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 El Enfoque del marco lógico:
      10 casos prácticos
Cuaderno para la identificación y diseño de proyectos de desarrollo


 Hugo Camacho, Luis Cámara, Rafael Cascante, Héctor Sainz

         (Acciones de Desarrollo y Cooperación A.D.C)
El Enfoque del marco lógico: 10 casos didácticos
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El enfoque del marco lógico: 10 casos prácticos

Cuaderno para la identificación y diseño de proyectos de desarrollo
El Enfoque del marco lógico: 10 casos didácticos
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     ACCIONES DE DESARROLLO Y COOPERACIÓN




 El Enfoque del marco lógico: 10 casos prácticos
Cuaderno para la identificación y diseño de proyectos de desarrollo
El Enfoque del marco lógico: 10 casos didácticos
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    
     CIDEAL – Fundación CIDEAL
    Blasco de Garay, 94, 28003 Madrid
    Tels.: + (34) 915 538 488 / + (34) 915 546 402
    Fax: + (34) 915 985 180
    E-mail: cideal@cideal.org
    Web: www.cideal.org


    
     Acciones de Desarrollo y Cooperación
    Topete, 30. 28039 Madrid.
    Tels.: Fax: + (34) 913 014 639 / + (34) 915 395 827
    E-mail: adconsul@teleline.es


           
               Hugo Camacho
           
               Luis Cámara
           
               Rafael Cascante
           
               Héctor Sainz




    Diseño y maquetación:
    Nieves Gómez-Inés Meyer



    ISBN: 84-87082-17/3
    D.L.: M-41850-2001
7

   Índice



     Presentación .............................................................................................................      7

     Preámbulo ................................................................................................................      9


1. Introducción al enfoque del marco lógico .............................................................                           14


2. Casos docentes .........................................................................................................         43

     Presentación ..............................................................................................................    44

    1.    Las enfermedades de la comunidad de Montecito ..............................................                              46
    2.    Los agricultores de Vallegrande ..........................................................................                58
    3.    La educación en el departamento de Casanillo ..................................................                           70
    4.    Los jóvenes del barrio de los Chorrillos ..............................................................                   86
    5.    La atención sanitaria en la región de la Plata ......................................................                     98
    6.    El parque Natural de Aldehuela ..........................................................................                110
    7.    Los pescadores de la isla Wasini .........................................................................               124


3. Reflexiones y sugerencias para la aplicación práctica del EML .........................                                         138


4. Casos reales ..............................................................................................................     155

     Presentación ..............................................................................................................   157

    1. Fortalecimiento de la Oficina Nacional de Estadística ONE ..............................                                    170
    2. Proyecto regional para el fortalecimiento de la organización de los adultos
       mayores de bajos ingresos y/o sin ingresos de la Región Andina.........................                                     178
    3. Diagnóstico participativo, identificación de problemas y una aproximación a la
       planificación estratégica en una ONG ecologista .................................................


5. Anexos ......................................................................................................................   205

     Materiales docentes ...................................................................................................       206
     Lista de comprobación ..............................................................................................          222
     Bibliografía comentada .............................................................................................          228
El Enfoque del marco lógico: 10 casos didácticos
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Presentación
                                                                                       7




Presentación



D       esde su aparición inicial hace
        casi treinta años el enfoque del
        marco lógico (EML) ha sido el
método más utilizado por la mayor
                                            Durante años de trabajo en común
                                            hemos compartido tareas de asistencia
                                            técnica en el terreno y hemos impartido
                                            juntos cursos y seminarios dirigidos a
parte de las agencias de cooperación        profesionales, técnicos de proyectos,
internacional para la planificación y       funcionarios, académicos y responsa-
gestión de proyectos de desarrollo.         bles de instituciones públicas y priva-
                                            das, principalmente de España y de
En los últimos años, el tratamiento teó-    América Latina.
rico del EML se ha llevado a cabo por
autores e instituciones de distintos paí-   La novedad del trabajo que tiene el
ses en diversos estudios y publicacio-      lector en sus manos es su carácter emi-
nes, algunos de ellos de gran interés.      nentemente práctico, con uso casos
En España fue publicado, en 1999, un        inspirados en la realidad y otros elabo-
manual elaborado conjuntamente por          rados con objetivos didácticos. Este
Héctor Sainz y por el autor de estas lí-    texto pretender ser, sobre todo, un cua-
neas de presentación, destinado a apli-     derno de trabajo para ejercitarse en
car paso a paso las herramientas del        aplicar el EML. El peculiar formato
EML. Su tercera edición en castellano       que presentamos permite una mayor
ya en preparación, es una buena mues-       comodidad a la hora de utilizarlo como
tra, entre otras muchas, de la atención     herramienta profesional con cuyas pá-
que actualmente se le está prestando al     ginas podrá el lector ir familiarizán-
EML.                                        dose progresivamente.

En el presente texto, sus cuatro autores    Los mencionados supuestos prácticos
–Hugo Camacho, Luis Cámara, Rafael          aparecen en el texto vinculados a la ac-
Cascante y Héctor Sainz– combinan           ción de una institución pública, de una
una amplia trayectoria práctica y una       organización popular y de una ONGD,
experiencia docente que, tanto perso-       siendo todos agentes de desarrollo
nalmente como de modo institucional         aunque con características distintas.
en CIDEAL, conocemos muy bien.
El Enfoque del marco lógico: 10 casos didácticos
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     Es bien sabido que un proyecto que                Puede afirmarse que, actualmente,
     alcanza el éxito en un contexto y un              constituye una herramienta de obligado
     período de tiempo determinados no                 conocimiento para poder realizar tareas
     produce automáticamente los mismos                profesionales en el departamento de
     efectos positivos, ni obtiene el mismo            proyectos de las instituciones de coo-
     impacto, en otros momentos o en                   peración al desarrollo, sean éstas públi-
     situaciones distintas. La cooperación             cas o privadas.
     internacional al desarrollo ya está
     habituada a presenciar fracasos de pro-           El objetivo de la presente publicación
     yectos por llevar a la práctica interven-         es, por tanto contribuir a un mejor co-
     ciones que constituyen una mera repe-             nocimiento del conjunto de técnicas
     tición de otras anteriores. Este error,           que componen la metodología del
     sin embargo, no invalida que un mismo             EML y de su aplicación práctica en la
     enfoque sea común a todos los pro-                gestión del ciclo de los proyectos. Por
     yectos, los cuales pueden ser objeto de           ello, confiamos resulte de utilidad a los
     una misma metodología, conveniente-               profesionales que trabajan en el ámbito
     mente aplicada a cada caso concreto.              del desarrollo.

     Aunque el debate sobre si el EML es la            CIDEAL, en su permanente esfuerzo
     mejor metodología práctica para los               para intentar contribuir a un profesio-
     proyectos de desarrollo no esté defini-           nalización de la cooperación al desa-
     tivamente cerrado, cada vez en mayor              rrollo, cree muy adecuado poner un
     medida los organismos de cooperación              texto como el que presentamos al al-
     bilateral y multilateral (agencias de             cance de las personas e instituciones
     Estados Unidos, Canadá, Japón, Ale-               que estén interesadas en la aplicación
     mania, España, Reino Unido, Bélgica,              de su contenido. Esperamos que su
     Noruega, Suecia, Dinamarca, Finlan-               lectura y utilización pueda contribuir,
     dia, Suiza, Italia, Francia, Grecia, Aus-         en alguna medida, a la deseable calidad
     tria, PNUD, FAO Banco Mundial,                    que requieren las intervenciones de
     BID, BasD, BafD, entre otros) utilizan            cooperación internacional al desarrollo.
     este método en sus distintas versiones
     (ZOPP, enfoque integrado, etc.). Tam-
     bién cada vez son más las universida-
     des y centros de formación especiali-
     zada que incluyen el estudio del EML                         Manuel Gómez Galán
     como parte de los programas de sus                           Director de CIDEAL
     cursos de postgrado sobre cooperación                        Madrid, septiembre de 2001
     internacional al desarrollo.
Preámbulo
                                                                                       9




Preámbulo



S
       i bien el enfoque del marco ló-      la docencia en múltiples cursos para
       gico (EML) ya cuenta en algunos      profesionales de las administraciones
       países con décadas de aplicación     públicas española y latinoamericanas,
en el contexto de la cooperación            de las delegaciones de la Comisión Eu-
internacional para el desarrollo, los úl-   ropea en América Latina, de otros or-
timos años han sido testigos de su utili-   ganismos internacionales y de organi-
zación cada vez más generalizada            zaciones no gubernamentales, así como
como principal herramienta de gestión       mediante la moderación de talleres
de proyectos de desarrollo.                 EML para la identificación y diseño de
                                            proyectos concretos, principalmente en
No es exagerado afirmar que este mé-        España y América Latina. Aunque se
todo se ha constituido en un referente      cuenta ya con una extensa bibliografía
obligado para los profesionales de la       sobre el enfoque y con algunos ma-
planificación y en requisito indispen-      nuales en español, lo novedoso de este
sable para la obtención de financiación     texto es su formato de “cuaderno de
de distintas agencias y organismos          ejercicios”, que deja traslucir su voca-
donantes. Esta es precisamente, al          ción eminentemente práctica.
margen de las ventajas evidentes del
método, la razón a la que más se acude      Dos han sido los motivos principales
para justificar la conveniencia de su       que nos han movido a elaborar el pre-
utilización y que explica en gran me-       sente texto. En primer lugar, el con-
dida la proliferación de cursos y talle-    vencimiento de que en el EML, como
res para su aprendizaje.                    ocurre con cualquier otra técnica o
                                            procedimiento “se aprende haciendo”,
El presente manual recoge la experien-      por lo que la mejor y tal vez la única
cia de los autores, miembros de Accio-      forma de conocerlo en profundidad y
nes de Desarrollo y Cooperación             de utilizarlo adecuadamente es
(ADC), en la aplicación del EML             poniéndolo en práctica de manera
durante los últimos años. Esta              habitual. En segundo término, la
experiencia se ha adquirido a través de     constatación de que la mayoría de
El Enfoque del marco lógico: 10 casos didácticos
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      manuales del EML se centran casi ex-              seño de proyectos de desarrollo, ade-
      clusivamente en los aspectos teóricos             más de ofrecer algunas sugerencias
      del método, recurriendo para ilustrar el          para aquellos que deseen aplicar esta
      enfoque a ejemplos excesivamente                  herramienta en la práctica y en todo su
      simples y a menudo alejados de las ex-            potencial, como instrumento que faci-
      periencias habituales en los proyectos            lita la participación y la construcción
      de cooperación para el desarrollo.                de consensos.

      Por estas razones, aunque se parte de             Por último, el texto incluye como
      una breve introducción al enfoque, el             anexos una lista de comprobación de la
      grueso del manual lo constituye un                calidad del proyecto diseñado con-
      conjunto de siete casos elaborados es-            forme al EML, una bibliografía básica
      pecíficamente por ADC a lo largo de               comentada sobre el tema y algunos
      los últimos años para facilitar la im-            materiales de apoyo a la docencia que
      partición del método. Se trata de casos           ADC ha ido preparado a lo largo de
      docentes que intentan cubrir un aba-              estos años y que utiliza habitualmente
      nico representativo de sectores en los            en los cursos que imparte.
      que se despliega habitualmente el tra-
      bajo de las organizaciones de coope-              El trabajo de los autores con el EML a
      ración internacional y de desarrollo lo-          lo largo de estos años no hubiera sido
      cal y sobre los que es posible practicar.         posible sin la actuación de diversas en-
                                                        tidades que vienen impulsando decidi-
      Algunos de estos casos están resueltos            damente la formación de sus cuadros
      y comentados, mientras que en otros se            técnicos y socios institucionales en
      exige del lector una implicación activa           materia de planificación del desarrollo
      para aplicar cada uno de los pasos del            e incorporando dinámicas participati-
      EML, identificando grupos sociales,               vas en los proyectos que acometen, con
      elaborando árboles de problemas u                 el fin de alcanzar acuerdos de base so-
      objetivos, analizando y seleccionado              bre los que fundamentar de forma só-
      alternativas o completado matrices de             lida el trabajo conjunto de cooperación
      planificación.                                    con las principales partes implicadas.

      Adicionalmente, el manual incorpora               En este sentido, deseamos expresar
      tres ejemplos de proyectos reales iden-           nuestro especial agradecimiento a la
      tificados y diseñados conforme a este             Agencia Española de Cooperación In-
      procedimiento. Esos casos van                     ternacional; al Instituto de la Juventud
      precedidos de un capítulo destinado a             y al Instituto de Migraciones y Servi-
      reflexionar acerca de la utilización del          cios Sociales del Ministerio de Trabajo
      EML en talleres de identificación y di-           y Asuntos Sociales; al Instituto Na-
Preámbulo
                                                                                     11




cional de Estadística del Ministerio de   Vaya también nuestro reconocimiento
Economía y Hacienda y al Centro Eu-       y gratitud a CIDEAL por su constante
ropeo para la Formación de Estadísti-     esfuerzo editorial en favor de la divul-
cos de Países en Desarrollo (CESD-        gación y la docencia de mejores prácti-
Madrid); al Instituto Universitario de    cas en materia de cooperación para el
Desarrollo y Cooperación de la Uni-       desarrollo, de lo cual este manual es
versidad Complutense de Madrid; a la      una clara muestra.
Cruz Roja Española; a la Organización
de Estados Iberoamericanos para la                                   Los autores
Educación, la Ciencia y la Cultura y a
tantos otros que depositaron su con-                 Madrid, septiembre de 2001
fianza en ADC para esta labor.
El Enfoque del marco lógico: 10 casos didácticos
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                                          1
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Introducción al enfoque del
marco lógico
El Enfoque del marco lógico: 10 casos didácticos
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      Introducción al enfoque del marco lógico
     (EML)


      El ciclo de gestión de los
      proyectos de desarrollo
                                                        Podemos afirmar, en tal sentido, que


      E        n este apartado se presenta un           todo proyecto de desarrollo debe po-
               resumen, sumamente esque-                seer una voluntad explícita de cambio.
               mático, de las características
      centrales del ciclo de vida de los pro-           Si bien pueden existir tantas definicio-
      yectos de desarrollo. La bibliografía al          nes de proyecto como manuales dispo-
      respecto es abundante y, por otra parte,          nibles o agencias de corporación acti-
      éste no es el foco de atención central            vas, hemos seleccionado una que nos
      de este manual. No obstante, sí parece            parece suficientemente significativa.
      oportuno, a efectos didácticos, recoger           Señala la Agencia Alemana de Coope-
      brevemente algunas de las principales             ración Técnica para el Desarrollo
      categorías que están en la base de los            (GTZ) en la presentación del método
      capítulos que siguen.                             ZOOPP: “Se entiende por proyecto una
                                                        tarea innovadora que tiene un objetivo
      El proyecto es la unidad básica de in-            definido, debiendo ser efectuada en un
      tervención en la cooperación para el              cierto período, en una zona geográfica
      desarrollo. Tiene como finalidad satis-           delimitada y para un grupo de benefi-
      facer un conjunto de necesidades con-             ciarios; solucionando de esta manera
      cretas a través de la aplicación de una           problemas específicos o mejorando una
      serie de técnicas que ponen en juego un           situación... La tarea principal es capa-
      determinado número de recursos para               citar a las personas e instituciones par-
      obtener ciertos beneficios.                       ticipantes para que ellas puedan conti-
                                                        nuar sus labores de forma indepen-
Introducción al EML
                                                                                      15




diente y resolver por sí mismas los        ponden, en mayor o menor medida, a
problemas que surjan después de            diferentes etapas temporales. Estas eta-
concluir la fase de apoyo externo”.        pas no son lineales sino que interactúan
(Deutsche Gessellschaft für Technische     entre sí en una suerte de retroalimenta-
Zusammenarbeit, GTZ, Gmbh, ¿?c,            ción permanente. Esta estructura es la
página 2).                                 que se viene en denominar como ciclo
                                           de gestión o ciclo de vida de los pro-
Obsérvese en la anterior definición la     yectos de desarrollo.
inclusión implícita de la sostenibilidad
de los proyectos como elemento de re-      Tal como se señaló en el caso de las
flexión central e inexcusable en las es-   diversas definiciones de proyecto, tam-
trategias de cooperación para el desa-     bién podemos encontrar un número
rrollo. Los términos “viabilidad” y        significativo de propuestas de etapas
“sostenibilidad” son en este contexto      proyectuales y de ciclos de gestión. A
sinónimos y se utilizarán indistinta-      efectos demostrativos, en el gráfico
mente a lo largo de esta publicación.      adjunto se incluye una de ellas que
                                           puede resultar suficientemente ilustra-
Podemos añadir, además, que la es-         tiva, por su construcción intencionada
tructura de todo proyecto transita por     desde el punto de vista del enfoque del
distintas fases articuladas que corres     marco lógico (EML).
El Enfoque del marco lógico: 10 casos didácticos
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                                            Viabilidad                       Análisis de participación
                              Impacto                                                       Análisis de problemas
                                                          r
                                                       rio
                                                    ste
                                               po
                    Eficacia               n
                                                                                                    Análisis de
                                      ó
                                    ci




                                                                                                    objetivos
                                      a
                                  alu
                               Ev




             Eficiencia                                                 IDE
                                                                           NT
                                                                              I                          Análisis de
                                                                                                         alternativas


                                                                                FI
                                                                                  CA
          Pertinencia


                                                                                     CI
         Informes de                                                                   ON                 Matriz de
         seguimiento                                                                                      planificación
                                                    EJ




                                                                                        N
                                                                                 O



           Sistema de                                                                                    Programación de
                                                                                      IO
                               Eva




                                                      EC M




                                                                              EÑ
                                               SE




           información                                                          S
                                                                             DI
                                                                                    AC



                                                                                                         actividades
                                                        UC




                                                              IO
                                                 G
                                  l




                                                                                    UL
                                  ua



                                                         UI




                                                         IE    N
                                    ció




                                                           NT    Y             RM
                                                                             FO
                                       n




             Realización de                                  O                                     Programación de
                                          sim




             operaciones                        tá n                                               recursos
                                             ul




                                                    ea
                                                                                         Factores de viabilidad
                        Plan de ejecución
                                                                          Documento del proyecto



                                                              Financiación




     Fuente: Basado en Gómez Galán, M. Y Sainz Ollero, H. (1999, página 21)
Introducción al EML
                                                                                          17




Se puede observar en este gráfico que        desenvuelve la eventual intervención a
aparecen cuatro fases centrales –que         poner en marcha.
incluyen un conjunto de categorías in-       Supone, fundamentalmente, contex-
ternas o subetapas– y algunas otras fa-      tualizar y madurar la idea de aquello
ses complementarias. Su importancia          que se puede, se desea y es necesario
reside en la lógica circular -y de flujos–   hacer. Idea que puede surgir de múlti-
que subyace a la propuesta y no tanto        ples fuentes pero que, en cualquiera de
en la denominación de cada etapa, que        los casos, ha de ser filtrada por el co-
forma parte de convenciones y usos           rrespondiente análisis técnico-político.
distintos, todos ellos en principio equi-    No cabe duda de que en este análisis de
valentes y aceptables.                       la identificación juega un papel básico
                                             la precisión, justificación y tipificación
Algunas de las preguntas claves que          del colectivo de beneficiarios (¿para
fundamentan la utilidad de un ciclo de       quién?, ¿con quién?) al que iría desti-
gestión tipo serían: ¿cómo se estructura     nada la acción de cooperación, así
un proyecto?, ¿cuáles son sus pasos          como de aquellas otras categorías po-
básicos?, ¿cómo se codifican dichos          blacionales que, de un modo u otro,
pasos?, ¿cómo se actúa técnicamente          forman parte del contexto de la inter-
sobre ellos?.                                vención.

Nos vamos a referir, en esta introduc-       Algunas de las cuestiones relacionadas
ción, a las cuatro fases centrales que,      con la etapa de identificación tratan de
con los matices de cada caso, son co-        responder a las preguntas de ¿qué su-
munes a las diversas propuestas que          cede?, ¿por qué sucede?, ¿a quiénes y
pueden encontrarse.                          cómo afecta?, ¿cómo se puede solucio-
                                             nar?.

Identificación                               El EML otorga una importancia central
                                             a esta fase ya que sobre ella se va a
La primera etapa, identificación, cons-      construir buena parte de la estructura,
tituye la fase menos formalizada del         sistematización y lógica del proyecto.
ciclo. Supone el momento de gestación        Es así que los cuatro pasos iniciales del
del proyecto y está orientada a sentar       método –análisis de la participación,
sus bases. Se trata, en esta fase, de de-    análisis de problemas, análisis de obje-
terminar cuáles son los problemas que        tivos y análisis de alternativas- consti-
han de resolverse o, en su caso, las         tuyen la fase de identificación del pro-
oportunidades que pueden aprove-             yecto.
charse. Implica aproximarse a un cierto
análisis de la realidad en la que se
El Enfoque del marco lógico: 10 casos didácticos
18




      Diseño                                            sumen descriptivo, o lógica interna, del
                                                        conjunto articulado de actividades, re-
      La etapa de diseño, también denomi-               sultados y objetivos. La segunda esta-
      nada en ocasiones de formulación,                 blece los indicadores que miden o va-
      trata de avanzar a partir de los análisis         loran el nivel de logro esperando por la
      efectuados en la fase anterior. Consiste,         intervención.
      por tanto, en formalizar y organizar
      los resultados obtenidos en el proceso            En la tercera se incluye las fuentes de
      de identificación, estableciendo                  verificación a través de las cuales se
      estrategias, plazos, recursos, costes,            pueden objetivar los indicadores. La
      etc. Supone responder, fundamental-               cuarta, finalmente, determina los su-
      mente, a preguntas tales como ¿qué                puestos o hipótesis que atienden al
      queremos hacer?, y ¿cómo pretende-                conjunto de factores externos que,
      mos realizarlo? Pero también a cues-              desde el entorno de la intervención,
      tiones del tipo de ¿a quién se dirige la          actúan como condiciones necesarias
      acción?, ¿por qué y para qué actuar?,             para asegurar el desarrollo adecuado de
      ¿con quién, dónde, cuándo y con qué               la acción de cooperación.
      recursos?.

      La formalización de todo ello se esta-            Ejecución y seguimiento
      blece a través del denominado docu-
      mento de diseño del proyecto, que ex-             La etapa de ejecución supone el mo-
      presa la lógica de la intervención, su-           mento de aplicación de los resultados
      pone una guía para la acción y consti-            del diseño (y por consiguiente de la
      tuye un elemento de comunicación in-              identificación) a la acción práctica de
      dispensable entre las distintas partes y          cooperación con intención de transfor-
      entidades involucradas.                           mar una determinada realidad. Se
                                                        trata, por tanto, de llevar a cabo lo pre-
      En el EML la etapa de diseños está ar-            visto. Sus márgenes de maniobra de-
      ticulada en torno a la denominada                 penderán de la calidad, consistencia y
      Matriz de Planificación del Proyecto              pertinencia del correspondiente diseño.
      (MPP). Esta herramienta, esqueleto bá-
      sico del diseño, trata de presentar de            En esta fase se puede optar por distin-
      forma clara, lógica y secuenciada, los            tas modalidades en cuanto a procedi-
      elementos centrales de la intervención            mientos de gestión, planes de trabajo
      propuesta. La MPP no sustituye sino               ad hoc, estrategias de organización in-
      que complementa al documento de                   terna, etc. Si bien no se abundará en su
      proyecto. Cuenta habitualmente con                estudio en este contexto, sí cabe se-
      cuatro columnas. La primera es el re-             ñalar la importancia de actuar con la
                                                        adecuada dosis de flexibilidad en la
Introducción al EML
                                                                                        19




ejecución, evitando traslaciones me-         copilación, análisis y tratamiento de la
cánicas y acríticas que en ocasiones         información, tan objetiva y sistemáti-
fuerzan la adecuación de la realidad a       camente como ello sea posible. En tal
un impecable diseño.                         sentido, resulta obvio que la evaluación
                                             se apoya significativamente en el pro-
Para ello es conveniente contar con un       ceso de seguimiento.
sólido y contextualizado sistema de se-
guimiento, que favorezca la atención y       El EML ha venido incorporando un
análisis permanente de la ejecución.         conjunto de componentes -pertinencia,
Este sistema permitirá conocer -para en      eficiencia, eficacia, impacto y viabili-
su caso reencauzar- las características y    dad- como elementos básicos de aten-
evolución de la ejecución del proyecto.      ción en las prácticas evaluativas. Este
                                             manual existe un apartado específico
En el EML se señala, con frecuencia,         sobre la viabilidad y sus correspon-
que la etapa de seguimiento afecta fun-      dientes factores.
damentalmente a la “parte baja de la
MPP”. Es decir, su foco de atención
prioritaria se orientaría a la supervisión
del desempeño de actividades, recursos
y costes, así como a la interrelación
entre estas categorías.

Evaluación
La cuarta y última etapa central del ci-
clo de gestión es la evaluación. Diver-
sas definiciones y tipologías pueden ser
encontradas en numerosos manuales al
uso. Digamos tan sólo que la evalua-
ción es la fase en la que se aprecia y
valora –para extraer conclusiones y de-
seablemente utilizarlas– el conjunto de
la acción de cooperación antes, durante
y después de su ejecución. Esta tempo-
ralidad define distintos tipos de evalua-
ción que, a grandes rasgos, pueden ser
denominados como previa, simultánea,
final y posterior. La utilidad de esta
importante fase está asociada a la ela-
boración de un robusto sistema de re-
El Enfoque del marco lógico: 10 casos didácticos
20


                                        Matriz de planificación del proyecto

                                          LÓGICA DE LA     INDICADORES        FUENTES DE         SUPUESTOS/
                                         INTERVENCIÓN     OBJETIVAMENTE      VERIFICACIÓN        HIPÓTESIS/
                                                           VERIFICABLES                      FACTORES EXTERNOS
                          OBJETIVO




                                                                                                                    ÁREA PREFERENTE DE
                          GENERAL




                                                                                                                      LA EVALUACION
                          OBJETIVO
                          ESPECIFICO


                          RESULTADOS
     ÁREA PREFERENTE
     DEL SEGUIMIENTO




                          ACTIVIDADES                       RECURSOS           COSTES


                                                                                                 CONDICIONES
                                                                                                   PREVIAS




                        El enfoque del marco lógico                       marco lógico que se relacionan en la
                                                                          bibliografía comentada que se incluye
                        (EML)                                             al final de este libro. No parece, por
                                                                          tanto, necesario preparar un nuevo ma-
                        Resulta un hecho suficientemente co-              nual que venga a repetir lo ya sabido.
                        nocido la enorme influencia que un                Los problemas en la aplicación del
                        método concreto de planificación de               EML no son atribuibles a la falta de
                        proyectos por objetivos, el EML, ha               materiales de calidad donde se expli-
                        obtenido durante los últimos tiempos              quen los rasgos y los procesos funda-
                        entre los principales agentes e institu-          mentales del método. De hecho, las
                        ciones que centran sus actividades en             dudas acerca de la utilidad práctica de
                        la cooperación internacional para el de-          esta herramienta no se encuentran, se-
                        sarrollo. Hoy por hoy, el EML es prác-            guramente, muy justificadas, teniendo
                        ticamente el método universal a la hora           en cuenta que el enfoque del marco ló-
                        de gestionar las intervenciones de desa-          gico es un método del cual se habla
                        rrollo y la mayor parte de su termino-            mucho más de lo que se aplica. El ver-
                        logía más característica (objetivo espe-          dadero peligro es que esta técnica ha
                        cífico, resultados, hipótesis o supues-           pasado a convertirse en una especie de
                        tos, etc.) ha pasado ya al lenguaje co-           procedimiento administrativo para jus-
                        mún de los cooperantes y de los docu-             tificar la asignación de fondos más que
                        mentos de proyecto.                               en un método de gestión de los pro-
                                                                          yectos de desarrollo.
                        En España este fenómeno es relativa-
                        mente reciente, pero no por ello menos            Si el EML acaba siendo un requisito
                        intenso. En la actualidad contamos con            para solicitar recursos, los proyectos
                        una serie de manuales e introducciones            del futuro serán formalmente más pre-
                        más que aceptables al enfoque del                 sentables que los que hasta ahora he-
Introducción al EML
                                                                                             21




mos conocido, pero adolecerán de los            plos de aplicación del marco lógico,
mismos defectos y errores de siempre.           con objeto de facilitar la compresión de
                                                una técnica que, como todas, sólo
Esa contradicción entre la retórica de la       puede ser plenamente dominada y cri-
planificación, las inercias de funcio-          ticada cuando se practica sistemática-
namiento de la mayoría de las institu-          mente.
ciones que forman parte del sistema
español de cooperación para el desa-            A pesar de la evidente vocación apli-
rrollo y los propios requerimientos de          cada de este texto, nos ha parecido
la aplicación del enfoque del marco ló-         conveniente presentar esquemática-
gico constituyen la principal amenaza           mente los rasgos esenciales del enfo-
que puede acabar convirtiendo a este            que del marco lógico, a modo de intro-
esfuerzo de racionalización de la ges-          ducción.
tión en una especie de vía muerta.              No deben esperarse en las líneas que se
                                                presentan a continuación grandes mati-
En otro orden de cosas, la experiencia          zaciones ni aportaciones novedosas.
en el trabajo concreto de identificación,       Simplemente trataremos de presentar,
diseño y evaluación de proyectos de             de la manera más sintética posible, las
desarrollo y en tareas puntuales de             principales características de este mé-
asistencia técnica y capacitación               todo.
muestra que, más que volver a insistir
en la conceptualización de un método            Aproximaciones para una
cuya principal característica es su sen-        definición del método
cillez, es necesario ofrecer ejemplos
concretos de aplicación práctica, ya sea
                                                Cada manual presenta una o varias de-
en el ámbito de la docencia o como re-
                                                finiciones del EML, unas más afortu-
sumen de trabajos específicos de con-
                                                nadas que otras. En cualquier caso,
sultoría.
                                                creemos que es posible extraer algunos
                                                rasgos comunes que pasamos a conti-
Las discusiones de carácter escolástico
                                                nuación a presentar:
en torno a los límites del enfoque del
marco lógico y su aplicabilidad tienden
a ser poco útiles, fundamentalmente         •     El EML es un método de planifica-
                                                  ción por objetivos que se utiliza de
cuando, la principal debilidad consiste,
                                                  manera esencial, pero no en exclu-
sencillamente, en que en muy pocas
                                                  siva, en la gestión de los proyectos
ocasiones se intenta aplicar este mé-
                                                  de cooperación para el desarrollo.
todo de una manera consecuente.
                                                  Cada vez más, el EML, o al menos
                                                  algunos de sus elementos más ca-
Esa es la razón por la que nos hemos
                                                  racterísticos, tiende a ser utilizado en
decidido a ofrecer una serie de ejem-
                                                  otros ámbitos (desarrollo local, etc.)
El Enfoque del marco lógico: 10 casos didácticos
22




         en otras intervenciones de la coo-                 nocer que las etapas más sistemati-
         peración para el desarrollo que no                 zadas y clásicas del método son las
         son proyectos.                                     de identificación y diseño. En ese
                                                            sentido, de una manera un tanto
     •   Como cualquier método de planifi-                  imprecisa, pero gráfica, podemos
         cación, se trata de un sistema de                  decir que el EML aparece
         toma de decisiones que, se supone,                 esencialmente como un método para
         permite tomar (y justificar) decisio-              preparar buenos documentos de pro-
         nes mejores y más razonadas.                       yectos.

     •   El EML es un método de planifica-              •   Un rasgo esencial del EML es su
         ción participativa. Esa insistencia en             sencillez. La pretensión de ser utili-
         la participación nunca es suficiente,              zado como un vehículo para la parti-
         ya que, a pesar de toda la retórica al             cipación hace que exista una opción
         respecto, tiende a ser la característica           básica por la simplicidad. La termi-
         que más rápidamente se olvida. To-                 nología para iniciados se reduce al
         das las técnicas que propone el EML                mínimo y los procedimientos pueden
         son técnicas de discusión en grupo y,              ser utilizados prácticamente por
         dentro de esos grupos, es funda-                   cualquiera. Hay que reconocer que el
         mental que los presuntos colectivos                dominio de la lectura y la escritura
         beneficiarios ocupen un lugar prefe-               tienden a ser unos importantes facto-
         rente.                                             res limitantes a la hora de promover
                                                            la participación. Se han ensayado di-
     •   Hay que insistir en que los proyectos              versas tentativas para facilitar la in-
         no se preparan en un despacho ni de                tegración de personas que no saben
         manera individual. Los proyectos se                leer y escribir, aunque se plantean
         identifican y diseñan en equipo y en               problemas de difícil solución.
         el seno de esos equipos deben estar
         representados los beneficiarios,               •   El EML es un método de discusión
         siempre que eso sea posible. Si olvi-              secuencial. Cuando decimos esto nos
         damos esa perspectiva, la mayoría de               referimos a que los temas de las dis-
         los pasos que vamos a comentar ha-                 cusiones grupales se encuentran pre-
         brán perdido su sentido.                           determinados y se presentan en una
                                                            secuencia lineal única. Cada paso del
     •   Se supone que el EML es un método                  método se construye sobre la base de
         utilizable para la gestión de todo el              los acuerdos alcanzados en el paso
         ciclo del proyecto, desde la                       anterior.
         identificación hasta la última evalua-
         ción. Esa suposición es cierta, pero           •   Como todos los métodos de planifi-
         sólo en parte, ya que hay que reco-                cación participativa, el EML trabaja
Introducción al EML
                                                                                           23




      por consensos. Los juegos de mayo-       pas de identificación y diseño de un
      rías y minorías están en principio       proyecto de desarrollo. Esos pasos son
      descartados. Se trata de alcanzar te-    los siguientes:
      rritorios de confluencia entre todos
      los participantes y no de imponer
      una visión sobre todas las otras           •   Análisis de la participación
      posibles.
                                                 •   Análisis de los problemas
•     El EML, además de ofrecer una se-
      rie de temas ordenados de discusión        •   Análisis de los objetivos
      en los que es preciso llegar a acuer-
      dos entre todas las partes implicadas,     •   Análisis de las alternativas
      propone una serie de procedimientos
      para las discusiones y una manera de       •   Matriz de planificación del pro-
      visualizar los acuerdos alcanzados.            yecto
      Esas técnicas de visualización de los
      consensos tienden a ser los rasgos
      más conocidos del método: árboles        Los cuatro primeros pasos son pasos de
      de problemas y objetivos, discusión      la identificación y contribuyen a siste-
      de alternativas, matriz de planifica-    matizar una de las fases más impor-
      ción.                                    tantes de la vida de un proyecto que
                                               habitualmente tiende a quedar en una
    Podemos, por tanto, afirmar que el         nebulosa de generalidades. A través de
    EML es un método de planificación          esos pasos se pretenden hacer explíci-
    participativa por objetivos que se uti-    tos los mecanismos que han llevado a
    liza de manera esencial, pero no exclu-    justificar la oportunidad de la opción
    siva, en los proyectos de cooperación      seleccionada. Para ello, es preciso
    para el desarrollo. Este método ofrece     mostrar qué problemas afectan a qué
    una secuencia ordenada de las discu-       personas, cuáles son las relaciones en-
    siones para la preparación de una in-      tre los diferentes grupos que confor-
    tervención y unas técnicas de visuali-     man una realidad, entre esos grupos y
    zación de los acuerdos alcanzados.         los problemas identificados y, por úl-
                                               timo, entre los propios problemas que
    Los pasos del método                       se han detectado, para finalmente
                                               avanzar los criterios de priorización de
    Como puede verse en todos los ma-          la alternativa considerada más desea-
    nuales disponibles, el EML consta en       ble.
    sus versiones más clásicas de cinco pa-
    sos de discusión que sistematizan las      La Comisión Europea, sin justificar las
    tareas imprescindibles durante las eta-    razones, ha suprimido en su manual de
El Enfoque del marco lógico: 10 casos didácticos
24




      proyectos el primero de los pasos de la           derarse finalizado el diseño de un pro-
      identificación, aunque en su docu-                yecto. Los diseños “a medias” (aque-
      mento de proyecto plantea, como no                llos en los que falta alguno, o algunos,
      podía ser de otra manera, la determina-           de los elementos descritos con anterio-
      ción de los colectivos beneficiarios y            ridad), tan habituales en la cooperación
      del resto de los grupos e instituciones           para el desarrollo, pueden justificarse
      implicados en la futura intervención.             en ocasiones atendiendo a los prolon-
      No podemos entrar muy a fondo en                  gados plazos que los organismos
      este tema espinoso que exigiría un                financiadores suelen necesitar para
      tratamiento mucho más detallado.                  adoptar la decisión de apoyar (o no)
      Cuando describamos mínimamente las                una propuesta de proyecto, pero esta-
      características de cada uno de estos              blecen una incertidumbre grave con
      pasos volveremos sobre la cuestión,               respecto a la propia intervención y son,
      aunque ahora puede señalarse que para             desde el punto de vista técnico, una
      las propuestas "marcologistas" más                opción claramente indeseable.
      clásicas, y según nuestra opinión más
      acertadas, un proyecto comienza                   En los ejemplos que siguen a continua-
      siempre determinando los colectivos               ción se ha limitado la secuencia hasta
      cuya situación s pretende mejorar.                la elaboración de las matrices respecti-
                                                        vas de los diferentes proyectos, pero
      La matriz de planificación del proyecto           debe quedar perfectamente claro que
      constituye, por su parte, la estructura           una matriz no completa el diseño de
      del diseño, el armazón sobre el que se            una intervención y necesita de otros
      construye el documento de formula-                documentos esenciales para convertirse
      ción. La matriz es la base el diseño              en una opción operativa realista.
      pero no es todo el diseño. Para que éste
      pueda considerarse completado es pre-             A continuación se indican de una ma-
      ciso realizar la programación de las              nera telegráfica algunas de las princi-
      actividades y los recursos (calendarios,          pales características de cada uno de
      presupuestos y organización del perso-            estos pasos. Vale la pena reiterar que
      nal adscrito a la ejecución de todas esas         los lectores interesados en profundizar
      actividades), completar los diseños               en alguno de los aspectos que aquí
      técnicos siempre que éstos sean nece-             simplemente se enunciarán pueden re-
      sarios y efectuar una valoración de las           currir a los manuales que se relacionan
      posibilidades de viabilidad de la futura          en la bibliografía comentada que se in-
      intervención. Sólo cuando todas esas              cluye al final de este libro.
      tareas han sido realizadas puede consi-
Introducción al EML
                                                                                          25




Comentarios sobre los pa-                    establecer el “quién es quién” dentro
                                             de una realidad determinada. Para ello
sos del método                               no es necesario contar con expertos
                                             consagrados ni elaborar un remedo de
Análisis de la participación                 tesis doctoral. Se trata de realizar un
                                             diagnóstico liviano y, como siempre,
Con el análisis de la participación se       de carácter operativo.
pretenden básicamente dos cosas. En
primer lugar, se trata de tener una vi-      Pero el análisis de la participación no
sión, lo más precisa posible, de la rea-     consiste tan sólo en precisar ese “quién
lidad social sobre la que el futuro          es quién”. Tan importante, o más, es
proyecto pretende incidir. Muchas            determinar, dentro de los grupos
intervenciones de desarrollo fracasan,       identificados, el que debe acabar con-
precisamente, por haber efectuado un         virtiéndose en los beneficiarios direc-
diagnóstico excesivamente superficial        tos del futuro proyecto de desarrollo.
del contexto en el que deben insertarse.     Por lo tanto, el análisis de la participa-
Tendemos a pensar que los proyectos          ción es una especie de diagnóstico fo-
tienen éxito gracias a nuestras propias      calizado, en el sentido de que se hace
capacidades y subestimamos el marco          “desde un punto de vista” particular y
en el que debemos actuar. Los gestores       explícito. Eso es algo que, por otra
de proyectos pueden ser vistos, a ve-        parte, ocurre en cualquier tipo de diag-
ces, como actores en gira de provincias      nóstico; la presunta objetividad de es-
para quienes los beneficiarios no dejan      tos análisis no es más que otro mito
de ser caras anónimas que, a la mañana       tranquilizador.
siguiente, se olvidan. El problema es
que los beneficiarios de un proyecto no      Evidentemente, la determinación de los
son el público de una representación en      presuntos beneficiarios es una decisión
la que nosotros actuamos, sino sus au-       de tipo político, más que técnico. No
ténticos protagonistas y que es preciso      hay ningún criterio técnico que pueda
asumir nuestro papel subsidiario (so-        determinar quién o quiénes deben con-
mos los que montamos los decorados y         vertirse en beneficiarios de un pro-
nos preocupamos de la iluminación). Si       yecto. Muy a menudo, percibimos en el
no lo hacemos, estamos ocupando un           seno de las instituciones en las que tra-
puesto que no nos corresponde y la           bajamos, resistencias a la hora de to-
función, por mucho entusiasmo y “sa-         mar decisiones que implican una de-
ber hacer” que le pongamos, estará           terminada opción de carácter esencial-
condenada al fracaso.                        mente político o, mejor dicho, lo que
                                             percibimos es una cierta resistencia a
Por lo tanto, el análisis de la participa-   hacerlas explícitas.
ción debe pretender, antes que nada,
El Enfoque del marco lógico: 10 casos didácticos
26




      La tentación de suponer que el desa-              Para realizar este tipo de análisis exis-
      rrollo es una opción “técnica”, más que           ten algunos procedimientos que gozan
      política, y el viejo paradigma funcio-            de cierto éxito, pues permiten ordenar
      nalista que sueña con una especie de              la información recopilada y, se supone,
      armonía social en la que es posible               facilitan la inevitable elección de los
      imaginar proyectos que mejoran “a                 colectivos “con quiénes queremos tra-
      todo el mundo”, son dos vicios de                 bajar”. En los últimos tiempos se habla
      sombra muy alargada en la                         bastante del análisis de los implicados
      cooperación para el desarrollo.                   (stakeholder analysis), un método
                                                        desarrollado por el Departament for
      Tomar decisiones es muy a menudo                  International Development (DfID) bri-
      ingrato, porque el hecho de seleccionar           tánico y que tiende a ser utilizado en
      a unos supone, como contrapartida, re-            muchos contextos. El programa infor-
      chazar a los demás. Pero la cosa se               mático Team Up establece una catego-
      complica porque, además de ese re-                rización más sencilla para ese mismo
      chazo, percibimos que los proyectos               propósito. También el análisis de Ca-
      suelen tener, junto a unos beneficiarios          pacidad y Vulnerabilidad pretende,
      más o menos bien definidos, unos per-             utilizando otro tipo de criterios, facili-
      judicados que son igualmente signifi-             tar la clasificación de los colectivos
      cativos.                                          que componen una cierta realidad so-
                                                        cial, indicando cuáles son los grupos
      Los criterios para la selección de los            más vulnerables que, en principio, de-
      beneficiarios son específicos en cada             berían ser priorizados como la pobla-
      ocasión y dependen de las prioridades             ción objetivo de un proyecto de desa-
      que cada persona o cada institución               rrollo.
      establezca. Sabido es que las preguntas
      generales que deben valorarse en cada             Por su parte, la GTZ planteó un es-
      caso son:                                         quema sumamente sencillo de clasifi-
                                                        cación en cuatro categorías esenciales:
      •   ¿Quién o quiénes se encuentran
          en situación de mayor necesidad?

      •   ¿Quién o quiénes parecen tener                BENEFICIARIOS DIRECTOS
          mayores posibilidades de apro-
          vechar los beneficios generados               BENEFICIARIOS INDIRECTOS
          por la intervención?
                                                        NEUTRALES/EXCLUIDOS
      •   ¿Qué conflictos puede suponerse
          que ocurrirán al apoyar a deter-              PERJUDICADOS/OPONENTES
          minados grupos?
Introducción al EML
                                                                                        27




Sea como sea, el análisis de la partici-   tido, pero hay que manejar con cuidado
pación resulta un momento clave a la       ese tipo de iniciativas. Según nuestra
hora de comenzar la preparación de un      experiencia, en muchas ocasiones esos
proyecto. Hay que saber a quién            proyectos no “llegan” a las personas y
queremos mejorar, antes de determinar      se limitan a “dotar” a determinadas
qué es lo que queremos hacer.              instituciones de ciertos bienes o servi-
                                           cios (vehículos, computadoras,
Ese dilema (¿qué es antes la identifica-   pasantías, etc.), cuya incidencia en la
ción de los beneficiarios o la de los      transformación de la realidad es
problemas?) tiene en ocasiones el as-      inapreciable.
pecto de una discusión absurda como
la del viejo cuento del huevo y la ga-     Análisis de los problemas
llina. En la realidad personas y pro-
blemas forman una combinación indi-        Los problemas “van” siempre con las
soluble que es imposible separar. Cada     personas o, dicho de otra manera, no
problema tiene su nombre y apellido        hay problemas sin personas. Por lo
social y, como contrapartida, hay que      tanto, el llamado análisis de la situa-
reconocer que no existen problemas         ción es, de hecho, el análisis de la par-
generales que afecten de igual manera      ticipación más el análisis de proble-
a todo el mundo. La determinación de       mas.
los problemas siempre se realiza desde
un determinado punto de vista y no es,     En el análisis de problemas se com-
no puede ser, neutra.                      plementa la indagación efectuada con
                                           anterioridad pero, si antes ésta se
Una última cuestión con respecto al        efectuaba en función de los distintos
análisis de la participación. Aunque       agentes sociales que componen una
pueden indicarse excepciones al res-       realidad, ahora se trata de identificar
pecto, una de las reglas de oro básicas    los problemas que afectan a los colec-
a la hora de identificar un proyecto es    tivos inicialmente priorizados y de es-
que éste debe tener como beneficiarios     tablecer las relaciones que existen entre
a un colectivo concreto de personas y      esos problemas.
no a una institución. Los proyectos van
destinados a las personas y no a las       De lo que se trata es de elaborar un
instituciones que deben ser concebidas     diagrama de causas y efectos entre los
como medios que, de alguna manera,         distintos problemas identificados árbol
contribuyen a mejorar la situación de      de problemas y que supone el docu-
aquellas. Es verdad que existen pro-       mento quizás más característico de la
yectos de fortalecimiento institucional    identificación de proyectos de desarro-
e incluso hemos incluido algunos caos      llo según el enfoque del marco lógico.
reales que van orientados en ese sen-      Ese diagrama fue “importando” por la
El Enfoque del marco lógico: 10 casos didácticos
28




         GTZ al área de la cooperación para el            relativamente sencillos, como los que
         desarrollo desde el mundo empresarial,           pueden detectarse en una cadena de
         donde tuvo su origen. Fue un ingeniero           montaje, que para establecer las rela-
         japonés, Kaoru Ishikawa quien lo uti-            ciones entre fenómenos sociales cuyas
         lizó por primera vez en 1952 en la em-           interacciones tienden a resultar mucho
         presa Kawasaki para analizar los pro-            más complejas. En cualquier caso, hay
         blemas de las cadenas de montaje. Se             que recordar que no se trata (al menos
         le conoce como diagrama de espina de             no sólo) de analizar la realidad, sino de
         pescado, diagrama de río o, menos                establecer las bases de una interven-
         imaginativamente, como diagrama de               ción operativa y, para eso, el árbol de
         Ishikawa y está incluido en los                  problemas resulta una herramienta su-
         estándares de calidad de las empresas            mamente potente.
         japonesas.
                                                          Sin más comentarios, podemos indicar
         Está claro que esta representación sim-          que un árbol de problemas se construye
         plificada de la realidad es más                  siguiendo una secuencia más o menos
         adecuada para el análisis de procesos            similar a la que ahora se relaciona:



     •     Identificar los problemas existentes.

     •     Escribir cada problema en una tarjeta, preferiblemente con letras mayúsculas.

     •     Determinar cuál es, dentro de los problemas identificados, aquel que ocupa un lugar
           central que permite ordenar en torno a él la mayor parte de la información recopilada.
           Colocar esa tarjeta en el centro de un panel.

     •     Determinar las causas que provocan ese problema, preguntándose el por qué se
           produce esa situación considerada indeseable. Situar esas tarjetas en el nivel inme-
           diatamente inferior al del problema considerado focal o central.

     •     Avanzar hacia abajo preguntándose por las causas de las causas.
                                                                           Introducción al EML
     •     Establecer los efectos provocados por el problema central. Situar esas tarjetas en la
           parte superior del árbol.

     •     Recomprobar las relaciones causales y dibujarlas en el panel.
Introducción al EML
                                                                                                   29




Los problemas más típicos que nos
solemos encontrar al elaborar un árbol
de problemas son los siguientes:

         Dificultad en la identificación de los problemas. Es muy típico que los problemas se
         enuncien con un carácter muy poco preciso. Por ejemplo, se dice que el problema es

 1       “la marginalidad” o “la salud” o cosas así; no hay que estar muy familiarizado con el
         marco lógico para darse cuenta de que enunciados de ese tipo sirven para muy poco.
         Hay que intentar expresar los problemas de la forma más inequívoca posible.

         Dificultad en la valoración de lo que es efectivamente un problema. Los problemas se
         perciben siempre desde un determinado punto de vista, desde una cultura y desde un

 2       conjunto de intereses específicos. Es típico que la percepción del técnico no coincida
         al 100% con la percepción de los beneficiarios. Frente a este tipo de conflictos no hay
         recetas universales, aunque, en principio, se trata de dejar que todo el mundo exprese
         lo que considere conveniente.

         Definición de los problemas como “falta de soluciones”. En principio, los problemas
         no deben describirse como ausencia de determinadas soluciones. Todas las tarjetas

 3       que expresan “falta de...” “no hay...” no serían, en una visión ortodoxa del EML,
         aceptables. Nos han contado experiencias con algunos moderadores de talleres “mar-
         cologistas” más apegados a la ortodoxia que nosotros que rompen las tarjetas escritas
         de esa manera. La verdad es que, sin llegar a esos extremos (de hecho en los ejemplos
         que se incluyen a continuación aparecen algunos pecados en ese sentido) hay que re-
         conocer que no es, en general, deseable enunciar los problemas como la falta de una
         solución, ya que de esa manera se está describiendo lo que quiere hacerse y no, en
         realidad, el problema que existe.
         Dificultades para establecer la causalidad entre los problemas. La verdad es que, en la
         realidad, las causalidades verticales y unívocas que propone este tipo de análisis fun-

 4       cionan tan sólo a medias. Las relaciones entre los problemas tienden a ser bastante
         más complejas. Un mismo problema puede aparecer en varias raíces del árbol o se es-
         tablecen retroalimentaciones entre los problemas que no hacen tan fácil el estableci-
         miento de la lógica vertical que sustenta el árbol de problemas. En cualquier caso, y
         sin tener una solución absoluta, hay que señalar que el árbol de problemas. En cual-
         quier caso, y sin tener una solución absoluta, hay que señalar que el árbol debe tender
         a “abrirse” en los niveles inferiores o, dicho de otra manera, que cualquier problema,
         es provocado por más de una causa. Igualmente hay que rechazar radicalmente la
         existencia de problemas–madre cuya resolución determinaría la solución de numero-
         sos efectos situados en los niveles superiores. Ese tipo de problemas (el “subdesarro-
         llo”, el “intercambio desigual”, la “marginalidad” o enunciados similares) tiende a ser
         un enunciado–resumen de un gran número de problemas más concretos que son, en
         principio, los que deben interesarnos.
El Enfoque del marco lógico: 10 casos didácticos
30




         En resumen, el árbol de problemas                     por algunos de los implicados” pasan
         debe ofrecer una visión parcial de la                 ahora a ser definidos como “estados
         realidad, estructurada en torno a los                 alcanzados positivos que se establecen
         problemas que padece un colectivo o                   sobre la resolución de los problemas
         unos colectivos de personas concretos,                anteriormente identificados”. Es decir,
         estableciendo las relaciones de causali-              para el enfoque del marco lógico, los
         dad que se establecen entre esos pro-                 objetivos de desarrollo se construyen
         blemas. Evidentemente, esas relaciones                sobre la solución de problemas con-
         constituyen una simplificación de la                  cretos que afectan a personas concretas
         realidad, pero permiten determinar una                y cuya definición y relaciones se han
         jerarquización de los problemas y                     establecido en el paso anterior. De esa
         ofrecen una base para una posible in-                 manera, se trata de construir un árbol
         tervención.                                           de objetivos que, en principio, es una
                                                               copia en positivo del árbol de proble-
         Análisis de los objetivos                             mas, pero donde la relación causal pasa
                                                               a convertirse en una relación de carác-
         El análisis de objetivos es un paso de la             ter instrumental, donde las tarjetas in-
         identificación de un proyecto de desa-                feriores son los medios para alcanzar
         rrollo que se construye sobre los re-                 las superiores que, con respecto a
         sultados obtenidos en el anterior análi-              aquellas, son los fines que se esperan
         sis de los problemas. Los problemas                   alcanzar.
         que habían sido descritos como “situa-                Para construir el árbol de objetivos hay
         ciones negativas percibidas como tal                  que hacer las siguientes cosas:


     •       Convertir las tarjetas-problema en tarjetas-objetivo teniendo un cierto cuidado en la
             redacción para que exista una mínima coherencia: no se trata de establecer un enunciado
             inverso sino de expresarlo en unos términos que resulten razonables.

     •       Las tarjetas que se considere que no son modificables pasan sin cambios (es decir como
             problemas) al nuevo árbol.

     •       Se incluyen nuevas tarjetas que representen medios adicionales que consideramos importantes
             a la hora de garantizar la consecución de las tarjetas superiores.

     •       Se comprueba la relación medios-fines. En este caso la pregunta clave es “¿cómo?” y se
             supone que las respuestas serán en cada caso las tarjetas situadas en los niveles inferiores.

         •     Se dibuja un “árbol” que será el inverso en positivo del de problemas, con algunas tarjetas
               no modificadas y algunas tarjetas nuevas en los niveles inferiores y en el que la relación
               causal ha pasado a convertirse en una relación de carácter instrumental.Introducción al EML
Introducción al EML
                                                                                        31




Análisis de las alternativas                Con carácter general puede señalarse
                                            que la transparencia, la negociación y
El análisis de alternativas es un paso      la asunción de la necesidad de alcanzar
fundamental dentro de la gestión de         un cierto consenso entre todas las par-
una intervención, aunque inevitable-        tes implicadas en el proceso tienden a
mente presenta un nivel de indefinición     ser elementos que refuerzan la “bon-
que resulta enojoso a la hora de            dad” de una determinada selección.
plantear una explicación de carácter        Las imposiciones no suelen dar buen
más bien esquemático y superficial.         resultado y tienden a provocar que los
Dicho de una manera rápida, puede           proyectos sean vistos como una pro-
decirse que la función básica del análi-    piedad particular (normalmente de los
sis de alternativas, también llamado        financiadores o de quienes se encuen-
discusión de estrategias según la Co-       tran en disposición de aportar los re-
misión Europea, es la de compara las        cursos necesarios para su puesta en
diferentes opciones que pueden identi-      marcha), generando la consiguiente
ficarse en el árbol de objetivos, recha-    inhibición del resto. De esa forma, la
zando las que no nos parezcan desea-        esperada viabilidad de los proyectos se
bles o presentan un grado excesivo de       encuentra seriamente amenazada, pues
incertidumbre y seleccionando, dentro       nadie se mostrará muy dispuesto a
de la alternativa que parece óptima, la     “defender” el proyecto cuando con-
tarjeta-objetivo que va a convertirse en    cluya el aporte externo de fondos.
el objetivo del futuro proyecto de desa-
rrollo.                                     Según nuestra experiencia, lo más ha-
                                            bitual suele ser que se efectúe un aná-
El análisis de alternativas cierra, por     lisis de decisión multicriterio, en oca-
tanto, la etapa de la identificación y da   siones no todo lo explícito que sería
paso al diseño o formulación de la in-      deseable, mediante el que se valoran
tervención.                                 cada una de las alternativas que en
                                            principio se consideran más intere-
Los procedimientos para realizar esa        santes en función de toda una serie de
selección son muy variados y no puede       criterios que se consideran significati-
ofrecerse una “receta” de validez           vos. Las valoraciones pueden efec-
universal. Lo que puede resultar ade-       tuarse manejando criterios cualitativos
cuado en determinadas circunstancias        (bueno-regular-malo; alto-medio-bajo,
puede ser completamente inapropiado         etc.) o, bien, asignando puntuaciones
en otras. Evidentemente, las preferen-      numéricas en una escala predetermi-
cias, más o menos justificadas, de las      nada a cada una de las alternativas en
instituciones participantes en el pro-      función de cada criterio.
ceso tienden a jugar un papel esencial
en esa toma de decisiones.
El Enfoque del marco lógico: 10 casos didácticos
32




       Las posibilidades en ese sentido tien-            un requisito básico para el éxito de la
       den a ser muy variadas y no es posible            futura intervención.
       recomendar un procedimiento estándar
       para todas las ocasiones. Es conve-               Los criterios que pueden manejarse
       niente recordar que el proceso de toma            para la valoración de las diferentes al-
       de decisiones debe ser comprendido y              ternativas detectadas son muy variados
       asumido por todas las instancias impli-           pero pueden avanzarse algunos que se
       cadas, porque esa asunción constituye             consideran, con carácter general, como
                                                         fundamentales:




     Recursos disponibles, tanto en lo que hace referencia a los recursos materiales –financieros–
     como a los recursos humanos –capacidades-.

     Tiempo estimado para el logro de los distintos objetivos que se valoran.

     Adecuación a las prioridades de cada una de las partes implicadas en el proceso.

     Riesgos identificados en cada una de las alternativas/Probabilidades de logro de los obje-
     tivos.

     Contribución de las diferentes alternativas al logro de objetivos de carácter más general.

     Posibles efectos generados por el logro de los diferentes objetivos valorados.

     Vinculación entre las distintas alternativas y los colectivos seleccionados como beneficiarios
     prioritarios.

     Posibilidades de viabilidad de cada una de las alternativas.
Introducción al EML
                                                                                             33




Es evidente que esa pequeña relación             De manera esquemática, puede indi-
no concluye con un tema tan amplio               carse que el análisis de las alternativas
pero puede ofrecer algunas pistas para           se realiza normalmente (si es que en
entender el tipo de valoraciones que se          verdad se “hace” y no se parte de una
considera importante efectuar. Hay que           decisión previa que tiende a tomarse
recordar que la identificación (y con-           muy lejos del lugar donde los proble-
cretamente el análisis de alternativas)          mas existen realmente) siguiendo una
debe ser un proceso rápido y de bajo             secuencia parecida a la que a continua-
coste, ya que, de momento, no existe             ción se presenta:
ninguna garantía acerca de la efectiva
puesta en práctica de la intervención
que está preparándose.




      •   Identificar las relaciones medio–fines dentro del árbol de objetivos sobre
          las que, en principio, parece existir un mayor interés en actuar.

      •   Comparar esas alternativas en función de algunos criterios que pueden
          coincidir en parte con los enunciados con anterioridad.

      •   Seleccionar la alternativa que, entre todas las contempladas, parece reunir
          una combinación más adecuada de elementos positivos.

      •   Precisar la tarjeta–objetivo que va a convertirse en objetivo del proyecto
          que comienza a continuación a diseñarse; en ocasiones la discusión de
          alternativas es más bien una “discusión de objetivos”, por lo que el punto
          anterior y éste se convertirían en el mismo.



Sea como sea, con mayor o menor                  mite comenzar el diseño de la futura
participación, con mayor o menor aná-            intervención. Después de esa decisión,
lisis y manejo de datos, el análisis de          puede considerarse que comienza la
alternativas concluye cuando se selec-           fase de diseño o formulación del pro-
ciona un objetivo concreto que consti-           yecto.
tuye la orientación esencial que per-
El Enfoque del marco lógico: 10 casos didácticos
34




         Matriz de planificación del                       principales contenidos del diseño de un
                                                           proyecto en un formato simplificado
         proyecto                                          que facilita, en un golpe de vista, com-
                                                           prender la lógica interna de una inter-
         La matriz de planificación del proyecto           vención. Hoy, más de 30 años después
         es el documento–herramienta más ca-               de que la Agencia Estadounidense de
         racterístico del enfoque del marco ló-            Cooperación Internacional (USAID)
         gico. De hecho, el marco lógico co-               comenzará a utilizar las matrices de
         menzó siendo una matriz y hasta que la            planificación de los proyectos, éstas si-
         GTZ estableció la secuencia de pasos              guen cumpliendo esa función. A las
         previos que conducen hasta ella, lo que           matrices de los proyectos se las suele
         constituye la principal originalidad del          criticar por su esquematismo y rigidez,
         método ZOPP, la identificación entre              cosas ciertamente reales, pero compen-
         un término y otro fue absoluta. En la             san esas deficiencias gracias a su clari-
         actualidad, aunque la mayoría de las              dad y fácil comprensión. De momento,
         versiones del método asumen esa se-               no parecen existir opciones realistas
         cuencia como un todo, la matriz conti-            que puedan sustituir con ventaja al mo-
         núa siendo el elemento más típico del             delo actual de matriz.
         EML.
                                                           Una matriz de planificación es, apro-
         En su origen, la matriz apareció como             ximadamente, un cuadro como el que
         un intento de sistematizar y ordenar los          sigue:


                         LÓGICA DE LA        INDICADORES         FUENTES DE            SUPUESTOS/
                        INTERVENCIÓN        OBJETIVAMENTE       VERIFICACIÓN            HIPÓTESIS/
                                             VERIFICABLES                          FACTORES EXTERNOS
     OBJETIVO
     GENERAL

     OBJETIVO
     ESPECÍFICO

     RESULTADOS

     ACTIVIDADES                               RECURSOS            COSTES


                                                                                  CONDICIONES PREVIAS
Introducción al EML
                                                                                            35




 En ese documento quedan sintetizados             cas que establecen esa interdependen-
 los principales componentes del diseño           cia.
 de un proyecto. Además, existe una               Se llaman las lógicas vertical y hori-
 relación entre todos esos elementos              zontal.
 que, de alguna manera, están vincula-            La primera establece la siguiente rela-
 dos entre sí. Existen dos lógicas bási-          ción:




    Si se dan unas condiciones previas (entonces) se libera un presupuesto con

    el que se movilizan unos recursos para hacer unas actividades. Si se hacen

    esas actividades y se producen unos supuestos (que están fuera de la

    competencia de la intervención) se logran unos resultados. Si se logran esos

    resultados y se producen los supuestos situados a su nivel, se alcanza el

    objetivo específico. El logro de ese objetivo específico, unido al cumplimiento
    de los supuestos colocados en su nivel, supondrá una contribución significativa

    a un objetivo general (o superior). Y si se producen los supuestos de ese nivel
    el objetivo general podrá perdurar.



La lógica horizontal, más sencilla, indica que:




         todo resultado u objetivo se expresa mediante, al menos, un indicador
         verificable objetivamente. Ese indicador debe poder comprobarse
         mediante una fuente de verificación específica.
El Enfoque del marco lógico: 10 casos didácticos
36




      De esa manera, con un vistazo rápido              ciencias más comunes de un gran nú-
      es posible saber “de que va” un pro-              mero de proyectos.
      yecto concreto y descubrir sus princi-
      pales fortalezas y debilidades. Eviden-           El objetivo específico debe ser uno;
      temente, existe la posibilidad de reali-          cada objetivo específico justifica la
      zar un marco lógico (una matriz) irre-            realización de otra matriz y, por lo
      prochable desde el punto de vista de su           tanto, de otro proyecto. El objetivo su-
      coherencia interna, aunque su corres-             perior con el que el específico se en-
      pondencia con una situación concreta              cuentra en relación en el árbol de obje-
      sea escasa o, en un caso extremo, nula,           tivos es el que llamamos general, glo-
      pero eso ocurre con cualquier procedi-            bal o de desarrollo. De hecho, se en-
      miento de planificación. Las críticas             cuentra fuera del ámbito de actuación
      que señalan la posibilidad de utilizar            de la intervención (resulta más ambi-
      “mal” el marco lógico no invalidan la             cioso y sólo puede ser alcanzado por
      utilidad del método. Muy a menudo,                una combinación de proyectos), pero
      esas críticas se caracterizan por no              orienta nuestra iniciativa. Nuestra con-
      plantear ningún tipo de alternativa, con          tribución al logro de ese objetivo es un
      lo que se mueven en un terreno más                criterio esencial para valorar la calidad
      bien estéril.                                     de cualquier proyecto.

      De manera esquemática, vamos a des-               Los resultados (también llamados pro-
      cribir brevemente los contenidos prin-            ductos, componentes o metas) son los
      cipales de las columnas de la matriz:             medios necesarios para alcanzar el ob-
                                                        jetivo específico. Constituyen el con-
      Primera columna. En ella se describe el           junto de bienes y servicios que entrega
      proyecto, “lo que hacemos” y la lógica            el proyecto durante o al finalizar su
      interna que vincula a cada uno de sus             ejecución. Estos resultados surgen, al
      elementos. El objetivo del proyecto,              menos en parte, del propio árbol de
      normalmente llamado objetivo                      objetivos (son las tarjetas inferiores
      específico, es, de alguna manera, el que          que se encuentran vinculadas a la se-
      establece la direccionalidad de la inter-         leccionada). Es preciso valorar si re-
      vención, su punto de referencia. Hay              sultan medios suficientes y necesarios
      que recordar que éste es un método de             para el logro de ese objetivo y, en caso
      planificación por objetivos y que las             de no ser así, habrá que incluir nuevos
      actividades (lo que hacemos) se en-               resultados (es decir, que no estén en el
      cuentran siempre subordinadas a lo que            árbol de objetivos) a nuestra matriz.
      pretendemos conseguir. Esa confusión
      entre lo que hacemos y lo que quere-              Las actividades constituyen el conjunto
      mos obtener, confusión que parece un              “de lo que hacemos” y deben estar cla-
      tanto pueril, constituye una de las defi-         ramente vinculadas a la consecución de
Introducción al EML
                                                                                       37




cada uno de los resultados enunciados.      plimiento se encuentra fuera de nuestro
En principio, no debe haber actividades     ámbito concreto de competencia. Di-
(más allá de las generales de adminis-      cho de otra manera, la probabilidad de
tración, seguimiento y evaluación) que      cumplimiento de las hipótesis son los
no se encuentren inequívocamente re-        riesgos del proyecto. No existe un pro-
lacionadas con alguno de los resulta-       cedimiento a partir del cual tengamos
dos. Cada actividad deberá llevar espe-     plena garantía de haber identificado to-
cificados el conjunto de recursos, me-      das las hipótesis significativas que
dios o insumos necesarios para su eje-      pueden afectar a un proyecto concreto.
cución. Los costes de movilización de       En cualquier caso, su valoración, aún
esos recursos ofrecerán el presupuesto      cuando sea incompleta, siempre será
de cada una de las actividades. La          deseable frente a su no consideración.
suma de todos esos costes constituirá el    Es necesario situar las hipótesis en el
presupuesto general del proyecto.           lugar en que son significativas para la
                                            propia lógica de la intervención.
Los objetivos y resultados tienden a ser
redactados como situaciones ya alcan-       Los indicadores pretenden traducir a
zadas, mientras que las actividades         términos inequívocos los objetivos y
suelen redactarse en infinitivo.            los resultados de un proyecto. Se trata
                                            de poder expresar de la manera más
Una vez que se tiene establecida de         precisa posible lo que vamos a hacer y
manera provisional la primera columna       lo que queremos conseguir con nuestra
de la matriz, es conveniente comenzar       intervención. Cualquier indicador debe
a cumplimentar la columna de la dere-       reflejar la cantidad de producto que se
cha, la que incluye las hipótesis, su-      pretende alcanzar, su calidad y el
puestos o factores externos. Si un pro-     tiempo para su logro. En caso de no re-
yecto se ejecutase en un ambiente con-      sultar evidente, será preciso clarificar
trolado (como un experimento) las va-       las personas beneficiarias que se en-
riables exteriores no serían significati-   contrarán incluidas y el área geográfica
vas. A nadie se le escapa que eso nunca     considerada.
es así y que un proyecto interactúa en
un contexto al que influye y del que re-    Los indicadores tienen una cierta mala
cibe influencias. Con las hipótesis se      prensa, pues afirma que no todo puede
plantea la necesidad de valorar ese         ser cuantificado y que esa obsesión
contexto y de identificar los principales   numérica puede provocar graves dis-
aspectos que pueden tener una inciden-      torsiones en la propia lógica de la in-
cia grave en la propia lógica de inter-     tervención. Esas objeciones pueden ser
vención. Las hipótesis son, por tanto,      ciertas en ocasiones pero lo más habi-
todas las situaciones y decisiones que      tual es que esa resistencia frente a los
tienen que producirse, pero cuyo cum-       indicadores esconda un desconoci-
El Enfoque del marco lógico: 10 casos didácticos
38




      miento de lo que se pretende conseguir.            últimas son en principio deseables,
      Objetivos enunciados como “Mejora                  aunque en muchas ocasiones no están
      de la calidad de vida”, sin indicadores            disponibles, no poseen la fiabilidad
      concretos y operativos resultan esen-              exigible o su nivel de desagregación no
      cialmente inútiles, dada su radical in-            resulta adecuado, por lo que será pre-
      comprensibilidad.                                  ciso recurrir a fuentes propias, de las
                                                         que será preciso valorar sus costes e
      La regla establece que cada objetivo y             incluirlos en el presupuesto.
      resultado debe llevar, al menos, un in-
      dicador de las características antes re-           La matriz y el diseño de los
      señadas. Todo el mundo asume que el
      nivel de concreción de los indicadores             proyectos
      disminuye a medida que “subimos” por
      la matriz y que los indicadores del ob-            La matriz de planificación constituye la
      jetivo superior tenderán a ser mucho               base del diseño de un proyecto pero no
      menos operativos que los de los resul-             lo agota. Un documento de proyecto
      tados. Si no existe una correspondencia            tiene, aparte de los reseñados, otros
      evidente entre el objetivo (o el resul-            elementos que resultan imprescindi-
      tado) y su indicador, puede ser conve-             bles. Básicamente podemos referirnos
      niente incluir más de uno.                         a los siguientes:

      Cada indicador debe poseer su corres-             • Programación de las actividades
      pondiente fuente de verificación, que                (calendario y asignación de res-
      son procedimientos y soportes puestos                ponsabilidades entre las diferentes
      en marcha para comprobar el cumpli-                  personas o instituciones im-
      miento del indicador. Un indicador sin               plicadas)
      fuente de verificación carece de opera-
      tividad, por lo que debe ser conside-             • Programación de recursos (pre-
      rado como un indicador inútil. Fuentes               supuesto)
      típicas de verificación son encuestas,
      registros, certificados, actas, etc. Po-          • Un análisis de las posibilidades de
      demos calificar las fuentes de verifica-             permanencia del proyecto una vez
      ción en “internas” y “externas”. Las                 concluida la asistencia externa
      primeras son las generadas por el pro-               (valoración de los llamados
      pio proyecto, mientras las segundas se               factores viabilidad)
      encuentran fuera de la intervención.
      Por una consideración de costes, estas
Introducción al EML
                                                                                              39




De esa manera, un documento-tipo de proyecto consta de las siguientes partes:

              Análisis del contexto y justificación de la alternativa seleccionada. Se
   1          trata de incluir aquí los trabajos efectuados durante la etapa de identifica-
              ción, con especial mención a los colectivos beneficiarios y al resto de los
              grupos afectados, a los problemas detectados y a la selección de la estrate-
              gia concreta para su solución.
              Intervención. En este caso, es preciso describir qué queremos conseguir
   2          (objetivo específico), para qué queremos lograr ese propósito (objetivo ge-
              neral), cómo vamos a lograrlo (resultados-actividades), qué hipótesis con-
              sideramos importantes para el logro de nuestro objetivo y cuáles riesgos se
              han identificado, cómo vamos a medir el éxito de lo realizado (indicadores)
              y dónde a través de qué procedimientos vamos a establecer esas medicio-
              nes (fuentes de verificación).
              Ejecución. En este apartado se describe cómo vamos a hacer las activida-
   3          des, con qué recursos, quién lo va hacer (organización y reparto de respon-
              sabilidades), cuándo se va a hacer (calendario) y cuánto va a costar (presu-
              puesto).
              Viabilidad. Se considera imprescindible efectuar una valoración de las po-
   4          sibilidades de permanencia de los objetivos de la intervención más allá del
              período de ejecución. Para esa valoración se consideran habitualmente siete
              factores que tienen una incidencia especial en la posible viabilidad de un
              proyecto. Esos factores son: políticas de apoyo, capacidad institucional y
              de gestión, factores socioculturales, enfoque de género, tecnológica, facto-
              res medioambientales y viabilidad económica y financiera.



En este texto no se han incluido los as-          los aspectos más tradicionales del EML
pectos que afectan a la programación              y concluir todos los ejercicios que se
de las actividades, a pesar de su indu-           incluyen a continuación con la formu-
dable importancia. Se ha considerado              lación de las matrices de planificación.
más interesante centrar el análisis en
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  • 5. 5 ACCIONES DE DESARROLLO Y COOPERACIÓN El Enfoque del marco lógico: 10 casos prácticos Cuaderno para la identificación y diseño de proyectos de desarrollo
  • 6. El Enfoque del marco lógico: 10 casos didácticos 6  CIDEAL – Fundación CIDEAL Blasco de Garay, 94, 28003 Madrid Tels.: + (34) 915 538 488 / + (34) 915 546 402 Fax: + (34) 915 985 180 E-mail: cideal@cideal.org Web: www.cideal.org  Acciones de Desarrollo y Cooperación Topete, 30. 28039 Madrid. Tels.: Fax: + (34) 913 014 639 / + (34) 915 395 827 E-mail: adconsul@teleline.es  Hugo Camacho  Luis Cámara  Rafael Cascante  Héctor Sainz Diseño y maquetación: Nieves Gómez-Inés Meyer ISBN: 84-87082-17/3 D.L.: M-41850-2001
  • 7. 7 Índice Presentación ............................................................................................................. 7 Preámbulo ................................................................................................................ 9 1. Introducción al enfoque del marco lógico ............................................................. 14 2. Casos docentes ......................................................................................................... 43 Presentación .............................................................................................................. 44 1. Las enfermedades de la comunidad de Montecito .............................................. 46 2. Los agricultores de Vallegrande .......................................................................... 58 3. La educación en el departamento de Casanillo .................................................. 70 4. Los jóvenes del barrio de los Chorrillos .............................................................. 86 5. La atención sanitaria en la región de la Plata ...................................................... 98 6. El parque Natural de Aldehuela .......................................................................... 110 7. Los pescadores de la isla Wasini ......................................................................... 124 3. Reflexiones y sugerencias para la aplicación práctica del EML ......................... 138 4. Casos reales .............................................................................................................. 155 Presentación .............................................................................................................. 157 1. Fortalecimiento de la Oficina Nacional de Estadística ONE .............................. 170 2. Proyecto regional para el fortalecimiento de la organización de los adultos mayores de bajos ingresos y/o sin ingresos de la Región Andina......................... 178 3. Diagnóstico participativo, identificación de problemas y una aproximación a la planificación estratégica en una ONG ecologista ................................................. 5. Anexos ...................................................................................................................... 205 Materiales docentes ................................................................................................... 206 Lista de comprobación .............................................................................................. 222 Bibliografía comentada ............................................................................................. 228
  • 8. El Enfoque del marco lógico: 10 casos didácticos 8
  • 9. Presentación 7 Presentación D esde su aparición inicial hace casi treinta años el enfoque del marco lógico (EML) ha sido el método más utilizado por la mayor Durante años de trabajo en común hemos compartido tareas de asistencia técnica en el terreno y hemos impartido juntos cursos y seminarios dirigidos a parte de las agencias de cooperación profesionales, técnicos de proyectos, internacional para la planificación y funcionarios, académicos y responsa- gestión de proyectos de desarrollo. bles de instituciones públicas y priva- das, principalmente de España y de En los últimos años, el tratamiento teó- América Latina. rico del EML se ha llevado a cabo por autores e instituciones de distintos paí- La novedad del trabajo que tiene el ses en diversos estudios y publicacio- lector en sus manos es su carácter emi- nes, algunos de ellos de gran interés. nentemente práctico, con uso casos En España fue publicado, en 1999, un inspirados en la realidad y otros elabo- manual elaborado conjuntamente por rados con objetivos didácticos. Este Héctor Sainz y por el autor de estas lí- texto pretender ser, sobre todo, un cua- neas de presentación, destinado a apli- derno de trabajo para ejercitarse en car paso a paso las herramientas del aplicar el EML. El peculiar formato EML. Su tercera edición en castellano que presentamos permite una mayor ya en preparación, es una buena mues- comodidad a la hora de utilizarlo como tra, entre otras muchas, de la atención herramienta profesional con cuyas pá- que actualmente se le está prestando al ginas podrá el lector ir familiarizán- EML. dose progresivamente. En el presente texto, sus cuatro autores Los mencionados supuestos prácticos –Hugo Camacho, Luis Cámara, Rafael aparecen en el texto vinculados a la ac- Cascante y Héctor Sainz– combinan ción de una institución pública, de una una amplia trayectoria práctica y una organización popular y de una ONGD, experiencia docente que, tanto perso- siendo todos agentes de desarrollo nalmente como de modo institucional aunque con características distintas. en CIDEAL, conocemos muy bien.
  • 10. El Enfoque del marco lógico: 10 casos didácticos 8 Es bien sabido que un proyecto que Puede afirmarse que, actualmente, alcanza el éxito en un contexto y un constituye una herramienta de obligado período de tiempo determinados no conocimiento para poder realizar tareas produce automáticamente los mismos profesionales en el departamento de efectos positivos, ni obtiene el mismo proyectos de las instituciones de coo- impacto, en otros momentos o en peración al desarrollo, sean éstas públi- situaciones distintas. La cooperación cas o privadas. internacional al desarrollo ya está habituada a presenciar fracasos de pro- El objetivo de la presente publicación yectos por llevar a la práctica interven- es, por tanto contribuir a un mejor co- ciones que constituyen una mera repe- nocimiento del conjunto de técnicas tición de otras anteriores. Este error, que componen la metodología del sin embargo, no invalida que un mismo EML y de su aplicación práctica en la enfoque sea común a todos los pro- gestión del ciclo de los proyectos. Por yectos, los cuales pueden ser objeto de ello, confiamos resulte de utilidad a los una misma metodología, conveniente- profesionales que trabajan en el ámbito mente aplicada a cada caso concreto. del desarrollo. Aunque el debate sobre si el EML es la CIDEAL, en su permanente esfuerzo mejor metodología práctica para los para intentar contribuir a un profesio- proyectos de desarrollo no esté defini- nalización de la cooperación al desa- tivamente cerrado, cada vez en mayor rrollo, cree muy adecuado poner un medida los organismos de cooperación texto como el que presentamos al al- bilateral y multilateral (agencias de cance de las personas e instituciones Estados Unidos, Canadá, Japón, Ale- que estén interesadas en la aplicación mania, España, Reino Unido, Bélgica, de su contenido. Esperamos que su Noruega, Suecia, Dinamarca, Finlan- lectura y utilización pueda contribuir, dia, Suiza, Italia, Francia, Grecia, Aus- en alguna medida, a la deseable calidad tria, PNUD, FAO Banco Mundial, que requieren las intervenciones de BID, BasD, BafD, entre otros) utilizan cooperación internacional al desarrollo. este método en sus distintas versiones (ZOPP, enfoque integrado, etc.). Tam- bién cada vez son más las universida- des y centros de formación especiali- zada que incluyen el estudio del EML Manuel Gómez Galán como parte de los programas de sus Director de CIDEAL cursos de postgrado sobre cooperación Madrid, septiembre de 2001 internacional al desarrollo.
  • 11. Preámbulo 9 Preámbulo S i bien el enfoque del marco ló- la docencia en múltiples cursos para gico (EML) ya cuenta en algunos profesionales de las administraciones países con décadas de aplicación públicas española y latinoamericanas, en el contexto de la cooperación de las delegaciones de la Comisión Eu- internacional para el desarrollo, los úl- ropea en América Latina, de otros or- timos años han sido testigos de su utili- ganismos internacionales y de organi- zación cada vez más generalizada zaciones no gubernamentales, así como como principal herramienta de gestión mediante la moderación de talleres de proyectos de desarrollo. EML para la identificación y diseño de proyectos concretos, principalmente en No es exagerado afirmar que este mé- España y América Latina. Aunque se todo se ha constituido en un referente cuenta ya con una extensa bibliografía obligado para los profesionales de la sobre el enfoque y con algunos ma- planificación y en requisito indispen- nuales en español, lo novedoso de este sable para la obtención de financiación texto es su formato de “cuaderno de de distintas agencias y organismos ejercicios”, que deja traslucir su voca- donantes. Esta es precisamente, al ción eminentemente práctica. margen de las ventajas evidentes del método, la razón a la que más se acude Dos han sido los motivos principales para justificar la conveniencia de su que nos han movido a elaborar el pre- utilización y que explica en gran me- sente texto. En primer lugar, el con- dida la proliferación de cursos y talle- vencimiento de que en el EML, como res para su aprendizaje. ocurre con cualquier otra técnica o procedimiento “se aprende haciendo”, El presente manual recoge la experien- por lo que la mejor y tal vez la única cia de los autores, miembros de Accio- forma de conocerlo en profundidad y nes de Desarrollo y Cooperación de utilizarlo adecuadamente es (ADC), en la aplicación del EML poniéndolo en práctica de manera durante los últimos años. Esta habitual. En segundo término, la experiencia se ha adquirido a través de constatación de que la mayoría de
  • 12. El Enfoque del marco lógico: 10 casos didácticos 10 manuales del EML se centran casi ex- seño de proyectos de desarrollo, ade- clusivamente en los aspectos teóricos más de ofrecer algunas sugerencias del método, recurriendo para ilustrar el para aquellos que deseen aplicar esta enfoque a ejemplos excesivamente herramienta en la práctica y en todo su simples y a menudo alejados de las ex- potencial, como instrumento que faci- periencias habituales en los proyectos lita la participación y la construcción de cooperación para el desarrollo. de consensos. Por estas razones, aunque se parte de Por último, el texto incluye como una breve introducción al enfoque, el anexos una lista de comprobación de la grueso del manual lo constituye un calidad del proyecto diseñado con- conjunto de siete casos elaborados es- forme al EML, una bibliografía básica pecíficamente por ADC a lo largo de comentada sobre el tema y algunos los últimos años para facilitar la im- materiales de apoyo a la docencia que partición del método. Se trata de casos ADC ha ido preparado a lo largo de docentes que intentan cubrir un aba- estos años y que utiliza habitualmente nico representativo de sectores en los en los cursos que imparte. que se despliega habitualmente el tra- bajo de las organizaciones de coope- El trabajo de los autores con el EML a ración internacional y de desarrollo lo- lo largo de estos años no hubiera sido cal y sobre los que es posible practicar. posible sin la actuación de diversas en- tidades que vienen impulsando decidi- Algunos de estos casos están resueltos damente la formación de sus cuadros y comentados, mientras que en otros se técnicos y socios institucionales en exige del lector una implicación activa materia de planificación del desarrollo para aplicar cada uno de los pasos del e incorporando dinámicas participati- EML, identificando grupos sociales, vas en los proyectos que acometen, con elaborando árboles de problemas u el fin de alcanzar acuerdos de base so- objetivos, analizando y seleccionado bre los que fundamentar de forma só- alternativas o completado matrices de lida el trabajo conjunto de cooperación planificación. con las principales partes implicadas. Adicionalmente, el manual incorpora En este sentido, deseamos expresar tres ejemplos de proyectos reales iden- nuestro especial agradecimiento a la tificados y diseñados conforme a este Agencia Española de Cooperación In- procedimiento. Esos casos van ternacional; al Instituto de la Juventud precedidos de un capítulo destinado a y al Instituto de Migraciones y Servi- reflexionar acerca de la utilización del cios Sociales del Ministerio de Trabajo EML en talleres de identificación y di- y Asuntos Sociales; al Instituto Na-
  • 13. Preámbulo 11 cional de Estadística del Ministerio de Vaya también nuestro reconocimiento Economía y Hacienda y al Centro Eu- y gratitud a CIDEAL por su constante ropeo para la Formación de Estadísti- esfuerzo editorial en favor de la divul- cos de Países en Desarrollo (CESD- gación y la docencia de mejores prácti- Madrid); al Instituto Universitario de cas en materia de cooperación para el Desarrollo y Cooperación de la Uni- desarrollo, de lo cual este manual es versidad Complutense de Madrid; a la una clara muestra. Cruz Roja Española; a la Organización de Estados Iberoamericanos para la Los autores Educación, la Ciencia y la Cultura y a tantos otros que depositaron su con- Madrid, septiembre de 2001 fianza en ADC para esta labor.
  • 14. El Enfoque del marco lógico: 10 casos didácticos 12 1
  • 15. 13 Introducción al enfoque del marco lógico
  • 16. El Enfoque del marco lógico: 10 casos didácticos 14 Introducción al enfoque del marco lógico (EML) El ciclo de gestión de los proyectos de desarrollo Podemos afirmar, en tal sentido, que E n este apartado se presenta un todo proyecto de desarrollo debe po- resumen, sumamente esque- seer una voluntad explícita de cambio. mático, de las características centrales del ciclo de vida de los pro- Si bien pueden existir tantas definicio- yectos de desarrollo. La bibliografía al nes de proyecto como manuales dispo- respecto es abundante y, por otra parte, nibles o agencias de corporación acti- éste no es el foco de atención central vas, hemos seleccionado una que nos de este manual. No obstante, sí parece parece suficientemente significativa. oportuno, a efectos didácticos, recoger Señala la Agencia Alemana de Coope- brevemente algunas de las principales ración Técnica para el Desarrollo categorías que están en la base de los (GTZ) en la presentación del método capítulos que siguen. ZOOPP: “Se entiende por proyecto una tarea innovadora que tiene un objetivo El proyecto es la unidad básica de in- definido, debiendo ser efectuada en un tervención en la cooperación para el cierto período, en una zona geográfica desarrollo. Tiene como finalidad satis- delimitada y para un grupo de benefi- facer un conjunto de necesidades con- ciarios; solucionando de esta manera cretas a través de la aplicación de una problemas específicos o mejorando una serie de técnicas que ponen en juego un situación... La tarea principal es capa- determinado número de recursos para citar a las personas e instituciones par- obtener ciertos beneficios. ticipantes para que ellas puedan conti- nuar sus labores de forma indepen-
  • 17. Introducción al EML 15 diente y resolver por sí mismas los ponden, en mayor o menor medida, a problemas que surjan después de diferentes etapas temporales. Estas eta- concluir la fase de apoyo externo”. pas no son lineales sino que interactúan (Deutsche Gessellschaft für Technische entre sí en una suerte de retroalimenta- Zusammenarbeit, GTZ, Gmbh, ¿?c, ción permanente. Esta estructura es la página 2). que se viene en denominar como ciclo de gestión o ciclo de vida de los pro- Obsérvese en la anterior definición la yectos de desarrollo. inclusión implícita de la sostenibilidad de los proyectos como elemento de re- Tal como se señaló en el caso de las flexión central e inexcusable en las es- diversas definiciones de proyecto, tam- trategias de cooperación para el desa- bién podemos encontrar un número rrollo. Los términos “viabilidad” y significativo de propuestas de etapas “sostenibilidad” son en este contexto proyectuales y de ciclos de gestión. A sinónimos y se utilizarán indistinta- efectos demostrativos, en el gráfico mente a lo largo de esta publicación. adjunto se incluye una de ellas que puede resultar suficientemente ilustra- Podemos añadir, además, que la es- tiva, por su construcción intencionada tructura de todo proyecto transita por desde el punto de vista del enfoque del distintas fases articuladas que corres marco lógico (EML).
  • 18. El Enfoque del marco lógico: 10 casos didácticos 16 Viabilidad Análisis de participación Impacto Análisis de problemas r rio ste po Eficacia n Análisis de ó ci objetivos a alu Ev Eficiencia IDE NT I Análisis de alternativas FI CA Pertinencia CI Informes de ON Matriz de seguimiento planificación EJ N O Sistema de Programación de IO Eva EC M EÑ SE información S DI AC actividades UC IO G l UL ua UI IE N ció NT Y RM FO n Realización de O Programación de sim operaciones tá n recursos ul ea Factores de viabilidad Plan de ejecución Documento del proyecto Financiación Fuente: Basado en Gómez Galán, M. Y Sainz Ollero, H. (1999, página 21)
  • 19. Introducción al EML 17 Se puede observar en este gráfico que desenvuelve la eventual intervención a aparecen cuatro fases centrales –que poner en marcha. incluyen un conjunto de categorías in- Supone, fundamentalmente, contex- ternas o subetapas– y algunas otras fa- tualizar y madurar la idea de aquello ses complementarias. Su importancia que se puede, se desea y es necesario reside en la lógica circular -y de flujos– hacer. Idea que puede surgir de múlti- que subyace a la propuesta y no tanto ples fuentes pero que, en cualquiera de en la denominación de cada etapa, que los casos, ha de ser filtrada por el co- forma parte de convenciones y usos rrespondiente análisis técnico-político. distintos, todos ellos en principio equi- No cabe duda de que en este análisis de valentes y aceptables. la identificación juega un papel básico la precisión, justificación y tipificación Algunas de las preguntas claves que del colectivo de beneficiarios (¿para fundamentan la utilidad de un ciclo de quién?, ¿con quién?) al que iría desti- gestión tipo serían: ¿cómo se estructura nada la acción de cooperación, así un proyecto?, ¿cuáles son sus pasos como de aquellas otras categorías po- básicos?, ¿cómo se codifican dichos blacionales que, de un modo u otro, pasos?, ¿cómo se actúa técnicamente forman parte del contexto de la inter- sobre ellos?. vención. Nos vamos a referir, en esta introduc- Algunas de las cuestiones relacionadas ción, a las cuatro fases centrales que, con la etapa de identificación tratan de con los matices de cada caso, son co- responder a las preguntas de ¿qué su- munes a las diversas propuestas que cede?, ¿por qué sucede?, ¿a quiénes y pueden encontrarse. cómo afecta?, ¿cómo se puede solucio- nar?. Identificación El EML otorga una importancia central a esta fase ya que sobre ella se va a La primera etapa, identificación, cons- construir buena parte de la estructura, tituye la fase menos formalizada del sistematización y lógica del proyecto. ciclo. Supone el momento de gestación Es así que los cuatro pasos iniciales del del proyecto y está orientada a sentar método –análisis de la participación, sus bases. Se trata, en esta fase, de de- análisis de problemas, análisis de obje- terminar cuáles son los problemas que tivos y análisis de alternativas- consti- han de resolverse o, en su caso, las tuyen la fase de identificación del pro- oportunidades que pueden aprove- yecto. charse. Implica aproximarse a un cierto análisis de la realidad en la que se
  • 20. El Enfoque del marco lógico: 10 casos didácticos 18 Diseño sumen descriptivo, o lógica interna, del conjunto articulado de actividades, re- La etapa de diseño, también denomi- sultados y objetivos. La segunda esta- nada en ocasiones de formulación, blece los indicadores que miden o va- trata de avanzar a partir de los análisis loran el nivel de logro esperando por la efectuados en la fase anterior. Consiste, intervención. por tanto, en formalizar y organizar los resultados obtenidos en el proceso En la tercera se incluye las fuentes de de identificación, estableciendo verificación a través de las cuales se estrategias, plazos, recursos, costes, pueden objetivar los indicadores. La etc. Supone responder, fundamental- cuarta, finalmente, determina los su- mente, a preguntas tales como ¿qué puestos o hipótesis que atienden al queremos hacer?, y ¿cómo pretende- conjunto de factores externos que, mos realizarlo? Pero también a cues- desde el entorno de la intervención, tiones del tipo de ¿a quién se dirige la actúan como condiciones necesarias acción?, ¿por qué y para qué actuar?, para asegurar el desarrollo adecuado de ¿con quién, dónde, cuándo y con qué la acción de cooperación. recursos?. La formalización de todo ello se esta- Ejecución y seguimiento blece a través del denominado docu- mento de diseño del proyecto, que ex- La etapa de ejecución supone el mo- presa la lógica de la intervención, su- mento de aplicación de los resultados pone una guía para la acción y consti- del diseño (y por consiguiente de la tuye un elemento de comunicación in- identificación) a la acción práctica de dispensable entre las distintas partes y cooperación con intención de transfor- entidades involucradas. mar una determinada realidad. Se trata, por tanto, de llevar a cabo lo pre- En el EML la etapa de diseños está ar- visto. Sus márgenes de maniobra de- ticulada en torno a la denominada penderán de la calidad, consistencia y Matriz de Planificación del Proyecto pertinencia del correspondiente diseño. (MPP). Esta herramienta, esqueleto bá- sico del diseño, trata de presentar de En esta fase se puede optar por distin- forma clara, lógica y secuenciada, los tas modalidades en cuanto a procedi- elementos centrales de la intervención mientos de gestión, planes de trabajo propuesta. La MPP no sustituye sino ad hoc, estrategias de organización in- que complementa al documento de terna, etc. Si bien no se abundará en su proyecto. Cuenta habitualmente con estudio en este contexto, sí cabe se- cuatro columnas. La primera es el re- ñalar la importancia de actuar con la adecuada dosis de flexibilidad en la
  • 21. Introducción al EML 19 ejecución, evitando traslaciones me- copilación, análisis y tratamiento de la cánicas y acríticas que en ocasiones información, tan objetiva y sistemáti- fuerzan la adecuación de la realidad a camente como ello sea posible. En tal un impecable diseño. sentido, resulta obvio que la evaluación se apoya significativamente en el pro- Para ello es conveniente contar con un ceso de seguimiento. sólido y contextualizado sistema de se- guimiento, que favorezca la atención y El EML ha venido incorporando un análisis permanente de la ejecución. conjunto de componentes -pertinencia, Este sistema permitirá conocer -para en eficiencia, eficacia, impacto y viabili- su caso reencauzar- las características y dad- como elementos básicos de aten- evolución de la ejecución del proyecto. ción en las prácticas evaluativas. Este manual existe un apartado específico En el EML se señala, con frecuencia, sobre la viabilidad y sus correspon- que la etapa de seguimiento afecta fun- dientes factores. damentalmente a la “parte baja de la MPP”. Es decir, su foco de atención prioritaria se orientaría a la supervisión del desempeño de actividades, recursos y costes, así como a la interrelación entre estas categorías. Evaluación La cuarta y última etapa central del ci- clo de gestión es la evaluación. Diver- sas definiciones y tipologías pueden ser encontradas en numerosos manuales al uso. Digamos tan sólo que la evalua- ción es la fase en la que se aprecia y valora –para extraer conclusiones y de- seablemente utilizarlas– el conjunto de la acción de cooperación antes, durante y después de su ejecución. Esta tempo- ralidad define distintos tipos de evalua- ción que, a grandes rasgos, pueden ser denominados como previa, simultánea, final y posterior. La utilidad de esta importante fase está asociada a la ela- boración de un robusto sistema de re-
  • 22. El Enfoque del marco lógico: 10 casos didácticos 20 Matriz de planificación del proyecto LÓGICA DE LA INDICADORES FUENTES DE SUPUESTOS/ INTERVENCIÓN OBJETIVAMENTE VERIFICACIÓN HIPÓTESIS/ VERIFICABLES FACTORES EXTERNOS OBJETIVO ÁREA PREFERENTE DE GENERAL LA EVALUACION OBJETIVO ESPECIFICO RESULTADOS ÁREA PREFERENTE DEL SEGUIMIENTO ACTIVIDADES RECURSOS COSTES CONDICIONES PREVIAS El enfoque del marco lógico marco lógico que se relacionan en la bibliografía comentada que se incluye (EML) al final de este libro. No parece, por tanto, necesario preparar un nuevo ma- Resulta un hecho suficientemente co- nual que venga a repetir lo ya sabido. nocido la enorme influencia que un Los problemas en la aplicación del método concreto de planificación de EML no son atribuibles a la falta de proyectos por objetivos, el EML, ha materiales de calidad donde se expli- obtenido durante los últimos tiempos quen los rasgos y los procesos funda- entre los principales agentes e institu- mentales del método. De hecho, las ciones que centran sus actividades en dudas acerca de la utilidad práctica de la cooperación internacional para el de- esta herramienta no se encuentran, se- sarrollo. Hoy por hoy, el EML es prác- guramente, muy justificadas, teniendo ticamente el método universal a la hora en cuenta que el enfoque del marco ló- de gestionar las intervenciones de desa- gico es un método del cual se habla rrollo y la mayor parte de su termino- mucho más de lo que se aplica. El ver- logía más característica (objetivo espe- dadero peligro es que esta técnica ha cífico, resultados, hipótesis o supues- pasado a convertirse en una especie de tos, etc.) ha pasado ya al lenguaje co- procedimiento administrativo para jus- mún de los cooperantes y de los docu- tificar la asignación de fondos más que mentos de proyecto. en un método de gestión de los pro- yectos de desarrollo. En España este fenómeno es relativa- mente reciente, pero no por ello menos Si el EML acaba siendo un requisito intenso. En la actualidad contamos con para solicitar recursos, los proyectos una serie de manuales e introducciones del futuro serán formalmente más pre- más que aceptables al enfoque del sentables que los que hasta ahora he-
  • 23. Introducción al EML 21 mos conocido, pero adolecerán de los plos de aplicación del marco lógico, mismos defectos y errores de siempre. con objeto de facilitar la compresión de una técnica que, como todas, sólo Esa contradicción entre la retórica de la puede ser plenamente dominada y cri- planificación, las inercias de funcio- ticada cuando se practica sistemática- namiento de la mayoría de las institu- mente. ciones que forman parte del sistema español de cooperación para el desa- A pesar de la evidente vocación apli- rrollo y los propios requerimientos de cada de este texto, nos ha parecido la aplicación del enfoque del marco ló- conveniente presentar esquemática- gico constituyen la principal amenaza mente los rasgos esenciales del enfo- que puede acabar convirtiendo a este que del marco lógico, a modo de intro- esfuerzo de racionalización de la ges- ducción. tión en una especie de vía muerta. No deben esperarse en las líneas que se presentan a continuación grandes mati- En otro orden de cosas, la experiencia zaciones ni aportaciones novedosas. en el trabajo concreto de identificación, Simplemente trataremos de presentar, diseño y evaluación de proyectos de de la manera más sintética posible, las desarrollo y en tareas puntuales de principales características de este mé- asistencia técnica y capacitación todo. muestra que, más que volver a insistir en la conceptualización de un método Aproximaciones para una cuya principal característica es su sen- definición del método cillez, es necesario ofrecer ejemplos concretos de aplicación práctica, ya sea Cada manual presenta una o varias de- en el ámbito de la docencia o como re- finiciones del EML, unas más afortu- sumen de trabajos específicos de con- nadas que otras. En cualquier caso, sultoría. creemos que es posible extraer algunos rasgos comunes que pasamos a conti- Las discusiones de carácter escolástico nuación a presentar: en torno a los límites del enfoque del marco lógico y su aplicabilidad tienden a ser poco útiles, fundamentalmente • El EML es un método de planifica- ción por objetivos que se utiliza de cuando, la principal debilidad consiste, manera esencial, pero no en exclu- sencillamente, en que en muy pocas siva, en la gestión de los proyectos ocasiones se intenta aplicar este mé- de cooperación para el desarrollo. todo de una manera consecuente. Cada vez más, el EML, o al menos algunos de sus elementos más ca- Esa es la razón por la que nos hemos racterísticos, tiende a ser utilizado en decidido a ofrecer una serie de ejem- otros ámbitos (desarrollo local, etc.)
  • 24. El Enfoque del marco lógico: 10 casos didácticos 22 en otras intervenciones de la coo- nocer que las etapas más sistemati- peración para el desarrollo que no zadas y clásicas del método son las son proyectos. de identificación y diseño. En ese sentido, de una manera un tanto • Como cualquier método de planifi- imprecisa, pero gráfica, podemos cación, se trata de un sistema de decir que el EML aparece toma de decisiones que, se supone, esencialmente como un método para permite tomar (y justificar) decisio- preparar buenos documentos de pro- nes mejores y más razonadas. yectos. • El EML es un método de planifica- • Un rasgo esencial del EML es su ción participativa. Esa insistencia en sencillez. La pretensión de ser utili- la participación nunca es suficiente, zado como un vehículo para la parti- ya que, a pesar de toda la retórica al cipación hace que exista una opción respecto, tiende a ser la característica básica por la simplicidad. La termi- que más rápidamente se olvida. To- nología para iniciados se reduce al das las técnicas que propone el EML mínimo y los procedimientos pueden son técnicas de discusión en grupo y, ser utilizados prácticamente por dentro de esos grupos, es funda- cualquiera. Hay que reconocer que el mental que los presuntos colectivos dominio de la lectura y la escritura beneficiarios ocupen un lugar prefe- tienden a ser unos importantes facto- rente. res limitantes a la hora de promover la participación. Se han ensayado di- • Hay que insistir en que los proyectos versas tentativas para facilitar la in- no se preparan en un despacho ni de tegración de personas que no saben manera individual. Los proyectos se leer y escribir, aunque se plantean identifican y diseñan en equipo y en problemas de difícil solución. el seno de esos equipos deben estar representados los beneficiarios, • El EML es un método de discusión siempre que eso sea posible. Si olvi- secuencial. Cuando decimos esto nos damos esa perspectiva, la mayoría de referimos a que los temas de las dis- los pasos que vamos a comentar ha- cusiones grupales se encuentran pre- brán perdido su sentido. determinados y se presentan en una secuencia lineal única. Cada paso del • Se supone que el EML es un método método se construye sobre la base de utilizable para la gestión de todo el los acuerdos alcanzados en el paso ciclo del proyecto, desde la anterior. identificación hasta la última evalua- ción. Esa suposición es cierta, pero • Como todos los métodos de planifi- sólo en parte, ya que hay que reco- cación participativa, el EML trabaja
  • 25. Introducción al EML 23 por consensos. Los juegos de mayo- pas de identificación y diseño de un rías y minorías están en principio proyecto de desarrollo. Esos pasos son descartados. Se trata de alcanzar te- los siguientes: rritorios de confluencia entre todos los participantes y no de imponer una visión sobre todas las otras • Análisis de la participación posibles. • Análisis de los problemas • El EML, además de ofrecer una se- rie de temas ordenados de discusión • Análisis de los objetivos en los que es preciso llegar a acuer- dos entre todas las partes implicadas, • Análisis de las alternativas propone una serie de procedimientos para las discusiones y una manera de • Matriz de planificación del pro- visualizar los acuerdos alcanzados. yecto Esas técnicas de visualización de los consensos tienden a ser los rasgos más conocidos del método: árboles Los cuatro primeros pasos son pasos de de problemas y objetivos, discusión la identificación y contribuyen a siste- de alternativas, matriz de planifica- matizar una de las fases más impor- ción. tantes de la vida de un proyecto que habitualmente tiende a quedar en una Podemos, por tanto, afirmar que el nebulosa de generalidades. A través de EML es un método de planificación esos pasos se pretenden hacer explíci- participativa por objetivos que se uti- tos los mecanismos que han llevado a liza de manera esencial, pero no exclu- justificar la oportunidad de la opción siva, en los proyectos de cooperación seleccionada. Para ello, es preciso para el desarrollo. Este método ofrece mostrar qué problemas afectan a qué una secuencia ordenada de las discu- personas, cuáles son las relaciones en- siones para la preparación de una in- tre los diferentes grupos que confor- tervención y unas técnicas de visuali- man una realidad, entre esos grupos y zación de los acuerdos alcanzados. los problemas identificados y, por úl- timo, entre los propios problemas que Los pasos del método se han detectado, para finalmente avanzar los criterios de priorización de Como puede verse en todos los ma- la alternativa considerada más desea- nuales disponibles, el EML consta en ble. sus versiones más clásicas de cinco pa- sos de discusión que sistematizan las La Comisión Europea, sin justificar las tareas imprescindibles durante las eta- razones, ha suprimido en su manual de
  • 26. El Enfoque del marco lógico: 10 casos didácticos 24 proyectos el primero de los pasos de la derarse finalizado el diseño de un pro- identificación, aunque en su docu- yecto. Los diseños “a medias” (aque- mento de proyecto plantea, como no llos en los que falta alguno, o algunos, podía ser de otra manera, la determina- de los elementos descritos con anterio- ción de los colectivos beneficiarios y ridad), tan habituales en la cooperación del resto de los grupos e instituciones para el desarrollo, pueden justificarse implicados en la futura intervención. en ocasiones atendiendo a los prolon- No podemos entrar muy a fondo en gados plazos que los organismos este tema espinoso que exigiría un financiadores suelen necesitar para tratamiento mucho más detallado. adoptar la decisión de apoyar (o no) Cuando describamos mínimamente las una propuesta de proyecto, pero esta- características de cada uno de estos blecen una incertidumbre grave con pasos volveremos sobre la cuestión, respecto a la propia intervención y son, aunque ahora puede señalarse que para desde el punto de vista técnico, una las propuestas "marcologistas" más opción claramente indeseable. clásicas, y según nuestra opinión más acertadas, un proyecto comienza En los ejemplos que siguen a continua- siempre determinando los colectivos ción se ha limitado la secuencia hasta cuya situación s pretende mejorar. la elaboración de las matrices respecti- vas de los diferentes proyectos, pero La matriz de planificación del proyecto debe quedar perfectamente claro que constituye, por su parte, la estructura una matriz no completa el diseño de del diseño, el armazón sobre el que se una intervención y necesita de otros construye el documento de formula- documentos esenciales para convertirse ción. La matriz es la base el diseño en una opción operativa realista. pero no es todo el diseño. Para que éste pueda considerarse completado es pre- A continuación se indican de una ma- ciso realizar la programación de las nera telegráfica algunas de las princi- actividades y los recursos (calendarios, pales características de cada uno de presupuestos y organización del perso- estos pasos. Vale la pena reiterar que nal adscrito a la ejecución de todas esas los lectores interesados en profundizar actividades), completar los diseños en alguno de los aspectos que aquí técnicos siempre que éstos sean nece- simplemente se enunciarán pueden re- sarios y efectuar una valoración de las currir a los manuales que se relacionan posibilidades de viabilidad de la futura en la bibliografía comentada que se in- intervención. Sólo cuando todas esas cluye al final de este libro. tareas han sido realizadas puede consi-
  • 27. Introducción al EML 25 Comentarios sobre los pa- establecer el “quién es quién” dentro de una realidad determinada. Para ello sos del método no es necesario contar con expertos consagrados ni elaborar un remedo de Análisis de la participación tesis doctoral. Se trata de realizar un diagnóstico liviano y, como siempre, Con el análisis de la participación se de carácter operativo. pretenden básicamente dos cosas. En primer lugar, se trata de tener una vi- Pero el análisis de la participación no sión, lo más precisa posible, de la rea- consiste tan sólo en precisar ese “quién lidad social sobre la que el futuro es quién”. Tan importante, o más, es proyecto pretende incidir. Muchas determinar, dentro de los grupos intervenciones de desarrollo fracasan, identificados, el que debe acabar con- precisamente, por haber efectuado un virtiéndose en los beneficiarios direc- diagnóstico excesivamente superficial tos del futuro proyecto de desarrollo. del contexto en el que deben insertarse. Por lo tanto, el análisis de la participa- Tendemos a pensar que los proyectos ción es una especie de diagnóstico fo- tienen éxito gracias a nuestras propias calizado, en el sentido de que se hace capacidades y subestimamos el marco “desde un punto de vista” particular y en el que debemos actuar. Los gestores explícito. Eso es algo que, por otra de proyectos pueden ser vistos, a ve- parte, ocurre en cualquier tipo de diag- ces, como actores en gira de provincias nóstico; la presunta objetividad de es- para quienes los beneficiarios no dejan tos análisis no es más que otro mito de ser caras anónimas que, a la mañana tranquilizador. siguiente, se olvidan. El problema es que los beneficiarios de un proyecto no Evidentemente, la determinación de los son el público de una representación en presuntos beneficiarios es una decisión la que nosotros actuamos, sino sus au- de tipo político, más que técnico. No ténticos protagonistas y que es preciso hay ningún criterio técnico que pueda asumir nuestro papel subsidiario (so- determinar quién o quiénes deben con- mos los que montamos los decorados y vertirse en beneficiarios de un pro- nos preocupamos de la iluminación). Si yecto. Muy a menudo, percibimos en el no lo hacemos, estamos ocupando un seno de las instituciones en las que tra- puesto que no nos corresponde y la bajamos, resistencias a la hora de to- función, por mucho entusiasmo y “sa- mar decisiones que implican una de- ber hacer” que le pongamos, estará terminada opción de carácter esencial- condenada al fracaso. mente político o, mejor dicho, lo que percibimos es una cierta resistencia a Por lo tanto, el análisis de la participa- hacerlas explícitas. ción debe pretender, antes que nada,
  • 28. El Enfoque del marco lógico: 10 casos didácticos 26 La tentación de suponer que el desa- Para realizar este tipo de análisis exis- rrollo es una opción “técnica”, más que ten algunos procedimientos que gozan política, y el viejo paradigma funcio- de cierto éxito, pues permiten ordenar nalista que sueña con una especie de la información recopilada y, se supone, armonía social en la que es posible facilitan la inevitable elección de los imaginar proyectos que mejoran “a colectivos “con quiénes queremos tra- todo el mundo”, son dos vicios de bajar”. En los últimos tiempos se habla sombra muy alargada en la bastante del análisis de los implicados cooperación para el desarrollo. (stakeholder analysis), un método desarrollado por el Departament for Tomar decisiones es muy a menudo International Development (DfID) bri- ingrato, porque el hecho de seleccionar tánico y que tiende a ser utilizado en a unos supone, como contrapartida, re- muchos contextos. El programa infor- chazar a los demás. Pero la cosa se mático Team Up establece una catego- complica porque, además de ese re- rización más sencilla para ese mismo chazo, percibimos que los proyectos propósito. También el análisis de Ca- suelen tener, junto a unos beneficiarios pacidad y Vulnerabilidad pretende, más o menos bien definidos, unos per- utilizando otro tipo de criterios, facili- judicados que son igualmente signifi- tar la clasificación de los colectivos cativos. que componen una cierta realidad so- cial, indicando cuáles son los grupos Los criterios para la selección de los más vulnerables que, en principio, de- beneficiarios son específicos en cada berían ser priorizados como la pobla- ocasión y dependen de las prioridades ción objetivo de un proyecto de desa- que cada persona o cada institución rrollo. establezca. Sabido es que las preguntas generales que deben valorarse en cada Por su parte, la GTZ planteó un es- caso son: quema sumamente sencillo de clasifi- cación en cuatro categorías esenciales: • ¿Quién o quiénes se encuentran en situación de mayor necesidad? • ¿Quién o quiénes parecen tener BENEFICIARIOS DIRECTOS mayores posibilidades de apro- vechar los beneficios generados BENEFICIARIOS INDIRECTOS por la intervención? NEUTRALES/EXCLUIDOS • ¿Qué conflictos puede suponerse que ocurrirán al apoyar a deter- PERJUDICADOS/OPONENTES minados grupos?
  • 29. Introducción al EML 27 Sea como sea, el análisis de la partici- tido, pero hay que manejar con cuidado pación resulta un momento clave a la ese tipo de iniciativas. Según nuestra hora de comenzar la preparación de un experiencia, en muchas ocasiones esos proyecto. Hay que saber a quién proyectos no “llegan” a las personas y queremos mejorar, antes de determinar se limitan a “dotar” a determinadas qué es lo que queremos hacer. instituciones de ciertos bienes o servi- cios (vehículos, computadoras, Ese dilema (¿qué es antes la identifica- pasantías, etc.), cuya incidencia en la ción de los beneficiarios o la de los transformación de la realidad es problemas?) tiene en ocasiones el as- inapreciable. pecto de una discusión absurda como la del viejo cuento del huevo y la ga- Análisis de los problemas llina. En la realidad personas y pro- blemas forman una combinación indi- Los problemas “van” siempre con las soluble que es imposible separar. Cada personas o, dicho de otra manera, no problema tiene su nombre y apellido hay problemas sin personas. Por lo social y, como contrapartida, hay que tanto, el llamado análisis de la situa- reconocer que no existen problemas ción es, de hecho, el análisis de la par- generales que afecten de igual manera ticipación más el análisis de proble- a todo el mundo. La determinación de mas. los problemas siempre se realiza desde un determinado punto de vista y no es, En el análisis de problemas se com- no puede ser, neutra. plementa la indagación efectuada con anterioridad pero, si antes ésta se Una última cuestión con respecto al efectuaba en función de los distintos análisis de la participación. Aunque agentes sociales que componen una pueden indicarse excepciones al res- realidad, ahora se trata de identificar pecto, una de las reglas de oro básicas los problemas que afectan a los colec- a la hora de identificar un proyecto es tivos inicialmente priorizados y de es- que éste debe tener como beneficiarios tablecer las relaciones que existen entre a un colectivo concreto de personas y esos problemas. no a una institución. Los proyectos van destinados a las personas y no a las De lo que se trata es de elaborar un instituciones que deben ser concebidas diagrama de causas y efectos entre los como medios que, de alguna manera, distintos problemas identificados árbol contribuyen a mejorar la situación de de problemas y que supone el docu- aquellas. Es verdad que existen pro- mento quizás más característico de la yectos de fortalecimiento institucional identificación de proyectos de desarro- e incluso hemos incluido algunos caos llo según el enfoque del marco lógico. reales que van orientados en ese sen- Ese diagrama fue “importando” por la
  • 30. El Enfoque del marco lógico: 10 casos didácticos 28 GTZ al área de la cooperación para el relativamente sencillos, como los que desarrollo desde el mundo empresarial, pueden detectarse en una cadena de donde tuvo su origen. Fue un ingeniero montaje, que para establecer las rela- japonés, Kaoru Ishikawa quien lo uti- ciones entre fenómenos sociales cuyas lizó por primera vez en 1952 en la em- interacciones tienden a resultar mucho presa Kawasaki para analizar los pro- más complejas. En cualquier caso, hay blemas de las cadenas de montaje. Se que recordar que no se trata (al menos le conoce como diagrama de espina de no sólo) de analizar la realidad, sino de pescado, diagrama de río o, menos establecer las bases de una interven- imaginativamente, como diagrama de ción operativa y, para eso, el árbol de Ishikawa y está incluido en los problemas resulta una herramienta su- estándares de calidad de las empresas mamente potente. japonesas. Sin más comentarios, podemos indicar Está claro que esta representación sim- que un árbol de problemas se construye plificada de la realidad es más siguiendo una secuencia más o menos adecuada para el análisis de procesos similar a la que ahora se relaciona: • Identificar los problemas existentes. • Escribir cada problema en una tarjeta, preferiblemente con letras mayúsculas. • Determinar cuál es, dentro de los problemas identificados, aquel que ocupa un lugar central que permite ordenar en torno a él la mayor parte de la información recopilada. Colocar esa tarjeta en el centro de un panel. • Determinar las causas que provocan ese problema, preguntándose el por qué se produce esa situación considerada indeseable. Situar esas tarjetas en el nivel inme- diatamente inferior al del problema considerado focal o central. • Avanzar hacia abajo preguntándose por las causas de las causas. Introducción al EML • Establecer los efectos provocados por el problema central. Situar esas tarjetas en la parte superior del árbol. • Recomprobar las relaciones causales y dibujarlas en el panel.
  • 31. Introducción al EML 29 Los problemas más típicos que nos solemos encontrar al elaborar un árbol de problemas son los siguientes: Dificultad en la identificación de los problemas. Es muy típico que los problemas se enuncien con un carácter muy poco preciso. Por ejemplo, se dice que el problema es 1 “la marginalidad” o “la salud” o cosas así; no hay que estar muy familiarizado con el marco lógico para darse cuenta de que enunciados de ese tipo sirven para muy poco. Hay que intentar expresar los problemas de la forma más inequívoca posible. Dificultad en la valoración de lo que es efectivamente un problema. Los problemas se perciben siempre desde un determinado punto de vista, desde una cultura y desde un 2 conjunto de intereses específicos. Es típico que la percepción del técnico no coincida al 100% con la percepción de los beneficiarios. Frente a este tipo de conflictos no hay recetas universales, aunque, en principio, se trata de dejar que todo el mundo exprese lo que considere conveniente. Definición de los problemas como “falta de soluciones”. En principio, los problemas no deben describirse como ausencia de determinadas soluciones. Todas las tarjetas 3 que expresan “falta de...” “no hay...” no serían, en una visión ortodoxa del EML, aceptables. Nos han contado experiencias con algunos moderadores de talleres “mar- cologistas” más apegados a la ortodoxia que nosotros que rompen las tarjetas escritas de esa manera. La verdad es que, sin llegar a esos extremos (de hecho en los ejemplos que se incluyen a continuación aparecen algunos pecados en ese sentido) hay que re- conocer que no es, en general, deseable enunciar los problemas como la falta de una solución, ya que de esa manera se está describiendo lo que quiere hacerse y no, en realidad, el problema que existe. Dificultades para establecer la causalidad entre los problemas. La verdad es que, en la realidad, las causalidades verticales y unívocas que propone este tipo de análisis fun- 4 cionan tan sólo a medias. Las relaciones entre los problemas tienden a ser bastante más complejas. Un mismo problema puede aparecer en varias raíces del árbol o se es- tablecen retroalimentaciones entre los problemas que no hacen tan fácil el estableci- miento de la lógica vertical que sustenta el árbol de problemas. En cualquier caso, y sin tener una solución absoluta, hay que señalar que el árbol de problemas. En cual- quier caso, y sin tener una solución absoluta, hay que señalar que el árbol debe tender a “abrirse” en los niveles inferiores o, dicho de otra manera, que cualquier problema, es provocado por más de una causa. Igualmente hay que rechazar radicalmente la existencia de problemas–madre cuya resolución determinaría la solución de numero- sos efectos situados en los niveles superiores. Ese tipo de problemas (el “subdesarro- llo”, el “intercambio desigual”, la “marginalidad” o enunciados similares) tiende a ser un enunciado–resumen de un gran número de problemas más concretos que son, en principio, los que deben interesarnos.
  • 32. El Enfoque del marco lógico: 10 casos didácticos 30 En resumen, el árbol de problemas por algunos de los implicados” pasan debe ofrecer una visión parcial de la ahora a ser definidos como “estados realidad, estructurada en torno a los alcanzados positivos que se establecen problemas que padece un colectivo o sobre la resolución de los problemas unos colectivos de personas concretos, anteriormente identificados”. Es decir, estableciendo las relaciones de causali- para el enfoque del marco lógico, los dad que se establecen entre esos pro- objetivos de desarrollo se construyen blemas. Evidentemente, esas relaciones sobre la solución de problemas con- constituyen una simplificación de la cretos que afectan a personas concretas realidad, pero permiten determinar una y cuya definición y relaciones se han jerarquización de los problemas y establecido en el paso anterior. De esa ofrecen una base para una posible in- manera, se trata de construir un árbol tervención. de objetivos que, en principio, es una copia en positivo del árbol de proble- Análisis de los objetivos mas, pero donde la relación causal pasa a convertirse en una relación de carác- El análisis de objetivos es un paso de la ter instrumental, donde las tarjetas in- identificación de un proyecto de desa- feriores son los medios para alcanzar rrollo que se construye sobre los re- las superiores que, con respecto a sultados obtenidos en el anterior análi- aquellas, son los fines que se esperan sis de los problemas. Los problemas alcanzar. que habían sido descritos como “situa- Para construir el árbol de objetivos hay ciones negativas percibidas como tal que hacer las siguientes cosas: • Convertir las tarjetas-problema en tarjetas-objetivo teniendo un cierto cuidado en la redacción para que exista una mínima coherencia: no se trata de establecer un enunciado inverso sino de expresarlo en unos términos que resulten razonables. • Las tarjetas que se considere que no son modificables pasan sin cambios (es decir como problemas) al nuevo árbol. • Se incluyen nuevas tarjetas que representen medios adicionales que consideramos importantes a la hora de garantizar la consecución de las tarjetas superiores. • Se comprueba la relación medios-fines. En este caso la pregunta clave es “¿cómo?” y se supone que las respuestas serán en cada caso las tarjetas situadas en los niveles inferiores. • Se dibuja un “árbol” que será el inverso en positivo del de problemas, con algunas tarjetas no modificadas y algunas tarjetas nuevas en los niveles inferiores y en el que la relación causal ha pasado a convertirse en una relación de carácter instrumental.Introducción al EML
  • 33. Introducción al EML 31 Análisis de las alternativas Con carácter general puede señalarse que la transparencia, la negociación y El análisis de alternativas es un paso la asunción de la necesidad de alcanzar fundamental dentro de la gestión de un cierto consenso entre todas las par- una intervención, aunque inevitable- tes implicadas en el proceso tienden a mente presenta un nivel de indefinición ser elementos que refuerzan la “bon- que resulta enojoso a la hora de dad” de una determinada selección. plantear una explicación de carácter Las imposiciones no suelen dar buen más bien esquemático y superficial. resultado y tienden a provocar que los Dicho de una manera rápida, puede proyectos sean vistos como una pro- decirse que la función básica del análi- piedad particular (normalmente de los sis de alternativas, también llamado financiadores o de quienes se encuen- discusión de estrategias según la Co- tran en disposición de aportar los re- misión Europea, es la de compara las cursos necesarios para su puesta en diferentes opciones que pueden identi- marcha), generando la consiguiente ficarse en el árbol de objetivos, recha- inhibición del resto. De esa forma, la zando las que no nos parezcan desea- esperada viabilidad de los proyectos se bles o presentan un grado excesivo de encuentra seriamente amenazada, pues incertidumbre y seleccionando, dentro nadie se mostrará muy dispuesto a de la alternativa que parece óptima, la “defender” el proyecto cuando con- tarjeta-objetivo que va a convertirse en cluya el aporte externo de fondos. el objetivo del futuro proyecto de desa- rrollo. Según nuestra experiencia, lo más ha- bitual suele ser que se efectúe un aná- El análisis de alternativas cierra, por lisis de decisión multicriterio, en oca- tanto, la etapa de la identificación y da siones no todo lo explícito que sería paso al diseño o formulación de la in- deseable, mediante el que se valoran tervención. cada una de las alternativas que en principio se consideran más intere- Los procedimientos para realizar esa santes en función de toda una serie de selección son muy variados y no puede criterios que se consideran significati- ofrecerse una “receta” de validez vos. Las valoraciones pueden efec- universal. Lo que puede resultar ade- tuarse manejando criterios cualitativos cuado en determinadas circunstancias (bueno-regular-malo; alto-medio-bajo, puede ser completamente inapropiado etc.) o, bien, asignando puntuaciones en otras. Evidentemente, las preferen- numéricas en una escala predetermi- cias, más o menos justificadas, de las nada a cada una de las alternativas en instituciones participantes en el pro- función de cada criterio. ceso tienden a jugar un papel esencial en esa toma de decisiones.
  • 34. El Enfoque del marco lógico: 10 casos didácticos 32 Las posibilidades en ese sentido tien- un requisito básico para el éxito de la den a ser muy variadas y no es posible futura intervención. recomendar un procedimiento estándar para todas las ocasiones. Es conve- Los criterios que pueden manejarse niente recordar que el proceso de toma para la valoración de las diferentes al- de decisiones debe ser comprendido y ternativas detectadas son muy variados asumido por todas las instancias impli- pero pueden avanzarse algunos que se cadas, porque esa asunción constituye consideran, con carácter general, como fundamentales: Recursos disponibles, tanto en lo que hace referencia a los recursos materiales –financieros– como a los recursos humanos –capacidades-. Tiempo estimado para el logro de los distintos objetivos que se valoran. Adecuación a las prioridades de cada una de las partes implicadas en el proceso. Riesgos identificados en cada una de las alternativas/Probabilidades de logro de los obje- tivos. Contribución de las diferentes alternativas al logro de objetivos de carácter más general. Posibles efectos generados por el logro de los diferentes objetivos valorados. Vinculación entre las distintas alternativas y los colectivos seleccionados como beneficiarios prioritarios. Posibilidades de viabilidad de cada una de las alternativas.
  • 35. Introducción al EML 33 Es evidente que esa pequeña relación De manera esquemática, puede indi- no concluye con un tema tan amplio carse que el análisis de las alternativas pero puede ofrecer algunas pistas para se realiza normalmente (si es que en entender el tipo de valoraciones que se verdad se “hace” y no se parte de una considera importante efectuar. Hay que decisión previa que tiende a tomarse recordar que la identificación (y con- muy lejos del lugar donde los proble- cretamente el análisis de alternativas) mas existen realmente) siguiendo una debe ser un proceso rápido y de bajo secuencia parecida a la que a continua- coste, ya que, de momento, no existe ción se presenta: ninguna garantía acerca de la efectiva puesta en práctica de la intervención que está preparándose. • Identificar las relaciones medio–fines dentro del árbol de objetivos sobre las que, en principio, parece existir un mayor interés en actuar. • Comparar esas alternativas en función de algunos criterios que pueden coincidir en parte con los enunciados con anterioridad. • Seleccionar la alternativa que, entre todas las contempladas, parece reunir una combinación más adecuada de elementos positivos. • Precisar la tarjeta–objetivo que va a convertirse en objetivo del proyecto que comienza a continuación a diseñarse; en ocasiones la discusión de alternativas es más bien una “discusión de objetivos”, por lo que el punto anterior y éste se convertirían en el mismo. Sea como sea, con mayor o menor mite comenzar el diseño de la futura participación, con mayor o menor aná- intervención. Después de esa decisión, lisis y manejo de datos, el análisis de puede considerarse que comienza la alternativas concluye cuando se selec- fase de diseño o formulación del pro- ciona un objetivo concreto que consti- yecto. tuye la orientación esencial que per-
  • 36. El Enfoque del marco lógico: 10 casos didácticos 34 Matriz de planificación del principales contenidos del diseño de un proyecto en un formato simplificado proyecto que facilita, en un golpe de vista, com- prender la lógica interna de una inter- La matriz de planificación del proyecto vención. Hoy, más de 30 años después es el documento–herramienta más ca- de que la Agencia Estadounidense de racterístico del enfoque del marco ló- Cooperación Internacional (USAID) gico. De hecho, el marco lógico co- comenzará a utilizar las matrices de menzó siendo una matriz y hasta que la planificación de los proyectos, éstas si- GTZ estableció la secuencia de pasos guen cumpliendo esa función. A las previos que conducen hasta ella, lo que matrices de los proyectos se las suele constituye la principal originalidad del criticar por su esquematismo y rigidez, método ZOPP, la identificación entre cosas ciertamente reales, pero compen- un término y otro fue absoluta. En la san esas deficiencias gracias a su clari- actualidad, aunque la mayoría de las dad y fácil comprensión. De momento, versiones del método asumen esa se- no parecen existir opciones realistas cuencia como un todo, la matriz conti- que puedan sustituir con ventaja al mo- núa siendo el elemento más típico del delo actual de matriz. EML. Una matriz de planificación es, apro- En su origen, la matriz apareció como ximadamente, un cuadro como el que un intento de sistematizar y ordenar los sigue: LÓGICA DE LA INDICADORES FUENTES DE SUPUESTOS/ INTERVENCIÓN OBJETIVAMENTE VERIFICACIÓN HIPÓTESIS/ VERIFICABLES FACTORES EXTERNOS OBJETIVO GENERAL OBJETIVO ESPECÍFICO RESULTADOS ACTIVIDADES RECURSOS COSTES CONDICIONES PREVIAS
  • 37. Introducción al EML 35 En ese documento quedan sintetizados cas que establecen esa interdependen- los principales componentes del diseño cia. de un proyecto. Además, existe una Se llaman las lógicas vertical y hori- relación entre todos esos elementos zontal. que, de alguna manera, están vincula- La primera establece la siguiente rela- dos entre sí. Existen dos lógicas bási- ción: Si se dan unas condiciones previas (entonces) se libera un presupuesto con el que se movilizan unos recursos para hacer unas actividades. Si se hacen esas actividades y se producen unos supuestos (que están fuera de la competencia de la intervención) se logran unos resultados. Si se logran esos resultados y se producen los supuestos situados a su nivel, se alcanza el objetivo específico. El logro de ese objetivo específico, unido al cumplimiento de los supuestos colocados en su nivel, supondrá una contribución significativa a un objetivo general (o superior). Y si se producen los supuestos de ese nivel el objetivo general podrá perdurar. La lógica horizontal, más sencilla, indica que: todo resultado u objetivo se expresa mediante, al menos, un indicador verificable objetivamente. Ese indicador debe poder comprobarse mediante una fuente de verificación específica.
  • 38. El Enfoque del marco lógico: 10 casos didácticos 36 De esa manera, con un vistazo rápido ciencias más comunes de un gran nú- es posible saber “de que va” un pro- mero de proyectos. yecto concreto y descubrir sus princi- pales fortalezas y debilidades. Eviden- El objetivo específico debe ser uno; temente, existe la posibilidad de reali- cada objetivo específico justifica la zar un marco lógico (una matriz) irre- realización de otra matriz y, por lo prochable desde el punto de vista de su tanto, de otro proyecto. El objetivo su- coherencia interna, aunque su corres- perior con el que el específico se en- pondencia con una situación concreta cuentra en relación en el árbol de obje- sea escasa o, en un caso extremo, nula, tivos es el que llamamos general, glo- pero eso ocurre con cualquier procedi- bal o de desarrollo. De hecho, se en- miento de planificación. Las críticas cuentra fuera del ámbito de actuación que señalan la posibilidad de utilizar de la intervención (resulta más ambi- “mal” el marco lógico no invalidan la cioso y sólo puede ser alcanzado por utilidad del método. Muy a menudo, una combinación de proyectos), pero esas críticas se caracterizan por no orienta nuestra iniciativa. Nuestra con- plantear ningún tipo de alternativa, con tribución al logro de ese objetivo es un lo que se mueven en un terreno más criterio esencial para valorar la calidad bien estéril. de cualquier proyecto. De manera esquemática, vamos a des- Los resultados (también llamados pro- cribir brevemente los contenidos prin- ductos, componentes o metas) son los cipales de las columnas de la matriz: medios necesarios para alcanzar el ob- jetivo específico. Constituyen el con- Primera columna. En ella se describe el junto de bienes y servicios que entrega proyecto, “lo que hacemos” y la lógica el proyecto durante o al finalizar su interna que vincula a cada uno de sus ejecución. Estos resultados surgen, al elementos. El objetivo del proyecto, menos en parte, del propio árbol de normalmente llamado objetivo objetivos (son las tarjetas inferiores específico, es, de alguna manera, el que que se encuentran vinculadas a la se- establece la direccionalidad de la inter- leccionada). Es preciso valorar si re- vención, su punto de referencia. Hay sultan medios suficientes y necesarios que recordar que éste es un método de para el logro de ese objetivo y, en caso planificación por objetivos y que las de no ser así, habrá que incluir nuevos actividades (lo que hacemos) se en- resultados (es decir, que no estén en el cuentran siempre subordinadas a lo que árbol de objetivos) a nuestra matriz. pretendemos conseguir. Esa confusión entre lo que hacemos y lo que quere- Las actividades constituyen el conjunto mos obtener, confusión que parece un “de lo que hacemos” y deben estar cla- tanto pueril, constituye una de las defi- ramente vinculadas a la consecución de
  • 39. Introducción al EML 37 cada uno de los resultados enunciados. plimiento se encuentra fuera de nuestro En principio, no debe haber actividades ámbito concreto de competencia. Di- (más allá de las generales de adminis- cho de otra manera, la probabilidad de tración, seguimiento y evaluación) que cumplimiento de las hipótesis son los no se encuentren inequívocamente re- riesgos del proyecto. No existe un pro- lacionadas con alguno de los resulta- cedimiento a partir del cual tengamos dos. Cada actividad deberá llevar espe- plena garantía de haber identificado to- cificados el conjunto de recursos, me- das las hipótesis significativas que dios o insumos necesarios para su eje- pueden afectar a un proyecto concreto. cución. Los costes de movilización de En cualquier caso, su valoración, aún esos recursos ofrecerán el presupuesto cuando sea incompleta, siempre será de cada una de las actividades. La deseable frente a su no consideración. suma de todos esos costes constituirá el Es necesario situar las hipótesis en el presupuesto general del proyecto. lugar en que son significativas para la propia lógica de la intervención. Los objetivos y resultados tienden a ser redactados como situaciones ya alcan- Los indicadores pretenden traducir a zadas, mientras que las actividades términos inequívocos los objetivos y suelen redactarse en infinitivo. los resultados de un proyecto. Se trata de poder expresar de la manera más Una vez que se tiene establecida de precisa posible lo que vamos a hacer y manera provisional la primera columna lo que queremos conseguir con nuestra de la matriz, es conveniente comenzar intervención. Cualquier indicador debe a cumplimentar la columna de la dere- reflejar la cantidad de producto que se cha, la que incluye las hipótesis, su- pretende alcanzar, su calidad y el puestos o factores externos. Si un pro- tiempo para su logro. En caso de no re- yecto se ejecutase en un ambiente con- sultar evidente, será preciso clarificar trolado (como un experimento) las va- las personas beneficiarias que se en- riables exteriores no serían significati- contrarán incluidas y el área geográfica vas. A nadie se le escapa que eso nunca considerada. es así y que un proyecto interactúa en un contexto al que influye y del que re- Los indicadores tienen una cierta mala cibe influencias. Con las hipótesis se prensa, pues afirma que no todo puede plantea la necesidad de valorar ese ser cuantificado y que esa obsesión contexto y de identificar los principales numérica puede provocar graves dis- aspectos que pueden tener una inciden- torsiones en la propia lógica de la in- cia grave en la propia lógica de inter- tervención. Esas objeciones pueden ser vención. Las hipótesis son, por tanto, ciertas en ocasiones pero lo más habi- todas las situaciones y decisiones que tual es que esa resistencia frente a los tienen que producirse, pero cuyo cum- indicadores esconda un desconoci-
  • 40. El Enfoque del marco lógico: 10 casos didácticos 38 miento de lo que se pretende conseguir. últimas son en principio deseables, Objetivos enunciados como “Mejora aunque en muchas ocasiones no están de la calidad de vida”, sin indicadores disponibles, no poseen la fiabilidad concretos y operativos resultan esen- exigible o su nivel de desagregación no cialmente inútiles, dada su radical in- resulta adecuado, por lo que será pre- comprensibilidad. ciso recurrir a fuentes propias, de las que será preciso valorar sus costes e La regla establece que cada objetivo y incluirlos en el presupuesto. resultado debe llevar, al menos, un in- dicador de las características antes re- La matriz y el diseño de los señadas. Todo el mundo asume que el nivel de concreción de los indicadores proyectos disminuye a medida que “subimos” por la matriz y que los indicadores del ob- La matriz de planificación constituye la jetivo superior tenderán a ser mucho base del diseño de un proyecto pero no menos operativos que los de los resul- lo agota. Un documento de proyecto tados. Si no existe una correspondencia tiene, aparte de los reseñados, otros evidente entre el objetivo (o el resul- elementos que resultan imprescindi- tado) y su indicador, puede ser conve- bles. Básicamente podemos referirnos niente incluir más de uno. a los siguientes: Cada indicador debe poseer su corres- • Programación de las actividades pondiente fuente de verificación, que (calendario y asignación de res- son procedimientos y soportes puestos ponsabilidades entre las diferentes en marcha para comprobar el cumpli- personas o instituciones im- miento del indicador. Un indicador sin plicadas) fuente de verificación carece de opera- tividad, por lo que debe ser conside- • Programación de recursos (pre- rado como un indicador inútil. Fuentes supuesto) típicas de verificación son encuestas, registros, certificados, actas, etc. Po- • Un análisis de las posibilidades de demos calificar las fuentes de verifica- permanencia del proyecto una vez ción en “internas” y “externas”. Las concluida la asistencia externa primeras son las generadas por el pro- (valoración de los llamados pio proyecto, mientras las segundas se factores viabilidad) encuentran fuera de la intervención. Por una consideración de costes, estas
  • 41. Introducción al EML 39 De esa manera, un documento-tipo de proyecto consta de las siguientes partes: Análisis del contexto y justificación de la alternativa seleccionada. Se 1 trata de incluir aquí los trabajos efectuados durante la etapa de identifica- ción, con especial mención a los colectivos beneficiarios y al resto de los grupos afectados, a los problemas detectados y a la selección de la estrate- gia concreta para su solución. Intervención. En este caso, es preciso describir qué queremos conseguir 2 (objetivo específico), para qué queremos lograr ese propósito (objetivo ge- neral), cómo vamos a lograrlo (resultados-actividades), qué hipótesis con- sideramos importantes para el logro de nuestro objetivo y cuáles riesgos se han identificado, cómo vamos a medir el éxito de lo realizado (indicadores) y dónde a través de qué procedimientos vamos a establecer esas medicio- nes (fuentes de verificación). Ejecución. En este apartado se describe cómo vamos a hacer las activida- 3 des, con qué recursos, quién lo va hacer (organización y reparto de respon- sabilidades), cuándo se va a hacer (calendario) y cuánto va a costar (presu- puesto). Viabilidad. Se considera imprescindible efectuar una valoración de las po- 4 sibilidades de permanencia de los objetivos de la intervención más allá del período de ejecución. Para esa valoración se consideran habitualmente siete factores que tienen una incidencia especial en la posible viabilidad de un proyecto. Esos factores son: políticas de apoyo, capacidad institucional y de gestión, factores socioculturales, enfoque de género, tecnológica, facto- res medioambientales y viabilidad económica y financiera. En este texto no se han incluido los as- los aspectos más tradicionales del EML pectos que afectan a la programación y concluir todos los ejercicios que se de las actividades, a pesar de su indu- incluyen a continuación con la formu- dable importancia. Se ha considerado lación de las matrices de planificación. más interesante centrar el análisis en