El documento discute la necesidad de una nueva ley de aguas en Perú. Desde 1992 se han propuesto varios proyectos, pero ninguno ha sido aprobado debido a la oposición de los usuarios del agua y a que no toman en cuenta la diversidad de situaciones y costumbres locales. Se argumenta que la legislación actual no es adecuada dado los desafíos planteados por la escasez creciente de agua debido al cambio climático y al crecimiento demográfico. Se necesita una ley que regule mejor la gestión y uso

1. Desde el año 1992 se viene discutiendo proyectos alternativos de una ley de agua. El primer
proyecto cayó en las manos de Bertha Consiglieri, del CEPES, gracias a la infidencia de
algún amigo del ministerio de Agricultura. Este primer proyecto, elaborado con sigilo,
planteaba de manera tosca la privatización del recurso, no del derecho sobre el recurso, sino
sobre el recurso mismo. Se mencionaba que el proyecto había sido elaborado por un
abogado chileno, sobre la base de la legislación de aguas de ese país, pero era francamente
bastante más burdo que su modelo original. La idea era crear las bases para el desarrollo de
un mercado del agua.
Nos tocó al CEPES la misión de hacer público el proyecto mantenido en absoluta reserva,
lo cual causó malestar en el ministerio de Agricultura, dirigido a la sazón por Absalón
Vásquez (quien acaba de salir de prisión, acusado del fraude de las firmas falsificadas para
la reelección del presidente Fujimori). A partir de ese momento Laureano del Castillo
quedó prácticamente nombrado por el CEPES para que hiciese un seguimiento crítico de
ese y de sucesivos proyectos de ley de aguas que fueron reemplazándose los unos a los
otros, y que invariablemente fueron rechazados por los usuarios del campo en cuanta
oportunidad de debate existió en esos años. Habían varias razones para este rechazo: el
temor a la privatización del agua (posiblemente se mantenía en el recuerdo que el control
sobre el agua fue uno de los mecanismos que permitió la expansión de las haciendas), pues
en la costa sobre todo sin agua de riego no hay agricultura. Quien controla el agua, controla
la tierra.
¿De dónde venía este impulso por cambiar la ley ____, dada por el gobierno de Velasco
poco después de la reforma agraria, que declaraba que el agua era del Estado y solo del
Estado? Posiblemente de varias fuentes, pero quizá la principal fue el Banco Mundial. El
Banco fue sumamente activo para que los estados latinoamericanos adoptasen políticas
neoliberales, una de cuyas características era apartar la mano del Estado de toda injerencia
en los mercados, y convertir en mercancía todo lo que pudiese ser susceptible de compra y
venta, aún los recursos naturales, considerados de la nación. El otorgamiento de préstamos
por el Banco estaba supeditado a estos cambios. El gobierno de Fujimori no necesitaba
demasiadas presiones para alinearse con las políticas del Banco.
Uno de los funcionarios de esa institución, un paquistano muy educado y refinado que, por
lo demás, parecía una buena persona pero con convicciones económicas que rayaban en lo
religioso, fue enviado por el Banco Mundial al Perú para predicar las ventajas de la
privatización de los derechos del agua. Yo había leído un documento suyo en el que
afirmaba que el único país en el mundo que tenía una legislación nacional para normar un
mercado de derechos de agua era Chile. La pregunta caía por su propio peso, y se la
plantée: ¿por qué pensaba él que un mercado de aguas era la mejor forma de asignar este
recurso si sólo un país de cerca de doscientos lo había adoptado? Su lacónica respuesta fue
“Es un proceso que recién está empezando”. Parece que este proceso no ha avanzado
mucho.
El hecho es que mucha agua ha corrido bajo los puentes, y 16 años después del primer
proyecto, aún no hay una nueva ley de aguas. Los sucesivos proyectos fueron ablandando
su marca privatista, pues se pasó de privatizar el agua, a privatizar los derechos de agua, a –
en versiones más recientes- a hablar de concesiones. No conozco ningún estudio sobre este

2. largo y frustrante proceso para todas las partes, pues sí hay un sentimiento difundido entres
los usuarios de diferente tipo y el propio Estado que la ley vigente, aún con las reformas
posteriores (como la que da a las Juntas de Usuarios y Comisiones de Regantes la
responsabilidad de la gestión del agua en el rubro que consume más agua, que es el agro).
Ciertamente los recientes decretos legislativos que concentran en el ministerio de
Agricultura la autoridad sobre el agua están lejos de satisfacer las demandas de un nuervo
cuerpo normativo.
Si hay un sentimiento difundido de que se requiere un nuevo cuerpo normativo sobre el
agua, las razones por las que se exigen cambios son diversas.
Este es uno de los temas principales del libro editado por Armando Guevara. Todos los
autores sostienen que la legislación que era vigente cuando se editó el libro tenía que ser
modificado (que fue impreso antes de los decretos legislativos 1081 –que crea el Sistema
Nacional de Recursos Hídricos y la Autoridad Nacional del Agua (ANA) en el ministerio
de Agricultura como ente rector, y el 1083, que declara de interés nacional la conservación
del agua y su aprovechamiento eficiente).
Varios son los argumentos. Uno de ellos es que hay una oferta limitada del agua, subrayado
por Laureano del Castillo (“El régimen legal del agua”). En primer lugar, porque los
desplazamientos demográficos han ido ‘trasvasando’ la población de la cuenca donde
abunda el agua –la gran cuenca oriental amazónica- hacia las múltiples pero pequeñas
cuencas del occidente del país. En efecto, entre 1972 y 2007 la población en la costa se ha
multiplicado por 2.4 veces, pasando del 46% a cerca del 55% de la población total.
El problema se agudiza por los efectos del cambio climático, que está acelerando la
desaparición de los glaciares que proporcionan una parte importante del volumen de agua
de los ríos que abastecen a la agricultura, las industrias y las poblaciones y que son fuente
de hidroenergía. La legislación vigente no parece estar a tono con los riesgos que esta
escasez plantea, sobre todo en la costa.
En mi opinión, el libro no refleja suficientemente la gravedad que plantea la escasez de
agua, y de cómo esta escasez debe expresarse también en normas que regulen la gestión y
el uso del recurso. Pero para ser justo, creo que la toma de conciencia de los efectos que el
cambio climático puede producir sobre la oferta de agua, sobre todo en la costa, se ha
acelerado en el último año. No es que no haya habido información previa, pero ser
consciente de un problema no es resultado inmediato de disponer de la información
necesaria. No dudo que si el seminario que origina el libro se realizase ahora, le daría más
espacio a la relación entre la escasez del recurso y la necesidad de normas que permitan
enfrentarla.
Jan Hendriks (“Gestión local de agua y legislación nacional en el Perú”) tiene otros
argumentos que sustentan la necesidad del cambio de legislación sobre aguas. La
legislación nacional, subraya, no recoge “el pacto social o acuerdo de convivencia entre
personas distintas con intereses diversos”, lo cual lleva a “disociaciones que existen entre la
legislación nacional y las realidades que existen y evolucionan al interior del país”.
No es de sorprender –digo yo- dado que la ley de aguas aún vigente –ley 17752- fue dada
por el gobierno de Velasco sin ninguna participación de la sociedad civil ni, obviamente, de

3. un inexistente Poder Legislativo. Tampoco fueron discutidas otras importantes normas
dadas por el Ejecutivo (DS 37-89-AG que transfiere las responsabilidades de operación,
mantenimiento y administración de los sistemas de riego a la Juntas de Usuarios, el DS 03-
90 que establece el reglamento de Tarifa y cuotas por el uso del agua, y el DS 057-2000-
AG, de Organización Administrativa del agua, y finalmente los recientes decretos
legislati¬vos).
Hendriks precisa ejemplos de esta disociación entre la legislación y las prácticas reales:
- en el otorgamiento de los derechos de agua
- en los Criterios de asignación de agua
- en la determinación de tarifas, cuotas y aportes
- en los traspasos en el uso del agua y en
- las organizaciones de regantes.
En un acto de fe en las autoridades políticas, encomiable en el contexto político que
vivimos, Hendriks plantea “…que el Estado pueda realizar esfuerzos más sistemáticos para
conocer las distintas realidades locales y las diferentes nociones de derecho y de gestión de
agua…”, y la legislación debe responder a criterios de “pluralismo legal, equidad, cohesión
social y sostenibilidad”.
En realidad Hendriks va más allá de lo que son “intereses diversos”, y considera también la
necesidad de respetar determinados valores individuales y comunes respecto al agua. En
esto entronca muy bien con los planteamientos del artículo de Armando Guevara
(“Derechos de aguas, pluralismo legal y concreción social del derecho”), para quien el tipo
de relación de la sociedad con los recursos naturales es un hecho cultural, y como tal
existen distintos ordenamientos normativos que no solamente deben ser conocidos y
respetados, sino considerados en pie de igualdad con las normas estatales. La vocación de
los ‘estados andinos’, desde que fueron fundados, subraya, ha sido la de bregar contra la
diferencia.
Guevara lleva el debate hacia aguas profundas, como debe ser.
Entiendo que la visión de Guevara puede llevar a considerar a la legislación estatal, en las
circunstancias que ignora otros ordenamientos normativos, como ilegítima para quienes la
legitimidad está dada por estos otros ordenamientos diferentes. En todo caso, esta
discordancia es una fuente de conflictos en las que son los últimos –lo que podríamos
llamar las minorías culturales- los que llevan las de perder, pues son los que no tienen de su
parte el apoyo de la autoridad oficial.
No sólo eso. Sobre todo en las áreas poco comunicadas, conocer la ley o no conocerla
puede tener consecuencias muy grandes. Es el caso, tomando ejemplos de la realidad, que
una comunidad no haya formalizado sus derechos de acceso a ciertas fuentes de agua a la
que siempre han tenido derecho, por ignorancia de la norma, mientras que el conocimiento
de la misma permite a una empresa minera a adquirir los derechos sobre ellas. Conocer o
no la ley no es un hecho secundario en un país como el nuestro, en donde para comenzar el
analfabetismo rural es muy alto (casi el 20% en el ámbito nacional, pero de alrededor del
25% en seis departamentos), y por tanto muy altas también las posibilidades de no conocer

4. la ley escrita. Si el Estado –y ahora que hay gobiernos regionales, esto también les
compete- no tiene una actitud proactiva para difundir las normas legales –y actitud
proactiva no la tiene- entonces la ley siempre tendrá un sesgo contra los marginados.
Es sin duda un problema difícil, pues estando Guevara en lo justo en el reclamo al respeto a
la diversidad, al mismo tiempo es también razonable que una legislación nacional
establezca ciertas prioridades que obedezcan a necesidades nacionales -por ejemplo,
derivadas de la creciente escasez del recurso- y que éstas estén por encima de aquellas
normas particulares con la que puedan colisionar.
De donde se desprenden dos cosas: (1) la importancia de tomar en cuenta desde ahora estas
consideraciones en la elaboración de una nueva ley de aguas, lo cual implica mecanismos
de consulta, no para responder a algún prurito participacionista, sino para tomar nota y en
cuenta la diversidad de situaciones y de usos y costumbres, y (2) la necesidad de la difusión
y explicación de las normas, de modo que estas puedan efectivamente aplicarse en igualdad
de condiciones –al menos en cuanto al conocimiento de las normas se refiere- y evitar o
disminuir los sesgos anti-populares. Es lo que los anglosajones llaman ‘legal litteracy’, o
algo asi como alfabetismo legal.
Para comenzar, las normas deberían ser traducidas a las lenguas nativas –el último censo
muestra que 37% de la población rural tiene como lengua materna una diferente al
castellano, pero en departamentos como el Cusco, Huancavelica y otros de la región centro
y sur andina, los porcentajes pueden ser de alrededor del 80%.