Artículo Reforma Política

* La autora es Politóloga de la Facultad de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales de la
Pontificia Universidad Javeriana de Bogotá. E-mail: macamila@gmail.com
LA REFORMA POLÍTICA DE 2003:
¿MÁS DE LO MISMO?
María Camila Durán Escalante*
Recibido: 07/03/06 Aprobado: 21/04/06
Abstract
Thisarticleshowstheresultsofthethesis:“Thepoliticalreformof2003anditseffects:
AnAnalysisofthelocalelectionsformunicipalcouncils”.Whichpretendedtoseethe
maineffectsoftheelectoralchangesmadebythelatestpoliticalreformproducedinto
theelectoralsystem.Therewerethreevariableschosenforthestudy:changesthrough
proportionality, measured through the least square index of Michael Gallagher;
effectivenumberofparties,measuredwithLaaksoandTaagepera´sformula,andthe
number of votes that were not represented. The conclusions are show above.
Keywords
Politicalreform,electoralsystem,localelections,municipalcouncils,changesinthe
electoralsystem.
Resumen
Esteartículopretendedaraconocerlosresultadosdelamonografíadegradotitulada“La
reformapolíticade2003ysusefectos:unanálisisdelaseleccionesalosconcejosmunicipales
encapitalesdepartamentales”,lacualteníacomoobjetivoprincipalestablecercuáleshabían
sidolosefectosdeloscambiosintroducidosalsistemaelectoralcolombianoporlaReforma
Políticade2003.Fueronseleccionadastresvariablesprincipalesparaelestudio:loscambios
enlaproporcionalidad(productodelcambioenlafórmulaelectoral),medidosatravésdel
índice de mínimos cuadrados de Michael Gallagher, el número efectivo de partidos,
calculadopormediodelafórmulapropuestaporLaaksoyTaageperayporúltimoelnúmero
devotosquenolograronrepresentaciónenlaselecciones,estoconelfindecompararcuáles
habíansidoloscambiosefectuadosentrelaseleccionesaconcejosmunicipalesenelaño2000
(con el anterior sistema) y las de 2003, que empezaron a aplicar las reformas del Acto
Legislativo001de2003.Lasconclusionessemuestranacontinuación.
Palabrasclave
Reformapolítica,sistemaelectoral,eleccioneslocales,concejosmunicipales,cambios
en el sistema electoral.
Pap. Polít. Estud. Bogotá (Colombia), Vol. 2, N° 1, 113-135, enero-junio 2006, ISSN 1900-5555

Pap. Polít. Estud. Bogotá (Colombia), Vol. 2, N° 1, 113-135, enero-junio 2006
PAPEL POLÍTICO ESTUDIANTIL114
Introducción
En julio de 2003, el Congreso de la República aprobó el Acto Legislativo 001
de 2003 o Reforma Política1
, el cual introdujo una serie de modificaciones
político–electorales, encaminadas a corregir algunas tendencias “perversas”
que estaban afectando al sistema político en su conjunto. El cambio de la
fórmula electoral, y la introducción de nuevas disposiciones tales como la
lista única por partido y la opción de elegir el voto preferente, establecieron
nuevas reglas de juego para los actores políticos, quienes tuvieron que
adaptarse a ellas para las elecciones de 2003.
Aunque mucho se ha especulado sobre las bondades y defectos de estas
nuevas disposiciones, el efecto de éstas sobre el sistema electoral2
y sobre
las dinámicas políticas no ha sido investigado de manera profunda3
. Este
artículo expone los resultados de la monografía La reforma política de 2003
y sus efectos: un análisis de las elecciones a los concejos municipales en capitales
departamentales, la cual pretendía determinar de forma empírica si la última
reforma política había logrado cumplir con sus objetivos, utilizando las
elecciones a concejos municipales de las capitales departamentales del país.
El documento se divide en tres partes; en la primera se desarrolla el tema
de la contextualización, en la cual se explican de manera breve los cambios
adoptados por la reforma política; la segunda sección está dedicada al
análisis de resultados y a la metodología empleada, para así pasar a la
tercera y última sección en la cual se desarrollan las conclusiones arrojadas
por el estudio.
1 Aunque existen discrepancias frente al concepto de Reforma Política, en esta investigación se optó
por denominar al Acto Legislativo 001 de 2003 como tal, así algunos académicos consideren que
el término puede estar mal empleado para el Acto Legislativo en cuestión, y que se trató de una
reforma electoral más que política. Este trabajo se basará en el concepto planteado por Dieter Nohlen
en su libro “Los sistemas electorales en América Latina”, quien define a la reforma política como la
“…política institucional, dirigida al mantenimiento o cambio de…la institucionalidad política, de las reglas
del juego político”, pág. 9.
2 |El concepto de sistema electoral sobre el cual se basará esta investigación es el establecido por Dieter
Nohlen con fines analíticos, en su libro “Elecciones y sistemas electorales”; para Nohlen, “…los sistemas
electorales determinan las reglas según las cuales los electores pueden expresar sus preferencias políticas y según
las cuales es posible convertir votos en escaños parlamentarios…o en cargos de gobierno…”, pag. 31.
3 Sólo existen algunos artículos y capítulos de libro, y se encontraron únicamente tres trabajos
investigativos sobre el tema (los tres monografías de grado).

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M.C.DURÁN
El acto legislativo 001 de 2003
En general, las reformas políticas4
que han sido planteadas a lo largo de
estos años tienen dos rasgos comunes: En primer lugar, la mayoría de ellas
han sido de origen presidencial (a excepción de la última reforma aprobada).
En segundo lugar, las reformas presentadas desde la adopción de la
Constitución del 91 han intentado modificar básicamente cuatro aspectos del
sistema político: el régimen de partidos, el sistema electoral, la financiación
de campañas partidos y movimientos políticos y el Congreso de la República.
La reforma política del 2003 no sólo se caracterizó por modificar
aspectos sustanciales del sistema político colombiano, sino también porque
fue aprobada en un contexto de agitación política, bajo el cual se presentaron
dos proyectos de reforma paralelos, que coincidían en algunos puntos pero
se contradecían en otros. Esto llevó a que se presentara una situación única,
en la cual hacían trámite en el Congreso dos proyectos de forma simultánea
(uno de origen legislativo y otro gubernamental) que regulaban de forma
distinta temas comunes, lo cual llevó a que se generaran tensiones, pues “…
cada uno de los órganos quiso mostrar al otro la dimensión de su poder institucional”5
.
Este hecho sugiere que la aprobación de la última reforma política, y los
contenidos de la misma fueron más el resultado de las tensiones y
enfrentamientos que se presentaron dentro del juego político, y no el
productodeunestudiojuiciososobrelasreformasqueayudaríanasolucionar
los problemas del actual sistema; como bien anota Rodríguez:
El principal factor explicativo para entender por qué los parlamentarios aprueban en 2003
una reforma que se habían resistido a adoptar en diversos momentos y circunstancias,
parece encontrarse en la amenaza real de que el recientemente electo presidente Álvaro
Uribe concretara sus propuestas de campaña e impulsara a través de un referendo una
reformapolíticaquelesdificultaralascondicionesdeaccesoaloscargosdeelecciónpopular,
les cambiara radicalmente las reglas de juego prevalecientes para la reproducción y para
el ejercicio de la política e incluso sacara a muchos de ellos del escenario político6
.
4 Durante el mandato del presidente Ernesto Samper se presentó un proyecto de reforma, que acogía
las recomendaciones presentadas por la Comisión de Estudio de la Reforma de los Partidos, el cual
fue retirado en febrero de 1997. En la administración Pastrana, en total fueron tres los intentos
fallidos de reforma presentados por el gobierno, ninguno con éxito. (Para una ampliación sobre
estos temas véase: Sarabia B.).
5 Quinche, M. (2004), Reforma política y referendo en Colombia: dentro del proceso de reformas de la
Constitución de 1991, Bogotá, Centro Editorial Universidad del Rosario, p. 279.
6 Rodríguez, C. (2005), “La reforma política de 2003: motivaciones, definiciones y contenido”, en
Rodríguez, C y Pizarro, E. (eds.), 2005, Los retos de la democracia: Viejas y nuevas formas de la política
en Colombia y América Latina, Bogotá, Fundación Foro Nacional por Colombia – IEPRI, pp. 211-244.

Dados los altos índices de popularidad que el presidente Uribe
ostentaba en ese momento, las reforma planteadas dentro del Proyecto de
Ley que el primer mandatario presentó una vez posesionado7
(como la
adopción de un Congreso unicameral, la eliminación de las suplencias y la
adopcióndeunumbraldel6%entreotrasmedidasqueigualposteriormente
serían modificadas) corrían el riesgo de ser aprobadas, lo cual afectaría a
muchos miembros del Congreso y a no pocos barones electorales, lo cual
demuestraquelaafirmacióndeNohlensegúnlacual lossistemaselectorales
“…reflejan las situaciones de poder político en el momento de su elaboración, lo
que implica imposiciones y compromisos…”8
es aplicable dentro del análisis
del caso colombiano. Estas imposiciones y compromisos mencionadas por
Nohlen dieron lugar a la adopción de reglas tan ambiguas como la opción
de escoger o no el voto preferente en las elecciones a cuerpos colegiados.
Para algunos expertos, el voto preferente traslada la “operación avispa”9
al
interior de los partidos, dejando sin solución uno de los problemas que
buscaba resolverse que era el de la progresiva personalización de la política.
Las listas únicas permitirían presentar partidos más “unificados”
(aparentemente) pero dentro de los cuales se desarrollaría una lucha
interna por parte de cada candidato para conquistar los votos del electorado
–dado el caso de que el partido optara por el voto preferente–. Sin embargo,
como anota Tania Guzmán, “…quizás sin esta concesión –el voto preferente–
, la reforma política misma nunca habría existido”10
.
Finalmente y después de intensas negociaciones, el 17 de junio de 2003
fue aprobado el texto definitivo del proyecto de Acto Legislativo, el cual
constaba de 18 artículos que modificaban 16 artículos de la Constitución
Política e introducían dos nuevos. Si bien la reforma definió cambios
fundamentales para la organización política, algunos analistas consideran
que ésta se limitó demasiado al aspecto electoral, dejando a un lado el
7 Proyecto de Ley 47 de 2002 “Por el cual se convoca un referendo y se somete a consideración del
pueblo un proyecto de reforma constitucional”.
8 Nohlen, D. (1995), Elecciones y sistemas electorales. Tercera Edición, Caracas, Nueva Sociedad, p. 135.
9 El término “operación avispa” fue acuñado en el argot político nacional, y su uso se extendió
paulatinamente en los medios de comunicación e incluso en el ámbito académico; este término
hace alusión a la extrema atomización de los partidos como parte de su estrategia electoral, los cuales
se dividían en múltiples listas (tratando de “picar” como avispas) con el fin de alcanzar el mayor
número de curules dispersando los votos para así obtener una mayor representación en los cuerpos
colegiados a través de la obtención de curules por residuo.
10 Guzmán, T. “La reforma política y el próximo concejo de Bogotá”, en Revista Hacer público lo público,
Red Bogotá, (en línea disponible en): www.univerciudad.net. Consultado: Octubre 2005.

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M.C.DURÁN
desarrollo de temas tan importantes como el de la implementación de una
carrera administrativa efectiva entre otros temas.
En síntesis, los cambios introducidos por la reforma al sistema electoral
fueron:
1. La prohibición de la doble militancia política (la reforma al artículo 107 de la
Constitución establece que “En ningún caso se permitirá a los ciudadanos
pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento político
(…)”11
.
2. El “endurecimiento” de los requisitos para que los partidos obtengan la
personería jurídica12
.
3. En materia de financiación, se conservó el esquema mixto (financiación
estatal y privada) pero se aumentó el monto destinado para la financiación
de partidos13
. Asimismo, se fortalecieron las sanciones para quienes
violaran los topes a las campañas introduciendo la figura de la pérdida de
investidura a quienes empleen más recursos dentro de sus campañas que
los establecidos por la ley.
4. Al establecer que: “Deberá repetirse por una sola vez la votación para elegir
miembros de una corporación pública, gobernador, alcalde o la primera
vuelta en las elecciones presidenciales, cuando los votos en blanco
constituyan mayoría absoluta en relación con los votos válidos”14
. La
Reforma le otorgó un nuevo significado al voto en blanco, lo cual como anota
Restrepo:
…permite devolverle el poder al voto en blanco, perdido por la utilización de una fórmula
de cálculo de proporcionalidad (D´Hondt) que no lo usa. Así, se le devuelve el sentido
11 República de Colombia. Constitución Política de Colombia, Título IV, Capítulo II, artículo 107.
12 Se abolió por ejemplo la opción de constituir partidos y/o movimientos mediante la recolección de
cincuenta mil firmas, y se introdujeron medidas como la obtención de un determinado umbral en
las elecciones al Congreso como condiciones para conservar la personería jurídica.
13 “La financiación anual de los partidos y movimientos políticos con Personería Jurídica ascenderá
como mínimo a dos punto siete veces la aportada en el año 2003, manteniendo su valor en el tiempo.
La cuantía de la financiación de las campañas de los partidos y movimientos políticos con personería
jurídica será por lo menos tres veces la aportada en el período 1999-2002 en pesos constantes de 2003.
Ello incluye el costo del trasporte del día de elecciones y el costo de las franquicias de correo hoy
financiadas. (...)” Constitución Política de Colombia 1991. Artículo 109. Parágrafo. (Modificado.
Acto Legislativo 1 de 2003. Artículo 3°).
14 Ibíd. Artículo 258 Parágrafo 1 (Modificado Acto Legislativo 1 de 2003, Artículo 11).

político que tiene como expresión ciudadana, y probablemente por esta vía pueda darse
el fenómeno del voto de protesta (…)15
.
5. El cambio de la fórmula electoral (se continuó con un sistema de
Representación Proporcional (RP), pero se cambió la fórmula de Hare por
la de D´hondt).
6. La adopción de la lista única16
cerrada o abierta (y la opción del voto
preferente).
7. La introducción de umbrales electorales17
(del 2% en Senado y de la mitad
del cuociente electoral en los demás cuerpos colegiados, excepto para las
circunscripciones de dos curules18
).
Análisis de variables19
Los estudiosos de los sistemas electorales han extendido el uso del método
comparativo, con el fin de lograr una mejor comprensión de los efectos que
la ingeniería institucional ejerce sobre distintos componentes del sistema
político. Aunque este método ha permitido comprender de manera más
profunda el funcionamiento de las elecciones, muchas veces el carácter
cambiante de los contextos y de algunas situaciones hacen que muchas
variables que quieren compararse no permanezcan constantes por largos
períodos de tiempo, lo cual dificulta la construcción de series históricas y
entorpece el análisis y el desarrollo de las investigaciones.
Para el caso colombiano específicamente, los cambios introducidos por la
reforma del 2003 plantearon una serie de inconvenientes metodológicos, que
en un principio parecieron obstaculizar el desarrollo de la investigación,
15 Restrepo, D. (2005) Las reformas políticas de Colombia de cara al bicentenario de la independencia. Estudio
prospectivo (2005 – 2019) Borrador de discusión., Bogotá, (Documento sin publicar).
16 El número de candidatos inscritos por cada partido no puede exceder el de curules a proveer.
17 Las últimas tres disposiciones, sumadas a la prohibición de la doble militancia, estaban encaminadas
al logro de una mayor disciplina partidista, así como al aglutinamiento de las fuerzas políticas, con
el fin de contrarrestar la creciente dispersión partidista que venía presentándose en las distintas
elecciones, como ya fue reseñado anteriormente.
18 En estos casos se aplicará el sistema del cuociente electoral, con sujeción a un umbral del treinta
por ciento (30%), del mismo.
19 Todos los cálculos que sirvieron de base para los datos presentados en este trabajo fueron hechos
por la autora con base en los datos electorales de la Registraduría Nacional del Estado Civil,
suministrados en medio magnético por la entidad.
RESTREPO, D.

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M.C.DURÁN
pues uno de los factores que hace el análisis comparativo más sólido es que
las variables permanezcan constantes por un período significativo de tiempo.
Sin embargo, como el propósito central de este trabajo es precisamente el de
contrastar los dos sistemas para ver los efectos de los cambios efectuados, la
comparación se realizó con algunas salvedades como podrá verse a
continuación.
Para solucionar los inconvenientes de tipo metodológico se decidió
consultarlosdiferentesestudioscomparadosparaverlasestrategiasadoptadas
por otros investigadores cuando se enfrentaban a situaciones de este tipo.
Esta revisión permitió ver que el problema de los cambios en algunas
variables del sistema electoral no es exclusivo del caso colombiano; Lijphart
por ejemplo en su estudio de veintisiete democracias20
tuvo que enfrentar
este problema en diferentes casos, en los cuales se habían efectuado cambios
de una fórmula electoral a otra, o en los umbrales efectivos (como en
Colombia). El autor utiliza un argumento que puede ser bastante útil para el
caso en cuestión, y es que según él, mientras exista un conjunto de variables
“importantes” o macro que permanezcan constantes, los cambios en las
demás variables “dependientes” pueden ser incluidas en el análisis sin
ningún inconveniente. Como bien anota Nohlen al referirse a los cambios en
los sistemas electorales “...los cambios fundamentales son poco comunes y sólo
aparecen en situaciones históricas extraordinarias”21
.
Para el caso colombiano, nos encontramos frente a un escenario en el
cual, a pesar de la trascendencia de los cambios efectuados, no podría estar
hablándose de un cambio radical del sistema electoral, pues las variables
macro (es el mismo país, con los mismos partidos políticos, el mismo sistema
electoral –pues continúa siendo de Representación Proporcional (RP) – e
incluso los mismos votantes) se mantienen constantes, a pesar de los cambios
enalgunasvariablesdependientes(comoenlafórmulaelectoralporejemplo).
Este hecho permitiría realizar las comparaciones propuestas, sin que esto
signifique que los resultados arrojados por este estudio sean concluyentes,
pues para lograr aprehender los verdaderos efectos que la reforma tuvo
dentro de nuestro sistema político, sería necesario realizar una investigación
que abarque períodos de tiempo más prolongados, que incluyan, si es
20 Lijphart, A. (1995), Sistemas electorales y sistemas de partidos: un estudio de veintisiete democracias 1945
– 1990. Traducción de Fernando Jiménez Sánchez, Madrid, Centro de estudios constitucionales.
p. 271
21 Nohlen, D. (1984), “Changes and choices in electoral systems.”, en LIJPHART, A and GROFMAN
B. (eds.) 1984. Choosing and electoral system: Issues and alternatives. Nueva York, Praeger. Citado por
Lijphart Ibíd., p. 96.

posible, el análisis del mismo número de elecciones con uno y otro sistema,
para darle así más solidez al análisis. Sin embargo, este ejercicio deberá ser
realizado en futuras investigaciones, pues hasta el momento las únicas
elecciones que se han llevado a cabo con el nuevo sistema han sido las
elecciones territoriales del año 2003.
De esta forma, esta sección se divide en tres partes: en la primera, se
estudian los cambios en la proporcionalidad producidos por la adopción de
una nueva fórmula electoral. En la segunda parte se realiza una comparación
entre los porcentajes de votos que no lograron obtener representación en una
yotraelección22
. Para pasar finalmente a la última sección en la cual se analiza
el cambio en el número efectivo de partidos y se hace una comparación entre
el número de listas y de partidos inscritos en una y otra elección.
Cambios en la proporcionalidad
La proporcionalidad es una variable importante del sistema electoral en
la medida en que nos indica de qué forma los votos se traducen efectivamente
en escaños; como anota Lijphart “...la proporcionalidad electoral es un objetivo
importante de los sistemas electorales y un criterio importante para juzgarlos”23
.
Esta variable normalmente se mide en términos invertidos, es decir, de
desproporcionalidad. El mismo autor, por ejemplo, define la
desproporcionalidad como “…la desviación existente entre el porcentaje de
escaños y el de votos de los partidos…”24
.
Aunque uno de los propósitos de los sistemas electorales de
Representación Proporcional es el de traducir de la manera más fiel posible
la voluntad de los electores en poder político efectivo en el parlamento, en
el caso de Colombia específicamente, la proporcionalidad de la cuota Hare
estaba convirtiéndose en un problema de gobernabilidad, pues en algunas
ocasiones muchos partidos pequeños obtenían representación en los cuerpos
colegiados, impidiendo así que se conformaran bancadas mayoritarias25
que
hicieran más fácil la negociación entre el mandatario y el órgano legislativo
(o cuerpo colegiado en el caso de los Concejos y/o Asambleas
Departamentales).
22 Estos podrían ser denominados como votos “desperdicio” en un lenguaje más coloquial.
23 Lijphart, Sistemas electorales y sistemas de partidos, Op. cit., p. 198.
24 Ibíd., p. 103
25 Aunque la indisciplina y el desorden interno de los partidos políticos colombianos impida hablar
de bancadas disciplinadas y ordenadas.

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M.C.DURÁN
Para calcular la desproporcionalidad del sistema electoral se utilizó la
fórmula propuesta por Michael Gallagher conocida como el índice de
mínimos cuadrados (MC) la cual según Lijphart “…abre una vía intermedia
entre los índices de Rae y de Loosemore–Hanby...”26
configurándose así como la
mejor opción para el cálculo de la proporcionalidad de un sistema. La
fórmula establece que la diferencia entre los porcentajes de votos y escaños
de cada partido debe elevarse al cuadrado, los valores resultantes para cada
uno de los partidos deben sumarse y dividirse por dos. Finalmente se saca la
raíz cuadrada de este último resultado lo cual arroja los índices de
desproporcionalidad en cada elección; la fórmula es la siguiente:
MC= ∑ − )(2/1 HY
v: Votos obtenidos por el partido
e: Escaños obtenidos por el partido
Dentro de las fórmulas de conversión de votos en escaños, la adoptada
por la reciente reforma (la de D´Hondt) es considerada como una de las
menos proporcionales dentro de las fórmulas de RP. La fórmula D´Hondt
tiende a favorecer a los partidos mayoritarios en detrimento de los pequeños,
lo cual era una consecuencia esperada en el caso colombiano, debido a que
se buscaba que contribuyera a reducir la proliferación de las microempresas
electorales27
, logrando de esta forma agrupar un poco las distintas fuerzas
políticas, para así generar un sistema más estable, en el cual pudiera
negociarse con bancadas relativamente sólidas y no con congresistas
independientes,cadaunocabezadelistay“dueño”desupropia microempresa
política. El cambio en la fórmula, sumado a la introducción del umbral –que
para el caso de los concejos municipales es el 50% del cuociente electoral–
hacía prever un aumento de la desproporcionalidad del sistema. En ese
sentido, podría afirmarse que la proporcionalidad no fue una prioridad para
los legisladores, pues algunas medidas adoptadas (la fórmula D´Hondt y el
establecimiento del umbral entre otras) apuntaban hacia un aumento en la
desproporcionalidad del sistema (por los argumentos arriba mencionados)
26 Lijphart. Op. cit., p. 107.
27 Este término fue acuñado por Eduardo Pizarro para referirse a las listas que se presentaban para
cada elección, las cuales se constituyeron en pequeñas fábricas de votos. Ver: PIZARRO, E. (2002),
“La atomización partidista en Colombia: el fenómeno de las microempresas electorales.” en
GUTIÉRREZ, F (comp.), 2002, Degradación o cambio: evolución del sistema político colombiano, Bogotá,
Norma – IEPRI.

con el fin de lograr una mayor agrupación de las fuerzas políticas. Sin
embargo, los resultados arrojados por el análisis demuestran lo contrario:
Tabla 2.1.
Cambios en la Proporcionalidad
MUNICIPIO 2000 2003
Bogotá 7,69 8,6
Medellín 12,9 14,2
Cali 13,3 13,8
Mocoa 16,4 6,0
Barranquilla 11,2 11,3
Bucaramanga 8,9 9,7
Mitú 10,4 7,6
Cartagena 10,3 8,2
Tunja 12,8 9,4
Manizales 16,0 13,3
Popayán 17,0 8,5
Valledupar 11,9 8,3
Montería 12,5 9,9
Quibdó 12,1 8,5
Neiva 9,7 10,3
Santa Marta 10,5 7,6
Pasto 11,2 7,5
Pereira 10,8 12,7
Cúcuta 9,7 10,2
Armenia 10,6 8,7
Sincelejo 14,1 15,3
Ibagué 9,6 13,1
Arauca 24,8 8,2
Florencia 13,4 8,4
Yopal 13,2 6,4
Riohacha 15,4 5,7
Puerto Inírida 9,0 9,0
Villavicencio 11,7 7,7
San José del Guaviare 7,7 7,9
Leticia 10,1 7,2
Puerto Carreño 9,1 10,4
Promedio 12,1 9,5
Fuente: elaboración de la autora a partir de los datos de la Registraduría.

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M.C.DURÁN
Se puede ver que contrario a lo que podría pensarse, la desproporciona-
lidad aumentó solamente en doce municipios28
(Bogotá, Barranquilla, Cali,
San José del Guaviare, Medellín, Bucaramanga, Neiva, Pereira, Cúcuta,
Sincelejo, Ibagué y Puerto Carreño) lo cual representa el 39% del total de
municipios estudiados. Mientras que tan sólo en un caso (Puerto Inírida) los
índices se mantuvieron exactamente iguales, el porcentaje de municipios en
los cuales disminuyó la desproporcionalidad del sistema es de 58% (más de
la mitad de la muestra). Estos resultados además de sorprendentes son de
suma importancia, pues significan la excepción a una regla de la ingeniería
institucional que había sido comprobada a través de numerosos estudios: que
la fórmula D´Hondt tiende a ser más desproporcional que las demás
fórmulas de Representación Proporcional. En el caso colombiano, para los
concejos municipales la fórmula D´Hondt resultó siendo más proporcional
que la cuota Hare (o sistema de cuociente y residuo) que se empleaba
anteriormente, lo cual significa que la agrupación partidista que esperaba
alcanzarse con el cambio de fórmula posiblemente no fue lograda, (como se
verámásadelanteenelanálisisdelnúmeroefectivodepartidos)porlomenos
en el ámbito local en el año 2003.
Al revisar los resultados obtenidos, se intentó encontrar algún tipo de
patrón que permitiera explicar qué condiciones particulares se presentaron
en esos nueve municipios para que la proporcionalidad haya disminuido en
ellos y no en los demás. La primera variable revisada fue la magnitud de la
circunscripción, la cual está estrechamente relacionada con la
proporcionalidad29
, pues ésta tiende a ser mayor en distritos más grandes;
una vez más los resultados fueron sorprendentes, pues nueve de los doce
municipios (el 75%) en los que se registró un aumento de la
desproporcionalidad son precisamente los de mayor tamaño, lo cual una vez
más va en contravía de lo esperado, pues era más fácil que la
desproporcionalidad aumentara con el cambio de fórmula en las
circunscripciones más pequeñas en vez de en las de mayor tamaño. Estos
resultados dejan entrever dos fenómenos: por un lado, aparentemente la
reforma del 2003 logró un sistema en general un poco más proporcional, lo
cual puede ser visto como algo positivo, pues eso quiere decir que las
preferencias de los electores están siendo “fielmente” reflejadas en la
composición de los órganos de representación que éstos eligen, lo cual
eventualmente podría favorecer al sistema electoral y a la democracia, pues
si los ciudadanos perciben que sus intereses están siendo representados de
28 Como puede verse en la tabla en algunos casos como el de Cali, el aumento es mínimo.
29 Lijphart, Op. cit., p. 50.

manera “justa” y que cada partido está recibiendo la representación que le
corresponde de acuerdo con su fuerza electoral, su confianza en las
instituciones aumentará, pues no hay que olvidar que las elecciones son el
“termómetro” de una democracia y por ende, procesos electorales más
legítimos generarán un mayor nivel de confianza en la democracia y sus
instituciones. Por otro lado, estos resultados significan que en su primera
aplicación,lasnuevasdisposicioneselectoralesprodujeronefectosimprevistos
(y no sólo en materia de desproporcionalidad como se verá mas adelante) ya
que no arrojaron los resultados que se esperaban. Cabe esperar que si la
proporcionalidad del sistema aumentó en la mayoría de los municipios
estudiados, eso puede significar que la agrupación de las fuerzas políticas
presupuestada en un principio no fue alcanzada30
, como se verá en el
posterior análisis del número efectivo de partidos.
Representación de los partidos
Otro de los aspectos que se le criticaba al sistema de cuociente y residuo
erasutendenciaa“desperdiciar”unagrancantidaddevotosenlaselecciones.
Carlos Vicente de Roux anota que “…en las elecciones para la Cámara de
Representantes de 1998 se recaudó un total aproximado de 9 millones de sufragios,
de los cuales 5 millones y medio, en números redondos -¡algo así como el 60% del
total!- se dispersaron en residuos que no alcanzaron a elegir a ningún
representante”31
.
Con el fin de constatar con evidencia empírica cuál fue la variación en la
proporción de votos que no lograron representación (o votos “desperdicio”)
en el caso de los concejos locales, lo que se hizo fue restarle al total de votos
válidos en cada elección los votos que alcanzaron una o más curules en la
corporación; el resultado de esta operación es el número de votos que no
lograron representación alguna, y fueron representados en términos de
porcentaje en la siguiente tabla:
30 Pues como afirma Lijphart, con fórmulas más proporcionales el número efectivo de partidos tiende
a aumentar, lo cual iría en contravía de la agrupación de fuerzas políticas. Lijphart. Op. cit., pág.
133.
31 De Roux, C. (2000) “La reforma Política, la Cifra Repartidora y las Fuerzas Independientes.” en
Revista Foro (Septiembre 2000) No. 39, Bogotá. pp.29-40.

125
M.C.DURÁN
32 Este porcentaje fue calculado sobre el total de votos válidos.
Tabla 2.2
Porcentaje de votos32
que no lograron representación
2000 2003
Municipio % %
Bogotá 29% 31%
Medellín 38% 25%
Cali 34% 34%
Mocoa 28% 12%
Barranquilla 29% 22%
Bucaramanga 22% 24%
Mitú 20% 16%
Cartagena 13% 19%
Tunja 21% 21%
Manizales 40% 36%
Popayán 31% 23%
Valledupar 17% 21%
Montería 19% 13%
Quibdó 20% 18%
Neiva 18% 20%
Santa Marta 22% 16%
Pasto 27% 21%
Pereira 27% 29%
Cúcuta 23% 20%
Armenia 23% 17%
Sincelejo 15% 23%
Ibagué 26% 33%
Arauca 22% 14%
Florencia 26% 26%
Yopal 15% 13%
Riohacha 24% 8%
Puerto Inírida 13% 19%
Villavicencio 27% 21%
San José del Guaviare 9% 10%
Leticia 8% 11%
Puerto Carreño 15% 19%
Promedio 23% 21%
Fuente: elaboración de la autora a partir de los datos de la Registraduría

En términos generales, en la mayoría de los municipios el porcentaje de
votos válidos que no alcanzó ningún tipo de representación disminuyó en el
2003, lo cual hace pensar que las nuevas disposiciones hacen al sistema un
poco más efectivo que el anterior, en el sentido en que se promueve un mejor
uso de los votos depositados, evitando de esta forma que se “pierdan”
sufragios en listas que finalmente no alcanzarán representación alguna.
Mientras que el promedio de votos que no lograron ningún tipo de
representación en el año 2000 fue de 23%, en el 2003 descendió a un 21% (un
cambio no muy significativo pero que sin embargo puede ser anotado como
positivo pues puede indicar que la voluntad de los electores puede estar
siendo representada de una manera más fiel, como así lo corroboran los
cálculos en la proporcionalidad del sistema analizados en el apartado
anterior).
Fragmentación del sistema de partidos
El segundo aspecto que quería analizarse era la fragmentación de
sistema de partidos en una elección y otra. Para medir la fragmentación del
sistema se optó por comparar la variación del número efectivo de partidos
parlamentarios”33
en el año 2000 y en el 2003, el cual se midió a través de la
fórmula propuesta por Laakso y Taagepera, denominada “Número efectivo
departidosparlamentarios”34
(N.).Esteíndicesecalculaelevandoalcuadrado
los porcentajes de escaños (e) obtenidos por el partido y sumándolos; la
sumatoria de estos porcentajes pasará luego a ser el divisor de 1 (uno).
Aunque inicialmente se pensó que esta variable no podía ser comparada
de un año a otro35
–debido al profundo cambio que el sistema había sufrido
33 Si bien el uso del término “parlamentario” puede prestarse a confusiones –ya que las corporaciones
estudiadas, los concejos, no tienen facultades legislativas ni pueden ser consideradas como
parlamentos– el uso de este término corresponde a criterios prácticos (en este trabajo el término
partidos parlamentarios será entendido entonces como el número de partidos que lograron una
(o más) curul(es) en los concejos municipales). Laakso y Taagepera tienen dos indicadores para
medir el número efectivo de partidos: uno para medir el número efectivo de partidos electorales
(los que se presentan a elecciones) y otro para el número efectivo de partidos parlamentarios (los
que logran llegar a las corporaciones) que es el que se analiza en este capítulo.
34 Lijphart, Op.cit., p. 115.
35 Elizabeth Arciniegas en su monografía de grado ya dejaba entrever las dificultades que en términos
metodológicos implica el análisis del caso colombiano antes de la reforma del 2003 (debido a la
∑ 2H
N=
1

127
M.C.DURÁN
al pasar de un esquema que le permitía a los partidos avalar una cantidad
ilimitada de listas, a uno más restringido bajo el cual se adoptó la figura de
la lista única– el propósito inicial de la investigación era examinar los cambios
que se presentaron de una elección a otra, precisamente para medir los
efectos de la reforma política. Si bien es cierto que aspectos sustanciales del
sistema fueron trasformados, algunas variables de fondo permanecen
constantes (como el sistema de Representación Proporcional (RP), o el
número de “circunscripciones” –de concejos en este caso– estudiados), lo
cual permitiría realizar la comparación, pues como anota Sartori “…las
comparaciones que sensatamente nos interesan se llevan a cabo entre entidades que
poseen atributos en parte compartidos (similares) y en parte no compartidos…”36
.
Sin embargo hay que aclarar que para que una investigación de este tipo
arroje datos más concluyentes, es conveniente que se estudie un período de
tiempo más prolongado, bajo el cual las nuevas reglas hayan tenido la
oportunidad de ser aplicadas varias veces. Sin embargo, los resultados de este
estudioarrojandatosinteresantes,quepuedenservirdebaseparaposteriores
investigaciones.
Tabla 2.3
Número efectivo de partidos “parlamentarios”
Municipio 2000 2003
Bogotá 9 9
Medellín 3 5
Cali 3 4
Mocoa 2 4
Barranquilla 6 4
Bucaramanga 4 5
Mitú 3,7 5,4
Cartagena 4 5
Tunja 1,8 3,2
Manizales 4,1 4,6
Popayán 2,6 7,8
Valledupar 4,3 5,5
Montería 2,2 3,2
Quibdó 1,5 4,8
Neiva 6,6 4,8
multiplicidad de listas que presentaba cada partido, lo cual convertía al sistema colombiano en un
caso único, que no se ajustaba a ninguna de las tipologías revisadas). Véase: Arciniegas, E. (2004).
Efectos de la reforma política de 2003 en el sistema de partidos colombiano. Monografía (Ciencia Política).
Bogotá,PontificiaUniversidadJaveriana.FacultaddeCienciasPolíticasyRelacionesInternacionales.
Carrera de Ciencia Política.
36 Sartori, G y Morlino, L. (compiladores), 1991, La comparación en las ciencias sociales, Madrid, Alianza.
p. 35.
(Continúa)

Municipio 2000 2003
Santa Marta 1,9 4,1
Pasto 4,9 8,0
Pereira 1,3 3,6
Cúcuta 2,3 3,2
Armenia 2,7 3,8
Sincelejo 3,5 1,9
Ibagué 3,8 4,8
Arauca 1,1 4,2
Florencia 5,4 8,2
Yopal 2,1 6,8
Riohacha 3,8 6
Puerto Inírida 3,4 3,5
Villavicencio 2,4 6,3
San José del Guaviare 3 3
Leticia 2,9 4,5
Puerto Carreño 2 4,5
Promedio 3,4 4,9
Fuente: Elaboración de la autora a partir de los datos de la Registraduría
Al igual que con los cálculos de la desproporcionalidad, la variación en el
número efectivo de partidos “parlamentarios” de una elección a otra arroja
resultados sorprendentes. En el 77% de los municipios estudiados (24), se
registró un aumento en el número de partidos que lograron obtener una
curul en los concejos municipales, lo cual estaría evidenciando una mayor
fragmentación del sistema de partidos, en vez de la agrupación que se
esperabaalcanzarconlaadopcióndelafórmulaD´Hondtyelestablecimiento
del umbral y de la lista única por partido. Mientras que el promedio de
partidos en los concejos municipales en las capitales departamentales era de
3,6 en el año 2000, en el 2003 éste subió a 4,8, lo cual indica un aumento en el
número de fuerzas políticas. Solamente en tres casos –que representan el 10%
de los 31 municipios– (Sincelejo, Neiva y Barranquilla) se presentó una
disminución del número de partidos, mientras que en los cuatro municipios
restantes la cifra se mantuvo constante entre una elección y otra. Aunque
aparentemente este hecho no tenga sentido, pueda que en los cálculos del
año 2000 esté siendo sobreestimada la fuerza de algunos partidos –por lo cual
estos resultados no pueden ser tomados como concluyentes– ya que para el
cálculo de este año lo que se hizo fue agrupar todas las listas avaladas por un
mismo partido o movimiento (o sea todas las listas que se presentaron bajo
un mismo rótulo) para así realizar los cálculos por partido, ya que hacerlo por

129
M.C.DURÁN
listas no hubiera tenido ningún sentido (en el caso de Bogotá por ejemplo, los
votos de los 103 candidatos inscritos usando el nombre del Partido Liberal
fueron sumados bajo un mismo rótulo –PL o Partido Liberal–); aunque la
indisciplina y el desorden del sistema de partidos colombiano hace que
muchas veces candidatos avalados por un partido en realidad no coincidan
ideológicamente con las posiciones de sus miembros (lo que significa que
muchasvecesestoscandidatospuedenvotarencontrademuchaspropuestas
del mismo partido que los avaló, generando altos niveles de indisciplina
partidista), este aspecto no fue tomado en cuenta en el análisis, pues se
asumióquelaslistaspresentadasbajounmismorótulopuedenseragrupadas,
sin importar cuál sea el comportamiento del partido y sus representantes en
las corporaciones estudiadas.
Este hecho puede incidir efectivamente en los resultados arrojados por el
estudio, pues los datos analizados en el papel pueden no corresponder a las
verdaderas dinámicas políticas, sin embargo, es bastante diciente que en el
2003, a pesar de que se dio una reducción del número de partidos que se
presentaronparaelecciones37
, el número de partidos que alcanzó una (o más)
curul(es) aumentó en la mayoría de municipios. Según Lijphart, el número
efectivodepartidostenderíaadisminuirconfórmulasmenosproporcionales38
;
en el caso colombiano, el cambio a la fórmula D´Hondt (al ser más
desproporcional) y la adopción del umbral, hacían prever una disminución
del número efectivo de partidos; sin embargo como pudo observarse en el
anterior apartado, para el año 2003 se registró un aumento tanto en la
proporcionalidad del sistema como en el número efectivo de partidos en la
mayoría de los municipios estudiados, a pesar de la disminución en el
número de partidos inscritos en cada elección.
En el caso de los municipios en los que la desproporcionalidad aumentó,
se quiso comprobar si efectivamente se había dado una reducción del
número efectivo de partidos (lo cual sería el efecto esperado), y nuevamente
los resultados fueron atípicos; únicamente en 339
(Barranquilla, Neiva y
Sincelejo) de los 12 municipios (el 25%) en los que la desproporcionalidad
aumentó se presentó una reducción en el número efectivo de partidos, lo
37 En el caso de Bogotá por ejemplo, mientras que en el año 2000 se presentaron 59 partidos en le 2003
este número se redujo a 40.
38 Lijphart, Op. cit., p. 133.
39 Son además los únicos municipios del total de la muestra en los que se presentó una disminución
del número de partidos (que representan aproximadamente el 10% de los 31 municipios).

cual nos deja con 9 municipios que presentan una situación imprevista: una
disminución de la proporcionalidad junto con un aumento en el número
efectivo de partidos.
Por último, se incluyó en el análisis el número de listas y de partidos
inscritos, con el fin de medir el impacto que la adopción de la lista única por
partido provocó en las últimas elecciones; los resultados están resumidos en
las siguientes tablas:
Tabla 2.4.
Listas inscritas por municipio
Municipio 2000 2003
Bogotá 227 40
Medellín 144 26
Cali 103 28
Mocoa 46 8
Barranquilla 122 27
Bucaramanga 100 22
Mitú 30 9
Cartagena 104 19
Tunja 94 16
Manizales 88 23
Popayán 79 20
Valledupar 153 18
Montería 80 15
Quibdó 86 15
Neiva 110 18
Santa Marta 125 18
Pasto 83 22
Pereira 115 23
Cúcuta 92 21
Armenia 118 20
Sincelejo 94 15
Ibagué 153 26
Arauca 81 12
Florencia 96 18
Yopal 97 16
Riohacha 76 10
Puerto Inírida 46 8
Villavicencio 158 22
Leticia 50 8
Puerto Carreño 34 9
Promedio 97,9 18,0
Fuente: Elaboración de la autora con base en los datos de la Registraduría.

131
M.C.DURÁN
Tabla 2.5
Partidos inscritos por municipio
Municipio 2000 2003
Bogotá 59 40
Medellín 34 26
Cali 35 28
Mocoa 7 8
Barranquilla 33 27
Bucaramanga 25 22
Mitú 10 9
Cartagena 25 19
Tunja 19 16
Manizales 27 23
Popayán 23 20
Valledupar 21 18
Montería 16 15
Quibdó 17 15
Neiva 21 18
Santa Marta 22 18
Pasto 24 22
Pereira 24 23
Cúcuta 21 21
Armenia 25 20
Sincelejo 19 15
Ibagué 31 26
Arauca 11 12
Florencia 25 18
Yopal 14 16
Riohacha 15 10
Puerto Inírida 9 8
Villavicencio 29 22
Leticia 9 8
Puerto Carreño 6 9
Promedio 21,4 18,0
Fuente: Elaboración de la autora con base en los datos de la Registraduría.
Como puede observarse, el número de listas inscritas se redujo de manera
notable; mientras que en el año 2000 el promedio de listas inscritas fue de 97,9,
para las elecciones del 2003 éste se redujo a 18, lo cual era previsible debido

al establecimiento de la lista única por partido. Con respecto al número de
partidos inscritos para cada elección, si bien se dio una reducción, ésta no fue
bastante significativa (en algunos casos como en el de Mitú, la reducción fue
tan sólo de un partido), además en cuatro de los municipios estudiados (el
13%) se presentó un aumento en el número de partidos inscritos (Mocoa,
Arauca, Yopal y Puerto Carreño) lo cual corrobora la percepción de que en
las elecciones del 2003 no se dio la agrupación de las fuerzas políticas que se
esperaba.
Asimismo,siguesiendocontradictorioquemientraselnúmerodepartidos
inscritos en una elección y en otra se haya reducido en la mayoría de
municipios(aunquenodemanerasignificativacomoyasehabíacomentado),
no hubiera sucedido lo mismo con el número efectivo de partidos que
lograron representación en las corporaciones.
Conclusiones
Los resultados arrojados por este estudio siembran más dudas que
respuestas con respecto a las nuevas reglas adoptadas por la reforma de 2003
y sus efectos sobre el sistema electoral. En primer lugar, la reforma dejó a
Colombia con un sistema más proporcional que el anterior en el ámbito local,
y si bien esto puede ser considerado como algo positivo, un sistema más
proporcional se traduce en más fuerzas políticas que están siendo
representadas, lo que significa que la agrupación de las fuerzas políticas no
fue un hecho, al menos en estos primeros comicios. Este punto es corroborado
con el análisis del número efectivo de partidos, el cual sorprendentemente
aumentó en la mayoría de municipios estudiados40
; sin embargo, como ya se
anotó anteriormente, puede que las cifras existentes en el papel no se
correspondan con las dinámicas políticas reales.
Con respecto a la adopción de la lista única por partido, surge una duda
al analizar esta nueva disposición: ¿garantiza ésta la disciplina interna de los
partidos políticos? ¿Es la lista única la garantía para que los partidos
empiecenaactuarcomobancadas?Siseanalizaestepuntomásdetenidamente
se llegará a una conclusión: que el problema de la indisciplina y de la
atomización partidista que se presentaba con el anterior sistema es un
problema de fondo de los partidos políticos, que no será solucionado
únicamente a través de la ingeniería electoral (aunque ésta contribuya a crear
las condiciones que determinan el comportamiento de los actores políticos);
40 Aunque como ya se aclaró, la lectura de estas cifras debe ser hecha con sumo cuidado.

133
M.C.DURÁN
si como afirman algunos autores, la atomización partidista se trasladó esta
vez al interior de los partidos, ¿quién garantiza que el comportamiento de
estas microempresas electorales vaya a cambiar al interior de las corporaciones?
El hecho de que se presenten listas únicas por partido a las elecciones no es
garantía de que los actores políticos se vayan a comportar como bancadas
dentro de las mismas, lo cual siembra ciertas dudas sobre la verdadera
efectividad de esta disposición.
En segundo lugar, es evidente que bajo el nuevo sistema hay una mayor
cantidaddevotosqueobtienenrepresentación,locualeliminalasdistorsiones
producidas por la cuota Hare, bajo la cual se perdían una gran cantidad de
votos que finalmente no lograban representación alguna. Este hecho puede
ser considerado como un efecto positivo de las nuevas reglas, pues éstas
estarían produciendo un sistema donde los votos tienen mayor efectividad.
El hecho de que las elecciones estudiadas fueran las primeras en llevarse
a cabo después de la adopción de las modificaciones al sistema electoral,
puede ser la explicación más probable para el comportamiento de los actores
políticos locales, así como de los resultados obtenidos, los cuales pueden ser
considerados como atípicos. Cabe esperar que en los próximos comicios las
dinámicas se ajusten más a lo esperado, y puedan empezar a verse los efectos
deseados (como la agrupación partidista por ejemplo). Si bien los obstáculos
metodológicosylasparticularidadespropiasdelsistemaelectoralcolombiano
impiden realizar generalizaciones y establecer relaciones causa–efecto, este
estudio se constituye como un aporte para la comprensión del sistema
político y sus dinámicas en el ámbito local. Falta sin embargo darle un espacio
detiempoalosnuevosajustes,paraquesusefectospuedansercomprendidos
mejor y para que los actores (en especial los electores), y el sistema político
en general puedan adaptarse mejor a las modificaciones adoptadas. Por
último,cabeanotarqueapesardequeloscambiosenlaingenieríainstitucional
son un paso adelante en la consolidación de la democracia colombiana (así
sus efectos no hubieran sido los esperados) como anotaba Luis Carlos Galán:
La reforma política que necesita el país no es tan sólo un problema jurídico de elaboración
detextosconstitucionalesynormaslegales.Principalmenteesunasuntodeculturapolítica,
es decir, adquisición de valores, cambio de mentalidad, y formación de conciencia sobre los
deberes y derechos propios del sistema democrático41
.
41 Galán, L. (1985.) “Paz reforma política y democracia.” en DELATORRE, C (editora), 1985, Reformas
políticas, apertura democrática, Bogotá, Nikos-La Oveja Negra, p. 126.

Referencias
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