El rol de los sectores productivos empresarial privado 128
8.5 La Ley de Adquisiciones y Contratos y la Tecnología 134
IX El proceso de descentralización 137
X. El futuro de los partidos políticos 139

LA REFORMA DEL ESTADO EN EL PERU
1
I. EL TEMA: LA REFORMA DEL ESTADO
En este libro, se aborda el problema de la deficiente estructura del Estado en
el Perú y su directa relación de causa-efecto con el subdesarrollo del país.
Consecuentemente, se exponen planteamientos y soluciones prácticas para
corregir esta situación, que podrían y debieran realizarse en el corto plazo.
En aproximadamente el mismo o en menores períodos de vida republicana al
de nuestro país, muchas naciones democráticas, incluso con escasos recur-
sos naturales, han alcanzado altos niveles de vida, de justicia social y de es-
tabilidad política, que los identifica como países desarrollados. Mientras tanto
el Perú se debate crónicamente en la injusticia, la pobreza de las mayorías y
en la corrupción estatal; y pese a que durante casi 20 años el país goza de
una economía más dinámica y liberal que ha permitido elevar el ingreso na-
cional, no se han modificado las enormes diferencias que hay entre los más
pobres y los más ricos.
Las causas de esta situación y sus posibles soluciones son normalmente des-
critas como un cúmulo de problemas estudiados uno a uno en innumerables
diagnósticos, de repetitiva periodicidad, que terminan con una frase sorpren-
dente ya clásica que refleja la impotencia de las autoridades: “la solución es
tarea de todos”, que resulta ser un planteamiento desesperado, gaseoso e
inorgánico, de quienes no encuentran el camino a seguir, pero que con ha-
bilidad la utilizan para seguir en la práctica política.
Algunos, excepcionalmente, concluyen que la solución orgánica es la Demo-
cracia; y piensan que con las elecciones democráticas tarde o temprano se
alcanzará el ansiado desarrollo social y económico. Pero no parecen percibir

AUGUSTO DALL’ORTO FALCONI
2
que la Democracia es mucho más que sólo elecciones y es concretamente
una estructura de organización de la sociedad que viabiliza la eficiencia en la
gestión pública, si se organiza apropiadamente.
La Democracia es participación efectiva del ciudadano. Lo que en el Perú,
hasta la fecha no ocurre. El sistema de gobierno peruano, pese a las apa-
riencia de formas democráticas, mantiene la práctica de la gestión de la au-
tocracia virreinal, que sólo puede originar: crisis económica, injusticia social;
confusión y la inestabilidad institucional que todos conocemos.
Ello ha llevado al sector público, al extremo de carecer de autoridad. Se trata
de una situación muy antigua, que propicia la arbitrariedad de las autoridades
de turno, que se resume en la famosa frase de un gobernante peruano quién
dijo allá en la década de los veintes: “a mis amigos les doy todo; a mis enemi-
gos les aplico la ley”, realidad que lamentablemente resulta ser una práctica
vigente, en todos los niveles del Estado, las leyes parecen ser sólo recomen-
daciones.
Somos enfáticos en afirmar que la “participación” es necesaria, pero no lo es
por un prurito de filosofías llamadas de “izquierda”, sino precisamente, por
todo lo contrario; es decir, por una necesidad elemental de la propia concep-
ción democrática. Sin participación no se puede tener un Estado eficiente; ni
prevenir la corrupción en el sector público, ni se pueden movilizar acertada-
mente todos los recursos nacionales, ni garantizar la justicia social; que cons-
tituyen objetivos fundamentales de una “REFORMA DEL ESTADO” necesaria
para salir del subdesarrollo.
En pleno proceso mundial de globalización económica y requiriéndose alcan-
zar urgentemente niveles altos de competitividad internacional, la situación
peruana podría definirse como dramática, debido a que otros países avanzan
e incrementan sus ventajas sobre un Perú, entrampado en problemas de ges-
tión política; es decir, de administración pública, que le impiden alcanzar el

3
desarrollo. Las bonanzas económicas por el mejoramiento de nuestras ex-
portaciones son cíclicas y sino se aprovechan para reajustar y estabilizar una
genuina democracia como sistema de gestión pública, el país quedará a ex-
pensas de las próximas crisis sociales.
Durante las últimas décadas, con un enfoque limitado y sesgado, los más
ricos proponen que la solución a los problemas nacionales, consiste sólo en
lograr el aumento de las exportaciones, para que ellos puedan pagar más
impuestos al Estado; cuyos mayores recursos servirán para crear más em-
pleos y proporcionar los servicios que la comunidad requiere para elevar su
nivel de vida.
La idea, si bien es parcialmente correcta, no es suficiente. La actual estructura
del Estado, no garantiza el buen uso de los recursos, ni la eficiencia en la
promoción de las exportaciones, ni evita ni limita el abuso de los grupos de
poder, que gozan de su capacidad para llevarse la mayor parte de las utilida-
des, sábelo Dios a donde.
Ese enfoque parcial ignora u omite decir que para alcanzar el desarrollo y el
bienestar de las mayorías nacionales, también se requiere movilizar con ur-
gencia todos los recursos del país y cuidarlos y promoverlos junto con la na-
turaleza y lo más importante con el recurso humano. Se requiere también
crear riqueza, pero distribuirla mejor y eliminar las tensiones sociales facili-
tando la tarea y participación de todos.
El necesario aumento de las exportaciones, tradicionalmente sólo ha benefi-
ciado y hecho feliz al estrato de economía alta; las mayorías no han podido
mejorar. Basta observar la situación peruana en los últimos años para percibir
claramente que la riqueza, pese al incremento del PBI registrado en los últi-
mos años, no se ha distribuido horizontalmente y menos lo ha hecho en forma
significativa.

4
La relativa mejora de la economía en esos términos, es expuesta como un
gran éxito por los gobiernos de turno, especialmente porque en esos casos
se observa una ampliación horizontal del consumo, hoy masivamente orien-
tado a los productos importados. Este es un resultado momentáneo y enga-
ñoso.
La movilización permanente de todos los recursos nacionales, es tan o más
importante que el aumento de las exportaciones y ciertamente que las impor-
taciones de artículos en su mayoría casi suntuarios por más pequeños que
sean.
El desarrollo requiere exportaciones, pero también una sólida industria y agri-
cultura nacionales, desarrolladas al comienzo sobre la base de un mercado
interno, que aún falta impulsar correctamente instaurando una democracia
participativa; que bien estructurada no sólo es un modelo de gestión pública,
sino también un modelo de desarrollo económico.
De no llevarse a cabo una inmediata y adecuada reforma del Estado, a pesar
de los acuerdos comerciales internacionales que se logren, los beneficios se-
rán siempre de unos cuantos, la pobreza seguirá igualmente; la inestabilidad
social continuará o empeorará y la “brecha” con los países del primer mundo,
será cada vez mayor.
El Perú continuará dependiendo de los precios de las materias primas y po-
dría quedar estancado en el nivel de pobreza e inerme ante el mayor poder
de otros países.
Sin embargo no todo está perdido. Estamos aún a tiempo, para incorporarnos
al grupo de naciones que avanzan con firmeza en el desarrollo de una eco-
nomía balanceada, no sólo productora de materias primas. Todo dependerá
del acierto y rapidez del cambio político que realicemos, para configurar un

5
sistema de gobierno genuinamente democrático y eficiente y por lo tanto es-
table. Que no siga librado a los “salvadores de la patria”, ni a sus improvisa-
ciones, arbitrariedades o incapacidades. Por ello, es necesaria la Reforma
del aparato de administración pública, para transformarlo en un conjunto es-
tructuralmente armonioso eficaz y promotor; y no continuar acarreando ese
lastre burocrático que es actualmente.
Hasta hoy la idea de que el desarrollo es tarea de todos es sólo un slogan
político. Es impostergable ahora identificar conceptualmente y correctamente
como hacerla realidad y como la Democracia es el vehículo adecuado, que
da acceso a la participación; y como y porque se puede ser eficiente; para
evitar así nuevas y peligrosas frustraciones colectivas, que son las que final-
mente generan liderazgos demagógicos y anacrónicos, con inestabilidad ins-
titucional.
Con el impacto de la revolución de las comunicaciones; es decir, con la posi-
bilidad de acceder masivamente en tiempo real, al conocimiento y práctica de
todas las ciencias, la oportunidad es propicia para que, con una organización
política democrática, podamos distribuir el poder territorialmente a efecto que
la colectividad nacional, la regional y la municipal, sean partícipes y protago-
nistas de su propio destino, en sus correspondientes circunscripciones terri-
toriales; con una dinámica de desarrollo activa que apoyada económicamente
en la actividad privada movilice todos los recursos del país en beneficio de
todos.
Hoy no es así. La industria eficiente en producción está en pocas manos. En
general grandes territorios, playas del litoral marítimo y aguas interiores se
vienen deteriorando por el poco tratamiento de los residuos tóxicos que emi-
ten la mayoría de las industrias, ante la indiferencia de los privados y la inca-
pacidad del sector público en controlar las causas de la contaminación. Los
asentamientos poblacionales y ciudades están expuestos a graves contami-

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naciones ambientales y las poblaciones vienen siendo impulsadas a abando-
nar sus tierras, o a la explotación humana por parte de poderosos intereses
privados; que aparentan ser dadivosos, pero que en casi todos los casos sólo
han maltratado la salud de las poblaciones y depredado los territorios y sus
recursos naturales.
Ante estas realidades, la necesaria Reforma del Estado que permita corregir
esas situaciones tiene que ser técnica y racional; y no requiere ser “revolu-
cionaria”. Tampoco puede hacerse como una sucesión de parches que va
configurando un Estado aún más caótico cada día, por falta de una concep-
ción estructural del modelo y/o por exceso de improvisación política o por
dificultades creadas en un proceso muy largo que puede hacerlo muy vulne-
rable durante la implementación de los cambios. De continuarse así se habrá
creado un nuevo vástago del Dr. Frankestain, si como hasta ahora se siguen
creando Ministerios reforzándose el centralismo. El centralismo conduce irre-
mediablemente a a la ineficiencia del Estado. El Estado lo conforma todo el
sector público y con el centralismo engorda la burocracia, tanto de los órga-
nos del Gobierno Central como de los gobiernos locales. Y la ineficiencia del
Estado normalmente se agrava día a día visiblemente.
Así la acción del Estado se diluye llevando a la ciudadanía a reclamar por la
falta de la presencia del Estado en todo el territorio. Es decir, nadie percibe
qué es el Estado; y lo peor es que todos están convencidos que “no hay au-
toridades reales. Sino intrépidos funcionarios por doquier.
El mejor ejemplo de esta situación se puede observar en el caso del caos en
la gestión de las áreas rurales que parece estar bajo la administración opera-
tiva del Ministerio de Agricultura, pero para lo cual un funcionario explicaba
que se estaba planteando la reorganización del “Sector” denominación que
impropiamente se refiere al Ministerio. Este cuenta con decenas de entida-
des, entre órganos de línea, organismos públicos ejecutivos, programas y
proyectos institucionalizados, etc. La reorganización había llevado a crear

7
una matriz funcional y se piensa crear una corporación única encargada de
la coordinación de actividades, entre ellas una dirección ejecutiva que maneje
las adquisiciones.
Esta manera de intentar resolver el problema de gestión constituye la tecnifi-
cación extrema de la confusión. También como no podría ser de otro modo
se ha dictado la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE) que sigue la línea
de las confusiones funcionales, en este caso en grado extremo, como se ad-
vierte más adelante (Capítulo II).
Para prevenir o corregir esas situaciones con racionalidad, los esfuerzos para
alcanzar una gestión eficaz de un Estado moderno, debe regirse por los prin-
cipios básicos que la ciencia administrativa establece para cualquier actividad
pública o privada: 1) las funciones y las responsabilidades deben definirse
claramente; 2) las políticas deben centralizarse y las acciones descentrali-
zarse; y 3) las unidades operativas deben tener tamaños de operación ópti-
mos, para las funciones a su cargo.
El evidente problema peruano, heredado de la Colonia, identificado como
“centralismo”, ha mantenido prácticamente hasta ahora casi toda la capaci-
dad ejecutiva y de control, en las manos del Gobierno Nacional; infringiendo
los principios básicos de la eficiencia operativa, a pesar que existen autorida-
des electas a niveles regional y municipal y que la Ley diga que son niveles
de gobierno descentralizados y con autonomía: económica, política y admi-
nistrativa.
El centralismo es simplemente sinónimo de: burocracia parásita, reglamenta-
ciones absurdamente complejas, con válvulas de escape, que algunos de
esos burócratas sabrán salvar cuando tengan interés personal; porque para
eso se hicieron esas normas confusas y compartidas entre instituciones pú-
blicas centralizadas y/o descentralizadas.

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El subdesarrollo crónico producto de esa realidad centralizada, que deprime
a los pueblos y territorios del país, debilita el interés ciudadano por la partici-
pación política y genera la precariedad de los partidos políticos, hasta su ex-
tinción. En esas circunstancias aparece “el salvador de la patria”; fenómeno
recurrente en el tercer mundo. ¿Hasta cuándo?; hasta que se organice un
sistema de gestión pública participativa, genuinamente democrático por des-
centralizado. Muy distinto por cierto al concepto de “participación directa del
ciudadano; propia de los regímenes dictatoriales”, centralizados que permiten
la opinión del ciudadano en encuentros o asambleas masivas en donde dis-
crepar significa poner en riesgo la libertad o la vida de la persona; o el abuso
del uso del referéndum.
La corrección de la problemática existente obliga a descentralizar muchas
funciones ejecutivas que por naturaleza deberían ser municipales que hoy el
Gobierno de nivel Nacional y sus otras entidades autónomas gestionan a tra-
vés de sus Ministerios y sus organismos desconcentrados, y de otras moda-
lidades como: empresas, superintendencias, corporaciones, “sistemas nacio-
nales” y similares.
La descentralización debe entenderse como la transferencia de funciones a
otros niveles de gobierno, para eliminar la concentración del poder, la con-
centración de la economía en pocas manos y la capitalización mayoritaria del
ahorro en la ciudad de Lima. Males estos que son una muestra clara de un
Estado centralizado e ineficiente, que ha sido y viene siendo una tentación
permanente de quienes buscan el gobierno central como botín.
Para establecer la descentralización será necesario definir con acierto: a) qué
debe permanecer centralizado; y b) qué debe descentralizarse.
Todos sabemos que actualmente en las instituciones públicas de cualquier
nivel de gobierno, hay muchos problemas de ineficiencias que deben ser co-
rregidos. De manera que no tiene sentido decir cual de los niveles de gobierno

9
es ahora el más o el menos ineficiente. Frente a esta situación, en lo que
respecta a la organización del Estado es adecuado mirar positivamente hacia
adelante y convencernos que para alcanzar la competitividad del país se ne-
cesita, eliminar la enorme e ineficiente burocracia del Gobierno Nacional tras-
ladando funciones ejecutivas a las competencias de los gobiernos regionales
y municipales; para clarificar las funciones y responsabilidades que les co-
rresponderá a cada uno de los niveles de gobierno; y el Parlamento debe
legislar orgánicamente para que el sector público sea eficiente; y pueda la
ciudadanía ejercer una fiscalización eficaz sobre sus autoridades.
El objetivo que resume todo lo que debe alcanzarse con una eficaz Reforma
del Estado, puede describirse así: lograr que en cualquier momento y en cual-
quier lugar del territorio nacional, cada poblador pueda acceder, con facilidad,
a la posibilidad de participar y contribuir, con su esfuerzo, a la preservación y
mejoramiento de su medio físico, social y económico; a hacerlo más justo y
solidario; y tener la posibilidad de fiscalizar con efectividad a sus autoridades
de todo nivel, para que éstas se sientan permanentemente obligadas a cum-
plir con su deber de servicio a la comunidad, al que se han comprometido.
Requisitos todos ellos necesarios para lograr la elevación de su nivel de vida
en un proceso con tranquilidad social y eficiencia tecnológica. En resumen,
que todos notemos la presencia del Estado, en sus diversos niveles, y para
bien.
En los países que alcanzaron el desarrollo, el aparato político del Estado les
proporciona esas oportunidades en razón a que el sistema tiene también, ni-
veles de gobierno; pero es fácil observar que en esos casos tienen las fun-
ciones bien asignadas con clara definición de sus alcances y de sus respon-
sabilidades.
El perfeccionamiento de nuestro Estado debe seguir ese ejemplo, porque
sencillamente no parece haber otra alternativa razonable. Esta adaptación a
la estructuración del Estado en países de más desarrollo, debe hacerse de

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manera similar a como cuando en el campo económico, nuestras empresas
privadas adoptan la estructura de la sociedad anónima (S.A.), que si bien fue
inventada en Europa para desarrollar sus industrias y negocios, en el Perú se
aplica con la misma facilidad y eficiencia, como si fuera un sistema oriundo
de nuestro país.

11
II. EL DIAGNOSTICO
Los diagnósticos detallados de la situación actual del país y de sus proble-
mas, son abundantes y extensos. Repetir ese esfuerzo sería perder el tiempo.
Para los fines de la temática de este libro, hemos preferido adoptar un es-
quema diferente. Presentaremos una descripción sucinta del Estado peruano
y breves descripciones de los problemas más trascendentes y sus síntomas
principales.
Empezamos resumiendo que el Estado tiene tres niveles de gobierno, teóri-
camente establecidos por la Constitución, como autónomos entre sí: el Go-
bierno Nacional, los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Municipales; y
dentro del mismo contexto constitucional, se establece el carácter de un Es-
tado democrático, unitario y descentralizado. Caracterización que no se cum-
ple en la práctica, porque el Estado peruano no es realmente democrático, ni
descentralizado; como lo veremos luego.
El Gobierno Nacional está conformado por un Parlamento que ejerce el “Po-
der Legislativo” y dicta las políticas nacionales mediante leyes; por un Go-
bierno Central que por mandato de Ley asume las funciones ejecutivas del
nivel Nacional; y por un Sistema de Administración de Justicia o Poder Judi-
cial encabezado por una Corte Suprema de Justicia. El sistema comprende
en un segundo plano Cortes Superiores de Justicia, en cada circunscripción
Regional (antes Departamentos); y en un tercer nivel, Tribunales de Justicia
que ejercen la administración sobre circunscripciones menores, denominadas
distritos judiciales. Todo el conjunto de la administración de justicia, conforma

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una sola institución centralizada; e internamente su organización jerárquica
es vertical, desde el Presidente de la Corte Suprema.
El Gobierno Nacional contiene además agencias u organismos públicos au-
tónomos en temas específicos como: el Tribunal Constitucional, el Órgano
Electoral, la Fiscalía, la Defensoría del Pueblo; el Banco Central de Reserva
INDECOPI; la Contraloría General de la República, entre otros, cuya compe-
tencia y autoridad se extiende a todo el territorio nacional. Sin embargo ellos
logran cumplir sólo parcialmente con su misión.
El Gobierno Central, órgano de carácter ejecutivo del Gobierno Nacional, tam-
bién denominado Poder Ejecutivo, está conformado por: los Ministerios, las
empresas públicas nacionales, los programas y proyectos especiales nacio-
nales, entre otros; se trata de entidades públicas que ejecutan las políticas y
funciones asignadas por la Ley al nivel de Gobierno Nacional. El Gobierno
Central tiene a su cargo funciones nacionales, pero además, muchas otras
funciones que debieran ser regionales o municipales. Pero ninguna cuenta
con recursos ni económicos ni operativos suficientes; y consecuentemente
los resultados a través del tiempo, pueden resumirse en una situación del
país, típica de país subdesarrollado.
Los Gobiernos Regionales en un segundo nivel ejecutivo, tienen autonomía
respecto al Gobierno Central y al nivel municipal. Ejercen las competencias
que la Ley les asigna, dentro de su respectivo territorio regional. Cada Región
es gestionada con un Consejo Regional de representantes elegidos, que es
presidido por un representante electo como Presidente Regional. El Consejo
Regional aprueba normas operativas y reglamentarias; y es autónomo en sus
responsabilidades asignadas por las leyes que le otorgan sus competencias.
Lamentablemente sus funciones y recursos propios, son a la fecha impreci-
sos, en relación a las funciones del Gobierno Central y de las municipalida-
des. Esta realidad entorpece o anula la posibilidad de ejercer una gestión
eficiente y finalmente eficaz.

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Los Gobiernos Municipales, en un tercer nivel ejecutivo, ejercen sus funcio-
nes sobre sus respectivos territorios municipales, que tienen dos niveles te-
rritoriales: la Provincia y dentro de la provincia el territorio se subdivide en
Distritos. Las funciones entre ambos tipos de jurisdicciones municipales, es-
tán también poco precisas. Los respectivos órganos de gobierno son el Con-
cejo Provincial y el Concejo Distrital; conformados por personas electas inclu-
yendo el Presidente del Concejo, nominado Alcalde.
Los recursos económicos municipales provienen básicamente del impuesto a
los predios y del cobro de tasas por los servicios comunales que proporciona.
Los Concejos Provinciales en algunos casos cuentan con recursos adiciona-
les destinados a la gestión de servicios provinciales. En actividades presu-
puestales y funcionales propias, la responsabilidad es en la teoría asumida
por cada gobierno municipal; dado que tanto los Concejos como los Alcaldes,
son elegidos por los ciudadanos de las respectivas circunscripciones territo-
riales. Pero en la práctica no ocurre así en la mayoría de los casos, en razón
que las funciones son compartidas con otras entidades autónomas del Es-
tado; o simplemente ejercidas por el Gobierno Central.
En el ámbito distrital, los Concejos Municipales cuentan también con una au-
tonomía legalmente confusa respecto del Provincial por cuanto en algunas
funciones responden a los planes, proyectos y labores operativas que puede
establecer el Concejo Provincial. El distrito sede del Gobierno Provincial no
tiene un concejo municipal distrital; pero si tiene un territorio distrital a su
cargo exclusivo.
De esta manera, en cada circunscripción territorial del Perú existen cuatro (4)
Autoridades, una por cada nivel de gobierno (con uno menos en el caso del
distrito sede del Gobierno Provincial).

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La estructura actual del conjunto del Estado, desde el punto de vista teórico,
constituye, a similitud de otros países, inclusos los desarrollados, una estruc-
tura de gestión, capaz de ser eficiente; siempre y cuando sus competencias
funcionales y rentas propias estuvieran bien asignadas.
Lamentablemente la imprecisión de las funciones, de los recursos y de las
responsabilidades en todos los niveles del Estado es la causa de su debilidad
institucional que debe ser materia de atención y modificación de las leyes,
entre ellas, principalmente de la Carta Constitucional de la Nación, para su
perfeccionamiento técnico, porque la Constitución debe ser un instrumento
que debe definir la estructura que pueda garantizar un nivel adecuado de efi-
ciencia a la gestión pública.
Se requiere que el Parlamento perfeccione las leyes orgánicas de los diferen-
tes niveles de gobierno, evitando tanto las duplicaciones de responsabilida-
des entre niveles de gobierno, como que queden vacíos de autoridad y de
responsabilidad. Pero además, tiene que cuidar que estos problemas no se
originen cuando el Gobierno Central, actuando con el encargo del Parla-
mento, se equivoca u omite reglamentar las leyes, Lo que viene ocurriendo
muy a menudo.
Grave también es por cierto que el Gobierno Nacional viene sistemáticamente
creando dos sistemas de gestión paralelos, con funciones en muchos casos
compartidas. De un lado una estructura de “sistemas nacionales” de caracte-
rísticas “sectoriales” centralizadas; y de otro lado una estructura de caracte-
rísticas descentralistas, concordante ésta con el mandato constitucional, con
base territorial en regiones y municipalidades, pero como se aprecia, sin una
buena definición de funciones y sin recursos económicos suficientes para am-
bos sistemas.
La propia Carta Constitucional y las Leyes Orgánicas institucionales recogen
estas dos formas de estructuración errónea y confunden todo, sin percibir la

15
naturaleza del problema. Situación que precisamente viene profundizando los
problemas de gestión, por la burocratización inorgánica del Gobierno Nacio-
nal; y con el resultado caótico conocido. El caos en el Gobierno Central ha
llevado hasta el ingenioso planteamiento, de sustentar la elaboración de una
matriz de coordinaciones en el sector agricultura; y en el caso de las entida-
des de servicios públicos, hasta la creación de otra entidad común de coordi-
nación; lo que puede avizorarse como el nacimiento de otra futura matriz de
coordinaciones intersectoriales.
Se trata ciertamente de un caos mayúsculo que se alimenta con la producción
en cantidades industriales de Leyes, que tratan de desenredar la maraña,
pero realmente la complican más. Recientemente se anunciaba orgullosa-
mente que en el mes de Junio del 2008 se había alcanzado la increíble “efi-
ciencia” de haberse producido más de 160 Leyes. Muchas nuevas leyes, al-
gunas de ellas defendiendo intereses subalternos, se aprueben sorpren-
diendo a la ciudadanía por la debilidad que introduce la unicameralidad legis-
lativa, cuando lo que se necesita es menos pero mejores leyes.
¿CÓMO SOLUCIONAR EL PROBLEMA ESTRUCTURAL DEL ESTADO?
Un gran número de ciudadanos comparten la idea que el Estado en el Perú
ha sido y es deficiente y que requiere ser reformado. Los clásicos diagnósti-
cos de la gestión pública y del nivel de vida en el país, por el gran número de
indicativos estadísticos existentes, ubican al Perú en un nivel bajo entre los
países subdesarrollados, lo que sin muchos detalles constituye nuestra línea
de base, que lamentablemente se muestra con muchos problemas de natu-
raleza estructural y con miles de problemas menores derivados de ellos.
Consecuentemente en este capítulo, a continuación, se identifican algunos
de los principales problemas estructurales que es necesario solucionar con
una reforma; y más adelante en los siguientes capítulos se presentan los con-

16
ceptos a seguir y se delinean, soluciones por aplicar en problemas específi-
cos. Sin que la intención sea agotar el tema, sino sólo dar ejemplos prácticos
en temas trascendentes.
a) Duplicación de competencias funcionales
El problema estructural paradójicamente se agudizó en el Perú cuando el sis-
tema ejecutivo centralizado del gobierno tradicional del Perú, modernizado
principalmente por la mejora de los transportes y de las comunicaciones,
alargó sus líneas de comando hacia los Departamentos, (hoy Regiones) y
hacia las Municipalidades; y ante la confusión, se llegó al extremo equivocado
de crear constitucionalmente la errada solución de las “funciones comparti-
das” entre niveles de gobierno. Lo que significa la aplicación de un criterio
esencialmente reñido con los principios de eficiencia de la ciencia administra-
tiva; lo que ha llevado a que nadie sea responsable de nada.
En general, los “sistemas nacionales” y los órganos desconcentrados del Go-
bierno Central, perforan las autonomías de los gobiernos descentralizados y
duplican, triplican y más, las competencias funcionales. Así se ha creado la
necesidad excesiva de coordinar entre entidades. La “solución típica” apli-
cada son las llamadas “comisiones coordinadoras”; que usualmente quiebran
la línea de responsabilidad de las actividades públicas y burocratizan parási-
tamente todos los niveles del Estado, para no solucionar nada.
En el caso de los “sistemas nacionales”, algunos de ellos responden a con-
ceptos válidos de política nacional de obligatoria ejecución, pero ello no debe
significar que la ejecución de funciones debe ser realizada desde el comando
central, porque no es eficiente hacerlo así. En el caso de funciones de carác-
ter local deberían ser ejecutadas por organismos descentralizados locales,
con autonomía y responsabilidad frente a la Ley, es decir, por los municipios.
Excepcionalmente las políticas de la defensa civil y la seguridad nacional si

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pueden ser facilitadas mediante la configuración de un comando vertical en
casos de necesidad extrema de carácter nacional.
b) Tamaño muy grande de escala de operación de la entidad
Otro ejemplo que trastoca las normas básicas de eficiencia, se encuentra en
el sistema de Administración de Justicia, por constituir una entidad de tamaño
operativo, o escala de operación; muy grande. Se trata de una sola estructura
centralizada, que constituye un sólo sistema, con niveles de operación des-
concentrados, que no son autónomos entre sí, que por su ineficiencia a través
del tiempo, desde la colonia, ha sido tradicionalmente instrumento del poder
político y una de las causas de la persistencia de la pobreza y la injusticia en
el Perú. La solución deberá orientarse a la creación de un sistema de justicia
descentralizada, con autonomías y con niveles de gestión descentralizada,
paralela a la de la estructura política modificación que es viable de ser adop-
tada sin mayor esfuerzo.
c) Errores estructurales en las empresas públicas
También en el Perú es tradicional que en la gestión de las empresas públicas,
se aplique una mala adaptación de la estructura de la empresa privada; lo
cual ha significado introducir errores sutiles, pero muy graves, que han con-
tribuido al desprestigio del sistema empresarial público, sea por ineficiencia
y/o por corrupción.
Es el caso que en la empresa pública e instituciones públicas similares, se
han confundido por Ley, los criterios para definir las representaciones en la
“junta de accionistas” (el Estado) y en el “directorio“ (el gestor); lo que ha
llevado al debilitamiento de toda la institucionalidad. El Estado, en empresas
de cualquier nivel de gobierno, debiera estar representado en la Junta de Ac-
cionistas, por funcionarios de confianza política, representantes de las enti-
dades sectoriales que concurren en la necesidad de la gestión común.

18
Pero en el Directorio la representación debiera ser de personas independien-
tes, de preferencia con buena experiencia en gestión empresarial, que asu-
man claramente su responsabilidad personal en el cumplimiento de la Ley. El
Presidente del Directorio debe ser nombrado en la Junta de Accionistas; e
igualmente se deberá nombrar al cuerpo de Directores, pero a pedido del
Presidente del Directorio. De esta manera se define bien la responsabilidad
frente a la Ley de quienes asumen los cargos.
El Directorio a su vez nombra al cuerpo gerencial; y sólo el gerente de más
alto rango debe ser ratificado por la Junta. Esta estructura tenderá normal-
mente a la estabilidad institucional y en general a la eficiencia y especializa-
ción del cuerpo gerencial.
Por el contrario, las empresas y entidades similares del Estado en el Perú,
muestran una estructura equivocada al haberse adoptado la figura de “presi-
dente ejecutivo”. Esta modalidad es normalmente exitosa en las empresas
privadas, pero no lo es en las empresas públicas, en razón precisamente de
la naturaleza pública de la propiedad; y de la misión de la empresa pública.
La “presidencia ejecutiva” en el sector público se contradice con la necesidad
de fiscalización y de transparencia, frente a los ciudadanos y sus instituciones
representativas.
En el Estado la figura de “presidente ejecutivo” ha debilitado permanente-
mente la posibilidad de tener capacidad gerencial y profesionalismo especia-
lizado en las empresas públicas, en razón a la fuerza asumida por un “presi-
dente ejecutivo”, representante normalmente de autoridades políticas de muy
alto rango. Hasta la actuación de la Contraloría General de la República, en
la práctica, resulta mediatizada en esas circunstancias.
Cuando la Presidencia es sólo de Directorio, (sin ser ejecutiva), el Directorio
adquiere estructura de grupo y facilita el aporte de sus miembros en el análisis
y aprobación de las políticas ejecutivas, de la programación presupuestal y

19
en la fiscalización de los resultados; que debe ejercer en primera instancia,
sobre su cuerpo gerencial.
Si no se cambia la estructura empresarial actual, mejor sería no tener empre-
sas públicas. Lo cual ciertamente no es posible, porque para muchos casos,
las empresas públicas y otras modalidades corporativas públicas similares
son esenciales como órganos políticos para determinadas funciones del Es-
tado, en cualquiera de sus niveles; principalmente si tienden a tercerizar sus
funciones.
Es bueno recordar que la empresa o entidad pública corporativa, cambió su
antigua y exitosa actividad de servicio, similar a la forma usual en países
desarrollados, cuando el Estado Peruano decidió equivocadamente incursio-
nar generalizadamente en actividades productivas, industriales y comercia-
les, propias de la actividad privada que por naturaleza son distintas a la de
servicios propios del sector público. Esta mala experiencia resultó ser sufi-
cientemente disuasiva para evitar repetir esta equivocada política, que final-
mente se resolvió correctamente en estos casos con la implantación del con-
cepto del rol subsidiario del Estado.
d) Falta real de control y de fiscalización de la gestión pública
Las entidades nacionales de control y fiscalizadoras de nivel Nacional, tienen
un tamaño operativo muy grande porque abarca los tres niveles de gobierno
con muy pocas posibilidades de alcanzar éxito. Se trata ciertamente de una
misión en la práctica imposible de ser exitosa, salvo algunos casos puntuales.
Bajo el sistema actual, las entidades centralizadas de control, están limitadas
por los recursos del Estado centralizado, y en la práctica sólo actúan esporá-
dicamente sobre un pequeño sector de las actividades en el país; más con-
cretamente actúan mayormente en el ámbito de Lima; como si el Perú fuera
sólo Lima. Aún así, las entidades rectoras nacionales, no pueden ni garantizar

20
el control ni de bienes ni de servicios, ni pueden evitar las ilegalidades de
procesos públicos; o la calidad y comercialización de
productos de consumo diario o detener el contrabando en la propia ciudad
de Lima; ¿podrán hacer algo para proteger a los consumidores y/o usuarios
de los servicios, en el resto del país?. Naturalmente que no lo pueden hacer.
Algunas batidas o campañas policiales, que cuando pueden realizan las au-
toridades, comprueban permanentemente que, donde se aprieta, sale pus.
Resulta obvio que bajo el modelo centralizado, en la práctica casi no se tiene
ni actividades privadas formales, ni sistema de control estatal ni autoridad
fiscalizadora real.
Lamentablemente el fracaso del Estado en su forma actual, es tomado como
el fracaso de la Democracia, cuando lo real es que las leyes peruanas son
teóricas y constituyen una hemorragia de buenos deseos, que en su mayoría
no se cumplen, porque no pueden tener la contraparte necesaria para impo-
ner su cumplimiento. Salvo por supuesto en los casos de venganzas políticas;
graficada como se vio previamente por esa famosa frase: “a mis amigos todo,
a mis enemigos la Ley”.
e) Autonomías: confusiones políticas
La caótica estructura del Estado se empeora cada día más. Parece ser que
en los más altos niveles de la gestión pública y política, se tiene, o se quiere
tener, una confusión extrema respecto de lo que significa: “administración te-
rritorial”, “niveles de gobierno” y el concepto de “autonomías” frente a las com-
petencias asignadas. Así, ante la percepción de los problemas, muy a me-
nudo, el Gobierno Nacional reacciona elaborando nuevas leyes. De allí que
intentando cambios, pero improvisando esquemas, las nuevas Leyes aumen-
tan la confusión.
Los políticos tradicionales no toman en serio la Democracia, porque segura-
mente no la entienden o no quieren entenderla. Las formas dictatoriales y de

21
sectorización funcional piramidal, sí se les hace “fácil de entender”,
aunque sean imposibles de aplicar para alcanzar eficiencia en la gestión pu-
blica.
Como resultado de tanta confusión, en la administración pública centralizada
de hoy, se vive intensamente a diario “lo urgente” con objetivos de muy corto
plazo a los que la jerga criolla define como “politiqueros”. Pocas veces se
trata lo importante para el país. De nada vale que los resultados sean reite-
rativamente desastrosos y que la pobreza continúe azotando a las mayorías;
y que los problemas continúen.
La mayor distorsión administrativa, definida como centralismo de gestión, le
correspondió al Gobierno Revolucionario de la Fuerza Armada, cuando ima-
ginó, probablemente con buena voluntad, pero equivocadamente, que a cada
“sector” de actividad social o económica, debía corresponder un Ministerio
sectorial o un “Sistema Nacional”. Una administración sectorial o sistema na-
cional significa separar la gestión pública por tajadas funcionales y no por
ámbitos territoriales. Así la práctica del centralismo deformó la acepción “sec-
tor” como si fuera sinónimo de Ministerio. Como si el nivel de la gestión mu-
nicipal no comprendiera la administración de todos y cada uno de sus servi-
cios sectoriales también. La Constitución del Estado debe definir claramente
en cada nivel del gobierno, el alcance funcional que se le asigna para evitar
superposiciones dentro de un mismo sector. Esta posibilidad se evita para
cualquier sector funcional, definiendo que parte de cada sector corresponde
a cada nivel.
En el extremo, el criterio centralista, aplicado por el gobierno militar en la dé-
cada de los setenta podría haber llevado al país a tener quizás 80 o más
Ministerios. Sino lo hicieron es porque esa solución es inviable. Naturalmente
se trataba de una utopía de centralismo puro. Con miles de burócratas or-
questando en papeles los esquemas de organización y de planificación del
Estado; y con otros miles de “coordinadores” sectoriales en los Ministerios y

22
sus organismos desconcentrados. Estos naturalmente poco a poco fueron
perdiendo presencia en el territorio nacional, simplemente por tener líneas de
delegación de mando muy largas, destinadas a monitorear desde la capital
su propia gestión y casi nunca sus resultados; y financiados por la “caja
única”. El resultado hubiera sido un centralismo extremo nunca antes visto,
con falta total de participación vecinal fiscalizadora; y con el agravamiento, en
proceso permanente, de todos los problemas nacionales.
El error sustancial fue creer que un buen instrumento de planificación, como
es el “análisis sectorial”, era aplicable como sistema de “gestión sectorial”.
Este error está siempre presente como posibilidad. Se manifiesta con natura-
lidad en la burocracia que asesora a los políticos; y es un producto que com-
pra fácilmente cualquier político. Así por ejemplo con motivo del pasado te-
rremoto en la zona de Pisco, se creó un “comité de emergencia” centralizado;
y las autoridades locales del Sistema de Defensa Civil, pasaron a estar pin-
tadas en las paredes. No eran tomadas en cuenta para nada por los nuevos
burócratas centralizados; por más que vinieran etiquetados como represen-
tantes de la clase empresarial.
Pero hoy la confusión sigue fuerte. Como ejemplo debemos referirnos a los
nuevos reglamentos nacionales que las Leyes encargan confeccionar a los
Ministerios. No es extraño que en algunos casos, vayan más allá que lo que
las Leyes dictan. En otros casos las normas cercenan temas que no están
en el conocimiento de los comisionados que las elaboran. Ambos casos,
constituyen por lo menos faltas funcionales graves; y los resultados invalidan
las normas, las que deberían ser nuevamente elaboradas.
Grave resulta también que teniendo los Ministerios y Organismos nacionales,
dentro de su Reglamento de Organización Funcional (ROF) dependencias
encargadas en lo normativo de la función fiscalizadora, en la mayoría de los
casos no se tenga el concepto claro del qué se fiscaliza, más aún cuando
existe la Oficina de Auditoria Interna. Sin embargo sí hay temas importantes

23
que ameritan que los Ministerios técnicamente fiscalicen sin constituir infrac-
ción a las autonomías. Nos referimos a la elaboración de los Reglamentos
Nacionales, y a su aplicación a nivel nacional por todas las entidades públicas
obligadas a respetarlas en todos los niveles del Estado por mandato de la
Ley, sean Ministerios, Gobiernos Regionales y los Gobiernos Municipales.
En este sentido es necesario que permanentemente los Ministerios fiscalicen
y denuncien a las autoridades políticas, por los incumplimientos de lo nor-
mado, de acuerdo a Ley en los Reglamentos Nacionales. Esta tarea natural-
mente está acumulada por el momento.
El Neo Centralismo
Hoy como ayer las autoridades sufren la ineficiencia que fomenta la burocra-
cia con la naturalidad de siempre. Los políticos de buena voluntad, natural-
mente advierten tarde que su capacidad ejecutora está trabada; pero parece
ser que no encuentran como salir de la situación, porque están rodeados por
el enemigo silencioso, la burocracia. La descentralización bien estructurada
es la respuesta adecuada para la solución de este problema.
f) La Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE)
La L.O.P.E N° 29158 se constituye en la materialización de un grave error
conceptual en la estructura funcional del Estado. Según el Artículo 4º el Par-
lamento Nacional abdica de sus facultades legislativas de naturaleza consti-
tucional exclusiva, para establecer “políticas nacionales”; y se las asigna al
Poder Ejecutivo, creando una suerte de golpe de Estado. Ahora el Ejecutivo
está autorizado para vulnerar, por Decreto Supremo, las autonomías consti-
tucionales y legales de las Regiones y de las Municipalidades en todo orden
de cosas. Esta Ley ha llevado al extremo el caos en que está sumergido el
Estado. Lo peor de todo, es que pareciera que en el Parlamento Nacional
nadie se ha percatado que han instaurado lo que sería una dictadura legali-
zada.

24
También en el tema de las licencias de construcción se ha creado un enredo
entre Leyes como son: la Ley N° 29090 de Licencias de Edificaciones; la Ley
N° 27446 del Sistema de Evaluación del Medio Ambiente; la Ley Orgánica de
Municipalidades; la Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre N° 27181;
etc. En este caos algunos municipios de Lima ya vienen derivando sus ex-
pedientes a los Ministerios. Hemos regresado al año 1970, cuando se con-
culcó a las Municipalidades su derecho de planificar y reglamentar las zonifi-
caciones de uso del suelo y de otorgar las respectivas licencias de edificación
que les corresponde por propio derecho por su adecuado nivel de gestión y
autonomía.
g) El Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP)
Un ejemplo dramático que se alimenta generalmente por decisiones perso-
nales equivocadas, ha llevado a distorsionar la aplicación del SNIP, que en
principio es necesario, pero que debe ser perfeccionado y reglamentado con
adecuada racionalidad.
El SNIP parece haber sido tomado, en la práctica del Gobierno Central, como
sólo una fuente de trabajo; y no como el proceso sumamente necesario que
es para calificar y priorizar los proyectos de inversión pública. El error básico
actual del sistema es que la Ley le ha dado el poder de reglamentar y decidir
sobre proyectos, a los burócratas de nivel nacional. Los reglamentos en esta
materia han instituido una dictadura de los burócratas, que se imparte sin
participación ni control por parte del nivel político.
La capacidad que tienen de paralizar proyectos con poco esfuerzo, es muy
grande, tanta que incluso burla al interés político. Para ello, los burócratas
han logrado a través de normas como la Directiva General del SNIP, RD 009-
2007-EF/68.01 del SNIP, establecer un by-pass que evita la participación po-
lítica en los proyectos del Gobierno Nacional; sólo proyectos seleccionados

25
por burócratas pasan la valla. Los otros proyectos requieren de muchos es-
tudios más, para felicidad de los burócratas.
h) La Gestión Ambiental
Otro tema que se ha burocratizado, en todos los niveles del Estado a vista y
paciencia de las autoridades políticas, es el de la gestión ambiental, cuya
importancia es extrema pero cuyo tratamiento administrativo viene siendo so-
fisticado innecesariamente para la mayoría de los proyectos incluyendo los
de naturaleza simple o rutinaria. Las demoras en el análisis de esos casos se
originan en dos temas: la aplicación incorrecta del Reglamento de la Ley
27446, reglamento que nunca ha sido aprobado y por tanto no está vigente;
y la ilegal intromisión de los Ministerios en las decisiones de los gobiernos
autónomos Regionales y Municipales.
Debemos como buen ejemplo comentar el caso de un manual simple y muy
apropiado de mitigación de impactos de las carreteras en construcción elabo-
rado por el Banco Mundial que ha sido editado por el MTC en 1999, que des-
cribe las soluciones prácticas de mitigación en obras viales, que sería muy
efectivo que debería ser lo único exigible. Pero contrariamente se exige per-
manentemente la aplicación simultánea de numerosas y distintas normas,
que incluso en los informes contratados, obligan a listarlas como un “credo
religioso”. Documento este que llega a conformar un capítulo dentro de cada
estudio. No les importa incluso que algunas de esas leyes o normas ni si-
quiera tengan vigencia legal. Exigirán su aplicación. Mientras tanto el terri-
torio puede en la práctica ser cubierto con basuras, desechos industriales o
depredados los bosques y los mares, sin que exista autoridad responsable
de ello.
Aberrantes es que cuando se tienen proyectos de conservación, de rehabili-
tación o de mejoramiento de infraestructuras de servicios, que deben reali-

26
zarse con prontitud como procedimientos programados en secuencias lógi-
cas, las autoridades aplican y exijan según sus reglamentos vigentes, realizar
estudios de impactos ambientales: físico, social, económico, arqueológico,
etc., sobre áreas de influencia indirectas, como si se tratara de estudios para
planificar y finalmente algún día, construir una infraestructura que aún no
existe.
Evidentemente esta realidad equivocada está retrasando el desarrollo nacio-
nal. Lo que hace urgente una revisión y simplificación de la frondosa y en
gran parte innecesaria legislación centralista existente. La legislación debe
ser simplificada para ser más práctica y debe aplicarse descentralizada-
mente, en la acción y en la fiscalización lo que es más práctico y efectivo para
evitar el aumento de la contaminación ambiental.
i) La Gestión Urbana
Como consecuencia del centralismo, la gestión urbana y la rural son muy de-
ficientes y también burocratizadas. La legislación y los reglamentos, por su
ineficiencia cambian constantemente, muchos de ellos bajo el influjo de in-
tereses personales. El otorgamiento de licencias está lleno de vicios; sean
de construcción, licencias de funcionamiento; etc. Los funcionarios munici-
pales profesionales especializados que autorizan los proyectos, no se res-
ponsabilizan por la correcta aplicación de los reglamentos municipales, sino
que dicha labor la realizan comisiones diversas que diluyen las responsabili-
dades. Los vecinos actualmente asumen los costos de esta duplicidad de fun-
ciones que además indefine en la práctica las responsabilidades. Pero eso sí,
todos hacen un medio trabajo y su salario sumado debe ser un monto mayor,
a cubrir por el vecino con alargamiento de los procesos, y muchísimas veces
incumpliendo lo establecido por las normas.
A las entidades gremiales de profesionales, que tienen básicamente un ca-
rácter de defensa y de fiscalización de los comportamientos éticos no les

27
debe corresponder institucionalmente funciones tutelares sobre la calidad
profesional de otras personas, todos los cuales tienen grado universitario si-
milares a los de sus tutores. Un sistema así obligaría a la institución a exten-
der la cadena al infinito, requiriéndose tutores de los tutores. De hecho la
función tutelar en el caso profesional es antiética. Si un profesional se equi-
voca, debe responder en la vía civil correspondiente, que puede ser el arbi-
traje, en el cual se pueden ventilar las discrepancias y/o responsabilidades
profesionales. Quién contrata a un profesional, tiene su derecho de contratar
una revisión por otro profesional o perito de su confianza.
Por ejemplo, en el tema de las licencias de construcción, bastaría que profe-
sionales municipales especialistas, en arquitectura, ingenierías diversas, de-
fensa civil, impacto ambiental, etc asuman responsabilidad plena y un mejor
salario, para que las cosas sean más fluidas en el cumplimiento de los regla-
mentos y de las normatividades.
Naturalmente los procedimientos poco eficientes se aplican actualmente bá-
sicamente en Lima, en donde los reglamentos nacionales y los complemen-
tarios municipales se han esmerado en crear el mayor caos imaginable en la
gestión urbana. Naturalmente a río revuelto, ganancia de pescadores.
Y qué decir de la tragedia de la contaminación ambiental, causada por Leyes
y reglamentos nacionales que originan la debilidad municipal y su imposibili-
dad de controlar la contaminación de las aguas corrientes y de las servidas
arrojadas a los cursos de agua y mares sin tratamiento adecuado. Lamenta-
blemente esta funesta experiencia de una Lima caótica, es el modelo que el
centralismo viene exportando a todo el país.

28
j) El problema del déficit de titulación de la propiedad
La formalización legal de diferentes derechos, sean de propiedad o de iden-
tidad o de autor, etc., es muy importante para posibilitar el desarrollo econó-
mico y social. Esta actividad debe en consecuencia ser muy eficiente. Lo que
no es así, porque el sistema de registro de propiedad y de identidad, se vie-
nen centralizando más y no cubre todo el territorio nacional en sus diversas
necesidades. Pero además le están creciendo varias cabezas también cen-
tralizadas, como son la Superintendencia Nacional de Registros Públicos
(SUNARP), El Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Pro-
tección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI) y el Registro Nacional de
Identificación y Estado Civil (RENIEC), y otros facilitadores como el Orga-
nismo de Formalización de las Propiedad Informal (COFOPRI). Esta última
entidad anunciaba hace muy poco con mucho entusiasmo, que en su plan de
avance ya había registrado los predios en 16 distritos de Lima.
Este es otro problema de confusión que sólo augura mayores padecimientos
para la población y trabas al desarrollo en el futuro. Es también importante
que se busque una correcta solución a esta situación, que seguramente en la
mente de un centralista será sencilla de “resolver” creando otro ministerio, o
una superintendencia de carácter nacional, de cualquier tipo, que finalmente
en cualquier función pública, en el caos que existe en el Perú, sólo significa
más burocracia, más centralismo y su consecuente más ineficiencia.
k) La gestión de las cuencas
El centralismo como sistema, además de caótico y sobredimensionado deja
sin respuesta técnica de gestión, al territorio que tienen características impor-
tantes de unidad y funcionalidad, como de hecho son las cuencas orográficas.
Normalmente en la región costera el Estado peruano ha aplicado como res-
puesta natural de gestión agrícola, la creación de las juntas de regantes, que

29
tradicionalmente han dado un alivio a muchos problemas, pero más reciente-
mente, la naturaleza de los problemas se ha agudizado y complicado involu-
crando otros sectores como el minero las áreas urbanas y el medio ambiente,
lo que se ha vuelto en un reto ante la necesidad de dar soluciones del sector
público. Especialmente para los territorios escasos de agua, como son los
valles de la costa y sierra; y las tierras altas de la ceja de selva.
En el mundo ante la necesidad de administrar este recurso buscando eficien-
cia, han surgido respuestas estructurales que se orientan hacia la creación
de entidades de gestión común con la participación responsable de represen-
tantes de los sectores rural y urbano; solución que es necesario adoptar en
el Perú.
La gestión común en la administración pública corresponde a una solución
con carácter cooperativo muy utilizada en el mundo, para los casos en que
las entidades públicas, autónomas entre si, requieren crear un órgano común
al que de común acuerdo delegan sus capacidades y responsabilidades en
determinado tema para hacer viable la previsión o la solución de los proble-
mas. Que naturalmente es muy utilizado no sólo en la administración rural,
sino también en la urbana, con representantes de la sociedad civil organizada
de la localidad.
l) El sistema de ciudades y su desarrollo
Las ciudades cumplen una función importante en el desarrollo de las nacio-
nes como parte del sistema social y económico. El Banco Mundial en sus
documentos de política sostiene que en los países en desarrollo, se debe
considerar los problemas urbanos en una perspectiva más amplia, que vaya
más allá de la vivienda y de la infraestructura residencial y que haga hincapié
en la productividad de la economía urbana y en la necesidad de reducir los
obstáculos a esa productividad; también se debe aumentar la productividad
de las capas más pobres a través de un aumento de la demanda de mano de

30
obra y mejorar su acceso a los servicios públicos; y es necesario dedicar más
esfuerzos para revertir el deterioro del medio urbano.
El gran obstáculo para alcanzar estas metas, dice el Banco, está en la debili-
dad de las instituciones municipales, tanto técnica como financieramente; que
dan como resultado las deficiencias de la infraestructura urbana, la escasa
productividad de la comunidad y consecuentemente su poca contribución al
desempeño macroeconómico del país.
Hoy en el mundo las ciudades cada día albergan más población, que requiere
de medios para vivir y de un buen nivel de vida. Pero también su tamaño y
localización, debe responder a la necesidad de posibilitar proporcionar con
eficiencia cuando menos los servicios requeridos de apoyo a la ocupación del
territorio en su área de influencia a su población urbana y rural. En el Perú de
hoy estas necesidades están muy lejos de alcanzarse. Para comprobarlo
basta observar la mala calidad de la vida y los peligros que se tienen en las
zonas urbanas; y también el desastroso e insuficiente nivel de satisfacción de
los principales servicios públicos; así como la situación de la edificación siem-
pre incompleta de la mayoría de edificaciones urbanas, que presentan un pai-
saje urbano similar a las escenas que la televisión presenta de las ciudades
sometidas a bombardeos; paisaje que en promedio alcanza al 60% del área
urbana en las ciudades del Perú.
Sería injusto decir que las autoridades municipales actuales son las culpables
por este panorama que en realidad es muy antiguo y que no tiene culpables
identificables, porque habría que decir que el resultado es causado por ese
problema nacional que es el centralismo, que también afecta directamente a
Lima por su crecimiento excesivo y desordenado.
Actualmente se observa, que se viene agudizando la concentración de la eco-
nomía en Lima, capitalizando en edificaciones lo poco que relativamente tiene
el Perú en ahorro privado. Lo que no estaría mal si no fuera porque estraté-
gicamente es inconveniente tener una ciudad muy grande e ineficiente que

31
consume en exceso recursos nacionales y porque su ineficiencia operativa
origina relativamente para un país subdesarrollado, altísimos costos sociales
en externalidades de todo tipo; y que prácticamente sigue conservando todo
el poder político en perjuicio del resto del país. Mientras que del otro lado, en
un segundo plano sólo existen unas pocas ciudades de mediano tamaño, con
gobiernos sin mayores competencias en servicios públicos, sin recursos sufi-
cientes debido a sus bajas posibilidades de recibir impulsos económicos del
Gobierno Nacional; y la existencia en un tercer plano, de cientos de poblados
empobrecidos, dependientes en casi su totalidad de la confusa y burocrática
gestión de los órganos desconcentrados del Gobierno Central.
El fenómeno de Lima es incluso peligroso estratégicamente no solamente
porque es actualmente el único centro de poder real, sino que corre peligro,
por su incoherencia administrativa, de tener en poco tiempo falta de servicios
públicos suficientes. La ciudad está al borde del colapso en servicios públicos,
especialmente en el tránsito, el transporte, el saneamiento, la energía la salud
y la educación, por mencionar algunos de ellos. Problemas que se agravarán
con el cambio climático, que es un hecho que se refleja en la desaparición de
los glaciares y nevados en las alturas de las cuencas que abastecen Lima y
el Callao. Ni que decir del suministro de energía que similarmente se encon-
trará con limitaciones serias en el mediano plazo. Recordemos que las deri-
vaciones de las aguas del Mantaro también está limitada por las necesidades
propias del desarrollo rural y urbano en esa vertiente; y por los propios reque-
rimientos de la central hidroeléctrica del mismo nombre.
Pero la preocupación de las autoridades nacionales parece que no pasa por
la evaluación de la realidad urbana en el país, y por encontrar la manera de
fortalecer ciudades bien desarrolladas y equipadas, que sean centros efecti-
vos de servicio en apoyo de un desarrollo nacional homogéneamente bien
distribuido en el territorio nacional.

32
Bueno será recordar, que durante mucho tiempo se ha venido teorizando en
innumerables estudios sobre la necesidad de tener algunas decenas de ciu-
dades constituidas en “polos de desarrollo”, sin que en la práctica se pudiera
haber hecho realidad esa visión, que es correcta, porque significaría el apoyo
necesario para la ocupación armoniosa del territorio y el desarrollo de sus
centros poblados y productivos en general; y para la defensa y protección del
medio ambiente.
¿A qué se debe esta coyuntura de falta de ciudades dinámicas dotadas de
servicios públicos eficientes en el país?; ¿Es acaso un problema irremediable
de falta de capitales de inversión?; ¿Estamos a la merced de quienes quieran
ayudarnos con algunos pocos préstamos de la banca multilateral? No es así.
Los créditos de la banca multilateral son necesarios, pero no son suficientes,
porque el actual aparato burocrático del país, es perezoso y se satura con
muy pocos resultados, por la ineficiencia del Estado.
Esta realidad hace que los problemas existentes consuman nuestras ener-
gías y capacidades económicas, en una gran proporción, en forma de exter-
nalidades, que causan un mayor costo. Así por ejemplo, hay grandes proble-
mas de salud, porque no se tratan las aguas ni los desperdicios, y se conta-
mina el río y el ambiente; no hay suficiente agua potable, pero el ciudadano
paga mucho por tener un poco de agua contaminada en casa y mucho con-
sumo en medicación; no hay electricidad en el pueblo, pero al costado hay
una caída de agua que podría ser utilizada para generarla. Los caminos tie-
nen problemas de malas características y falta de conservación, por falta de
presupuestos, pero se pierden ingentes recursos por mayores costos de ope-
ración del transporte y por accidentes de tránsito. La ciudad de Lima es muy
ineficiente, pero debido al centralismo, sigue creciendo y aumentando sus
problemas y sus costos, desperdiciándose los recursos en perjuicio del resto
del país. Puede decirse al respecto, que los costos generados por la buro-
cracia centralista y por las ineficiencias de la ciudad de Lima, son dos factores
que gravitan significativamente contra el desarrollo nacional. ¿Podemos evi-
tar el colapso de Lima descentralizando la ocupación territorial? o ¿Hay que

33
dejar que el cambio climático haga inviable ésta ciudad? ¿Qué hacer? Es
evidente que el problema es de gestión pública.
Lo cierto es, que las ciudades posibles de constituirse en “polos” existen, pero
su estructura legal de gestión municipal, es muy débil económica y funcional-
mente; y tiene a su cargo pocas competencias. Realmente no existe una es-
tructura de gestión de la ciudad. Una pequeña parte de la gestión la desarrolla
el Municipio y la mayor parte de los servicios públicos son gestionados por
los Ministerios del Gobierno Central o por sus empresas desconcentradas y
por las concesionarias contratadas por el propio Gobierno Central. De manera
que existe un sistema de administración de ciudades caracterizado por el
caos de autoridad y falto de recursos económicos. Mientras tanto las ciuda-
des en provincias, con pocas excepciones, languidecen en su ineficiencia y
en su gestión improvisada ante la interferencia de los organismos desconcen-
trados del Gobierno Nacional. Lo que origina que estén faltas de inversión
privada, en razón que los ahorros se capitalizan en Lima.
m) El Sistema de Adquisiciones y Contratos del Estado
Este sistema también es parte importante del problema nacional. Se trata de
una estructura de gobierno centralizada, que a través de los años fue perfec-
cionada para evidentemente contribuir a un mayor centralismo burocrático
que debilita más el desarrollo de la tecnología en el resto del país. Sus inefi-
ciencias han hecho necesario recurrir a organismos internacionales, para fa-
cilitar los otorgamientos de las “buena pro” en los procesos de concursos y
licitaciones.
Los resultados del sistema nacional centralizado, aparte de costosos en
tiempo y tramitación, han terminado siendo negativos respecto de la aplica-
ción de la ciencia y de la tecnología en los proyectos de ingeniería; y los pro-
fesionales se especializan en labores administrativas complicadas por el sis-
tema y tienen muy pocas posibilidades de perfeccionar sus conocimientos
técnicos. Tanto así que sólo unas pocas empresas de ingeniería acumulan el

34
trabajos de todo el país y se ha llegado a crear vicios antiéticos cuando por
ejemplo se permite que los mismos profesionales concursen integrando em-
presas que compitan entre sí en un mismo proyecto como ni no hubiera otros
profesionales.
Consecuentemente el cambio de la estructuración del sistema de adquisicio-
nes y contratos es urgente; y podría basarse en la descentralización de las
funciones locales y regionales, mediante una Ley que norme la actividad, pa-
sando las responsabilidades a todos los organismos autónomos, como era
hace algunas décadas en todo el Perú. Entidades que naturalmente deben
ser fiscalizadas en el debido cumplimiento de sus funciones, por la sociedad
civil organizada local, y del otro por la propia Contraloría General de la Repú-
blica de oficio, por quejas o por rutinas de control aleatorio.
La “sociedad civil organizada” debe entenderse como cuerpos colegiados
formados por representantes acreditados de las asociaciones especializadas
de sectores económicos y sociales, de mayor importancia de la comunidad
nacional o de la región o de la provincia o del distrito, según corresponda a la
entidad pública por fiscalizar, en el cumplimiento de los procesos legales.
n) La Seguridad Vial
El problema de la seguridad vial es también un problema nacional de grave
impacto social y económico que trasciende negativamente en el desarrollo
nacional. La falta de capacidad de las autoridades sobre el tema causa estu-
por. Recientemente se rendía homenaje a un parlamentario joven fallecido en
las carreteras, uno más de esos miles de muertos y lisiados causados por
esa lacra social de la inseguridad vial en el Perú; y la respuesta legal dada ha
sido muy política: una Ley exagerada que no se cumplirá en la mayor parte
de su texto; que hará pagar seguramente a justos por pecadores.

35
Accidentes de tránsito siempre habrá, pero no puede aceptarse en la cantidad
y en las proporciones en que ocurren en el Perú. Sencillamente la solución
requiere de más tecnología y mejor organización; y de profesionalismo en los
organismos que tienen a su cargo la gestión vial. Para lo cual hay que empe-
zar por cumplir con la Ley del Transporte y Tránsito Terrestre y por elaborar
nuevos y mejores Reglamentos Nacionales; para que las autoridades de to-
dos los niveles asuman su responsabilidad frente a los resultados; y no como
ahora en que no parecen haber responsables por el mal diseño de las vías,
su mal estado, su equivocada o nula señalización y deficiente control del trán-
sito; por la contaminación ambiental incluyendo visual, que reina en el dere-
cho de las vías urbanas y carreteras, las malas políticas de la circulación te-
rrestre, la deficiente actuación policial, etc.; pero parece que según las auto-
ridades sólo los chóferes son los grandes culpables.
ñ) Falta de investigación y desarrollo tecnológico
Todos igualmente somos testigos de la falta en el país de tecnología, teórica
y aplicada, aunada a la “fuga de talentos” al exterior que puede medirse en
cientos de miles de personas. Se trata de una sangría dolorosa, obligada por
los malos resultados de los gobiernos ineficientes, que han impedido el desa-
rrollo del país y por tanto la creación de oportunidades de trabajo para ellos.
Esa es la paradoja más dramática de un país subdesarrollado. Se invierte
dineros públicos en educación y capacitación profesional y luego la mayoría
de los capacitados se establecen en otros países en donde encuentran tra-
bajo.
También conocemos que los esfuerzos en esa difícil tarea de investigar e
impartir extensión técnica, son muy limitados o siguen un movimiento pendu-
lar: de inicio y de retroceso permanente, causado por la falta de una adecuada
institucionalización descentralizada con autonomías. Son necesarias políti-
cas nacionales que les de el apoyo financiero imprescindible para estabilizar

36
las instituciones y promoverlas, de la mano con las autoridades regionales y
municipales, según corresponda.
Frente a esa necesidad, la Universidad Nacional en cada Región tiene un rol
muy importante por desarrollar en el futuro inmediato.
o) La Gestión Política y la Elección de Representantes Políticos
Este es el tema seguramente más trascendente por resolver, ante la eviden-
cia de los malos resultados tradicionales de la gestión pública en el Perú; y
hay consenso en la necesidad de modificar la forma en la que se manifiesta
la Democracia como sistema en el Perú.
Para empezar, la gestión de los tres niveles de gobierno; nacional, regional y
municipal, muestra que los problemas de ineficiencia empiezan con la forma
de elegir a los representantes del electorado. La determinación de candidatos
a representantes y su calificación por el elector es deficiente y no permite
tener una verdadera representatividad responsable; porque sencillamente no
se llega a conocer bien al candidato, ni el elector individualmente siente que
su voto es eficaz para seleccionar su mejor candidato, ni para fiscalizarle en
su actuación y sancionarlo políticamente si incumple sus ofrecimientos. En
estas condiciones, el sistema está absolutamente desprestigiado a través del
tiempo. Todos sabemos que esta es la razón que origina que el sistema polí-
tico, tarde o temprano, colapse como ha ocurrido innumerables veces, lo que
es la causa de la permanente debilidad de su institucionalidad.
Estos problemas casi no existen en los países que organizan bien el sistema
democrático. La solución es simple, el elector vota por un solo candidato por
zona electoral, según cada nivel de gobierno y tipo de autoridad. Así llega a
identificar y conocer relativamente bien a su candidato seleccionado en la
competencia electoral.

37
Paralelamente el otro gran causante moderno de la situación ha sido el sis-
tema Parlamentario de “unicameralidad”; que fue instaurado con el evidente
propósito de pasar rápidamente contrabandos legales. Evidentemente fue
una criollada de corte dictatorial, a la que actualmente se aferran la mayoría
de los representantes actuales y sus asesores, por razones obvias. Será
importante que pronto se realice un nuevo debate sobre esta situación que
aparece como un grave error en nuestra estructura política, que estaría impi-
diendo el análisis serio y meditado de la producción legislativa. La solución
natural, adecuada al tamaño de la Nación Peruana, es como en los países
organizados, la aplicación del sistema bicameral.
En lo que respecta al problema de la elección de representantes inadecuados
para el cargo, se debe establecer que el problema se origina en la forma de
la elección actual de candidatos que les permite presentarse a los procesos
fuertemente asidos a los caudillos. Consecuentemente los candidatos no re-
quieren ser muy conocidos ni tener méritos propios se les selecciona en razón
de una meritocracia de lealtad partidaria. En los hechos, pocos electores los
conocen bien.
Salvo el sistema de “votos preferenciales” que se aplica para seleccionar dos
candidatos identificados, el elector vota por la lista entera. Sin embargo es
bueno advertir que el sistema de “voto preferencial” ha sido hábilmente
creado para dar la sensación de calificación personal, cuando es solamente
un sistema con base centralizada destinado a asegurar la elección de los
amigos íntimos del líder nacional.
El sistema actual con tanta debilidad de los partidos políticos, pocas veces
permite estrechar un vínculo entre candidato y el elector; basado en el reco-
nocimiento de la capacidad y comportamiento cívico y moral del candidato.
Es necesario cambiar este sistema y simplificarlo, con base local; porque por
más humilde que sea el elector debe tener derecho a conocer a su represen-
tante para poder calificarlo y elegirlo, e igualmente por más humilde que

38
pueda ser el candidato, tiene el derecho a ser elegido por su pueblo y a re-
presentarlo responsablemente.
En países estables políticamente, el elector vota por lo general por un solo
candidato como su representante para su distrito electoral. El sistema es sim-
ple pero efectivo para mejorar la calidad del representante; porque sí será
posible conocer más sobre sus méritos personales.
p) La debilidad de los partidos políticos
El tema de la elección de representantes, está muy relacionado al problema
de la debilidad de los partidos políticos y su poca representatividad nacional;
cuyo fortalecimiento es esencial para el buen funcionamiento de la Democra-
cia. Los partidos políticos hoy no asumen responsabilidad por haber pro-
puesto candidatos, muchos de ellos con pésimos antecedentes morales y/o
con poca aptitud para el cargo. En respuesta los electores no tienen otra po-
sibilidad que manifestar su frustración y su poco aprecio por los partidos po-
líticos y por los mismos políticos. Lo que en el extremo de su frustración
manifestarán eventualmente con aprecio por un golpe de Estado y por los
dictadores. Es necesario salir de este círculo vicioso. El elector percibe que
los partidos han sido hasta la fecha, en la práctica, sociedades o logias de
ayuda mutua entre sus miembros. Logias que se han fortalecido multilate-
ralmente con el código político de “otorongo no come otorongo”. Situación
frente a la cual actualmente la ciudadanía no tiene hoy ninguna posibilidad
viable y real de aplicación de sanción política.
Sino fuera así no estaríamos apreciando con estupor, como tradicionales lí-
deres, muchos de ellos de supuesta buena ejecutoria política, continuamente
exponen como argumento favorable a la incorporación de nuevos funciona-
rios públicos, la tesis que los Partidos que ganan una elección tienen la res-
ponsabilidad de gobernar; y falazmente sostienen que eso significa que tie-
nen derecho de incorporar partidarios a cargos públicos, dando a entender

39
una amplia facultad para ello; cuando sólo se tiene facultad de tener algunos
pocos cargos de confianza en el nivel político de los organismos autónomos.
En la práctica peruana el concepto de cargos de confianza ha sido ampliado
en forma anti técnica, hasta abarcar todos los cargos gerenciales y muchos
asesores en el Gobierno Nacional. Lamentablemente el ejemplo ha sido co-
piado con entusiasmo desmedido en los otros niveles de gobierno. El resul-
tado es que sin profesionalismo ni gerencias permanentes, ganadas por una
buena experiencia en el cargo, la gestión pública no podrá llegar a ser efi-
ciente.
q) Conclusiones del diagnóstico
Del diagnóstico presentado, puede expresarse que no es necesario ampliar
o detallar más esta muestra representativa de la realidad; y que en conse-
cuencia puede concluirse que el país necesita urgentemente corregir a la bre-
vedad posible la mala estructura de gestión del Estado; para configurar un
Estado regido por una genuina democracia participativa y descentralizada,
que defina y distribuya mejor las funciones, las responsabilidades y los recur-
sos públicos en todos los niveles del Estado; y no es exagerado decir que el
centralismo cuando se confunden las responsabilidades funcionales adquiere
una naturaleza orgánicamente contraria a la transparencia en los actos públi-
cos. Naturalmente la falta de transparencia es una de las bases en que se
apoya la generalización de la corrupción a todo nivel. No basta en este caso
que las leyes, supuestamente para garantizar la transparencia, se llene de
normas detalladas para tipificar los delitos y sus sanciones. Simplemente
será imposible la aplicación de las leyes; y solo lo serán en casos de compe-
tencias y/o venganzas políticas.
Si las leyes se aplicaran descentralizando su control, en lugar de las lamen-
tables expresiones de cortar las carreteras, con evidente riesgo para la po-
blación y para las autoridades, se lograría un diálogo directo de concertación
con mayores posibilidades de éxito en beneficio de todos los involucrados;

40
pero eso sólo puede ocurrir si el Gobierno Nacional por Ley, se reserva la
facultad de fiscalizar de oficio a las autoridades locales en el cumplimiento de
las Leyes y sus Reglamentos; y si se organiza un Poder Ejecutivo eficiente
en materia de normatividad y fiscalización. Sin embargo hoy son muchas las
expresiones institucionales equivocadas en su función, que el Gobierno Na-
cional viene implantando, consciente o inconscientemente, para seguir man-
teniendo el centralismo.
La mayoría de esas instituciones pueden ser incorporadas funcionalmente a
los Ministerios correspondientes y volverse normativas y fiscalizadoras; y no
deben ser ejecutivas.
De esta manera el sector público podrá adquirir una capacidad muy dinámica
de gestión y de fiscalización con posibilidades permanentes de diseñar mo-
delos de servicios públicos y sociales con carácter autos sostenibles o cerca-
nos a ello, con lo que facilitará que los escasos recursos del financiamiento
complementario por parte del Gobierno Nacional tengan un mayor alcance y
cobertura.
Esa situación política fortalece la corrupción y es la principal causa del sub-
desarrollo; y sólo una reforma, de afortunadamente pocas leyes, puede ser el
punto de apoyo para cambiarla. En consecuencia éste es un llamado a la
comprensión y patriotismo de aquellos buenos políticos en funciones y a los
jóvenes políticos emergentes, para implantar el cambio y lograr enrumbar al
país, en dirección correcta hacia un mejor destino. Dios querrá que no perda-
mos esta nueva oportunidad de cambio.

41
III. LA VISION DEL ESTADO QUE SE NECESITA
3.1 La Naturaleza del Estado
En primer lugar se debe establecer que el Estado es una estructura de admi-
nistración pública y/o de gestión de los intereses públicos comunes a todas
las personas que habitan dentro de las fronteras internacionales del país y de
aquellos ciudadanos peruanos residentes en el extranjero.
Siendo el Estado una organización de carácter cooperativo, sin fines de lucro
en si mismo, su misión es crear bienestar general teniendo como guía de sus
objetivos y metas permanentes, el criterio rector del bien común; concepto
éste que implica construir un medio que proporcione un buen nivel de vida y
empleo a toda la población; con justicia social y respeto a los derechos hu-
manos.
La democracia concretamente es un sistema de gestión pública que permite
alcanzar esos objetivos; sin embargo es oportuno referirse a que existen va-
riantes en la estructura democrática que requieren ser analizadas breve-
mente en sus características básicas para su mejor entendimiento y aplica-
ción en el Perú, en lo que corresponda.
Nos referimos a las siguientes alternativas de estructura de gestión pública:

42
MONARQUÍAS CONSTITUCIONALES
Se trata de un sistema democrático con un parlamento representativo de la
ciudadanía, es decir del pueblo y en el seno del cual se elige al Jefe del Go-
bierno Ejecutivo, denominado normalmente Primer Ministro.
El sistema contiene rasgos monárquicos tradicionales en niveles de repre-
sentación de la Nación, pero el nivel monárquico desempeña pocas capaci-
dades ejecutivas referidas a mantener el orden constitucional en casos espe-
ciales de crisis políticas internas o externas que afecten a la Nación; y tam-
bién cumple funciones diplomáticas.
DEMOCRACIAS PARLAMENTARISTAS
Es una variación de la alternativa anterior. Por la cual en vez de un Monarca,
se elige un Presidente que cumple las mismas funciones; y que no es ejecu-
tivo. El Jefe del Estado es elegido entre los miembros del Parlamento, por el
propio Parlamento e igualmente se le denomina Primer Ministro y es el repre-
sentante de la Nación y como ejecutivo es Jefe del Gobierno Central.
DEMOCRACIAS PRESIDENCIALISTAS
Se trata de un sistema utilizado en el Perú, por el cual se elige un Congreso
o Parlamento, en representación del Pueblo, para elaborar las leyes; y para-
lelamente por voto general se elige un Jefe del Estado, que personaliza a la
Nación y que tiene a su cargo el Poder Ejecutivo o Gobierno Central.
En los tres casos de gobiernos democráticos descritos previamente se tiene
también ciertas diferencias interesantes, en los cambios periódicos que se
producen de Jefes de Gobierno (Ejecutivo), que es interesante exponer y ex-
plicar, porque ilustran sobre la eventual mayor o menor eficiencia de uno u

43
otro sistema aplicable a realidades distintas, producto de la evolución histó-
rica de cada lugar.
En los regímenes parlamentaristas, el cambio de Primer Ministro, que es el
equivalente a Jefe del Gobierno, puede producirse cada vez que el Primer
Ministro pierde la confianza de la mayoría de los parlamentarios.
En este caso es interesante apreciar que durante el tiempo de su gestión, el
gobierno del Primer Ministro está siempre sometido a la fiscalización estrecha
de la oposición que se expresa en la necesidad de gobernar bien para que el
partido mantenga a su cargo el gobierno.
Otro tema interesante es que el cambio de gobierno, en el caso de ganar la
oposición, se realiza al día siguiente y no hay cambios de funcionarios en los
ministerios, pero si de Ministros. Esto significa que los funcionarios son es-
pecialistas de carrera y de probada capacidad y buena experiencia; que se
mantienen en sus cargos por su reconocido buen profesionalismo.
En los regímenes presidencialistas, se tiene otro tipo de elección; y el período
del candidato ganador, si su gobierno se mantiene estable, deberá terminar
el día de la trasmisión del mando al nuevo presidente. En los regímenes
presidencialistas estables políticamente, tampoco hay cambios de funciona-
rios.
Un ejemplo interesante de algunas características de la elección presidencial
de los Estados Unidos de América, es el sistema para evitar la repetición y/o
perennización de los líderes presidencialistas. El procedimiento, en este caso
de USA es elegir por un período de cuatro (4) años en el cargo, con opción
de ser llevado por su partido a buscar la reelección por los cuatro años si-
guientes, pero sin opción a volver a ser presidente en los años que le quedan
de vida.

44
Este sistema evita la creación de potenciales caudillos y más bien dá la opor-
tunidad de reelegir a quien ha gobernado bien en su primer periodo. El sis-
tema propicia el fortalecimiento de los partidos y la formación de estadistas,
que luego de gobernar bien ocho años, en el futuro serán muy respetados en
su opinión particular.
3.2 El concepto de Democracia y la realidad peruana
La realidad en el Perú es que la inmensa mayoría de los peruanos, hemos
aceptado reiteradamente a través de numerosos procesos electorales, que
queremos un Estado democrático, unitario y descentralizado; pero ¿qué es la
Democracia?
El concepto de Democracia
La Democracia es sólo un instrumento de gestión. Es una estructura de or-
ganización del sector público; es decir es sólo un instrumento de gestión que
se aplica al campo político público.
Así como en el caso de la gestión privada, uno de los sistemas de gestión
puede ser el de la sociedad anónima, y otro el cooperativismo; la democracia
también trata aspectos prácticos de organización, eficiencia, costos y rendi-
mientos; pero por su naturaleza la Democracia se aplica a la gestión de mayor
y mejor rentabilidad en beneficios que responden a productos como: creación
de bienestar, buen nivel de vida, justicia social, etc. Es importante observar
que en ambos casos, en el sector público o en el sector privado, los sistemas
de gestión rigen su eficiencia y naturalmente su eficacia, en la intención hu-
mana de fijar objetivos, y lograrlos mediante acciones de gestión conocidas
como: autoridad, planificación de objetivos, programación de metas, ejecu-
ción de programas; fiscalización, control, etc. Es decir, ambos sectores están
regidos por las leyes de la ciencia administrativa y en la medida que estas se

45
apliquen mejor, la empresa o en el caso de los países, el Estado, tendrá el
mejor éxito.
Sin embargo el sistema democrático está muy lejos de ser perfecto; como se
ha apreciado recientemente a través del reciente descalabro económico mun-
dial por el que se hizo evidente que los Estados tuvieron fallas en los sistemas
de control financiero, como ocurre igualmente en la actividad privada. Los
sistemas liberales empresariales desbordaron los controles de los Estados
democráticos. La necesidad de una cada día mejor democracia exige evitar
los desequilibrios entre el interés público y el interés privado.
Se trata de una confrontación permanente entre la economía liberal y la eco-
nomía controlada por el Estado. Será necesario encontrar procedimientos
más eficientes que permitan un mejor equilibrio del beneficio entre pobres y
ricos en servicios y niveles de vida, para que desaparezca la pobreza creando
más riqueza y distribuyéndola mejor.
El Estado democrático, es por tanto un sistema en evolución permanente que
debe permitir al Estado cumplir la misión de ser el fiel de la balanza, en la
búsqueda del bienestar y la justicia social dentro del marco conceptual, hu-
manista del bien común.
Sin embargo en la práctica hay tantos regímenes políticos en países tercer
mundistas que se autotitulan democráticos que no soportan el mas leve aná-
lisis, para mostrar que si bien tienen elecciones de autoridades, estas no pa-
san de ser sólo fachadas de regímenes abiertamente autocráticos y normal-
mente corruptos, que finalmente terminan constituyendo parte de la profundi-
zación del proceso tercermundista hacia una mayor pobreza de sus pueblos.
Ante esta encrucijada, este libro, trata el tema en una forma práctica partiendo
del análisis de los resultados del período republicano peruano y de la estruc-
tura de gestión pública que se tiene, y propone las maneras como puede ser

46
reformado el Estado Peruano, para organizar una mejor Democracia que
pueda significar una base de gestión adecuada para que el país inicie un pro-
ceso viable, continuo y rápido de desarrollo socio-económico con justicia so-
cial.
Analizando el proceso político republicano peruano, también se puede decir
que el país ha escogido reiteradamente que lo más conveniente como moda-
lidad estructural del Estado ha sido mantener el sistema unitario de Estado,
es decir, un sólo Parlamento que dicte las Leyes. Es claro que aunque se
tenga dos Cámaras, no se cambia la condición de unitario.
No está demás aclarar también, que el federalismo es un modelo utilizado
para unir gobiernos separados, que deciden integrarse. Lo que no es el caso
en el Perú. La integración en una federación, mantiene instituciones parla-
mentarias originales en cada territorio individualmente, para seguir emitiendo
las leyes correspondientes a esos territorios individuales; y adicionalmente a
nivel de la federación se crea el correspondiente parlamento federal para le-
gislar sobre las funciones comunes. Todo lo cual ciertamente no se adapta al
Perú, que ya está unido y que tiene la necesidad de fortalecer la identidad
nacional, frente a una posible futura integración federal ya sea con el grupo
andino o con el grupo sudamericano de naciones.
3.3 La Visión de un Estado Democrático Unitario y Descentralizado
La visión de un Estado reformado en el Perú, democrático, unitario y descen-
tralizado es viable partiendo de los principios básicos que la ciencia adminis-
trativa establece para cimentar una organización eficiente de tres niveles de
gobierno, que signifique romper los rezagos del esquema colonial autocrático
todavía entronizado en el Estado, que actualmente relega a los electores a
simples ciudadanos de segundo nivel, cuando por su naturaleza humana les
corresponde ser el primer plano del derecho político y protagonistas de su
propio destino. Para ello hay que consolidar constitucionalmente de forma

47
práctica, que los ciudadanos, son la fuente del poder. Ya es tiempo de esta-
blecer plenamente la igualdad política de todos y complementariamente apli-
car sólo formas eficientes en la gestión pública.
3.4 La Visión Ejecutiva del Estado Reformado
Esta Visión mantiene esencialmente la configuración básica actual que com-
prende: un Gobierno Nacional, Gobiernos Regionales y Gobiernos Municipa-
les. Pero la peculiaridad que introduce la Reforma, es la forma de elección y
representatividad de la autoridades políticas; y la absoluta claridad de las fun-
ciones y responsabilidades que asume cada nivel de gobierno que sólo puede
lograrse mediante un absoluto respeto a las autonomías de los órganos que
los conforman.
Para que tal visión de Estado se plasme debe legislarse para que en el corto
plazo, los tres niveles de gobierno, cuenten con una definición clara de fun-
ciones y de responsabilidades; con una institucionalidad con tamaños de ope-
ración adecuados, para el desempeño de las funciones asignadas; y con re-
cursos suficientes por lo menos para generar el proceso de despegue hacia
una evolución que permita alcanzar un status de país desarrollado lo más
pronto posible.
Una característica de la gestión pública, es que las funciones asignadas a los
niveles de gobierno, por compartir los mismos territorios, requieren precisión
en los límites de las funciones a su cargo, para evitar confusiones. Para cuyo
efecto debe tenerse en cuenta, que cada nivel de gobierno tiene a su cargo
servicios sectoriales de naturaleza similar, por lo que los limites deberán estar
referidos a establecer que partes de los sectores se asignan a la competencia
y responsabilidad de cada nivel de gobierno.

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